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一、部分社會保障制度的局部調整

在社會保障制度結構體系方面，重點是完善針對不同群體的社會保障制度。優化城鎮企業職工基本養老保險制度，盡快實現新農保全覆蓋，推進城鎮居民養老保險制度。擴大城鄉居民最低生活保障制度的覆蓋面。要完善老年人、孤兒、婦女、殘疾人等特殊群體的社會福利制度。完善老年福利設施，促進兒童福利制度。部分制度的局部調整還要注意建立新的社會保障制度。在社會保險制度方面，建立長期護理保險制度，應實施高標準的獨立性較強的長期護理保險模式，護理保險應實施資金來源多元化的現收現付社會統籌制度，其繳費率和繳費年限應該根據職業生涯收入狀況、年度護理費、平均收入水平等因素確定，護理保險的基金應按護理等級來支付補償費用。在社會救助制度方面，建立起城鄉居民基本生活救助制度，以及專項救助制度和臨時救助制度。部分制度的局部調整還應考慮填補缺乏社會保障制度覆蓋對象的空白。盡快確定失地農民、被征地農民和農民工的養老保險制度模式，探索大學生失業保險、農民工工傷保險和失業保險制度，探索城鄉居民生育保險制度。建立農村醫療救助制度，完善職業福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的兒童津貼制度，并完善老年人福利服務體系。

二、相關社會保障制度的逐步整合

相關制度的逐步整合首先需要建立和完善中國社會保障制度內容體系中各項制度間的連接機制。隨著參保對象自身具體條件的變化，其所適用的社會保障制度也有所變化，需要合理的銜接機制以實現參保者在不同社會保障制度之間的轉移接續。例如，要積極建立參保者在社會保險制度與社會救助制度之間轉移的對接機制，切實理順對接過程中的連接流程。對于相關制度的逐步整合，還需要建立和完善中國社會保障制度結構體系中各項制度間的銜接和整合機制。各項社會保障制度間的銜接和整合機制可以從以下兩個方面展開：

第一，推進不同群體所享受的同類社會保障制度之間的銜接或融合，逐步實現社會保障制度一體化，逐步改變制度碎片化，突破城鄉社會保障制度二元化格局。完善職工養老保險和醫療保險制度與個體工商戶和靈活就業人員相關制度的對接，建立企業職工基本養老保險與城鎮居民的對接機制；改革機關事業單位社會保險制度，在改革過程中，既要對轉為企業的事業單位職工的養老保險關系向企業職工基本養老保險制度轉移設定機制，又要為進入或退出機關事業單位人員的養老保險關系與其他制度之間銜接規定辦法。應合理界定新農保制度的適用人群與范圍。將機關事業單位職工基本養老保險制度和企業職工基本養老保險制度整合為中國職工基本養老保險制度，其覆蓋群體既包括機關事業單位職工和企業職工等各類從業者，也包括在鄉鎮企業就業的勞動者，還包括農村有雇傭關系的勞動者；將城鄉居民的基本養老保險制度整合為居民社會養老保險制度，其覆蓋范圍為城鎮和農村沒有正規雇傭關系的勞動者。逐步拓展城鎮職工基本醫療保險制度，將其改為中國職工基本醫療保險制度，其覆蓋群體既包括城鎮各類從業者，也包括農村有雇傭關系的勞動者；將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療整合為中國居民基本醫療保險制度，其覆蓋范圍為城鎮和農村沒有正規雇傭關系的勞動者。逐步將城鎮職工生育保險制度拓展為中國職工生育保險制度，其覆蓋群體既包括城鎮職工生育保險制度已覆蓋的各類從業者，也包括在鄉鎮企業就業的勞動者，還包括農村有雇傭關系的勞動者；建立中國居民生育保險制度，其覆蓋范圍為城鎮和農村沒有正規雇傭關系的勞動者。此外，亦要整合機關事業單位和企業職工的工傷和失業保險制度，建立中國職工工傷和失業保險制度，并將農民工納入職工工傷保險和失業保險制度的覆蓋范圍。加強城鄉居民最低生活保障制度的結構整合，完善覆蓋所有貧困社會成員的最低生活保障制度體系，統一低保對象的資格條件，根據不同需求分類施保，協調城鄉醫療救助、住房救助和教育救助，提高城鄉專項救助制度的綜合性效益。協調城鄉社會福利制度與社會保障服務的發展，全面推進國民福利制度和社會保障服務體系的建設。

第二，整合同一群體的社會保障制度，消除社會保障制度重疊，實現該群體所享有的社會保障待遇水平適度化。要實現城鎮養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險制度間的協調與配合。建立合理的機關事業單位職工與企業職工醫療保險、失業保險和工傷保險的銜接機制，有效發揮商業保險在新農保制度實施中的作用。重視新農保與農村社會救助制度尤其是最低生活保障制度、新農保與農村計劃生育家庭獎勵扶助制度等的整合。加強農民工養老保險與新農保制度的轉移接續。新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村居民生育保險制度要協調發展。要構建合理的社會救助制度與社會保險制度的對接機制，完善醫療救助與醫療保險制度、五保供養制度與新型農村社會養老保險制度等的銜接。優化社會救助制度與扶貧開發的銜接機制，為解決農村居民的貧困問題提供制度支持。特別值得指出的是，在相關社會保障制度的逐步整合中，城鄉基本社會保障制度及服務的整合具有特別突出的地位。首先，應該加快城鄉基本社會保障制度的整合。應實現城鎮基本養老保障制度的整合及農村基本養老保障制度的整合，推進新型農村社會養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度的整合，進而實現城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度的整合。應實現新型農村合作醫療保險制度與城鎮居民基本醫療保險制度之間的整合，推進城鎮居民基本醫療保險制度與城鎮職工基本醫療保險制度的銜接，進而實現城鄉居民基本醫療保險制度與城鎮職工基本醫療保險制度的整合。應實現城鄉居民最低生活保障制度的整合，推進城鄉居民醫療救助制度、住房救助制度、教育救助制度等專項救助制度的銜接，推進城鄉流浪乞討及生活無著人員救助、災害救助等臨時救助制度的整合，進而實現城鄉社會救助制度的整合。應實現城鄉特殊群體社會福利制度的整合，如城鄉老年福利制度、城鄉兒童福利制度、城鄉殘疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的國民福利制度體系。其次，應該推進城鄉基本社會保障服務的整合。應實現城鎮基本養老保障服務的整合及農村基本養老保障服務的整合，推進城鄉居民基本養老保障服務的整合，進而實現城鄉居民基本養老保障服務與城鎮職工基本養老保障服務的整合。應實現城鄉居民基本醫療保障服務的整合，推進城鎮居民基本醫療保障服務與城鎮職工基本醫療保障服務的銜接，進而實現城鄉居民基本醫療保障服務與城鎮職工基本醫療保障服務的整合。應實現城鄉特殊群體社會福利服務的整合，如城鄉老年福利服務、城鄉兒童福利服務、城鄉殘疾人福利服務等的整合，推進城鄉居民普惠性公共福利服務的適度發展，建立起國民福利服務體系。最后，要推進城鄉基本社會保障制度與服務間的銜接和協調，為城鄉基本社會保障制度及服務的整合提供有效的配套機制。應完善社會保險法，盡快頒布實施包含城鄉基本社會保障制度及服務整合內容的社會救助法與社會福利法。應提高基本社會保障制度統籌層次，完善公共預算支出結構，明確政府在城鄉基本社會保障制度及服務中的財政責任。應完善包括決策、監管和實施在內的城鄉基本社會保障制度及服務管理機制。還應建立包括信息、評估、預警和調整的城鄉基本社會保障制度及服務評估機制。

三、社會保障制度責任的合理劃分

就社會保障制度自身而言，制度責任的合理劃分主要是合理劃分財政性社會保障支出、參保者個人社會保障投入、社會組織向社會保障制度的財力支持、家庭保障的支持比例，這既要求各個主體向社會保障制度的投入與其收入水平相適應，又要充分考慮到社會保障需要；此外，社會保障制度責任的合理劃分需要考慮到中國社會經濟相關變量的狀況，這些相關經濟變量與國民社會保障需求及一個國家社會保障的供給緊密相關。應該充分考慮國民產出分配結構、總稅率、貧富差距狀況等變量，建立完善的財政性社會保險支出機制，確定合理的支出總量、支出結構和支出方式。財政性社會保險支出應重點加強對化解必然或廣泛發生風險的社會保險制度的支持力度，尤其是為人口老齡化趨勢下的養老保險制度做足儲備積累，以備人口老齡化高峰時所需；對化解不確定風險的醫療保險、失業保險和工傷保險而言，要在考察社會經濟組織和國民個人適度繳費（稅）規模的基礎上，合理確定財政性支出對其融資的規模。合理的財政性社會保險支出結構需要在科學計算財政性養老保險支出、財政性醫療保險支出、財政性工傷保險支出、財政性失業保險支出和財政性生育保險支出規模的基礎上加以確定。合理確定企業和職工向社會保險制度繳費的規模結構。適當的繳費規模結構要求企業和職工向社會保險制度的供款規模要符合要素收入分配結構狀況，以促進企業的可持續經營和保障職工一定的生活水平。應該充分考慮社會保障制度的強制性原則落實、《社會保險法》實際執行的效果、制度設計的合理性以及與之相關聯的制度覆蓋率等因素，科學設定企業職工基本養老保險社會統籌賬戶與個人賬戶的規模。在新農保層次體系建設方面，完善中央政府向地方政府的新農保補貼專項轉移支付制度，由中央財政根據各地具體狀況來對地方政府向新農保提供財力支持進行專項補貼。適當增加基礎養老金金額，在建立合理繳費檔次的基礎上，適度提高地方政府補貼水平，增加選擇較高繳費檔次的補貼增量，激勵農民提高參保積極性，選擇較高的繳費檔次，努力提升新農保養老金替代率水平，同時亦要防范逆向收入再分配狀況的出現。明確參保農民對個人賬戶的完全產權，激勵其積極參保，促進新農保覆蓋面的擴大。在新型農村合作醫療制度層次體系建設方面，要合理確定籌資標準，優化各級政府的財政補貼結構，建立合理的籌資標準動態調整機制，合理確定新型農村合作醫療制度的補償起付線和封頂線。利用政府財政補貼促進城鄉基本社會保險制度公平發展，這一過程需要遵循以下原則：一是制度差別性原則。要認識到財政補貼在職工基本社會保險制度的財務平衡中發揮的是補充保障作用，而在中國居民基本社會保險制度中發揮的則是直接融資作用。二是城鄉均衡發展原則。政府應在保證城鎮基本社會保險制度不斷優化的基礎上，適當加大對農村基本社會保險制度發展的財力支持，重點加強對新型農村居民社會養老保險和新型農村合作醫療制度的財政補貼，為建立農村居民生育保險等提供適當財政補貼。三是地區均衡發展原則。應通過合理的轉移支付制度，實現中央財政對地方社會保險事業發展的有力支持，同時，要建立有效的省級政府對省以下政府的轉移支付制度，以實現地方政府內部各地區的社會保險制度發展均衡。此外，還要根據普遍性和適度性原則建立國民養老金制度。社會救助制度層次體系的完善應該有效協調政府、社會和個人的責任結構。我國多元化的社會救助制度應以政府為主導，政府應重點加強對社會救助制度的財政支持，且要加強對社會救助制度的管理；社會團體、民辦非企業單位、基金會等社會組織和社會成員是社會救助制度發展中不可或缺的責任主體；社會救助制度的受惠者也是社會救助制度的責任主體，其責任主要表現在申請和退出社會救助制度的首尾環節。完善社會福利制度的層次體系。國家應該成為我國社會福利制度的主導，這種主導通過政府來具體實施，主要表現在如下方面：選擇社會福利制度、制定社會福利法規和政策、提供社會福利資金、興辦社會福利設施等。社會福利制度的建設還要充分發揮企業等社會經濟組織、社區和家庭等社會主體的作用，如社會組織可與政府相互合作、取長補短、互相配合來推進社會福利制度的發展。國民個人亦為社會福利制度的責任主體之一，在遵循自愿性原則的基礎上，所有社會成員應在自身能力范圍內和時間允許的情況下，積極參與社會公益事業，為其他社會成員提供物質幫助和服務，以增加社會整體福利。

四、社會保障制度內涵的適度延伸

社會保障制度內涵的適度延伸主要指，應將社會保障制度體系延伸到基本社會保障服務體系的建設和發展。服務供給的可及性是社會保障目標實現的基本途徑，也是保證社會保障制度實現正反饋的重要條件。合理的社會保障制度體系不僅包括完善的社會保障制度，還應該包括完備的社會保障服務體系。目前，我國城鄉基本養老服務、基本醫療服務和社會福利服務不僅發展緩慢，而且城鄉之間在服務項目、對象、設施、水平等方面存在差別，這不僅不利于完善中國社會保障制度體系，更不利于促進包括基本社會保障服務在內的基本公共服務的均等化。社會保障制度內涵適度延伸的思路主要包括以下兩個方面：其一，社會保障服務體系的完善和整合。要加強養老服務體系、醫療服務體系、社會福利服務的完善和整合。其二，社會保障制度與社會保障服務的銜接和協調。要強化養老保障制度與服務體系、醫療保障制度與服務體系、社會福利制度與服務體系的銜接和協調。具體而言，要建立資金來源和養老服務產品生產者多元化、服務項目多樣化、服務設施完備化、服務模式合理化、服務隊伍專業化的養老保障服務體系。要通過合理的醫療服務管理體制的建立、政府對醫療服務的適度監管、對公立醫院實施管辦分立、對藥品回扣經營問題的有效解決、對獨立的第三方醫療服務質量評價機構的建立等措施，構建科學合理的醫療保障服務體系。要加強公共就業服務的宣傳工作，提高國民自覺享受公共就業服務的意識，完善我國公共就業服務平臺，完善公共就業服務內容，加強公共就業服務的信息化建設，充分發揮私營就業服務體系的補充作用，逐步建立合理的就業服務體系。積極推進生育服務轉型，加強生育服務人才隊伍建設，構建多元化的康復服務網絡，提升康復服務的專業性和科學性，加強康復服務信息系統的建設，逐步建立完善的生育和康復保障服務體系。要注重基本養老服務與養老保險制度的整合，建立良好的醫療保險與醫療服務協調機制，有效協調失業保險制度和就業服務的互動配合，加強生育服務與其他服務和社會保險制度的整合與協調，協調康復服務與養老保險、醫療保險、護理保險和工傷保險的關系等，實現社會保障服務體系與社會保障制度的有效整合。此外，中國社會保障制度整合與體系完善需要建立有效的配套機制。要完善社會保障制度整合與體系完善的法律機制，優化社會保險法，盡快出臺社會救助法，適時出臺社會福利法；改進社會保障制度整合與體系完善的財政機制，構建合理的社會保障制度整合與體系完善的管理機制，具體包括完善社會保障制度決策機制、監管機制和實施機制，優化社會保障制度整合與體系完善的信息機制、評估機制和調整機制。綜上所述，中國社會保障制度整合與體系完善的基本思路為：在部分制度局部調整的基礎上，逐步整合相關制度，并合理劃分各主體的責任結構，且要適度延伸制度內涵，將基本社會保障服務納入中國社會保障制度體系中。其中，部分制度的局部調整主要是針對中國社會保障制度的內容體系，這是中國社會保障制度整合與體系完善的基礎，相關制度的逐步整合主要是針對中國社會保障制度的結構體系，這是中國社會保障制度整合與體系完善的核心，制度責任合理劃分主要是針對中國社會保障制度的層次體系，這是中國社會保障制度整合與體系完善的關鍵，制度內涵適度延伸主要是針對中國社會保障制度體系內涵，這是中國社會保障制度整合與體系完善的需要。部分制度局部調整、相關制度逐步整合、制度責任合理劃分與制度內涵適度延伸既各具功能，又相互聯系，共同構成中國社會保障制度整合與體系完善的基本思路。

作者：丁建定王鑫工作單位：華中科技大學社會學系