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一、農村合作金融存在的問題

鑒于農村信用社在農村合作金融體系中的重要地位，它所存在的問題在現有的農村合作金融機構中具有代表性和普遍性，因此，本文以農村信用社為主來深入分析我國農村合作金融存在的問題。

1.產權問題復雜多樣多年來，圍繞著產權問題農村信用社進行過多次改革，使其沿著有利于解決這個問題的方向前進，但是產權不明晰，管理責任不落實等問題仍然沒有得到有效解決，并由此引發其它一些問題的產生，產權問題逐步成為制約農村信用社發展的核心問題。具體表現在以下幾個方面：第一，社員入股和退股的非完全自愿性。我國的農村信用社名義上實行合作制，但在實踐中由于農村信用社長期處于政府的主導之下，帶有濃厚的行政色彩，使得合作制的原則從來就沒有真正得到貫徹，農民無法按照“入股自愿，退股自由”的基本原則自愿入股、退股，合作金融組織的基本特性，如民主管理性、自愿互利性、非贏利性等也都無從形成。第二，農村信用社產權主體的虛置性。所謂農村信用社產權主體的虛置性，是指社員作為出資人無法履行真正的民主管理和監督的權力，無法實現出資人對農村信用社的風險負責，導致信用社經營中的風險負擔主體難以落實的情況。主要表現在以下幾個方面：

（1）農村信用社現有的股權結構過于分散，社員主動參與信用社監督和管理的激勵機制很難形成，與社員不關心信用社的經營管理相對應，他們自然也就不愿意承擔信用社經營過程中可能出現的風險，導致風險主體難以落實，風險無人承擔；

（2）缺乏法人股股東和投資股股東，導致資格股股本與投資股股本、自然人股本與法人股股本比例畸形；

（3）資格股股金名義上是股金而實質上是“存款化股金”。股金存款化導致社員很少去關心信用社的經營狀況，很難形成股東對信用社的約束力，資格股股東“搭便車”和“廉價投票權”現象十分普遍。第三．內部人控制嚴重。由于農村信用社產權不清，人格化的產權主體的缺失，對經理層的有效的監督和激勵機制難以形成，再加上信用社主任由聯社主任名，與社員的關系不大，導致社員對農村信用社的經營狀況更不關心。農村信用社從產權到管理都掌握在信用社主任的手中，嚴重的內部人控制就不可避免了。第四，基層信用社雖然在法律意義上是完全的法人，但信用社卻無法依其法人財產承擔民事責任，除了交納所得稅、營業稅作為法人主體對待外，在管理上基層信用社已經沒有多少自主權。

2.法人治理結構不完善，制衡機制難以運行我國的農村信用社在與農業銀行脫鉤后,為了更好地實現合作制民主管理的原則，建立了社員大會、理事會、監事會三權分立，信用社主任負責合作社日常經營管理的法人治理結構。但在實際運行過程中,“三會”的職能并沒有得到充分發揮，政府干預信用社經營管理的模式仍未打破。聯社主任的任命權掌握在政府手中，理事長、監事長和高級管理人員由聯社提名或指定，這樣一來，社員大會選舉理事會和監事會以及理事會任命信用社主任的機制無法有效運行。這樣的用人機制導致農村信用社的管理者只需對上級負責，而無需對社員負責，社員的權利得不到保障，社員代表大會的權利難以落實；削弱了理事會的作用，扭曲了理事會與信用社主任之間的授權經營關系；還使得監事會缺乏獨立性，難以發揮監督職能，最終使得“三會”之間的相互制衡和監督機制無法真正形成。

3.管理體制不順暢，管理責任不明確與中國農業銀行“脫鉤”后，中國人民銀行接管了信用社的金融監管工作，省聯社負責日常業務的監督和管理。信用社在理論上成為了自主經營、自負盈虧、自我約束的企業法人。但在實際過程中，信用社在管理上仍然存在著許多限制：

（1）中國人民銀行在內部成立了行業管理辦公室，人事、財務和重大經營決策，但對農村信用社“管得過死”的弊端仍然沒有得到根本解決；

（2）省級信用聯社本身既是由農村合作金融機構自發形成的負責行業管理的聯合體，又是可以從事部分資金業務、清算業務的企業法人，同時又代替政府負責信用社的管理、指導和協調。這種集行業管理職能、政府行政職能和企業法人于一身的情況，導致聯社的職能定位不清，難以形成有效的行業管理；

（3）監管部門的直接管理，容易導致監管過程中出現利益交易，最終影響到監管的客觀性和公正性。在多重壓力下，信用社不得不在各方面依賴中央政府、監管部門和地方政府，逐步喪失自我發展的權利，很難按制度辦事。導致農村信用社無法嚴格按法律和章程賦予的權利義務去經營，組織上的群眾性、管理上的民主性和業務上的靈活性也沒有得到真正體現。

4.經營機制僵化，內控制度不健全我國的農村信用社長期依附于農業銀行，繼承了商業銀行的經營意識，缺乏靈活的經營機制，加之法人治理結構的不完善，致使相當一部分農村信用社的經營管理混亂、資產質量下降、潛在風險大。在內控制度建設上，自1996年以來，信用社并沒有建立起完整的內控體系，有些甚至沿用農業銀行的模式，導致制度建設無法適應業務發展的需要。再加上內控制度在執行過程中存在著偏袒上級管理人員的現象，使得內控制度難以發揮約束作用。

二、我國農村合作金融改革的建議

為了更好地發揮農村合作金融支農主力軍作用，完善農村金融體系，加快建成社會主義新農村，應該不斷深化農村合作金融改革。由于上述在分析農村合作金融存在的問題的過程中是以農村信用社為代表，因此，在探索進一步推進農村合作金融改革的時候，仍以農村信用社為主體。根據上述我國農村信用存在的諸多問題，我對農村合作金融未來的發展和改革提出以下幾點建議。

1.明晰產權關系，完善產權制度產權問題，即農村信用社到底歸誰所有的問題，是農村信用社實現可持續發展的核心問題。因此，建立規范的產權制度是農村信用合作社發展的重要途徑。為深化產權制度改革，應該做好以下幾個方面的工作：第一，明晰產權歸屬，改善股權結構，消除股金存款化。明晰產權是解決農村合作社許多問題的根源，通過對原有的股金構成情況進行清理與核實，將能夠明確持有權的股金歸入個人名下；清產核資之后，國家應承認信用社的獨立性，不再對其經營管理進行干預。同時，應該多吸收一些經營狀況良好的企業入股，適當增加法人股股東和投資股股東的比例，保證將股金轉化成為信用社的資本金，消除股金存款化，提高信用社的經營管理水平。第二，采取多樣化的產權模式。由于我國各地區經濟發展水平差異大，不可能實行統一的產權模式，應當鼓勵各地區選擇與自身經濟發展水平相適應的農村合作金融產權模式。例如：在經濟發達的東南沿海地區，可以應推動農村信用合作社進行股份制改革，建立農村商業銀行；在農村經濟逐步走向市場化的中部地區，應該按照股份合作制原則，建立過渡性質的農村合作銀行；而在經濟落后的西部地區，應該繼續深化農村信用社改革工作，把信用社建設成為真正的合作性金融機構，滿足農民和農村日常生產生活所需要的資金。

2.完善法人治理結構，強化權力制衡機制要按照“三會分設、三權分開、有效制約、協調發展”的原則，建立健全社員大會、理事會、監事會和信用社主任之間的相互制衡機制，加強對經理層的約束，促進協調發展，確保各方都能獨立行使權力，盡職履行義務。具體應該做到以下幾點：首先，要確立社員大會作為最高權力機構的地位，健全社員代表的產生機制，提高和擴大社員的權力，做到社員代表真正代表廣大社員。要定期召開社員大會,聽取各部門有關會員大會決策的執行情況以及信用社的信貸、財務狀況的報告，決定未來一段時間內的工作重點，充分吸納和征求社員的意見和建議，強化社員大會作為最高權力機構的決策作用。其次，實行真正的民主選舉。要杜絕聯社主任由政府任命，理事長、監事長和高級管理人員由聯社提名或指定的用人機制，減少政府的行政干預，保證社員大會選舉、罷免理事會和監事會的權利，確保信用社主任由理事會任命，增強社員參與信用社日常監督和管理的意識，讓社員代表能夠真正代表廣大社員的意志和要求。最后，要充分發揮理事會和監事會的作用。理事會要認真執行會員大會的決議，通過制定嚴格的規章制度，促進員工加強自我約束。要保證監事會行使權力的獨立性，充分發揮對信用社經營狀況的審查權，加強對管理層的監督。同時，還要廣泛聽取社員意見，使理事會和監事會真正做到對社員大會負責。

3.建立健全的管理體制我國的農村信用社長期依附于農業銀行經營，繼承了官辦商業銀行的經營意識，導致在其發展過程中，缺乏合作金融機構的靈活的經營機制，無法切實發揮支農的作用。我們應該借鑒西方國家農村信用社的先進管理制度，并從實際出發改善信用社的管理效益。應該做好以下幾個方面的工作：第一、建立明確的用人機制，從源頭上避免“內部人控制”。要制定科學合理的用人計劃，審慎編制崗位結構，實行透明的招聘制度，杜絕“關系化信用社”的形成，并通過建立與個人貢獻掛鉤的獎勵機制，增強員工的工作積極性和責任感。第二、建立有效的外部管理機制。通過建立有效地激勵機制，使地方政府認識到農村信用社對推動農村經濟發展的重要性，主動給予政策優惠，建立有效的外部管理制度，在確保信用社經營獨立性的同時，承擔起對信用社的監督管理，幫助信用社防范和化解風險；通過健全外部管理體制，維護農村地區金融行業的穩定，增強金融創新能力；通過完善行業自治制度，建立起自上而下的管理規章和標準，使得農戶可以按照自愿的原則入股，使之更好地為“三農”服務。

4.加強內控制度建設，轉換經營機制經營機制能否順利轉化，關系到農村信用社能否成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，能否真正為農民、農業和農村經濟的發展提供支持和金融服務。而轉換經營機制最重要的是強化內部控制，防范金融風險，具體可以做好以下工作：

（1）嚴格執行內控制度，堅持從嚴治社，嚴肅監督稽核，對于違反內控制度的行為應該嚴厲查處，絕不姑息；

（2）建立相對獨立的統一管理，無論是對普通員工還是管理人員，都應照章辦事，形成良好的內部控制環境；

（3）通過建立一種有效的激勵、約束、獎勵機制，提高各方工作人員參與日常監督的積極性和加強自我約束觀念，確保內控制度的貫徹落實，通過這種良性的運行方式，推動信用社業務的擴展和效益的提高。

作者：吳成浩單位：河南工業大學糧食經濟研究中心