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當前，我國經濟已步入增長速度放緩的“新常態”發展階段。在2014年的中央經濟工作會議上強調指出：“認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。”[1]為了適應和遵循經濟新常態這個“大邏輯”，必須對現階段我國的社會保障體系進行全面深化改革，以確保社會保障能夠在一個新的發展起點上持續健康運行。

一、經濟新常態與社會保障體系改革的邏輯理路

（一）“新常態”是當前我國經濟發展的基本特征

經濟新常態作為當前我國經濟發展的階段性特征，是對時下經濟增長狀態準確研判而作出的一個重要論斷。現階段我國經濟發展呈現出來的“新常態”，既意味著經濟發展過程中將會面臨“新機遇”，也意味著經濟發展過程中將要面對“新挑戰”。經濟增長“速度”放緩的變化，不可能掩蓋依然可觀的實際增量；經濟“結構”的不斷優化，則是經濟轉型升級的必然結果；經濟發展“動力”的轉化，意味著多元驅動發展模式在經濟平穩增長條件下已逐步形成。由此而論，經濟新常態的呈現，充分反映了當前我國經濟發展階段性的基本特征。這不僅要求我們必須準確認識經濟新常態，而且要主動適應并積極引領經濟新常態。

（二）深化社會保障體系改革是適應經濟新常態的客觀要求

就目前情況來看，面向全民提供必要物質幫助和社會服務的社會保障體系已經在我國基本建立起來。但是，不可否認，現階段我國的社會保障體系仍然處于不健全、不完善的起步發展狀態。在改革開放以前的計劃經濟體制下，城鎮實行“單位人”保障體系，農村實行以集體經濟及家庭保障為依托的保障體系，這在特定歷史時期發揮了重要作用。而自20世紀80年代中期以來，為解決傳統社會保障體系的弊端，以養老保險和醫療保險為核心的社會保障體系改革在我國逐步開啟。隨著我國社會主義市場經濟的快速發展，建立與經濟發展水平相適應的社會保障體系，日益成為經濟社會協調發展的迫切要求。近年來，我國社會保障制度經歷了不斷調整和改革，基本建立起涵蓋社會保險、社會救助、優撫安置、社會福利、住房保障等在內的社會保障體系。隨著我國經濟發展步入新常態，為了應對各種可能發生的風險，確保社會保障的可持續發展，必須深化社會保障體系改革，積極統籌推進城鄉一體化社會保障體系建設。

二、當前我國社會保障體系存在與經濟發展新常態不相適應的突出問題

（一）“三元分立”的社會保障體系難以適應日益優化的經濟結構

經濟新常態下，經濟結構不斷優化帶來的勞動力結構和就業結構優化，要求社會保障體系與之相適應。隨著我國大批農業轉移人口的“市民化”，加快農民工市民化社會保障體系建設勢在必行。多年來，我國農村富余勞動力大量涌入城鎮，形成了城鎮人口、農村人口和農民工“三元分立”的社會保障體系。盡管經歷數十年的努力，我國農民工的“市民化”還是因社會保障“三元”制格局進展緩慢。有關數據顯示，安徽省在2013年上半年有比例高達50%的外出農民工沒有和用人單位簽訂勞動合同，并有96%的農民工仍然在其戶籍所在地參加新型農村合作醫療保險，參加城鎮職工基本醫療保險和養老保險的農民工分別只有1.2%和2.1%。在農民工涌入城鎮的整個過程中，他們不但面臨著因社會保障制度頂層設計不完善而造成的繳費負擔過重難題，而且面臨著因缺乏社會救助、就業指導和社會福利等造成的基本公共服務困境。因此，“三元分立”社會保障體系給經濟社會發展帶來的這些不協調問題，嚴重阻礙了經濟新常態下經濟結構的進一步優化，影響創新人才培養和流動。沒有統籌推進的城鄉一體化社會保障體系，勞動力素質就難以提升，就業結構就難以轉換升級，人力資本投入增長也會停滯。

（二）現有社會保障體系的調節功能難以滿足新常態下民眾對收入分配公平的期許

現代社會保障制度不僅是防范民眾因疾病、失業、年老等因素帶來收入水平下降而解決其基本生存問題，而且是非常重要的收入分配調節器。因此，結合我國經濟發展步入新常態的客觀形勢，加快建立完善的社會保障體系，對促進收入分配公平和社會和諧穩定意義重大。近年來，由于黨和政府在收入分配問題上采取了一系列宏觀的政策手段，雖然在一定程度上縮小了城鄉居民的收入差距，但這種差距仍然維持在2.5倍以上，“2014年我國城鎮居民的人均可支配收入為26635元，而農村居民人均純收入為10489元”[2]，二者之間相差了2.54倍。除了城鄉居民存在較大收入差距以外，當前各行業、各地區、各部門之間也存在不同程度的收入差距。這對當前我國經濟社會協調發展造成了消極影響。就現階段的家庭收入差距而言，根據權威數據統計，當前我國家庭收入差距非常明顯，“收入最多的20%的家庭和收入最少的20%的家庭相差19倍左右”[3]。面對家庭規模小型化、家庭類型多樣化的持續發展趨勢，現行社會保障體系無法調節民眾在養老、醫療、教育等方面的不斷擴張需求，使經濟新常態下民眾對收入分配公平的期許難以落實，這對深化社會保障體系改革提出了迫切要求。

（三）社會保障待遇水平偏低難以刺激新常態下民眾消費水平的提高

經濟發展新常態形勢下，我國經濟發展模式正在由“投資驅動型”向“消費驅動型”轉變，而面對時下全球性金融危機的影響，我國“出口”受限，需要盡快研究解決現階段促進和增加消費以“擴大內需”的問題。但多年來的實踐證明，如果不持續完善我國的社會保障體系，就很難實現降低民眾儲蓄率、提高民眾消費水平的目標，也不可能順利實現整個國家的經濟發展轉型升級。經濟學認為，民眾消費決策及消費水平既取決于當前的收入水平，又很大程度上受未來收入預期和支出預期的影響。而且，社會保障體系建設所涉及的民眾醫療、養老、住房、失業等一系列問題，都對民眾未來的收入和支出水平預期產生影響。換言之，由于當前我國社會保障體系不健全、民眾社保待遇水平不高，導致他們對未來在醫療、養老、住房、失業等方面缺乏支付信心，從而不得不增加儲蓄而不敢消費。有關數據對2014年我國大中城市企業員工福利保障指數的統計顯示，雖然我國社會保險的覆蓋率已超過了90%，但待遇水平較低、補充保險不足，這導致當前我國大中城市企業員工的福利保障水平仍處于基礎水準的中間偏下狀況。因此，積極促進現行的社會保障體系改革，研究探索完善的社會福利和社會救濟制度，持續加大社保投入，提高社保待遇，增強民眾對未來支出預期的信心，直接關系到經濟新常態下經濟社會能否協調發展。

三、經濟新常態下深化我國社會保障體系改革的路徑選擇

不管是從我國現行社會保障的可持續性和公平性來看，還是從現階段我國經濟社會協調發展與“新常態”的大邏輯來看，深化社會保障體系改革都勢在必行。然而，要想深化現行我國社會保障體系改革，就不能拘泥于制度體系本身可持續性這個目標，也不能期望在方式和手段上都能達到一一對應之效果。就我國經濟發展新常態和目前社會保障體系建設現狀來看，深化社會保障體系改革必須從以下幾個方面著力和加強。

（一）完善社會保障制度的頂層設計，解決好其“定位”和“銜接”問題

我國現行社會保障體系是由原有計劃經濟體制下的國家或政府保障模式發展而來的，其建設和發展狀況取決于我國國民經濟和社會發展的整體水平。由于經濟社會協調發展是一個動態過程，這決定了我國社會保障制度的頂層設計不可能一蹴而就，只能逐步加以調整和完善。就新常態下經濟社會協調發展對社會保障提出的新要求來講，我國現行社會保障制度的頂層設計亟需解決好“定位”和“銜接”兩大問題。一方面，必須解決好社會保障制度頂層設計的“定位”問題。由于我國現行社會保障制度建設仍然處于探索性發展階段，因為受到當前經濟社會發展水平不高的限制，因此不管是制度覆蓋面與項目設計，還是資金籌措與待遇支付，都存在諸多問題。在經濟和社會發展總體水平不高的情況下，將社會保障制度設計定位在“生存保障”基準上，是無可厚非的。但是，為了擴大社會保障的全覆蓋，又因資金籌措困難而難以滿足各方待遇支付需要，而造成民眾低水平的保障待遇，這就必然導致社會保障目的和社會保障過程的不搭調問題。當前我國的社會保障體系出現“碎片化”現象，主要還是由于起步階段為了努力達到“廣覆蓋”，結果因資金籌措不足而導致待遇水平很低，從而違背了社會保障既定目標的初衷。據此，必須充分考量當前我國不同層次、不同類別民眾群體對社會保障的現實需求，明確不同社會保障項目的功能定位，完善社會保障體系“安全網”的頂層設計，使其能夠適應經濟發展新常態的客觀要求。另一方面，必須解決好社會保障關系的合理“銜接”問題。由于歷史和現實的原因，我國的社會保障還存在不同地區、不同人群、不同項目的差異性，隨著我國經濟發展新常態的出現以及經濟社會發展水平的不斷提高，必須逐步建立科學合理的關系銜接制度來消除如上差異。當前我國城鄉一體化的社會保障體系尚未健全，在基本養老保險制度、基本醫療保險制度等方面還存在不同群體的明顯差異性，無論在待遇支付還是在籌資比例上，標準和條件都有不同，這種差異性導致不同民眾群體間福利差別的固化。此外，由于民眾的基本社會保險關系在不同地區間轉移接續困難，導致現階段我國人力資源流動和配置不暢。因此，必須建立科學合理的地區間基本社會保險關系銜接制度，加快推進跨地區基本養老保險與基本醫療保險的可轉移性，并逐步提升基本養老保險與基本醫療保險的統籌層次。

（二）推進城鄉社會保障制度一體化建設，努力實現社會公平

由于“我國社會保障體系建設采取先城鎮后農村、分人群漸次推進的方式”[4]，加上農村地區經濟發展水平相對落后和原有城鄉社會保障制度設計的差異性，導致在很長時期內，農村居民難以享受到和城鎮居民無差別的社會保障待遇。而且，目前就全國來講，還有1億多人口沒有參加基本養老保險，多為農民工和農村居民。同時，就城鄉居民的社會救助、社會福利等的制度建設而言，同樣存在很大差別。因此，必須加快推進城鄉社會保障一體化建設，以適應經濟新常態下城鄉統籌和協調發展，真正實現社會公平。其一，推進城鄉社會救助制度一體化建設。社會救助制度作為社會保障體系的“底線”，其建設和完善對實現社會公平、維護社會穩定意義重大。從當前我國的社會救助制度來看，無論是救助對象和內容，還是救助標準和水平，農村地區遠遠滯后于城鎮地區。為此，必須考量當前實際需要，加快推進城鄉社會救助制度、標準及管理等方面的一體化，才能有效破除在社會救助對象、項目、資源等方面的城鄉二元分割局面。其二，推進城鄉社會保險制度一體化建設。社會保險制度是整個社會保障體系的核心內容。城鄉社會保險制度特別是基本養老保險制度與基本醫療保險制度的一體化建設，有利于破解現行我國社會保障體系二元格局，縮小地區間、群體間的社會保障差異，促進社會公平，促使勞動力在地區間、行業間自由流動。我國城鄉社會保險制度一體化建設，是一個逐步覆蓋全民、不斷提高社會保險待遇水平的過程，這當中需要逐步提高統籌層次、優化激勵約束機制。可喜的是，當前我國“已經制定開始實施以養老、醫療保險為重點的全民參保登記計劃”[5]，當然，要持續推進這一計劃還得需要各方付出艱辛努力。其三，推進城鄉社會福利制度一體化建設。社會福利制度是針對特殊困難群體而設立的一項重要的社會保障制度。目前，在我國已經建立起了以國家籌辦福利事業為主體、以集體福利事業及社區服務為輔助的社會福利制度體系。但是，就目前我國農村社會福利事業來看，普遍存在著項目和資金不足的問題，導致群眾滿意度不高，相對突出的問題如“農村五保供養制度”可持續發展存在困境。另外，就兒童和老年人享受的社會服務來講，在照料、幫教、康復、娛樂等方面城鄉差距甚大，因此，必須通過多元化籌資和政策關照，加快發展農村社會福利事業，促進城鄉社會福利公平。

（三）加強和規范社保基金管理，保證社會保障體系的可持續運轉

當前，我國各項社會保險基金積累規模已達4萬多億元，這是保證我國社會保險制度乃至整個社會保障體系可持續運轉的重要基礎。面對經濟發展新常態的客觀形勢，當下最主要的任務是，要實現上述積累資金的保值增值，以緩解社會保障體系面臨的可持續性資金壓力。因此，必須根據現實要求和經濟社會發展情況，加強和規范社會保障基金管理，尤其要盡快制定并完善以養老、醫療為重點的社會保險基金投資管理制度。其一，加緊制定養老保險基金投資管理制度，規范社保基金的投資和管理行為。2015年8月，國務院已頒發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確規定了養老基金實行集中運營，并采取市場化、多元化、專業化投資運作，在確保資產安全的前提下，實現養老基金保值增值。該《辦法》的如上規定有利于解決經濟發展新常態下養老基金支付壓力日益加大的現實困境。下一步應該在這一基礎上及時總結實踐經驗，盡快制定出《社會保險基金投資管理辦法》，以更大程度地緩解我國人口老齡化將帶來的保障壓力。其二，按照省級行政區域，各地因地制宜地加強對社保基金投資運行的管理，政府作為社會保險基金的投資委托人應該充分履行好監管職責。由于我國幅員遼闊，各地區經濟發展情況存在差距，按照省級行政區域統籌推進社會保險基金的投資和運營，應該說是比較科學的。目前，已經建立起了全國性的社會保險儲備基金，往后一段時期要推動各省級政府充分履行好委托人職責，加強對受托機構的監督和管理。其三，建立健全社會保險基金運行情況分析和風險預警制度，提高基金的使用效果和效率。社會保障基金作為民眾的“保命錢”和“養命錢”，絕對要保證好運行情況的安全性，并對風險防控有積極的預警機制，以維系整個社會保障體系的可持續運轉。

（四）穩步提高全民社會保障水平，使經濟發展成果更多更好地惠及民生

現階段，我國社會保障體系建設和發展的目標是要穩步提高社會保障水平，基本實現社會保險的“全覆蓋”。有人認為，如果社會保障水平過高，將會對社會經濟發展造成負面影響。當然，社會保障體系的建設和發展必須與同期的經濟社會發展水平相適應，不能超越它賴以依存的經濟發展水平，這是正確的。不過，無論是就當前我國社會保障水平總體不高的現實來講，還是就社會保障體系建設和完善的目標來講，穩步提高社會保障水平已是經濟發展新常態的客觀要求。其一，持續加大社會保障資金的財政投入。在經濟發展步入新常態背景下，我國社會保障體系建設必將面臨更大的資金壓力，加上當前我國社會保障的財政投入總量不足以及結構失衡，使社會保障資金的分配不能滿足民眾公平共享的要求。因此，必須加大社會保障資金的財政投入，以利于穩步提高民眾的社會保障水平。具體而言，社會保障資金的財政投入，一方面要求各級財政要明確責任，加大資金投入總量；另一方面要求積極調整投入結構和投入方向，以保證重點人群、重點地區、重點項目的資金需求。其二，實現最低生活保障標準地區之間、城鄉之間的統一，并穩步提高保障水平。一個社會，最低生活保障制度是否完善，這直接影響到民眾社會保障安全程度。現階段，我國對民眾的最低生活保障標準仍然偏低，特別是在廣大農村標準更低，這直接影響到保障效果。當然，城鄉間、地區間最低生活保障標準要統一，并不是說完全要在量上實現統一，因為做到完全量上的統一也不太現實，而是要想法在制度門檻上實現公平。隨著我國經濟發展水平的不斷提高，政府財力日漸壯大，逐步可以考慮設計一個全國性指導辦法，用以規范和引導各地區最低生活保障標準的確定。其三，深化社會福利制度的改革，建立民眾共享、參與主體多元的社會福利體系。社會福利制度是社會保障體系的基本內容。盡管社會福利服務是針對老、弱、殘、幼、婦等特殊人群的，但建立健全的社會福利服務制度無疑是一個國家文明進步的反映。就當前我國社會福利服務的發展狀況來講，主要是實現好“普惠福利”與“多元福利”。“普惠福利”就是社會福利服務要惠及到全體民眾，這需要持續推進社會福利基礎項目建設；“多元福利”則要求在主體上實現政府主導、民眾廣泛參與，在內容上應該涵蓋民眾生活、救助、教育、娛樂等方方面面。只有從以上幾個方面穩步提高全體民眾的社會保障水平，才能真正實現經濟發展成果惠及民生的目標，適應經濟新常態下經濟社會的協調發展，促進社會和諧穩定。

作者:譚宗梅 單位:廣西龍勝縣委黨校

參考文獻:

[1]李文.深刻認識我國經濟發展新常態[N].人民日報，2015-06-02.

[2]國家統計局.2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]

[3]國家衛生計生委.中國家庭發展報告（2015）

[4]徐博，任珂.我國將推進機關事業單位養老保險制度改革[N].團結報，2014-12-24.

[5]徐博，任珂.我國將實施全民參保登記計劃