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【摘要】近幾年，由于國家免除農業稅且逐年增加對農業的支持和補貼，使農地的預期收益增加，也使得農村土地糾紛呈多發態勢。本文對土地糾紛的產生的原因進行了歷史考察后指出，目前農村土地糾紛的原因在于新舊矛盾的積累、經濟轉軌時期土地法律、法規的頻繁調整以及現行土地制度與傳統習俗的背離。解決土地糾紛的方法是依靠市場逐步調整和進一步完善土地使用制度。

【關鍵詞】土地糾紛土地承包法土地有償使用制度

近幾年，國家對農業的支持和補貼力度逐年加大，這極大地調動了廣大農民群眾發展農業生產的積極性，促進了農民增收和糧食生產的穩定。由于惠農政策落實的依據是農地，因此圍繞農地的糾紛也越來越多。從表面來看，這些問題和矛盾是由國家利農政策的實施引起的，可從歷史的角度考察，農村土地糾紛有深層次的原因。

一、農村土地糾紛的幾種類型

1、無地少地農民與村集體經濟組織的糾紛

這一類型大致有以下三種情況：一是新增人口的承包地問題；二是在第二輪土地承包之時，個別農戶因種種原因，將其承包地部分或全部退回發包方，現又向集體要回承包地；三是人口變動后承包方主動退回或被集體收回承包地，現在又重新要回承包地，涉及人口有大中專畢業生、到城鎮或大城市居住的原村民、在婆家沒有得到承包地的出嫁姑娘等。

2、由土地流轉引發的糾紛

這種情形主要是因為土地流轉過程中沒有簽訂土地流轉合同，或者即使有土地流轉合同，但對土地流轉雙方的權利和義務關系規定不明確，隨著土地預期收益的變化，單方要求終止承包合同、提高土地流轉費用等。

3、由于基層組織違規操作而引發的糾紛

如個別村莊在第一輪土地承包到期時，發包方未按當時“大穩定、小調整”的原則對承包地作適當調整，導致人均承包地面積不均，現在承包地少的農戶強烈要求重新發包承包地。有的基層組織借農業結構調整、農業產業化基地建設、引進項目之名，強行流轉農戶承包地，甚至私下賣掉土地使用權，矛盾隨著土地預期收益提高而激化。

二、農村土地糾紛產生原因的歷史考察

1、我國土地制度的演變過程

自新中國成立以來，我國土地制度經歷了三次大的變革：、合作化和家庭承包責任制。是通過沒收地主、富農的土地，按人口平均無償分給農民。如1950年6月28日頒布的《中華人民共和國法》第十一條規定：“分配土地，以鄉或等于鄉的行政村為單位，在原耕地基礎上，按土地數量、質量及其位置遠近，用抽補調整方法按人口統一分配之。”使農民實現了幾千年來的“均田地”夢想，按人口無償均分的做法也符合“不患寡而患不均”的樸素“均貧富”思想，因此得到廣大貧苦農民的普遍歡迎和熱烈擁護。

為了防止貧富分化和為工業化建設提供支持，從上世紀50年代中期開始了合作化運動，1958年更開始了化運動。農業合作化和化運動對我國的工業化發展戰略起到一定的積極作用，但也將我國農業帶入難以為繼的境地。農民迫切要求改變生產方式，1978年或更早些時候，在全國不同地區，如四川、安徽、廣東等地都出現了農民私下采取的“包干”、“包產”等生產形式。1978年家庭承包責任制實行后，到1984年底，全國569萬個生產隊中，有99.96%的生產隊實行了包產、包干到戶，家庭承包經營的主體地位得以確立。

從“分”的形式上看，大多數地方是按人口或勞動力平均分配，并且每三年或五年就重新調整以緩解人地分配矛盾。土地的頻繁調整和按照土地的肥沃程度、遠近搭配平均分配使土地細碎化，不利于農民對土地的長期投資和適度規模經營，不利于農業的穩定發展。在這一背景下，學術界也開始了對家庭承包責任制的思考。從理論上講，家庭生產經營方式是最適合農業生產的方式之一，這是由農業的生產特點決定的。可由于我國人均土地規模過于狹小，分戶經營導致農業技術服務削弱、農田基礎建設投入不足和農業增長乏力。為了改變這種狀況，各地根據當地情況先后開始了自發的土地制度變革，如貴州湄潭實行的“增人不增地，減人不減地”制度、廣東南海的土地股份合作制、山東平度的“兩田制”等等。中共中央辦公廳、國務院、農業部等部門也分別就穩定和完善農村土地承包關系發文，并先后于1988、1998、2004年對《土地管理法》進行修訂，并在2003年頒布實施了新的《中華人民共和國土地承包法》，對有關農村土地承包的權利義務關系作出了規定。

2、現有土地糾紛產生原因的歷史考察

（1）法律條文與鄉規民約、農村傳統習俗相沖突。從上述分析可以看出，無論是或是家庭承包制的實施，農民從中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增減狀況調整土地，這已經形成了一種慣例。除此之外，各地普遍遵守的習慣還有：出嫁的女兒、去世的老人和大中專畢業生在入學或者畢業后應退回承包地，而新增人口，如娶妻、不違背計劃生育政策的新增人口都有資格獲得土地。這些習俗是被農民廣泛接受和遵守的“老規矩”，在很多時候這種傳統習俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改變是相當困難的。

另外，和家庭承包制實施初期的實踐加強了農民的這種“成員”意識，只要是這個社區的一員，就可以憑借成員資格無償得到一份土地。2002年修改后的《農村土地承包法》頒布實施改變了這一現狀，農民一時很難接受。因此，有關土地承包期30年不變和“增人不增地，減人不減地”的規定也從沒有得到完全的貫徹和實施。國務院發展研究中心課題組對全國2749個村莊的調查表明，土地問題仍是農村矛盾的焦點。自第二輪土地承包以來，平均已有12.5%的行政村進行過土地調整，東部地區最高為15.6%，中部為11.3%，西部為9.2%，浙江和內蒙古分別高達45.5%和36.1%。由此可見，土地的小范圍調整一直都在進行。究其原因，一是大部分地區土地仍是農民生存的基礎，人口變化必然帶來土地關系的變化；二是城市化過程導致土地關系的變化需要進行調整，東部發達地區的調整比例高于中西部地區就是明證；三是農村土地制度、法規與農村社區長期遵守的傳統習俗相沖突，難以得到真正的貫徹執行。

（2）法律、法規頻繁修訂使農村土地糾紛異常復雜。今天的土地糾紛多為新舊矛盾的積累，如新增人口的土地問題；有的則是由于原來處理時操作不規范而產生的。究其原因，從家庭承包制的實施到現在，國家有關農村土地承包問題的政策、條例、法律、法規不斷出臺，法律如《土地管理法》、《農業法》、《民法》、《土地承包法》等，有關的政策條例就更多了。《土地管理法》就曾經在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都增添新的內容。對于這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義，對于一個人口眾多、地域廣闊、經濟發展不平衡的大國而言，要使每部法律都得到貫徹執行，其困難可想而知。

其實，國家出臺的有關土地問題的法律、法規和文件在內容上是一致的，目的是明確的，就是為了穩定農村土地承包關系，保障農民的土地承包權利，保障農民的經營自主權，維護農民利益，發展農業生產。比如，90年代國家頻頻就穩定農村土地承包關系發文，是因為90年代中期基層政府往往借助結構調整、經濟開發等名目干涉農民的經營自主權，侵犯了農民的土地權益；2003年修訂《農業法》和《土地管理法》是為了保護農民在土地征用過程中土地權益，保障農業和糧食安全。但是，政策和文件的頻繁出臺往往讓基層組織無所適從，由于各地情況不同，每次土地調整都難免產生新的問題。在法律、法規允許基層組織每隔一定年份進行土地調整的情況下，農民期望這一次的土地矛盾可以在下次土地調整時解決，因此沒有表現出太大的矛盾和沖突。但新《土地承包法》的出現打破了農民的這種預期，使新舊矛盾凸現出來，尤其近年來國家利農政策頻繁出臺，土地收益大幅度提高，圍繞土地的糾紛也不斷增加。

三、解決土地糾紛的可行舉措

由以上分析可知，目前要徹底解決農村土地糾紛是非常困難的，本文對如何有效地解決問題、化解矛盾進行了一些探討。

1、改變農業補貼方式

目前國家對農業補貼的依據是農地，有地的農民有補貼，沒地的農民沒補貼。這種補貼方式與國家補貼農業的初衷并不相符，也激發了由農地產生的矛盾。因此，可以將基于農地的補貼改為對農業經營者的補貼。

2、合理確定土地流轉價格

目前，我國土地流轉有以下特征：一是土地流轉形式多種多樣，如轉包、轉讓、互換、租賃、入股等；二是流轉期限各不相同，從1年到30年甚至50年不等；三是租金確定各異，有的是定額租金，有的是以每畝地多少稻谷或者小麥來計算的；四是流轉范圍和對象不同。如此多樣的土地流轉現象，如果沒有合法的手續，當預期收益發生變化時，矛盾的產生在所難免。從現實情況看，目前土地租金的確定，既受當時土地流轉供求狀況的制約，又與當時的土地收益狀況密切相關。因此，應引導土地流轉雙方在租金的確定上綜合考慮各方因素，既要顧及當前利益，也要有長遠眼光。此外，在土地流轉過程中，要依法簽訂土地流轉合同，規定雙方的權利義務關系，盡可能考慮可能出現的變化，給雙方穩定的心理預期，避免土地流轉糾紛的產生。

3、完善土地使用制度

我國的農村土地使用制度存在諸多問題，其中最大的問題是土地的無償使用制度。首先，土地的無償使用制度難以體現土地資源的稀缺性。其次，雖然長期以來，農民看起來是在無償使用土地，但是基于使用土地而被征收的農業稅費并不是一個小數目，各種稅費和雜項增加了農民負擔，掩蓋了農民對國家的貢獻。再次，農業稅免征以后，大部分基層政府的行政能力已經受到很大影響，長此以往必將影響農村公共社會事務的管理和農村公共產品的供給。最后，無償土地使用制度也不利于農村勞動力向城市轉移，影響我國的城市化進程。完善土地使用制度，改無償土地使用制度為有償土地使用制度，可化解一部分無地或少地農戶的負面情緒，同時也有利于建立和完善我國市場經濟體系。

【參考文獻】

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