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第一篇

一、社會保障發展水平指標體系

社會保障發展水平是反映一個國家社會保障制度發育程度的重要指標。社會保障制度的發展水平越高，表明社會成員應對社會問題的能力越強，社會保障制度對該國國民的保障力度越大，因此社會保障制度建設越完善;社會保障發展水平越低，表明一個國家社會成員面對社會問題的風險越大，社會保障制度對該國國民的保障力度越小，社會保障制度建設不夠完善。社會保障發展水平作為反映一國社會保障制度發育程度的衡量指標，常被用來比較不同國家之間和一個國家不同時期或不同地區社會保障制度的發展程度。然而，許多學者在進行比較時，把社會保障支出占國內生產總值(GDP)作為主要指標甚至唯一指標，這種比較忽視了不同國家社會保障的發展階段以及社會保障制度對社會問題和社會成員覆蓋程度，因而不能全面地反映一個國家社會保障制度的實際發展水平。一種較為完善的社會保障發展水平衡量指標體系應包括社會保障制度對社會問題的覆蓋程度、社會保障制度對社會成員覆蓋程度以及社會保障制度的轉移支付水平。［1］社會保障發展水平指標體系的形成與社會保障制度的特點相關。社會保障制度是為了應對社會問題而以轉移支付的形式向社會成員提供物質支持、精神慰藉和服務傳遞的一種手段。社會保障發展水平因此可以從社會問題的解決、社會成員的保障、轉移支付三個維度進行衡量與評價。據此在衡量一個國家社會保障發展水平時社會保障制度對于社會問題的覆蓋水平、社會保障制度對于社會成員的覆蓋水平以及社會保障制度轉移支付水平就成為考量社會保障發展水平的主要評價指標。首先，社會保障對社會問題的覆蓋水平是衡量社會保障發展水平的基礎指標。因為社會保障對社會問題的覆蓋水平可以反映一個國家社會保障制度覆蓋社會問題的完善程度，從而可以作為衡量社會保障發展水平的基礎指標。社會保障制度建立的目的是為了緩解和解決社會成員的社會問題，特定社會問題需要相應的社會保障制度予以應對，并且隨著社會問題的發展和變遷社會保障制度也處于不斷完善之中，因此社會保障制度是否覆蓋社會問題就成為判斷社會保障制度發展水平的基礎性指標，只有在社會保障制度建立后才可能論及社會保障制度的保障人群程度以及轉移支付水平。其次，社會保障對社會成員的覆蓋水平是衡量社會保障發展水平的重要指標。因為對社會成員的覆蓋水平可以反映一國社會保障制度覆蓋社會成員的完善程度，從而可以作為衡量社會保障發展水平的重要指標。社會保障制度是針對遭遇特定社會問題的特定人群而建立，社會保障制度覆蓋社會成員的程度表明一個國家社會保障制度的完善程度。當社會保障制度較為全面的覆蓋社會成員時，社會成員因為擁有社會保障制度而具有較強的抵抗風險能力，社會保障發展水平也就越高;當社會保障制度覆蓋面不能將部分社會群體納入時，那些未被覆蓋的社會群體面臨社會問題的風險也就越大，社會保障發展水平越低。再次，社會保障轉移支付水平是衡量社會保障發展水平的典型指標。社會保障轉移支付水平表明政府向其社會成員提供的保障支持力度的大小，能夠反映一個國家和政府由于實施社會保障而向其國民收入再分配的力度，從而可以作為衡量社會保障發展水平的典型指標。轉移支付水平越高，說明社會保障制度的保障水平越高，社會成員應對社會問題和抵抗風險的能力越強，反之社會保障轉移支付水平越低說明社會保障制度的保障水平越低，社會成員應對社會問題的能力越弱。西方國家社會保障制度建設的經驗表明，隨著西方國家社會保障制度的發展和完善，西方國家社會保障制度對社會問題的覆蓋程度越來越大，對社會群體的覆蓋程度越來越高，社會保障支出占國內生產總值的比例逐漸演變成為衡量社會保障水平的主要甚至單一的指標。［2］因此，在衡量一個國家社會保障發展水平時，應該根據不同國家社會保障發展階段構建社會保障發展水平評價指標體系。在社會保障制度還處于制度完善階段，社會保障發展水平指標體系應該包括社會保障制度對社會問題的覆蓋水平、社會保障制度對社會成員的覆蓋水平以及社會保障制度轉移支付水平;而當社會保障制度處于成熟階段，即社會保障制度構建任務已經完成，社會保障發展水平指標應以社會保障制度轉移支付水平為主要衡量指標。根據我國社會保障發展階段，在對我國社會保障發展水平進行衡量時，應綜合考察上述三個指標。

二、中國社會保障對社會問題的覆蓋水平

社會問題可以通過社會保險、社會救助和社會福利制度的建立和實施予以應對。因此，從社會問題視角分析社會保障發展水平，需要從社會保險、社會救助和社會福利制度的建設情況進行具體分析。從社會保險應對社會問題的水平來看，我國社會保險制度對主要社會問題覆蓋較全面，社會保障水平較高。1978－1986年，“”期間實施的企業保障制由于企業經營效益的差異使得許多老年人面臨著嚴峻的老年問題，我國通過《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關于工人退休、退職暫行辦法》和《關于老干部離職休養的暫行規定》恢復和重建了養老保險制度，使得老年問題得以有效緩解。1986年以來，經濟體制改革使得社會經濟形勢發生重大變化，失業、疾病、老年、工傷、生育等社會問題凸顯和日益嚴重。針對失業問題，政府通過《失業保險條例》建立了失業保險制度;針對疾病問題，政府通過頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》建立了醫療保險制度;針對老年問題，政府通過《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》、《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》建立了養老保險制度;同時，我國通過頒布《工傷保險條例》、《企業職工生育保險試行辦法》建立起了應對工傷、生育等社會問題的社會保險制度，如表1所示。通過社會保險制度的建立和完善，社會保險制度對社會問題的覆蓋較為完善，社會保障水平較高。從社會救助和社會福利應對社會問題的水平來看，我國社會救助和社會福利制度應對社會問題的能力較差。改革開放以來，貧窮、疾病、教育、住房等社會問題較為突出。我國政府通過頒布法律法規實施了一系列社會救助和社會福利政策予以應對，①形成了以最低生活保障制度、五保戶供養制度為主的長期生活救助，以醫療救助、住房救助、教育救助、法律援助為主的專項救助，以救災救濟、流浪乞討人員救助的臨時救助體系。同時，在社會福利制度建設上形成了以老年人福利、婦女兒童福利、殘疾人福利、教育福利為主的社會福利體系。通過社會救助和社會福利體系的建立與完善，上述社會問題的應對有了法律依據。然而我國社會救助制度和社會福利制度發展仍然存在許多問題，社會救助制度建設很不完善，社會福利和慈善事業發展滯后。［3］受制于社會保障建設中“重保險，輕福利”思想的影響，社會保障制度改革中以養老保險、醫療保險、失業保險制度建設為主，社會福利被放到不重要的位置，同時社會福利改革中職工福利改革走上了企業化道路，民政部門長期以來只關注傳統的主管業務(如民政辦的福利院與福利企業等)，加之社會福利事業的法律建設滯后，導致社會福利應對社會問題的能力較低。［4］在社會救助制度建設中，盡管相應的法律法規已經頒布，但捆綁式的救助方式往往將醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助疊加在最低生活保障制度上，導致社會救助制度不能很好地應對社會問題。

三、中國社會保障對社會成員的覆蓋水平

從社會成員的角度分析社會保障水平，發現我國社會保障對社會成員的覆蓋還存在許多漏洞，社會保障對社會成員的覆蓋水平需要進一步增強。我國對企業職工與機關事業單位工作人員的社會保障問題一直比較重視，從新中國成立以來就開始了針對企業職工和機關事業單位社會保障制度的探索，尤其是改革開放以來，通過社會保障制度的改革與完善建立起了比較系統和完善的社會保障制度。對城鎮居民和農村居民社會保障制度的建設主要是在20世紀90年代以來，通過對企業社會保障制度的適當改革以及對農村相應制度的創新而實施的，如表2所示。然而，我國社會保障制度在社會成員覆蓋程度上仍存在很多問題，這主要體現在以下兩個方面:首先，從已經建立的制度來看，社會保障制度對社會成員的覆蓋面需要進一步擴大。如以企業職工社會保障制度分析為例，2011年全國就業人數為76420萬人，而參加城鎮職工養老保險人數為28392萬人，參加城鎮職工醫療保險的人數為25226萬人，參加失業保險的人數為14317萬人，參加工傷保險的人數為17689萬人，參加生育保險的人數為13880萬人，①只有37．2%的從業人員中參加了城鎮職工養老保險制度，33%的從業人員中參加了城鎮職工醫療保險制度，18．7%、23．1%和18．2%的從業人員中參加了失業保險、工傷保險和生育保險制度。大量的民營企業、自由職業者還沒有被企業職工社會保障制度所覆蓋，這些未被覆蓋的社會成員勢必缺乏抗風險能力，當面臨疾病、工傷、失業等意外時缺少社會制度的保障。其次，部分社會群體的社會保障問題嚴重缺失。這突出表現在農民工和失地農民社會保障問題上。2011年我國農民工總量為25278萬人，其中外出農民工15863萬人，本地農民工9415萬人，而參加城鎮基本醫療保險的農民工只有4641萬人，參加工傷保險的農民工6837萬人。②大部分農民工還沒有被社會保障制度所覆蓋。在失地農民社會保障問題上，從改革開放初到2007年我國已經形成了8300多萬失地農民，今后10年如果我國城鎮化率以平均每年1個百分點左右提高，預計每年還要新增失地農民300萬人，同時水庫移民、退耕還林、退耕還草的失地農民數量龐大。［5］然而，針對龐大的失地農民群體而言，失地農民社會保障制度建設還不完善，我國僅有1324萬失地農民被納入基本生活保障或養老保障制度，仍然有超過4926萬失地農民還沒有被納入社會保障體系。［6］

四、中國社會保障轉移支付水平

社會保障轉移支付水平是反映社會保障水平的一個典型指標。社會保障轉移支付水平可以通過社會保障支出占國家GDP的比重表示，也可以通過社會保障支出占財政支出的比重表示。對社會保障轉移支付水平的考察可通過國別比較和城鄉比較予以反映，國別比較是通過不同國家社會保障支出占GDP的比重反映不同國家社會保障制度為其社會成員提供的保障水平有多高，同時也可以看出一個國家社會保障發展的水平。城鄉比較是通過比較城市社會保障和農村社會保障支出以反映城鄉社會保障水平及其差異。從國別比較來看，我國社會保障轉移支付水平較低。圖1是1990－2001年我國和西方發達國家社會保障制度轉移支付水平。由圖1可以發現我國社會保障制度轉移支付水平的一些特點:第一，我國社會保障制度轉移支付水平總體上處于上升趨勢。1978年以來，我國重視社會保障制度的建設和投入工作，同時在我國經濟穩定增長的條件下我國社會保障支出逐年增加，社會保障支出占GDP的比重由1990年的5.34%增加到2002年的7．15%，增加幅度達1．81%;第二，我國同西方發達國家社會保障轉移支付水平存在巨大差距。1990－2001年我國社會保障支出占GDP的平均比重為5．09%，同期德國、日本、法國、瑞典、英國、美國社會保障支出占GDP的平均比重分別為26．7%、13．6%、28．6%、32．1%、22．1%、14．8%。我國社會保障轉移支付水平遠遠低于西方國家。我國社會保障支出占GDP比重與西方發達國家相比較低有其歷史原因，我國社會保障制度還處于制度完善階段，針對某類社會成員的社會問題構建社會保障制度是我國社會保障制度建設的當務之急，而西方發達國家社會保障制度建設已經成熟，社會保障對于社會成員的覆蓋面較廣，在西方國家社會保障制度的發展過程中其緊要任務已不是制度的構建而是制度保障水平的改革。從我國社會保障制度城鄉比較來看，我國社會保障財政支出中對城鎮投入多，農村投入少，呈現出明顯的社會保障轉移支付的二元形態。由表3可以歸納總結出我國社會保障支出在城鎮和農村上的特點:第一，我國財政用于城鎮和農村社會保障的支出逐年增加。在農村除了1999年以外，社會保障財政支出規模逐年增加，尤其是2003年新農合實施以來財政用于農村社會保障支出的規模越來越大;在城鎮社會保障支出中，1998－2007年都呈現明顯增長趨勢;第二，城鄉社會保障支出差距較大。建國之初，為適應工業化戰略我國出臺了一系列城鄉分割政策，包括戶口遷移政策、勞動就業政策、制度，這些城鄉分割政策的實施是二元社會保障體系出臺并得以維持的直接根源。［7］由于城鄉二元社會保障政策對城市的明顯傾斜，例如在實施中重視城市社會保障體系建設，忽視農村社會保障體系建設，重視城市社會保障投入，忽視農村社會保障投入，導致社會保障支出在城鄉間轉移支付中的二元形態。1998－2007年間，我國無論是在社會保障的總支出還是社會保障的人均支出農村都遠遠低于城市。尤其是2007年，農村社會保障人均支出不到城市社會保障人均支出的10%。

五、基本結論與政策建議

從我國社會保障制度對社會問題覆蓋水平來看，社會保險制度對社會問題的覆蓋水平較高，社會救助和社會福利對社會問題的覆蓋水平較低;從社會保障制度對社會成員的覆蓋來看，我國社會保障制度建設中對城鎮勞動者的社會保障制度建設重視程度較高，城鄉居民社會保障制度正處于建立和完善階段;從社會保障制度轉移支付水平來看，我國社會保障轉移支付總體水平較低，城鄉社會保障轉移支付存在明顯的二元形態。因此，我國社會保障制度建設還處于制度發展和完善階段。從本文對中國社會保障制度發展水平的分析出發，未來中國社會保障制度的發展的著力點應該放在以下幾個方面:

第一，在社會保障制度對社會問題的覆蓋方面，提高社會救助和社會福利制度對社會問題的應對能力是社會保障應對社會問題的主要任務。在主要社會問題上，老年、貧窮、疾病、住房、教育等社會問題仍然突出。然而，中國社會保險制度已經建立，社會保險制度對社會問題的覆蓋水平較高，社會救助和社會福利制度對社會問題的覆蓋需要加強。在老年問題上，應加快發展養老服務制度建設;在貧窮問題上，應進一步完善扶貧制度和最低生活保障制度;在疾病問題上，應積極發展和完善醫療救助制度;在住房問題上，盡快建立起完善的住房保障體系;在教育問題上，大力發展教育救助和教育福利制度。

第二，在社會保障制度對社會成員的覆蓋方面，構建部分群體社會保障制度以及擴大城鎮勞動者社會保障制度的覆蓋面是社會保障覆蓋人群方面的迫切任務。現階段，從中國實際情況出發，應該認真并長遠考慮農民工、失地農民社會保障問題，無論采取“建立新制度”還是采取“整合制度”的方法，盡快在全國范圍內出臺統一的農民工和失地農民社會保障政策，使得農民工和失地農民群體受到社會保障的覆蓋。同時，針對城鎮勞動者社會保障覆蓋面存在的問題，應該運用法律、經濟手段，鼓勵和促進企事業單位為城鎮勞動者參保。

第三，在社會保障制度轉移支付水平方面，全面提高社會保障總體支付水平、重點提高農村社會保障轉移支付水平是社會保障支出的關鍵。中國社會保障轉移支付存在總體水平偏低、城鄉轉移支付二元結構、中央和地方財政支出結構失衡的問題。為了改善社會保障國家財政支出總體水平偏低的情況，應該全面提高社會保障制度的財政支出，尤其是養老保險和醫療保險財政支出。為了扭轉城鄉社會保障轉移支付二元結構，應該增加對農村社會保障的投入，統籌城鄉社會保障財政轉移支付的發展。為了改變中央和地方社會保障財政支出結構失衡的問題，本著“財權和事權相統一”的原則，盡快對不同社會保障項目財政支出的歸屬進行重新界定，建立起科學、合理的社會保障制度中中央和地方財政支出關系。

在上述任務中，應該從中國社會保障制度建設的實際情況出發，同時根據中國社會、經濟、政治和文化發展的水平，選擇適合一定時期的中心任務。根據西方國家社會保障制度的發展經驗，現階段擴大社會保障覆蓋面、促進更多的社會成員納入社會保障體是中國社會保障制度未來發展和完善中的中心任務，也是未來中國社會保障發展的首要目標，只有當社會保障擴大覆蓋面的任務取得較大進展時，提高社會保障制度轉移支付水平才會成為我國社會保障制度建設的重點。

作者：苗艷梅1楊斌2丁建定2工作單位：1中國人民大學社會學系2華中科技大學社會學系

第二篇

一、我國社會保障管理體制改革的必要性

（一）社會保障面臨人口老齡化的挑戰

按照人口學基本原理，如果60歲以上人口占總人口10％，或者65歲以上老人占總人口7％以上，一個社會就進入了老齡化社會。我國早在1999年就已進入老齡化社會。我國人口老齡化具有以下特點：第一，老齡人口基數大。根據2010年全國人口普查統計數據，我國大陸現有人口13．4億，其中60歲以上人口占總人口比例為13．3％，65歲以上人口占總人口比例為8．9％。第二，老齡人口增長速度快。中國作為一個發展中國家，人口老齡化程度和速度緊隨日本和歐洲發達國家。預計到2050年，60歲及以上老年人口將超過4億，占總人口30％以上。第三，高齡化明顯。預計到2050年，80歲及以上的高齡老人達到9500萬。［1］我國是一個“未富先老”的發展中國家，在人均國民收入遠遠低于發達國家水平之時，就進入了老齡化社會。人口老齡化加大了對老年人贍養的困難，導致社會養老負擔系數快速提高，醫療費用大幅增加，對社會保障體系的平穩可持續發展提出了嚴峻挑戰。因此，必須加大社會保障建設力度，切實改革管理體制，不斷增強管理服務能力，以有效化解老齡化問題蘊藏的社會危機。

（二）社會保障面臨家庭保障功能弱化的挑戰

我國通過實施嚴格的計劃生育政策，家庭戶人口持續減少。根據第六次全國人口普查統計數據，2010年平均每個家庭戶的人口為3．10人，比2000年第五次全國人口普查的3．44人減少0．34人。目前三人戶和二人戶是中國家庭戶的主要類型。與之相應，已基本形成了“四二一”或“四二二”的家庭結構。也就是說一對夫妻要贍養四個老人、撫養一個或兩個小孩，家庭傳統的保障功能已經普遍弱化。家庭保障功能弱化尤其體現在獨生子女家庭和空巢家庭中。首先，獨生子女家庭面臨“失獨”風險。據估算，我國至少有100萬個家庭失去獨生子女，成為“失獨家庭”，每年新增失獨家庭7．6萬個。［2］其次，“空巢家庭”比例快速大幅增加。2000年，65歲以上老年人口生活在“空巢家庭”的占22．8％。［3］2009年，城鄉老年人家庭中“空巢家庭”均超過50％，部分城市大于70％。［4］家庭保障功能普遍弱化，迫切要求在推進社會保障制度建設的同時，改革完善社會保障管理體制，使各項制度措施落實到位，從而消除由于家庭保障功能弱化給全社會帶來的不利影響。

（三）社會保障面臨新型工業化、城鎮化的挑戰

十八大報告提出，我國要走中國特色新型工業化和城鎮化道路，要加快完善城鄉發展一體化體制機制，推進公共服務的一體化。加快城鎮化建設對我國社會保障提出了挑戰。長期以來，我國的社會保障體系在一定程度上存在著城鄉分割，限制了勞動力的合理流動，阻礙了城鎮化的進程，不利于城鄉居民社會保障基本權利的實現，不利于基本公共服務均等化的推進。要推進社會保障的一體化，就要在統籌城鄉社會保障制度的同時，改革城鄉分割的社會保障管理體制，向所有社會群體提供公平優質的社會保障服務。

（四）推進社會保障事業發展要求改革管理體制

通過多年的建設，我國社會保障事業取得了長足進展。第一，體系框架基本形成。我國社會保障從國有企業擴展到各類企業和用人單位，從單位職工擴展到靈活就業人員和城鄉居民，從城鎮擴展到農村，填補了多項社會保障制度建設的空白，初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點的社會保障體系框架。第二，保障水平大幅提高。在養老保險方面，2005年至2012年，國家連續8年較大幅度調整企業退休人員基本養老金水平。2012年調整后企業退休人員月人均養老金達到1721元，與2005年調整前月人均700元的水平相比，8年累計月人均增加1021元。［5］同時，醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險以及城鄉低保、農村五保、優撫對象撫恤和生活補助標準均進一步提高。第三，覆蓋人群迅速擴大。據人力資源和社會保障部統計，相比十年前，當前我國城鎮基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保人數均顯著增加。特別是醫療保險，由于實行了新農合和城鎮居民基本醫療保險制度，覆蓋人數從十六大之前的1億多人迅速擴大到2011年的13多億人，10年增長10多倍。綜上所述，我國社會保障建設取得重大進展，社會保障體系基本建成。相比五年、十年前，現在改革社會保障管理體制的時機更成熟。

（五）防范社會保障運行風險需要改革管理體制

社會保障工作任務艱巨、頭緒繁多，社會保障管理運行過程中潛藏著巨大的道德風險、財務風險、技術風險和體制風險。為防范和降低社會保障管理運行過程中的各種風險，增強制度運行的規范性，提高工作效率，改革創新社會保障管理體制十分必要。審計署2012年對全國社會保障資金審計結果表明，“十一五”以來，中國社會保障事業健康快速發展。但審計中也發現不少問題：部分地區擴大范圍支出或違規運營社會保障資金，部分地方在制度執行和業務管理方面還不夠嚴格，部分人群相關保障政策尚未完全落實到位，部分行業和單位社會保險基金仍封閉運行，部分省份企業職工基本養老保險尚未完全實現省級統籌。審計署有關負責人指出，審計中發現的問題，很多是社會保障快速發展與相關部門管理和服務能力不足之間的矛盾帶來的，另有一些與個別人員道德失范相關。綜上所述，為了有效應對社會經濟發展新形勢的挑戰，適應社會保障制度自身發展的需求，防范社會保障運行過程中各種潛在風險，必須從全局和戰略的高度，明確社會保障的發展目標，在加快推進社會保障制度體系建設的同時，改革和完善社會保障管理體制，統籌城鄉社會保障建設，充分發揮社會保障作為社會發展“減震器”、社會公平“調節器”、社會安定“穩定器”的作用，讓全體人民共建共享和諧社會。

二、當前我國社會保障管理體制的問題

（一）社會保障管理依然存在職責交叉與分散問題

改革開放后，特別是1985年《“七五”建議》提出要統管“社會保險、社會福利、社會救濟”的構想以來，建立統一的社會保障機構幾乎成為每次國家機構改革都“繞不開”的課題。然而，歷經1988年、1993年、1998年、2003年、2008年五次行政機構改革，包含“社會保障”字樣的政府機構名稱從無到有、從有到變，但一個能夠統管“社會保險、社會福利、社會救濟”的社會保障行政機構卻始終沒能建立起來。［6］長期以來，我國社會保障呈現多家分管的格局。當前我國社會保障管理呈現由人力資源和社會保障部、民政部兩家主管，其他部委多家協管的格局：社會保險由人社部管理，社會救濟和社會福利，特別是最低生活保障由民政部管理；農村合作醫療由衛生部管理；住房公積金和保障性住房由住房和城鄉建設部管理；企業年金由人社部、保監會、證監會、銀監會按照各自的管轄范圍共同管理。［7］多頭管理的問題尤其集中地體現在醫療保障方面。目前，我國的醫療保障主要由三個部門分別管理：職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險由人力資源和社會保障部門管理；新型農村合作醫療由衛生部門管理；城鄉醫療救助由民政部門管理。此外，隨著新農保的推行，在城鄉二元體制下，部門之間缺乏聯動機制，“一人一把號，各吹各的調”，政出多門和多頭管理的問題普遍存在，基層社會保障部門超負荷運轉，“沒有槍沒有炮，只有沖鋒號”的困境進一步凸現。多頭管理造成以下主要問題：一是不利于統籌規劃多層次社會保障體系。社會保障制度分屬不同的部門管理，各部門分別制定發展規劃，分別設計保障制度，難以發揮保障體系的整體功能，不利于建立保障層次分明、制度邊界清晰、保障功能完善的多層次保障體系。二是不利于人員流動和保障待遇銜接。隨著我國城鎮化進程加快，人員流動增加，就業方式轉變，參保人員身份經常在城鎮職工、城鎮居民和農村居民中發生轉換，但由于社會保障項目分屬不同的部門管理，相互之間缺乏統籌協調，參保人員身份發生變化時，保障關系難以接續。三是不利于規范管理。各部門重復設立經辦機構，各自建立信息系統，造成人力和財力浪費。醫療保障的城鄉管理體制分割也造成了重復參保、重復補貼、重復報銷等問題的出現。

（二）社會保障行政主管部門與經辦機構依然存在政事不分的狀況

目前，我國社會保障管理名為政事分離，即主管社會保險事務的人力資源和社會保障部門目前已經實現行政管理和業務管理的縱向分離，通過下設二級事業單位履行社保經辦職能。但是事實上，社會保障行政部門與經辦機構還是不同程度存在政事不分的問題。［8］作為上級行政主管部門，人力資源和社會保障部門存在著一定的職能定位模糊的問題。一方面，一些地方的行政主管部門對社會保障基本情況、數據掌握不齊全，將很多屬于決策與監督性質的工作，如草擬發展規劃、制訂政策性文件、受理檢舉投訴書等工作轉由社會保障經辦機構承擔，再以行政管理部門名義處理。另一方面，一些地方的行政主管部門直接干預具體業務，操控技術流程，如直接審批退休，核算基金支出，影響了社會保障規范管理和服務水平。部分地區甚至出現社會保障行政主管部門與經辦機構合在一起辦公、任意混崗使用、擠占挪用社會保障專項經費的情況。作為執行機構，社保經辦機構具有準金融機構的性質，本應是參保群體“代言人”和基金“守門人”，但由于法律責任主體、會計管理主體的地位不清晰，與行政主管部門關系未能理順，工作獨立性受到影響，降低了管理的專業化水平和服務效率。

（三）社會保障管理與服務尚未實現一體化

社會保障管理服務平臺未能有效整合，導致信息溝通、資金監管、管理能力等方面存在問題。首先，從信息溝通看，不同部門建設的社會保障平臺各自為政，信息系統各成孤島，戶籍、人員基本信息和業務流程重復采集、重復建設，有些互相聯系的保障項目卻難以提供一站式服務。一個家庭或個人同時享有不同待遇時，卻要跑多個機構，要分別理解不同窗口的政策規章，要反復向不同的機構提供相同的基本信息。第二，從資金監管看，社會保險資金分散在不同部門操作，風險節點多，審計、監督部門也必然要“分頭出兵”，不利于提高風險監控效率。第三，從管理力量看，隨著民生事業發展，各個社會保障經辦機構都面臨著任務加重、力量不足、手段落后、管理風險加大等壓力，產生了“小馬拉大車”的矛盾。目前全國社會保障管理機構人數約13萬人，省級約4千人，地市級約4萬人左右，縣（區）級大約9萬人。按照國際標準，經辦人員與參保人員比例一般是1∶2000左右，我國平均大約是1∶6000，有的地方甚至達到1∶40000。越往基層，具體經辦人越少，嚴重影響了管理和服務的質量。

三、社會保障管理體制改革的基本思路

（一）改革目標

十八大提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”，為我國社會保障管理體制改革指明了方向。要順利推進大部門體制改革，就要把握兩個關鍵問題：第一，大部門體制不在于部門規模的大小，而在于政府職能的清晰界定；不在于機構的合并與減少，而在于政府職能的根本轉變，在于行政組織的設置與其內在職能相吻合。政府職能轉變與職能有機整合是大部門體制改革的首要關鍵問題。職能未實現有機整合，一是會導致政府缺位，即某些本應該由政府管理的社會事務，卻沒有相應的部門和機構去管理，留下管理真空。二是會導致政府交叉管理，即某些社會事務，多個部門和機構都在管理，出現職能交叉。誰都可以管，事實上誰都可以不負責。實踐證明，大部門體制改革的成效，在很大程度上取決于部門職能界定是否清晰，部門職能整合能否到位。第二，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權利結構和運行機制。首先，大部門體制是一種特有的政府架構，它包括三方面意涵：一是核心化的行政決策中樞把握戰略決策的領導權，就國家重大規劃與政策進行決策。二是按照精簡統一效能的原則整合職能相近的部門，實現“少機構、寬職能”的格局，有限的組成部門覆蓋政府的基本職能，綜合制定行業規劃、標準與政策。三是專門化的執行機構具體負責政策的執行。其次，大部門體制又是一種決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的運行機制。突破口是探索決策權與執行權的適度分離，將相似或相同事情的決策權交給一個部門，按照決策與執行相對分離、管理與執法相分離的要求，相對區分決策層與執行層，以達到決策者監督執行者的目的。［9］基于以上分析，根據大部門體制改革的要求，同時圍繞城鄉一體化發展、基本公共服務均等化等要求，社會保障管理體制改革的總體目標是：建立適應我國社會經濟發展要求的，國家統一立法、統一制度、統一政策，地方因地制宜組織實施的具有中國特色的社會保障管理體制。按照精簡統一效能的原則，整合社會保障行政管理職能與行政管理機構，綜合制定社會保障發展規劃、標準與政策；按照決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的原則，由專門化的執行機構具體負責社會保障政策的執行，探索建立三權適度分離的運行機制，提高社會保障事務的管理服務效能。

（二）改革途徑

推進社會保障管理體制改革，要著重把握以下五個方面。

1．統一社會保障行政管理機構

適應社會經濟發展的內在需求，社會保障行政管理機構應由目前的分散管理逐步向統一集中管理轉變。［10］首先，勞動者都有享受社會保障的平等權利，市場經濟要求勞動力自由流動，因而所有勞動者在基本社會保障資金籌集和給付標準上是應是大體統一的，不應由于所有制和身份的不同而有明顯差別。為了實現基本公共服務均等化，適應市場經濟發展與城鄉一體化建設的需要，建立覆蓋城鄉、制度一體、標準統一的社會保障制度是大勢所趨。統一的社會保障制度需要統一的管理體制與機構去貫徹落實，這就需要建立統一的社會保障行政管理部門，協調、解決社會保障體系建設中的重大事宜，統一規劃、統攬制度、統籌資源，達到制度銜接、政策平衡、機制順暢的目的。其次，社會保障具有強制性、互濟性、社會性的特點，關系各種利益關系的調整，涉及國家、集體、個人之間的利益分配，一代人與下代人之間的利益分配，不同群體之間的利益分配，要推進社會保障建設，需要國家統一立法，建立專門機構統一決策管理。否則，各部門分頭決策，必然會造成政出多門、權責不清，造成政策執行中各種矛盾和問題，影響到社會保障事業的持續健康發展。最后，社會保障是一項系統工程，既有實施對象、享受條件、資金來源、支付標準、管理方式之間的配套協調問題，又有資金交納統籌、運營管理、分配使用之間的調節平衡問題，因此，必須建立具有統一的行政管理機構，從戰略性、全局性方面，制定社會保障發展規劃、政策和標準。我國在社會保障管理體制改革過程中，多次提出過組建統一的社會保障行政部門的設想，但一直沒有實現。考慮到現實因素的制約，避免改革造成不必要的社會震蕩，當前可考慮采取過渡性措施。2013年國務院機構改革和職能轉變方案提出，“城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責等，（分別）整合由一個部門承擔”，就是往社會保障行政管理機構統一邁了一大步。此外，可設立具有權威的社會保障委員會作為過渡形式。［11］社會保障委員會負責組織研究、制訂社會保障事業發展和改革規劃，協調有關部門的關系，籌劃保險基金保值增值等重大政策措施。待條件成熟時再籌建新的社會保障部委機構。

2．推進“政事分離、管辦分離”，加強社會保障經辦機構建設

基于“政事分開、管辦分離”的原則，社會保障行政主管部門負責制度和政策制定、宏觀調控和督促檢查，不承擔社會保障具體經辦事務和基金運營管理。社會保障具體經辦事務和基金運營管理由專門的經辦機構承擔。［12］通過理順和規范管辦關系、監督機制，可使有關部門和機構職責分明，各司其職。一方面，促使行政管理部門進一步轉變職能，集中精力進行重大決策規劃，增強對社會保障經辦服務和基金運營的有效監管，減少與防范社會保障基金運營的風險。另一方面，將具體微觀事務交給經辦機構承擔，促使經辦機構更科學有效地履行社會保障服務和基金管理運行職能，提高社會保障基金運營的效率和效益。要遵循社會保障運行管理內在規律的要求，科學合理確定社會保障經辦機構的職能，組建一個不依附于行政管部門的、依法獨立運營、統一高效的社會保障基金營運管理機構。［13］社會保障經辦機構要建立法人治理結構，實行理事會領導下的總經理負責制。理事會負責對社會保障基金的各種計劃進行審核和監督。理事會由政府代表、雇主代表、雇員代表和專家等組成，理事會的組成要確保社會保障基金的管理運營能夠比較廣泛地反映社會各方的利益和意志，確保社會保障基金能得到有效管理與合理使用。要不斷優化經辦機構內部運行機制，在經費來源、人員聘任、薪酬標準等方面可實行更靈活的機制。同時，要強化監督機制，逐步增加理事會社會人士的比例，建立完善績效評估、信息公開、審計監督等制度，實現社會保障基金的公平透明和安全高效運作。

3．構建綜合的社會保障管理服務大平臺

要按照中央關于“政事分開、管辦分離”的要求，逐步將社會保險、社會救濟、社會福利等各項社會保障工作的事務性職能從各行政部門剝離出來，以社會保險經辦服務機構為依托，整合現有資源，構建綜合的社會保障管理服務大平臺，為城市、農村各類人員提供均等化、一站式服務。所有社會保障事務性工作實現前臺一個窗口對外，后臺一個系統支撐，在此基礎上統一建設社會保障信息系統、網絡和社會保障卡，進一步提高運行、監管效率和服務水平。將各項社會保障服務功能進行整合，構建綜合的社會保障管理服務大平臺，有利于發揮管理服務的規模效益，提高服務效率，方便群眾辦理社會保障事務，對保障和改善民生具有深遠意義。

4．制定完善相關法律體系

深化社會保障管理體制改革，應有法律保障。［14］社會保障管理體制改革涉及到各種利益關系的深刻調整，是既有權力格局的重新調整。改革的核心在于轉變政府職能，既要求行政主管部門從具體經辦等比較微觀的職能轉變到宏觀調控、戰略規劃、監管等較為宏觀的職能，又意味著要對相關部門原有職能進行重新整合，這必將直接影響到現實的部門利益，必將觸及和改變中央與地方、地方與地方、部門與部門、領導與下屬以及人與人之間的各種利益關系格局，這是本次改革面臨的難點。要順利推進改革，一定要有立法支持。雖然從1988年起，我國就已經實行“三定方案”，但“三定方案”既不是法律，也不是行政法規或規章，只是作為內部文件存在，缺少剛性約束力。因此，首先，我國應該通過立法，科學具體地界定政府的社會保障職能，將政府社會保障職能法定化，為政府職能轉變提供法制保障。其次，必須將社會保障行政機關、社會保障經辦機構的設置及其職責權限進一步法定化。第三，應以法律形式對社會保障基金的籌集和管理、公民享受社會保障的權益、社會組織與公民個人參與社會保障管理的機制、侵害公民社會保障權利行為的處置等等做出具體規定。有了立法保障，才有可能建立統一高效的社會保障管理體系。

5．充分調動社會參與

改革開放以后，伴隨市場經濟體制改革的推進，我國社會保障制度進行了改革。社會保障資金來源于政府、企事業單位、個人等各個方面，不再由政府和單位統包統攬。這樣既減輕了國家財政負擔，又能調動全社會的資源提高社會保障水平。與此同時，社會保障資金的收繳、發放、運營管理等具體操作事務，也都實行了社會化管理。但是，當前我國社會保障管理中一個突出問題是社會參與程度不夠，參保人缺少維護自身社會保障權益的合法途徑。因此，改革社會保障管理體制的一個重要的方面，就是要建立完善社會參與管理的有效機制，在政策制定、執行、監督等各個環節，充分發揮社會組織、自治團體和公民個人的作用，從而增強社會保障政策制定的科學化、民主化，提高社會保障管理的規范性和效率。

作者：葉響裙工作單位：國家行政學院公共管理教研部

第三篇

一、農民工社會保障多種模式分析

1.城保模式。該模式將農民工直接納入城鎮社會保險體系，對農民工而言，門檻較高。另一方面，農民工在離開參保地時，只退給本人繳納的個人賬戶積累資金，社會統籌部分則留在當地，因而該模式呈現出覆蓋面小，退保率高的特點。該模式適應于在正規部門穩定就業的農民工，不適應于在非正規部門頻繁流動就業的農民工。2.雙低模式。雙低模式是在城鎮社會保險體系的基礎上，降低各類社保項目的繳費基數和比例，同時也降低相應的社保待遇水平，即低門檻準入、低標準享受。該模式被北京、浙江等多地采用。雙低模式部分滿足了農民工的社會保障需求，但由于目前尚未將農民工與原有城鎮職工籌資機制分離，繳費成本降低幅度有限，覆蓋面擴大受限。另外，雙低模式在不同地區、不同項目上差別較大。3.綜合保險模式。綜合保險模式首先由上海實施，將農民工的工傷、醫療、養老三項保險捆綁在一起統一按較低的費率繳費，大大降低了農民工參保門檻。農民工社保覆蓋面大大擴大，同時簡單易行，管理成本低。但是，綜合社會保險與城保和農保制度都不銜接，既不利于城市化，也不利于城鎮職工基本社會保險制度的風險統籌。4.農保模式。農保模式，就是將農民工納入流出地的農村社會保障體系。該模式緩解了農民工部分醫療、養老風險，同時也為建立未來城鄉統籌的社保制度奠定了基礎。但農村社會保障體系還很不健全，保障水平較低，同時不能涵蓋與現代工業相適應的工傷、失業保險等內容。該模式主要適應于鄉鎮企業務工的、季節性的，以及一定年齡后回流到農村的農民工。②

二、農民工社會保障現狀

1.農民工工作環境差，缺乏社會保障服務。城市中，大多數農民工集中在工作條件惡劣的職業崗位上，一些單位片面追求效益，忽視安全管理，存在大量事故隱患和不安全因素。據有關部門調查，在我國縣級以上企業就業的農民工中，僅有3.41%的人參加工傷保險，0.84%的人參加醫療保險，0.83%的人參加失業保險，2.99%的人參加養老保險。2.游離于城市醫療衛生保障體系之外，醫保水平較低。隨著改革的不斷深入，城市職工建立了與發展水平相適應的醫療保障制度，但農民工卻未能得到全部覆蓋。盡管城市農民工以青壯年為主體，但受到疾病侵擾時，由于缺乏醫療保障，不能及時就醫，病情被拖延。據2000年年底清華大學李強教授的一項問卷調查顯示，農民工中有36.4%的人在施工過程中患病，甚至多次患病，13.5%的農民工患病3次以上，農民工患病后59.3%的人無錢就醫。另外，40.7%自費看病者人均就醫支出是885.46元。農民工所屬勞動單位為其付出的就醫費用平均僅有72.3元，不足實際就醫費用的1/12，農民工醫療保險權益的缺失，導致剛剛脫貧或已走上小康之路的農戶“因病返貧”、“因病致貧”。因此，農民工應有與經濟收入相適應的醫療衛生保障，這是不斷改善就業狀態、增加收益、保障健康的重要保證。3.職業不固定，失業率高，缺乏必要的生活保障。國家統計局2009年農民工監測調查報告顯示，雇主或單位為農民工繳納失業保險的比例僅為3.9%。在有失業經歷的農民工中，有近30%的人曾經遇到過長達半年及以上的失業，且工種變換頻繁，沒有固定工作。4.身份受限，難以享受社會福利與社會救助。由于我國長期實行城鄉分治體制，農民工沒有城鎮戶口，不符合享有城鎮福利與救濟的有關“規則”。調查發現，農民工子女不能平等地享有求學福利，隨父母外出求學的子女中73.9%的人都需繳納插班費或贊助費，13.6%的子女進入農民工子弟學校，另外12.5%的人是托人入學沒繳或少繳額外費用，但依然花費不菲。農民工的社會救助狀況更是令人擔憂，已基本實現“應保盡保”的城鎮“低保”網并沒有向農民工張開，只有部分農民工享有單位提供的醫療等救助，一旦離開單位，救助便隨之解除。③

三、農民工社會保障程度低的原因分析

(一)政策層面的原因。1.由于戶籍等種種原因，現行城市的社會福利一般不包括“農民工”。在住房福利方面，農民工無法享受福利分房或在政府提供補貼情況下購買商品房。在子女的教育福利方面，農民工子女在城市求學從最初的被拒絕排斥，到后來的自我解決，再到現在的被有限接納，經歷了艱難漫長的歷程，城市中興建的“打工子弟學校”，又凸顯出另一種意義上的不平等。在社會福利方面，城市農民工一般不是企業的正式職工，企業在考慮員工福利時往往忽略他們，與同企業的正式職工相比，農民工在工資、獎金、節假日、醫療和撫恤等方面總體上處于一種待遇低下甚至無保障的地位。2.安全生產監察職能不到位、監管力量嚴重不足。政府在農民工保險工作中的監督管理職能不到位，導致用工單位侵害農民工現象屢屢發生。我國安全監管人員的配備也不足，與其他發達國家(地區)的監察力量相比更是相去甚遠，現有各級監管機構中的人員大多數都不是專門從事安全監管的，專業水平和整體素質參差不齊，難以保證監管質量;各級安全監管部門的經費短缺，裝備落后，監管手段缺乏，監管隊伍不穩定，嚴重影響著監管工作的效果，監管機關缺乏權威性，導致監察工作力度不夠。

(二)用人單位自身的原因。1.某些用人單位是無營業執照而營業、未依法登記、備案而從事經營，這類的用人單位本身就存在違法的問題，不可能參加社會保險。2.一些經營不善的企業本身財務緊張，造成沒有多余的資金為其農民工投保商業保險。

(三)農民工自身層面的原因。1.農民工工資的發放和待遇標準直接影響參保。農民工由于自身人力資本較低，參與的多為體力工作，甚至領取的只是國家要求的最低工資標準，除滿足日常的生活需要和負擔家庭支出之外，往往所剩無幾，所以對于社會保險繳費的支出是“心有余而力不足”。2.部分保險產品繳費高，適合農民工的產品少。在社會保險很難全面覆蓋農民工的情況下，又沒有專人組織指導農民工投保商業保險，農民工對于保險公司推出的各種紛繁復雜的產品往往是一頭霧水，且保險公司推出的產品往往收費較高，很難做到理性的投保。3.農民工文化素質低和維權意識淡薄。從農民工自身的角度來講，文化程度不高嚴重影響對保險的認知程度，并且引發一系列問題。首先，文化程度不高導致自身維權意識差，在務工期間很容易受騙，即使出現事故也拿不到相應賠償;其次，文化程度不高使得崗位素質偏低，而這又是工傷事故發生的重要原因。4.心理上對保險抱有懷疑態度。農民工年齡結構大多為16～50歲，農民工認為，保險不“保險”的心態，其中重要的原因就是對保險產品的信任缺失。此外，無論到任何時候，農民工都不是完整的產業工人，他自身還擁有土地，依靠土地和家庭養老是傳統的并且有實效的方式，這也是農民工對保險不抱有期望的重要原因。農民工有著濃厚的鄉土情結和家園意識，土地是農民的“命根子”。對大部分農民工來說，進城務工只是他們人生經歷的一個階段，最終他們將回到家鄉尋找他們自己的保障和依托—土地和家園。這種舉措不利于農民工保險保障的構建。④

四、完善農民工社會保障制度的障礙分析

(一)農民工不樂意加入社保。1.現有的社保繳費門檻過高。以養老保險為例，按照《農民工參加基本養老保險辦法》，農民工的個人繳費比例為4%～8%，農民工可以根據個人收入選擇繳費比例。然而，即使是4%的繳費比例，對于農民工來說，也會是一筆不小的負擔。有限的收入在支付日常開支，寄回一部分給留守在農村的親人后，所剩無幾，導致農民工無力繳納社會保險費，或因經費困難而不得不中斷保險關系。調查顯示，造成農民工養老、醫療保險中斷的原因中，因為經費困難的比例分別為41.4%和36.7%。2.現有社保體系對農民工的支付水平偏低。農民工即使參加了社會保險，其所能獲得的待遇也非常低。以上海的養老補貼為例，上海市綜合社會保險制度規定，用人單位為雇傭的農民工繳納綜合社會保險，以上一年度上海市全市職工月平均工資的60%為繳費基數，其中7%用于老年補貼。據此，對農民工個人而言，若用人單位為他連續繳足12個月或3年內繳足12個月的綜合保險，他就能得到一份老年補貼證，在女性滿50歲，男性滿60歲時，可憑該證一次性領取養老補貼。但這份養老補貼數額很少，計算可得2010年積累的養老補貼只有2637元。這樣，就算農民工在這一體制內工作10～20年，養老補貼總額也不過幾萬元，很難在未來為退休農民工提供無憂的老年生活給予經濟上的支撐。更何況農民工自身具有很高的流動性，因而實際能積累下來的養老補貼會更少。3.現有社保體系在城鄉間、地域間銜接不暢。農民工具有很強的流動性，為了尋求更好的就業機會，他們頻繁地從一個地方流動到另一個地方。而我國現行社會保障制度的城鄉分割和地域分割，社會保障網絡在全國還做不到對接和連通，結果造成了農民工參加了社保，利益反而受損的情況。以醫療保險為例，無論是將農民工醫保納入城鎮醫保體系還是單獨建立農民工醫保等，都存在一個共同的問題，即城市與農村之間、不同城市之間無法實現有效對接，農民工醫保的可持續性差。如北京大病統籌醫療保險，只保當期，不建個人賬戶，不計繳費年限，無法實現未來與城鎮基本醫療保險或新型農村合作醫療的接軌。4.農民工勞動力市場上的不平等地位。對農民工而言，進入城市獲得工作機會進而取得收入是首要和關鍵的問題，即使他對社保有需求，也有相應的權益意識，也未必能主動維護自身的權益。農民工在勞動力市場處于弱勢地位，在與企業談判時，通常沒有主動要求社會保障的意識甚至不敢要求社會保障。他們在無法忍受不公正待遇時，往往采取過激的行為和方式維護權益，而不是尋求社會幫助。這使得本應受到法律保護的他們卻因此而觸犯法律，被認定為擾亂社會治安的不穩定因素。

(二)企業逃避為農民工繳納社會保障費用。1.擔心成本上升。企業擔心成本上升，從而逃避為農民工繳納社會保險費用。以養老保險為例，按照《農民工參加基本養老保險辦法》的規定，單位要為農民工的養老保險繳費負擔12%，盡管低于城鎮職工20%的比例，但也是筆不小的開支。根據《2004年全球社會保障》統計，發達國家養老保險繳費率大體處于10%～20%之間。如此高的繳費比率嚴重挫傷企業繳費的積極性。很多小企業是以勞動密集型為核心的，繳納社會保險費將會使企業的勞動成本提高20%左右。企業負擔增加，迫使部分企業以低報工資額、欠繳保費、減少勞動力雇傭、采用非正式雇傭等形式逃避責任。2.缺乏社會責任感。我國很多企業社會責任觀念淡薄，少數企業經營者和管理人員缺乏社會責任意識，對農民工用而不養，并不把改善員工的工作條件和保障當做企業的社會責任，而一味地壓低勞動力價格，延長勞動時間，降低勞動力成本。而且，很多企業出于控制成本的需要，最大限度地壓低用于農民工的各項支出，很少為農民工提供培訓機會。以至于農民工日復一日、年復一年從事低水平重復勞動后，技能老化跟不上企業發展的需要。

(三)政府對農民工社會保障制度執行不力。1.資金短缺。資金是農民工社會保障制度運行的“血液”，沒有充足的資金，農民工社會保障制度就無法運行。近年來，為了適應經濟體制改革的需要，國家和政府集中精力與財力加強城鎮社會保障制度改革和建設，但是城鎮職工養老保險、失業保險等仍舊陷入資金困境。而且隨著改革的深入，國企下崗人員增加，企業裁員繼續，領取失業保險金的人會越來越多，支出呈明顯的上升趨勢。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農民工群體考慮在制度范圍之內，必然要面臨更為嚴重的資金困難。2.地方政府目光短淺。在我國，現行體制下的下級對上級負責制，導致了地方政府更加傾向于得到上級政府的認可，長期以來片面追求GDP和稅收增長，并以此作為政績。因此，當GDP和稅收的增長與農民工社會保障政策發生沖突時，政府就有可能默認企業逃避社會保障繳費，甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優惠政策。政府職責的缺位，是導致農民工社會保障政策執行不力的重要原因。正是監管部門的失職，降低了企業的違法成本，從而加大了企業逃避繳費的誘惑。3.對農民工勞動力成本的誤讀。長期以來，農民工勞動力的廉價為我國經濟做出了巨大貢獻，同時農民工通過外出打工也增加了自己的收入。因此，農民工進城務工可謂對自己、企業、國家而言是多贏。但是，多贏的前提條件就是維持農民工勞動力的廉價。因為只有勞動力的低成本才會使我國低技術的勞動力密集型的產品在國際市場上占據價格優勢，才會有外匯的大量增加。反之，一旦農民工勞動工資或社會保障提高，一方面會失去廉價勞動力的比較優勢，使原有的低端產業無法存續;另一方面，農民工由于自身技能和素質的原因，也會不適應新產業的需要。即完善農民工社會保障制度，可能會帶來更為嚴重的農民工在城市的就業問題。⑤

五、推進、完善農民工社會保障的對策及建議

思路一:完善農民工社會保障制度的對策。1.提高農民工參加社會保險的積極性。其一，應降低農民工參加社會保險的門檻，即研究、確定適合農民工收入情況的費基、費率，減輕他們參加社會保險的負擔。其二，應當提高農民工社保待遇，農民工是這個社會的弱勢群體，應當發揮財政的收入再分配作用，對農民工的社保基金大力補貼。其三，建立農民工社保異地轉接秩序，提高社保的便攜性。其四，加大執法力度，建立健康有序的農民工勞動力市場，切實保障農民工的合法權益。2.提高企業履行義務的自覺性。引導企業升級并加強企業社會責任感建設，讓企業充分認識到為農民工繳納社會保險的可行性和必要性。處于產業鏈末端的企業，由于沒有太多技術含量，可替代性強，利潤僅占整個產業鏈的10%。因此，完善農民工社會保障所帶來的成本上升可能會迫使這部分企業艱難轉型。國家可以在稅收和金融支出方面進行有目的的傾斜，引導幫助中小企業渡過這一難關。如果企業通過更新技術，建設自主品牌等獲得更高的利潤，那么為農民工繳納社會保障費用就不至于成為企業繁重的負擔。加強企業社會責任感建設，加大法制宣傳力度，讓企業充分認識到，為農民工繳納社會保障費用是其應盡的義務。3.開辟資金來源新渠道。功婦難為無米之炊，農民工社會保障制度的運行需要大量的資金作為后盾。農民工是這個社會的弱勢群體，理應得到更多的幫助。農民工社會保障體系建設起步晚，相較于城鎮勞動者的保障，將面臨更大的資金缺口。農民工社保基金的籌集，除了傳統的政府財政撥款、用人單位繳納和農民工繳費外，還可以開辟新的籌資渠道，例如征收社會保障稅、發行國債、發行彩票以及大力發展慈善事業，等等。4.建立績效考核機制。績效考核是建立責任政府的一種有效途徑。根據科學考核指標對政府在農民工社會保障方面的工作進行客觀全面的績效考核，并將考核結果作為政府是否合格或政府工作人員是否升遷的一項重要依據，將有利于政府更好地履行其在完善農民工社會保障中的責任。這將有效地避免地方政府以犧牲農民工社會保障權益來換取GDP，進而保持農民工社會保障政策的延續性。將農民工社會保障制度的建設情況作為政府績效的考核目標之一，還有助于強化政府的監督角色，加大政策法律的執行力度，從而敦促企業履行職責，為企業競爭創造一個良好的環境。5.重新認識農民工的就業問題。完善農民工社會保障制度，無疑會帶來生產成本的上升，而且并不是每個企業都能承受住轉型的巨大壓力。我國的地區發展很不平衡，地區之間的工資水平還有著很大的差異。成本上漲的壓力可能使得原有的低端產業在經濟發達的地區無法繼續，但在落后地區，這些產業卻還有著相當強的生命力。引導產業梯度轉移，不僅能夠促進落后地區的經濟起飛，還有助于實現農民工的就地就業。另外，農民工社會保障制度的完善，還能夠提高農民工的技能和素質。即使將來隨著經濟的進一步發展，我國的廉價勞動力優勢被其他國家如印度、越南等所取代，農民工也能適應產業升級的需要，而不會被企業所嫌棄。⑥

思路二:改革和完善農民工社會保障制度的對策建議。1.完善社會保障制度，營造有利于農民工群體的發展環境。為了保持社會的和諧穩定，對于農民工群體所面臨的經濟收入的減少和生活的貧困，政府責無旁貸，必須以立法、制度和政策的形式予以保障，以保證農民工群體享有與經濟社會發展水平相適應的生存權。因此，建立和完善有效的社會保障制度是政府扶助農民工群體的首要職能。農民工群體的最基本特征是經濟貧困，而收入分配不公、差距過大是其癥結所在。從理論上講，調節收入分配的力量來自兩方面，一是市場，二是政府。但是，市場機制對收入分配的作用是擴大收入差距，而不是縮小差距，其分配機制無法改善農民工群體的農民工地位。那么，要保持個人收入分配的合理差距，提高農民工群體的收入水平就必須發揮政府在再分配中的調節職能。因此，政府應該是維護農民工群體的公平分配機制的構建者。農民工群體已經成為影響我國社會主義和諧社會構建的因素之一，因此，政府必須正視農民工群體的存在。一方面，政府要積極發揮自身扶助農民工群體的主導性作用;另一方面，還應提倡和鼓勵各種社會力量共同參與扶助農民工群體，并為他們提供政策支持，共同創造有利于農民工群體健康發展的社會環境。因此，政府是營造有利于農民工群體發展環境的主導力量。2.進一步改革和完善農民工社會保險制度。第一，加快社會保障立法，建立健全農民工社會保障制度。修訂完善有關法律法規，增加保障農民工勞動權益的實質性內容，完善法規，強化法制維護是從根本上解決農民工權益保護問題的關鍵。建立全國統一的、可規范操作的、適合農民工特點的社會保險制度，把農民工真正納入社會養老保險體系。第二，制定統籌城鄉規劃，改革戶籍制度。進一步加強城鄉統一戶籍管理，逐步取消農業戶口和非農業戶口，為農民工實現平等合理的社會流動和身份轉化創造條件，使得農民工能夠適時地、逐步地在法定身份上與城市居民趨同，增進農民工向城市社會靠攏和融入的動機和效率，促進城鄉發展的一體化進程。3.建立切合實際的社會救助制度。在現代社會保障體系中，社會救助處于基礎保障地位，它是保障社會成員生存權利的有力防線。建立農民工的緊急救助和法律援助制度。由于缺乏相應的法律知識和無法支付訴訟成本，農民工的權利和利益經常受到侵犯。同時也給構建和諧社會帶來一定隱患。而對城市農民工的法律援助，則是讓他們接近法律，實現其利益保障的重要保證。它能確保農民工在其合法權益受到侵犯時能夠順利地進行法律訴訟。現在，我國最低生活保障制度主要面對的是城市居民。其實，農民工背井離鄉為所在城市工作，不僅為城市繁榮做出了貢獻，而且增加了當地稅收，因此理應讓在城市工作一定年限的農民工享受最低生活保障制度。4.改革和完善與農民工社會保障相關的制度和政策。一是加大資金投入，為農民工及其子女創造良好的教育環境。進城務工農民的學歷水平一般較低，如果農民工不能及時“充電”，必將陷入“低技能—低收入”的惡性循環，就很難依靠自身能力走出這種窘境。所以，要加大對農民工的指導和教育，增加他們對城市的歸屬感，提升其在城市中的生存技能。農民工從落后的農業社會進入現代化的城市社會，定然要經歷一個深刻的再社會化過程，在這過程中政府要加強對農民工基本生活技能、法律常識等知識的教育，盡量縮短其融入城市社會的過程。并且，教育的投入還應該包括對農民工子女的教育。要進一步簡化入學手續，完善服務，將農民工同住子女與城市學生公平對待，確保符合條件的農民工子女都能接受義務教育。二是為農民工訂立最低工資標準，切實保障農民工工資的支付。首先，在建立法律法規的同時，必須要設立監管部門，絕不能讓法律法規成為“白條”，嚴厲查處侵害農民工利益的事件，明確用人單位違規支付工資的連帶責任。同時，把法律法規宣傳到農民工中去，讓他們懂得如何利用法律來保護自己的合法權益。其次，要建立保障工資支付的長效機制，加強對用人單位工資支付行為的監督管理，保證進城務工人員工資的按時足額發放;明確工資支付的內容和加班加點工資的支付。對工資支付的形式、方式、時間以及加班加點工資的支付作出規定，以最大限度地維護進城務工人員的勞動報酬權。最后，要為農民工建立工資保證金制度和最低工資標準。針對農民工工資經常遭到拖欠、克扣，建議專門為農民工建立一種欠薪保護機制即工資保證金制度，對一些雇傭農民工的特殊行業如建筑業或者是一些曾出現過拖欠農民工工資的企業要預先繳納一部分資金，以保證農民工工資不因企業資金緊張狀況而被拖欠。另外，為了保證農民工在城市中的基本生活，應建立最低工資標準，防止用人單位規避有關最低工資標準的規定，變相克扣進城務工人員的工資。5.進一步改革住房制度。在住房保障方面，應根據農民工對住房的迫切需求，在大力推進城鎮住房保障制度改革進程中，應以農民工的經濟狀況為依據，制定切實可行的政策，通過適當有效的途徑將農民工納入城市廉租房及經濟適用房的享受范圍，真正使他們能夠有穩定的住所，幫助他們實現“居者有其房”的夢想，使廣大農民工能夠順應城鎮化的發展要求在城市安居樂業。⑦

思路三:解決農民工社會保障問題的幾點思考。1.完善農民工社會保障立法。目前，我國的社會保障制度只有單項法規，不同部門、不同地方也出臺各自的社會保障政策，城鄉之間、地區之間、單位之間的社會保障制度缺乏銜接，且國家層面尚未出臺專門的針對農民工社會保障的相關法規。2010年10月通過的《社會保險法》首次以立法形式確立了社會保險制度的基本框架，并對農村居民、城鎮居民的社會養老保險、醫療保險及職工的工傷保險、失業保險、生育保險等作出了詳細規定。但是，并未就農民工的各項社會保障權益作出明確規定，而僅僅提出原則性的規定，即“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。因此，除了盡快推動《農民工參加基本養老保險辦法》的修訂完善和推動實施外，還應盡早在國家層面制定農民工醫療保險及轉移接續辦法，建立適合農民工特點的醫療保險統籌制度，完善醫療保險結算辦法。通過立法為農民工提供穩定的心理預期與政策預期，緩解前幾年廣東等地春節前出現的“退保”熱潮。同時，應在立法中明確規定雇主或用人單位繳納社會保險費用的責任，將其作為一項強制性義務予以執行。2.加大社會保障法律法規宣傳力度，轉變觀念，提高認識。要有效地發揮輿論宣傳的作用，讓包括各級政府、企業和農民工在內的全體社會成員認識到，建立和完善農民工社會保障體系是社會發展的必然趨勢和要求，各級政府、企業要把解決農民工社會保障問題放在維護社會穩定、構建社會主義和諧社會的高度予以重視，不應回避或推卸自身在農民工社會保障建設中應盡的責任。因此，要通過宣傳教育，轉變政府部門與工作人員的觀念，提高雇主和企業的認識水平，使其改變為農民工繳納社會保險費用是增加企業負擔的觀點，推動社會保險政策法規的落實。同時加強農民工的自我保護意識，提高其對社會保險的參與感與認同感。農民工參加社會保險的顧慮或選擇退保的現實原因主要是社保關系跨地區接續困難和保險待遇受損等問題。一般來說，連續性是社會保險關系的基本特征。只有社會保險關系轉移接續便利，才能調動參保人參保的積極性。因此，應大力加強社會保障相關法律法規的宣傳，促使農民工轉變觀念，讓其認識到加入社會保險體系的必要性與可行性，從而提高其參保積極性，盡可能地擴大農民工參保面，特別是加強在非公有制企業工作的農民工的參保工作。3.結合農民工特點，建立分層次、分類別的社會保障體系。從保護農民工利益的角度出發，應逐步把進城農民工納入城鎮社會保障范圍。可以根據農民工的職業特點、收入狀況、流動程度、定居城鎮意愿、市民化程度等標準，對農民工群體進行細分，在此基礎上采取分層分類的措施，保障農民工的社會保障權益。即對于穩定就業(從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上)、有固定收入和住所、在城鎮就業生活時間長或有長期居住意愿和就業能力、市民化程度較高的這部分農民工，直接將他們納入城鎮職工的社會保險體系之中;對于到城鎮就業或進入城鎮定居而讓出其承包地、失去土地保障的農民工，可探索、創新“土地換保障”的做法;對于不穩定就業(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業)的農民工，可以先建立過渡性質的個人社會保險賬戶，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶，而不實行社會統籌保險。按照低水平起步的原則，實行低費率、低保障待遇。隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題。而對于季節性外出的農民工，其“市民化”的可能性很小，其本質上仍然是農民，故將其納入農村社會保障體系更為合適。具體來說，現階段農民工社會保障體系建設應優先發展社會保險，主要解決農民工的工傷保險(完全由用人單位履行繳費義務)、醫療保險和養老保險。養老金模式為“繳費確定型”，未來的待遇取決于個人賬戶的積累額。此外，針對失去土地保障、短時期內失業的農民工，應建立適度的失業保險。在此基礎上，將農民工納入城鎮公共租賃住房體系，保障符合條件的農民工在城鎮落戶后享有與當地城鎮居民同等的住房權益，為他們融入城市提供穩定的心理預期。社會保險的統籌層次與抗風險能力和流動性緊密相關，統籌層次越高，抗風險能力越強，流動性也越強。為了適應農民工高流動性的特點，第一，要盡快提高社會保險統籌層次，具備條件時實行基礎養老金全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，以此增強社會保險的規范性，提高分散風險的互濟能力。這一點，《社會保險法》已做出明確規定。第二，要解決社會保險關系跨地區轉移接續問題。市場化和就業方式多樣化，凸顯了我國社會保障管理制度和服務能力的不適應。市場化和就業方式的多樣化，首先帶來的是勞動力和人口的大規模、大范圍流動，這是市場配置勞動力資源的必然現象;但對社會保障來講，人力資源流量激增，流域擴大，流速加快，對傳統的按地區和行業分割的管理模式提出了新挑戰。2009年12月的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》以農民工為重點，力圖解決阻礙勞動力流動的區域分割問題，是社會保險改革的重大突破，需要各地社保部門認真落實。同時，要盡快研究出臺其他險種的保險關系轉移接續辦法。第三，要統籌城鄉社保體系，整合城鎮和農村居民基本養老保險制度以及城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度，實行統一的城鄉居民基本養老保險制度和基本醫療和健康保險制度。在這方面，天津、重慶、寧夏等地進行了有益的探索。4.調整社會保障的供給結構，為農民工提供社會福利和社會救助。國際社會的成功經驗表明，社會保障替代土地保障，是農民實現從農村遷移到城市、從農業轉向非農業的一個不可或缺的基本條件。對于農民工而言，要想實現在務工地城市長期穩定就業、生活的目標，必須至少享有三個層次的社會保障:(1)為解決年老和疾病時后顧之憂的養老保險和醫療保險;(2)為解決失業后暫時生活困難的失業保險;(3)為防范淪入貧困境地的最后一張保障網—最低生活保障。因此，應盡快調整社會保障的供給結構，盡可能為農民工提供社會福利和社會救助。第一，有條件地建立農民工最低生活保障制度，對于在城市工作一定時間、為城市經濟社會發展做出貢獻的農民工，當他們因失業、重大疾病、意外傷害使生活陷入困境時，為他們提供最低生活保障，幫助他們渡過難關。這種短期的社會救濟和個別福利，可以體現城市政府對農民工的人文關懷和人性化的管理與服務。第二，對于在城市工作時間不長的農民工，政府可以組織一些低薪的項目，例如由財政支付的城市公共設施的建設、維護等，為他們提供“公共勞動”形式的社會救助，這種方式比單純的經濟救助更有效，也更容易讓人接受。第三，可以考慮將農民工子女納入高等職業技能教育體系。農民工子女中的很大一部分從小就生活在流入地城市，已經對父輩所在的鄉村缺乏認同感，卻又不被城市所接納。根據現行政策，流入地城市雖然為義務教育階段的農民工子女提供教育機會，但普遍都對農民工子女關閉高中及以上層次的教育通道，農民工子女在務工地就學而不能在當地參加高考，一些缺乏受教育機會又無正規職業的青少年流動人口正在成為城市青少年犯罪的主要人群，成為城市社會安全穩定的一大隱患。特別是在經濟不景氣時期，這種現象更為嚴重。因此，城市政府可以考慮在農民工子女義務教育階段結束后，通過一定的篩選機制，將其納入城市高等職業技能教育體系，為其下一代提供向上流動和在城市穩定就業的正常渠道。⑧

思路四:從實現基本公共服務均等化著眼，對癥解決問題。1.加快實現制度供給均等。一是加快研究社會保險各項制度之間的銜接，在城鎮化進程不斷加快的過程中，城鄉社會保障制度不統一、不銜接的問題將更加突出。應該對這些問題統籌考慮、系統設計，抓緊出臺不同社會保險制度的轉換接續辦法，增強制度建設的整體性，保證社會保險體系建設的可持續發展。二是取消專門為農民工制定特殊政策的做法。這種做法不僅與社會保險法的規定相違背，導致制度碎片化，而且較低的待遇無法吸引農民工認同城市、留在城市穩定就業。應逐步修改乃至取消這些政策，使農民工與城鎮企業職工同工同酬，獲取相應的社會保障，解決他們進城的后顧之憂。三是取消農民工參加制度的可選擇性。應明確農民工處于哪種狀態就參加哪種社會保險，狀態發生變化就辦理轉移接續，而不能同時選擇參加不同的制度。具體而言，在企業就業簽訂有穩定的勞動合同的農民工就可視同城鎮職工，實行與城鎮職工一樣的無差別社會保險政策;從事靈活就業的農民工，由于其收入不穩定，與用人單位也未建立相對穩定的勞動關系，流動也更為頻繁，其狀態仍視為農民，參加農村的社會保險。2.著力實現服務供給均等。一是加強經辦能力建設。堅持以服務型政府建設要求為指針，以為參保群眾提供方便快捷的社會保險服務為出發點和落腳點，大力加強基層經辦管理服務網絡建設，提升服務手段，健全服務功能，切實提高社會保險基本公共服務的可及性，從而更好地滿足農民工群體對社會保險公共服務的基本需要。二是建立健全科學的社保經辦公共滿意度評價體系。這樣不僅能對經辦部門的行為起到約束和引導作用，而且有利于提高經辦服務的質量。為此，要建立完善經辦服務效果的跟蹤反饋機制，明確對經辦工作人員監督的內容、程序和方式，規范問責操作程序，并健全信息溝通渠道，擴大農民工在社保服務問責中的知情權、參與權和監督權，通過逐步提高農民工滿意度實現社保服務的均等。3.增強農民工享受服務的能力。推進社保基本公共服務均等化，不僅要提高政府部門從政策制定到經辦服務的供給能力，而且要重視提高農民工享受這種服務的能力培養，也就是培養農民工與其他社會群體一樣具備大致相當的享受服務的能力。一要增強意識，提高農民工選擇社保的能力。所有人都有根據自己實際情況選擇社保服務的權利，但未必所有人能有足夠的能力選擇真正適合自己的服務。一部分農民工有經濟實力，但他們缺乏選擇社保的意識，逃避社保，以至于沒能得到本來可以均等享有的服務。也有的農民工對社保服務期望值過高，選擇時缺乏判斷，未能經濟地消費，增加了不必要的成本。重復參保、重復繳費，就是沒有經濟地消費社保服務的典型表現。為此，要進一步加強政策宣傳，借助各種手段廣泛普及社會保險知識，使之越來越為農民工所了解和認可。二要提高收入，增強農民工購買社保的能力。社會保險的特點是需要公眾先行支付一定費用后才能享受，因此，必須具備一定的經濟實力是享受這種服務的前提。由于農民工經濟承受力低，因難于購買社保而失去了享受服務的機會，只有提高農民工社會保險購買力，才是實現社保公共服務均等化的根本途徑。當前，農民工收入相對偏低是不爭的事實，應下大力氣加以解決，逐步改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況，為農民工參加社會保險提供堅實的經濟基礎。⑨

作者：李偉工作單位：財政部財政科學研究所