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內容摘要：本文分析了我國農村信用社改革的歷程，探討了農村信用社改革對農村經濟發展的推動作用和不利影響。本文認為，要更好地發揮信用社為農村經濟發展服務的作用，就要以農村經濟發展的需要為導向，不斷改革信用社的產權組織形式和經營機制，使信用社自身的健康發展與農村經濟發展之間形成良性互動。

關鍵詞：農村信用社；合作金融；農村經濟；

我國農村金融服務體系是一個由政策性銀行、農業銀行、信用社組成的體系。中國農業發展銀行的職能是管理國家的政策性借款，業務范圍較窄，在基層一般不設營業網點，中國農業銀行由于商業化的利潤目標驅使，其基層網點正在逐步收縮，對廣大農村的業務量也在減少，工作重心轉向城市和有關農業基礎設施的大型項目上。其他原來在縣一級設機構網點的商業銀行(工行、建行)正在紛紛撤點，而新興的股份制商業銀行一般都集中在城市。這樣為農村經濟提供金融服務的組織就只有農村信用合作社了（馮郁，2000）。2003年底，全國農村信用社有機構34，846個，存款余額2.41萬億元人民幣，貸款余額1.72萬億元人民幣。在較多地區，農村信用社已成為農村金融服務的主力軍。因此，如何發揮農村信用社支持農村經濟發展的作用，成了理論界和政府部門關注的一個重大課題。本文擬從為“三農”服務的要求來探討農村信用社改革取向的問題。

一、農村信用社改革的歷程及其評價

我國農村信用社發展大致經歷了四個階段，一是農村信用社組建和發展階段（1951-1959），基本保持了合作制的性質。二是反復和停滯階段（1959-1980）。農村信用社下放給社隊，成為計劃經濟體制下農村籌資和分配的主要渠道。三是農行代管階段（1980-1996）。信用社歸農行管理，兩套編制，兩本賬薄。農村基層信用社入股組建縣聯社，信用社與縣聯社為兩級法人體制。四是1996年至今。1996年信用社脫離農行，開始恢復合作金融性質。1996年8月，國務院《關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社正式脫離與農業銀行的行政隸屬關系，逐步改變為“農民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務”的合作金融組織。并由中國人民銀行對其進行監督和管理。之后進行了一系列理順外部關系、明晰產權、強化內部管理的改革。并根據各地實際情況因地制宜，分類指導，開始了多種形式的改革試點。《關于農村金融體制改革的決定》提出，“根據農村商品經濟發展的需要，在農村信用合作社聯社的基礎上，有步驟地組建農村合作銀行。”“農村合作銀行的性質是股份制的商業銀行”。1997年6月，國務院辦公廳轉發《中國人民銀行關于進一步做好農村信用社管理體制改革工作意見》（國發[1997]20號）要求堅定不移地把農村信用社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農村信用社管理體制，完善和加強縣聯社建設，進一步加強中國人民銀行對農村信用社的監督管理，在中國人民銀行內部增設農村合作金融機構監管部門，專門承擔對農村信用社的監管工作。1998年11月國務院辦公廳轉發《中國人民銀行關于進一步做好農村信用社改革整頓規范管理工作意見》（國辦發〔1998〕145號），要求對農村信用社進行清產核資，按合作制進行規范改造，中國人民銀行加強監管，防范化解風險，組建農村信用社縣以上行業自律組織，行使對農村信用社管理、指導、協調、服務的功能。1999年4月經國務院同意，中國人民銀行召開全國農村信用社工作會議。會議提出，根據需要，逐步組建地（市）聯社，承擔行業管理和服務職能；在全國各省建立信用合作協會，主要職能是對信用社提供聯絡、指導、協調、咨詢、培訓等方面的服務。2000年7月經國務院領導批準同意，人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進行了信用社改革試點。在明晰產權、完善經營機制的基礎上，全省信用社實行以縣為單位統一法人；在常熟、江陰、張家港三個縣級市組建了農村商業銀行；在縣（市）聯社入股基礎上，組建了江蘇省聯社。2002年3月中共中央、國務院聯合《關于進一步加強金融監管，深化金融企業改革，促進金融業健康發展的若干意見》（中發〔2002〕5號），提出農村信用社改革的重點是明確產權關系和管理責任，強化內部管理和自我約束機制，進一步增強為“三農”服務的功能，充分發揮農村信用社支持農業和農村經濟發展的金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用。農村信用社改革要因地制宜、分類指導。在人口稠密地區和部分糧棉主產區，具備條件的可在清產核資的基礎上，建立縣一級法人體制。在沿海發達地區和大中城市郊區、少數符合條件的農村信用社可進行股份制改造。全國農村信用社的監管由銀行監管機構統一負責。各省政府要按照國家有關法規指導本地區的農村信用社加強自律性管理，并統一組織有關部門防范和處置農村信用社金融風險。2003年1月中共中央、國務院聯合《關于做好農業和農村工作的意見》（中發〔2003〕3號），提出農村信用社要進一步深化改革，總的要求是明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責。2003年6月27日，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》（國發[2003]15號），文件主要包括兩方面的內容：一是改革產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，實現股權結構多樣化，投資主體多元化。二是改革信用社管理體制，把信用社交由省級人民政府管理。為了解決信用社不良資產問題的自有資本不足問題，2003年《深化農村信用社改革試點方案》規定，中央政府按2002年底實際資不抵債的數額的50%發放專項再貸款或專項中央銀行票據幫助試點地區農村信用社化解歷史包袱。央行準備拿出一筆資金解決農信社的5000多億不良資產和虧損掛賬的50%，另一半由地方政府承擔，然后將農信社交給地方。為此，中國人民銀行擬定了《農村信用社改革試點專項票據操作辦法》和《農村信用社改革試點專項借款管理辦法》。專項票據的兌換與信用社改革的效果掛鉤。國家開發銀行負有發放、監督和回收專項再貸款的義務。

從1996年以來迄今為止的改革實踐看，以產權清晰為導向的農村信用社改革模式，無外乎三種創新：一是江蘇模式，即以縣為單位統一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農村商業銀行模式；三是浙江寧波農村合作銀行模式。但實踐證明這三種模式均難以徹底同時解決產權清晰和信貸支農問題。2003年的試點改革是按照股權結構多樣化，投資主體多元化原則，根據不同地區的情況，分別進行不同產權形式的試點。有條件的地區可以實行股份制改造；暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，進行股份合作制；股份制改造困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。在組織形式方面也要多樣化，一是在經濟比較發達、城鄉一體化程度比較高、信用社資產規模較大且已商業化經營的少數地區，可以組建股份銀行機構；二是在人口比較稠密或糧棉基地縣（市），可以縣（市）為單位，將信用社和縣（市）聯社各為法人改為統一法人；三是其它地區，可在完善合作制的基礎上，繼續實行鄉鎮信用社和縣（市）聯社各為法人的體制。到目前，我國信用社有三種形式：農村股份制商業銀行；農村合作銀行；信用合作社。盡管農村信用社經過一系列改革，但無論是股份制商業銀行、合作制銀行，還是信用合作社，離完善的產權制度仍有一定距離。縣聯社統一法人形式，沿襲了原有的信用社產權結構特征，仍存在所有權缺位的問題，民主管理有名無實，成立縣聯社統一法人，使信用社離農民越來越遠，對信用社的參與程度越來越低。在信用社擴大規模和信貸業務高度專業化以后，信用社的民主管理更加難以實現。在省聯社與縣聯社之間，在組織形式上，省聯社是行業自律組織，承擔著規范與管理縣聯社的職責，而實際上，縣聯社是省聯社的股東，作為一級法人，它有合法經營的自主權，省聯社對縣聯社的管理成了法人管法人，會出現縣聯社不服管的局面。就股份制商業銀行來說，募集的股本中，中小股東所占股本比例太小，而法人股東尤其是政府股份占較大比例，可能造成內部人控制或者是政府對信用社的行政干預，為信用社偏離其經營目標埋下了隱患。合作制銀行的改革形式，也存在一定的問題，合作制中，自然人股東多，股本小，農民的無知和對合作社的不關心，使信用合作社的民主管理無法落實。而且，一人一票的表決方式，使大股東也沒有對合作銀行的實際支配權，而成了行長說了算。二、農村信用社改革對農村經濟發展的影響

（一）積極影響

1、農信社交由省級政府管理，使地方政府與信用社的關系從行政干預到對其負責。

農村信用社交由省級政府管理，一方面有利于落實管理責任，發揮地方政府的作用，幫助農村信用社改善經營和發展業務；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承擔了信用社的盈虧責任，這樣，地方政府會加大打擊逃廢信用社債務行為的力度。而不像過去，把信用社的資金當作地方的第二財政，只要借到款，而不管是否有償還能力，也不管所投資的項目是否有可行性，為了地方經濟增長，為了地方財政收入，盲目上馬，盲目投資，甚至為企業逃廢債務創造條件，提供保護。這樣，就能有效防范和化解金融風險，營造地方經濟發展的良好環境。事實上，由于充分調動了地方政府的積極性，地方政府更加重視和支持信用社的發展，各地紛紛出臺了支持本地信用社發展的政策措施，信用社的經營狀況開始得到改善。據初步統計，2003年及2004年的前兩個月，全國農村信用社共增資擴股203.7億元，其中，8個試點省（市）增加股金173.6億元。2003年全國農村信用社軋差后增盈減虧49.7億元，其中，8個試點省市增盈減虧13.4億元。2004年前兩個月，全國農村信用社連續出現當月全行業盈利。

2、利率市場化（存貸款利率上浮）有利于農村信用社吸引資金，用于農村地區的發展。

我國農村信用社率先實行利率市場化改革，在1998、1999年再次擴大貸款利率浮動幅度的基礎上，2002年，全國8個縣的信用社實行了利率市場化改革的試點，貸款利率浮動幅度由50%擴大到100%，存款利率最高可上浮50%。農村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引來自原來存在其它金融機構的存款；另一方面是吸引來自民間的資金。我國的民間金融雖一直處于非法經營狀態，但生生不息，生命力極頑強，其原因就在于它有市場。現在，信用社的存貸款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通過較高利率更便利地借到款，而其運作形式合法化，這樣，民間資金可以以較少的利益損失換來較高安全性，民間資金自覺地走上了正規金融的軌道，納入了信用社的業務范圍。

3、農村商業銀行、農村合作銀行的建立有利于支持農業產業化經營和城鄉一體化發展。

在經濟發達地區，二三產業迅速發展，農業產值和農業就業的比重都日趨下降，農村信用社作為一種合作金融組織，逐漸失去了服務對象。農業產業化經營組織及民營企業發展所需資金量大，信用社已不能滿足其需要，所以，成立股份制商業銀行和農村合作銀行，成為農村經濟發展的迫切需要。

4、成立縣聯社統一法人后，能更好地支持縣域經濟發展。

農村信用社成立縣級統一法人后，農村信用社加強了管理，節約了成本和費用，資金調節能力增強，業務范圍得到擴展。同時，由于稅收減少及一些優惠政策的實行（無息再貸款，呆壞賬分期進入成本核銷，成立信用社風險補償基金），使信用社的盈利能力增強了，信用社有更多的資金用來支持農村經濟發展；成立縣級統一法人后，授信額度增大，農業產業化經營所需的較大額度的資金在更大程度上得到滿足；由于統一法人后，縣聯社統一提取準備金，統一核銷呆壞賬，過去的風險社支付壓力減小，相對落后的農村地區更有可能得到金融支持。

（二）不利影響

1、農村信用合作社自身發展的需要使其偏離合作金融方向。

我國的農村地區經濟發展水平低，資金投入不足，資金回報率低，農村金融體制改革總的方向就是要增加農村資金投入，建立為農村經濟發展的完善的金融體系。信用社作為農民的金融合作組織，農村金融服務的主力軍，承擔著為農業、農民、農村服務的義不容辭的責任。然而，農業是弱質產業，自然災害風險和市場風險都很大，比較效益低，如果信用社的資金大量投入農業，必然造成資金回報率低、回收難。信用社改革后，成為自主經營、自負盈虧的經濟組織，信用社自身的發展無論從其本身吸收股本、擴大規模，還是從提高資金使用效率、降低經營風險來看，都不愿意把大量資金投入農業領域。所以，農村信用社有著烈的離農傾向。出現了中央要支農、地方要發展、監管部門要防范風險、農信社要生存的矛盾。

2、信用合作社資金非農化傾向。

目前，我國以合作制形式存在的農信社大多有著大量不良資產，虧損嚴重，資不抵債。鑒于信用社經營資產不良狀態，沒有人愿意入股。而且，落后地區的農民相當貧困，很少有貨幣財產，靠他們入股集資，是達不到開辦農信社的標準的。落后地區，有錢的人不需貸款，不愿意入股信用合作社；無錢的人想貸款但沒有錢入股。這就決定了農村信用社的資金籌集只有走股金資本化的道路，只有這樣才能不斷補充資本金，維持信用社的生存與發展。因此，出現了合作金融的性質與股金資本化之間的矛盾。在資金的運用上，成立縣級統一法人后，縣聯社與基層社的權力配置發生了變化，基層社的經營自主權變小了，原來，基層社可以根據本地情況，確實貸款的對象、期限與額度，現在，受到縣聯社的制約，對要地急需資金的農戶和經濟組織難以及時給予支持。基層社的貸款授權一般在10萬元以下，對農戶小額信用貸款最多也不超過5萬元，對最大的一宗客戶貸款余額不得超過信用社資本總額的30%（孔發龍，2003）。那些最缺資金的農戶和企業得不到及時的資金支持。所以，信用社資金籌集與使用都有非農化傾向。

3、利率市場化改革、信用社利率風險對農村經濟發展的不利影響。

農村信用社率先實行的利率市場化改革，其正面效應已經表現出來，但其負面效應有時滯，一是難以充分表現，將來的表現會更明顯。負面效應將主要有以下幾個方面，一是不利于把資金投入農村地區，發展農村經濟。利率市場化后，存貸款利率提高（一般信用社都是一浮到頂），貸款利率提高后，增加了農戶貸款和農村經濟組織貸款的成本，降你低了農村地區資金的收益率，形成了與城市經濟的不公平競爭。本來，農業就是一個弱質產業，比較效益低下，農村經濟發展水平趕不上城市，形成資金的抽水機效應，信用社利率提高后，這一情況更加突出，不利于城鄉差距的縮小。二是信用社的經營管理水平低，人均存款低，成本費用高，在市場競爭中本來就處于劣勢，利率市場化后，其劣勢會顯性化。因為我國利率市場化實行的是先農村后城市的原則，目前只有農村信用社實行了浮動利率，效果還不夠明顯，一旦利率完全市場化后，在競爭性的資金市場中，會出現利率頻繁波動，農村信用社在資產與負債在總量與結構上不完全匹配（信用社的經營管理水平很難達到這一要求）時，可能出現存款利率低于貸款利率，而蒙受損失；利率調整時，存款人或貸款人提前取款或提前還款，也可能使信用社遭受損失。三是信用社面臨的潛在風險。我國的農村信用社大多經營水平較低，一般只有傳統的存貸款業務，沒有開展中間業務，其利潤來源主要是存貸款利差。利率上浮，貸款量可能減少，利息收入的大幅減少，會使農村信用社面臨巨大壓力，資金成本大幅提高，如果資金運用得不好，或者貸不出去，都會造成虧本，存在著相當大的利率風險，可能產生倒閉風潮。四是一些信用社為了找到資金出路，減少虧損，不惜降低貸款條件放貸，而且，信用社的經營者可能擋不住高利率的誘惑，不顧風險放貸；借款者在預期有高收益的項目時，也愿意以高利率借款。相反，那些低風險借款人考慮到借款成本提高，可能減少借款額度。這樣，就會出現信用社貸款中的逆向選擇，即高風險貸款增加，低風險貸款減少，信用社的潛在風險增加，不良資產發生的概率增加。利率風險會轉化為金融風險，危及農村金融、經濟安全。

4、農村信用社的商業性職能與政策性職能之間存在著矛盾。

信用社改革的目標，是信用社走出困境還是為“三農”服務？《深化農村信用社改革試點方案》提出，“深化農村信用社改革，改進農村金融服務，……把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶、和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構。”《深化農村信用社改革試點方案》強調“農村信用社資金要大部分用于支持本地區農業和農民”，即使股份制金融機構，也要“確定一定比例的資金用于支農”。然而，信用社同時又是一個自主經營，自負盈虧的法人組織，它必須以經濟效益為導向。事實一再證明，信貸機構一旦承擔政策性信貸任務，就會變成經營虧損和財政補貼的無底洞。這種政策性金融與商業金融之間的矛盾是不可調和的。

5、地方政府管理導致行政干預信用社發展。

《方案》規定，省級人民政府要堅持政企分開的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業務和經營活動，不把對信用社的管理權下放給地（市）、縣、鄉政府。實際上，在地方政府有管理權的情況下，信用社的人事權掌握在地方政府手中，要保證其不對信用社進行干預是非常困難的，農村信用社很容易成為地方政府的第二財政。因此，信用社的新一輪虧損及金融風險無法避免。目前，我國各級地方政府財政吃緊，債務纏身，所以，大有挖東墻補西墻之勢，盡管他們也知道信用社的虧損再也不可能再由中央政府埋單，但在情急之下，也管不了那么多，畢竟發展是第一要務，不投資哪來發展？哪來GDP增長？而且，在當地出現社會穩定問題時，就更管不了將來的虧損，將來的問題只有留待將來慢慢去解決，他們必須利用手中的權力來解決目前的問題。在經濟發達地區，財政狀況要好些，籌集資金也相對容易，這些問題還不明顯，但在落后地區、貧困地區就十分嚴重，因為除了信用社有可挪用的資金外，地方政府沒有別的渠道來解決燃眉之急。

三、以服務“三農”為導向，深化農村信用社改革

農村信用社作為由廣大農民群眾自愿入股組成的金融組織,根在農村,在農民。解決好“三農”問題,既是農村信用社生存和發展的需要,又是黨和國家賦予農村信用社的重要社會職責。50多年來,農村信用社對農村經濟的發展作出了突出的貢獻,而今已成為農村金融的主力軍和聯系農民最好的金融紐帶,成為農民、農業和農村經濟發展不可或缺的重要支持力量,因此,在全面建設小康社會的新形勢下,農村信用社必須把自身發展同做好支農工作、推動農業增效、農民增收、農村產業結構調整、農村居民非農化、農村勞動力轉移等新情況結合起來,依托政府組織,發揮自身優勢,找準支農著力點,創造農村經濟發展的支撐點。

（一）正確把握農村信用社改革的功能和制度特征。

農村信用社的存在是以能否促進農村經濟發展為前提的。有利于農戶增收、農業發展和農村經濟增長的金融需求的滿足，是應當賦予農村信用社的基本功能。農村信用社作為支農的主力軍，無論怎么進行改革，都應當有利于實現上述功能。只要是有利于促進農村經濟發展的產權制度和組織形式，都是信用社發展的可行方向。例如，實現產權組織形式的多樣化，投資主體多元化，甚至其它戰略投資者愿意進入農村信用社，如商業銀行的入股、收購兼并等，只要能改善信用社的經營績效，能促進農村經濟發展，都不失為一種好的形式。在農村貧困地區，現存的信用社組織形式如果不適合農村經濟發展的需要，也可突破現有的各種形式，進行有益的探索。因此，改革不能在現有的機構與組織既定的前提下推行，首先要確定其功能，然后據此考慮來設置或建立可以最好地行使這些功能的機構與組織。構造農村信用社改革后的制度框架，主要和首要考慮的應該是其功能作用，而不是其“出身”。民間借貸和合作基金會，從制度安排的角度來說，不是正規的安排，特別是缺乏有效的約束機制和監管保證，風險性大。但從功能角度來說，其生命力恰恰在于替代了正規金融制度安排所欠缺的功能。一方面要求農村信用社改革的制度安排，必須首要考慮功能因素，特別是通過改革要能夠提供目前被非正規制度安排金融所替代的功能供給；另一方面，把正規安排之外的金融行為，通過引導和規范納入到正式制度安排中來，揚其功而避其險，這是考慮農村信用社改革的制度安排應當具備的視野。農村信用社的改革中，難免會產生各種矛盾和問題，甚至在短期內會影響經濟的發展與穩定，我們必須堅持農村信用社支持和服務“三農”的制度特征，并通過相應的制度約束，保證其功能實現。這些制度特征和約束至少應當包括：(1)是立足于農村社區的金融組織；(2)這個組織的功能是聚集農村、農民和農戶的資金，并通過金融手段在“三農”發展中進行配置；(3)這個組織應當使農民貸款盡可能地方便，并有內在動力自覺并不可選擇地在“三農”中尋求資金出路；(4)這是個能夠自動進化的、開放的和動態的制度安排，隨著各地“三農”需求的變化而調整自己的組織結構和功能方向；(5)這個組織體系應當具備自我風險控制能力，并受相應必須的監管約束。

（二）突破信用社就是合作制的理念，采取多種模式改造農村信用社，在農村形成多種產權形式相互競爭和功能互補的金融機構體系。

這些改造農村信用社的模式包括：（1）在城鄉一體化程度高的大城市郊區和沿海經濟發達地區繼續組建縣市農村商業銀行，同時制定《合作金融法》，允許組建縣市農村商業銀行的地區居民依法自愿組建新的合作金融機構，以滿足弱勢群體對合作金融的需要。（2）順應國際上信用合作社發展的潮流，積極探討將股份制和合作制相結合的農村信用社改革道路。從國際合作社運動的發展歷程來看：合作金融是以個人為主要金融服務對象、以增強個人消費（而非生產）能力為主要目的的一種非主流、非商業的金融形式。合作金融組織是建立在私有產權的基礎之上，純粹以自然人為主要股東和客戶的民營銀行。政府對合作金融組織給予一定的政策扶持，但不直接持股或干預經營。具體到我國的農村信用社，可以考慮在清理現有信用社股份的基礎上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商業性股份，并在增加新股份時做同樣的劃分。商業性股份按入股數額決定投票權，參與經營管理和分紅。合作性股份作為一個整體來形成投票權，參與信用社的經營管理；合作股份的持有者按合作原則享受信用社提供的資金服務并享受合作資金產生的收益。（3）對某些職工持股比例較高的農村信用社，還可以進行股份合作制改造，將其改造成規范的股份合作制金融機構，即完全由信用社職工持股形成的金融機構。（4）允許城市商業銀行、農村商業銀行、新興股份制商業銀行甚至外資銀行收購經濟發達地區的農村信用社和大中城市郊區的農村信用社，將這些農村信用社變成他們的分支機構。檢驗其改造是否成功的標準都應該是看它能否更好地適應當地的經濟發展，滿足當地的融資需要。

（三）轉換農村信用社的營銷理念，積極探索為“三農”服務的新方式。

近年來，農村信用社發展較好的省份的共同點在于，在經營中能真正立足于“三農”，端正經營方向，對支農方式進行創新，積極拓展農村信用社的發展空間。各地區域發展不平衡的實際，要求選擇不同的服務方式，因地制宜地確定各地農村信用社的貸款投向、貸款方式、對農戶的授信額度，積極探索金融支持農村生產力發展和為廣大群眾根本利益服務的新方式。首先，應該準確把握農村信用社服務“三農”的市場定位，按照優先“三農”的原則有效配置信貸資產。農村信用社的貸款應優先用于滿足農民種養業的有效資金需求，剩余資金主要用于支持農民從事農產品加工、流通等多種經營活動，支持農業產業結構調整。確有富余的，可適度支持轄內符合國家產業政策、產品有銷路、效益有保障的中小企業。其次，要適應農村經濟發展變化的新特點，制定分類指導措施，創新支持方式。如對符合貸款條件的種養大戶、品牌農業、產業化組織、個私經濟組織，可以分別實行支農信貸卡、聯保貸款、一次性貸款授信、評優授信等方式，確保信貸支農。第三，應根據經濟變化的新需求，強化服務功能。如創新貸款品種、增加服務手段、轉變服務方式、提供市場信息等。第四，加快改革步伐，突破機制障礙。通過加快管理體制和產權制度的改革，確保內部機制改革和扶持政策逐步到位；通過建立約束與激勵機制、內控機制、創新信貸管理機制等，提高農村信用社的服務效益、管理效益和經營效益，實現社會效益和經濟效益的“雙贏”。

（四）適當調整農村信用社的宏觀政策定位，加快其行業管理體制建設。

當前，我國農村信用社已處于加快分化的時期，合作金融、政策性金融和商業性金融的屬性都不同程度地存在，因此，不宜籠統地將其定位為合作金融。對于農村信用社的政策定位問題，可依據“少說多看”的原則暫時擱置起來。農村信用社點多面廣，具有服務“三農”的比較優勢和組織基礎，包括同農戶的密切聯系。因此，農村信用社以堅持為“三農”服務為宗旨有其必然性和合理性。全國的農村信用社行業管理體制，必須基于以下考慮：第一，考慮到信用社松散、多特征、多樣化的現實條件，全國性縱向行業管理模式不可能管好信用社的經營行為。第二，權力集中的緊密型行業管理往往導致官僚主義、低行政效率和尋租行為。第三，行業管理實際上形成利益集團。第四，如果信用社在機構上多種模式并存，就不需要一個全國性行業管理部門來“抓經營管理”。因此，從行業管理來看，農村信用社按照自下而上逐級入股、自上而下層層服務的方式，組建金字塔式的組織體系，不僅有利于建立覆蓋全國的資金清算系統和通存通兌系統，增加其行業競爭力和拓展業務的能力，也有利于信用社更好地在系統內部調劑資金頭寸、參與銀行間同業拆借市場，從而增加農村資金供給，增強農村信用社抵御風險和適應現代金融業務發展的能力。（五）立足于發揮自身優勢，實現業務創新和內部管理的突破。

1、要繼續重點發展傳統業務。充分發揮農村信用社人緣、地緣、點多面廣的優勢，實行全員營銷。狠抓存款，壯大資金實力。盤活貸款存量，創新貸款業務。堅持走以“農”為本，支持中、小企業和個體工商戶、農業產業發展的“特色”路線。2、要在拓展中間業務方面尋求突破。進一步增強和完善信用社服務功能，充分發揮信用社在農村和城區的網點優勢，積極爭取開辦政策性銀行、商業銀行委托業務和代收代付業務，有計劃、有系統地開展宣傳營銷活動，向社會推介服務項目和業務品種。加快農村信用社電子化建設，形成完備的支付交易結算系統和金融信息系統，為中間業務發展創造技術和信息條件。3、要在加強內控建設與執行方面有質的轉變。要強化內部控制措施，使內控真正成為農信社內部管理的重要環節。4、要培育有理性的控制權代表——農村信用社分散股東的者——機構投資者。機構投資者是一個專家化的群體，代表農村信用社的自然人投資者行使資本經營權或所有權，一是有能力參與公司治理，可以克服農村信用社眾多單個自然人股東行權能力不足或無行權能力的問題；二是機構投資者集農村信用社眾多小額投資者的資本，股權集中度較高，也具備參與農村信用社治理的條件。因此，可以認為，農村信用社領域機構投資者的出現，將是農村信用社內部治理的歷史性轉折。

（六）引導和規范民間信用，放手發展農村信用合作。

民間借貸(也有人稱之為民間金融)是中國廣大農村地區普遍存在的民間經濟主體之間的資金融通形式，通常指居民個人向集體及其互相間提供的信用，一般采取利息面議、直接成交的方式。民間借貸的存在由來已久，近年來，隨著國家宏觀調控和利率政策調整的影響，民間借貸市場更趨活躍。農村信用社的改革不能一味無視和打壓民間借貸，要引導和規范民間信用，在民間借貸與正規金融之間，建立起合法的演進渠道和制度人口。首先，必須給民間借貸以合法的空間，以使規范意義的信用合作擁有溫床和土壤；可出臺監管部門受權規章，允許民間借貸在給定條件下合法存在。其次，建立符合條件的民間借貸進入正規信用合作制度安排的渠道和人口。由民間借貸改造為農村信用社實行“寬進寬出”。再次，規范發展農村信用合作社。這方面，國際經驗和國內的探討探索已經比較豐富，有條件制定《農村信用合作社法》。這個法應當規定按現代合作制原則在農村規范發展信用合作社。除立法的常規內容外，應充分借鑒現有農村信用社改革的經驗教訓，特別是應當明確以下原則：（1）實行股份合作制和無限責任制。（2）社區性質和層層合作。（3）動態開放原則。（4）規模適度原則。

（七）做大作強農村信用社必須依靠地方政府的大力支持。

一是地方政府要因地制宜，明確發展思路，加快縣域和農村經濟發展。應從區域優勢、資源優勢、比較優勢著眼大力發展特色經濟、綠色農業，支持農產品深加工、精加工，大力推動農業產業化發展拉長農村產業鏈，提高農產品附加值，增加農民收入，壯大農村經濟。從發展生態旅游業，支持小城鎮建設入手。引導農村信用社資金與農業科技、市場信息相結合，為農村信用社資金投放創造良好的經濟環境。二是要積極支持農村信用社做好增資擴股和壯大資金實力工作。地方政府應加強協調和指導，出臺相應措施，引導和鼓勵農民、城鎮居民、工商企業、民營資本等民間資本投資農村信用社，以不斷擴大農村信用社資金實力，為加大信貸“支農”力度提供資金保障。三是要大力整治信用秩序，培育和建設良好的信用環境。要把信用環境納入打造誠信政府這一系統工程，像抓招商引資、重點項目工程那樣，積極推動創安工作，深入開展創建信用鄉（鎮）、信用村活動。把打擊逃廢債務、保護債權納入創建農村信用工程，凡涉及到農村信用社債權的企業改制，相關農村信用社要參與企業改制全過程，防止企業在改制過程中懸空金融債權。要抓住源頭治理，采取強有力的措施，協助農村信用社清收地方政府及村、組貸款和縣直單位干部職工的逾期拖欠貸款，對蓄意不還的“釘子戶”進行懲戒，以良好的信用環境為縣域金融保駕護航。

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