導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)村公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及建立和諧社會(huì),必須加快公共服務(wù)發(fā)展。有效提供公共服務(wù)的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)是公共服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)。目前,公共服務(wù)監(jiān)管?chē)?yán)重滯后于公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,監(jiān)管職能的缺位是導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)諸多矛盾的重要原因之一。這在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中表現(xiàn)得尤為突出。如何構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系,以保證公共服務(wù)提供的公平性、質(zhì)量和效率,是擺在我們面前的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

一、公共服務(wù)監(jiān)管的理論依據(jù)

公共服務(wù)監(jiān)管是指政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),以約束獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu),確保公共服務(wù)提供的效率和公平。從監(jiān)管所約束的對(duì)象的角度來(lái)看,對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管可以分為政府內(nèi)監(jiān)管和商業(yè)性監(jiān)管。政府內(nèi)監(jiān)管是指“某一公共行政部門(mén)具有授權(quán),能夠在保持距離的情況下監(jiān)管另一部門(mén),運(yùn)用一攬子工具來(lái)審核被監(jiān)管部門(mén)的行為并在必要時(shí)予以糾正”[1]。公共服務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)是雙重的,即糾正政府失靈和市場(chǎng)失靈,確保公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和公平。

(一)糾正市場(chǎng)失靈

傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,“市場(chǎng)失靈”是政府干預(yù)正當(dāng)性的基本依據(jù)。市場(chǎng)失靈的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是公共品,由于公共品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,所以私人部門(mén)不愿意提供這種產(chǎn)品;二是外部性,外部性使得私人成本受益與社會(huì)成本受益相偏離,在存在外部性的情況下,私人的最優(yōu)化決策無(wú)法達(dá)到社會(huì)資源的最優(yōu)配置;三是自然壟斷,壟斷者具有價(jià)格控制力,其最優(yōu)決策也會(huì)偏離社會(huì)資源的最優(yōu)配置,壟斷還會(huì)導(dǎo)致X-非效率;四是信息不對(duì)稱(chēng),信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”,導(dǎo)致市場(chǎng)的失靈。另外,由于市場(chǎng)機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)一些理想的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)(如公平等),所以政府也需要進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式及工具是多種多樣的,包括直接提供、付費(fèi)和監(jiān)管。其中,監(jiān)管是一種重要的政府治理工具。關(guān)于政府實(shí)施監(jiān)管的理由,主要有兩類(lèi)具有代表性的觀點(diǎn),即公共利益監(jiān)管和利益集團(tuán)監(jiān)管。按照公共利益監(jiān)管理論,市場(chǎng)失靈是政府監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)。公共利益監(jiān)管理論隱含著三個(gè)基本假設(shè):一是市場(chǎng)存在失靈;二是政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化;三是政府監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)失靈的有效反應(yīng),不存在政府失靈。在這些假設(shè)條件下,政府是公共利益的代表,政府監(jiān)管被認(rèn)為是糾正市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的過(guò)程。政府監(jiān)管一旦建立,就能夠有效地消除市場(chǎng)失靈的不利后果。利益集團(tuán)監(jiān)管理論是在對(duì)公共利益監(jiān)管理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出的。利益集團(tuán)理論主要包括俘獲理論、監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論和尋租理論等分支。各理論分支共同的基本假設(shè)是:政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),能夠在社會(huì)福利不同的人之間轉(zhuǎn)移;監(jiān)管的需求方(利益集團(tuán))與供給方(政治家和監(jiān)管者)都是理性“經(jīng)濟(jì)人”,都通過(guò)選擇行為來(lái)謀求自身利益最大化。該理論的主要觀點(diǎn)是,監(jiān)管可能被利益集團(tuán)俘獲;監(jiān)管能力有限,無(wú)法實(shí)現(xiàn)提供社會(huì)福利的初衷。

(二)糾正政府失靈

公共部門(mén)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,也存在政府失靈問(wèn)題。一是公共部門(mén)通常是壟斷性的,這種壟斷性往往導(dǎo)致公共部門(mén)缺乏降低成本、提高效率的激勵(lì),產(chǎn)生較為嚴(yán)重的X-非效率。格蘭德(Grand,1991)指出,即使公共部門(mén)面臨著一定程度的競(jìng)爭(zhēng),如英國(guó)NHS中的公立醫(yī)院要和私人醫(yī)院和非營(yíng)利醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng),如果競(jìng)爭(zhēng)者(非營(yíng)利機(jī)構(gòu))并不是利潤(rùn)最大化者,公立醫(yī)院同樣不會(huì)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo),從而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部門(mén)可能受到私人利益或部門(mén)利益的影響,偏離其公共利益的目標(biāo)。為此,需要設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、制定監(jiān)管規(guī)則來(lái)促使社會(huì)目標(biāo)與公共部門(mén)激勵(lì)機(jī)制相融。三是公共部門(mén)同樣會(huì)出現(xiàn)外部性問(wèn)題,其行為有可能影響其他部門(mén)的績(jī)效。公共部門(mén)追求自身利益最大化的行為有可能損害社會(huì)整體福利。四是公共部門(mén)同樣存在著信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,由于信息不對(duì)稱(chēng),公共部門(mén)的人可能會(huì)欺騙委托人,特別是公共服務(wù)的業(yè)績(jī)具有多重任務(wù)和多委托人的屬性,往往難以量化考核,這些將大大增加公共服務(wù)中的成本。在政府失靈的情況下,公共部門(mén)的行為有可能偏離社會(huì)福利最大化的初始目標(biāo),變?yōu)閷?shí)際執(zhí)行部門(mén)的自身利益最大化。

二、農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給采用的是政府包辦的模式,即通過(guò)行政命令,由政府設(shè)立的事業(yè)單位提供公共服務(wù)。20世紀(jì)80年代,公共服務(wù)提供模式開(kāi)始發(fā)生變化。一方面,政府的管理方式發(fā)生了變化,服務(wù)供給主體———事業(yè)單位———被賦予更多的自主權(quán),引入了更多市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制,這就需要改變傳統(tǒng)模式下政府集政策制定、服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管于一身的局面,構(gòu)建保持距離型的政府內(nèi)監(jiān)管體系。另一方面,越來(lái)越多的私人機(jī)構(gòu)介入公共服務(wù)提供過(guò)程,這就需要建立公平、透明、專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立、誠(chéng)信和可問(wèn)責(zé)的監(jiān)管體系。

(一)農(nóng)村事業(yè)單位改革需要政府內(nèi)監(jiān)管

在我國(guó)農(nóng)村,絕大多數(shù)公共服務(wù)都是由隸屬于各級(jí)政府的事業(yè)單位提供的。國(guó)家發(fā)改委的一份報(bào)告(2004)顯示,超過(guò)80%的事業(yè)單位隸屬于縣和鄉(xiāng)政府,雇員人數(shù)占全國(guó)事業(yè)單位勞動(dòng)力總數(shù)的65%。事業(yè)單位“市場(chǎng)化”改革的成就不容置疑,但同時(shí)也應(yīng)看到,它在公共服務(wù)領(lǐng)域引入了扭曲的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位被賦予了巨大的自由,可以進(jìn)行服務(wù)收費(fèi),這為它們提供了動(dòng)機(jī),即通過(guò)創(chuàng)收來(lái)增加職工工資收入。將事業(yè)單位“推向市場(chǎng)”的改革不可避免地使這些單位用“利益動(dòng)機(jī)”取代了“以服務(wù)為導(dǎo)向”的原則[3](P57)。這在醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)表現(xiàn)得尤為突出。目前,我國(guó)大多數(shù)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入渠道有三條,即政府財(cái)政補(bǔ)貼、醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、藥品經(jīng)營(yíng)差價(jià)和大型設(shè)備檢查收費(fèi)。在“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制下,醫(yī)院嚴(yán)重依賴(lài)藥品批零差價(jià)和大型設(shè)備收費(fèi),導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)供給方誘導(dǎo)過(guò)度需求,主要表現(xiàn)在大處方、大檢查、抗生素濫用和手術(shù)濫用等方面?？梢哉f(shuō),我們?cè)谑聵I(yè)單位創(chuàng)收自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí),并未建立起更好的監(jiān)管體系,對(duì)向使用者收費(fèi)的監(jiān)管和對(duì)農(nóng)村事業(yè)單位的監(jiān)管效率低下。

(二)多元化供給主體和供給模式的引入需要

政府履行監(jiān)管職責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)責(zé)任由政府向非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移早已成為一個(gè)趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已形成政府公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織共同提供公共服務(wù)的格局。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的初步設(shè)想是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能剝離出去,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)換機(jī)制,走企業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的路子,除公益性事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障外,經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)組織[4]。在積極引入多元化供給主體和供給模式的同時(shí),政府在公共服務(wù)的立法、規(guī)劃和監(jiān)管等方面也要切實(shí)履行其職責(zé),以避免農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的混亂。調(diào)查顯示,我國(guó)80%以上的村級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為各種形式的私營(yíng)診所。這些農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為農(nóng)村居民就醫(yī)用藥、預(yù)防保健提供了便利、及時(shí)的服務(wù),對(duì)提高農(nóng)村居民的健康水平起到了積極的作用。但是,也存在服務(wù)市場(chǎng)秩序混亂、價(jià)格失控及醫(yī)療行為背離公益目標(biāo)等問(wèn)題,因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足人們的健康需求,亟待通過(guò)加強(qiáng)醫(yī)療監(jiān)管來(lái)解決。

(三)市場(chǎng)機(jī)制的建立需要政府強(qiáng)化監(jiān)管

開(kāi)放農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。然而,市場(chǎng)的本性是追求利潤(rùn)最大化。在準(zhǔn)公共服務(wù)受益人相對(duì)固定的前提下,市場(chǎng)主體受利益驅(qū)動(dòng),有可能提供假冒偽劣、質(zhì)次價(jià)高的公共服務(wù),從而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。這就要求政府深度干預(yù)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng),建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,監(jiān)控服務(wù)價(jià)格,規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),保證公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成[5]。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在行醫(yī)過(guò)程中存在不少問(wèn)題:(1)非法行醫(yī)現(xiàn)象普遍存在。其主要表現(xiàn),一是無(wú)證行醫(yī),二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍行醫(yī),三是醫(yī)師超出執(zhí)業(yè)地點(diǎn)或執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī),四是游醫(yī)行騙。(2)醫(yī)療條件差。雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有“三室一房”的明確要求,但相當(dāng)一部分只有一間門(mén)面房,達(dá)不到規(guī)定的面積,診斷、注射、換藥、儲(chǔ)藥集于一室,清潔區(qū)和污染區(qū)也沒(méi)有區(qū)分開(kāi)來(lái)。醫(yī)療器械消毒不嚴(yán)格,不能保證一人一針一管;診所內(nèi)也很少進(jìn)行消毒,容易造成交叉感染。多數(shù)診所設(shè)備差,僅有傳統(tǒng)的“老三件”(體溫計(jì)、聽(tīng)診器、血壓計(jì)),沒(méi)有必要的冷藏及“四防”設(shè)施,以至于診斷不確切,救治水平不高。(3)藥品質(zhì)量無(wú)保證。不少農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從非正規(guī)渠道采購(gòu)藥品、醫(yī)療器械,在購(gòu)買(mǎi)時(shí)只考慮價(jià)格,不考慮質(zhì)量。對(duì)于那些有特殊儲(chǔ)存條件要求的藥品,也不能按要求存放保管,降低了藥品療效。(4)醫(yī)療行為不規(guī)范。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違規(guī)操作現(xiàn)象較為普遍。一是許多村衛(wèi)生室或個(gè)體診所沒(méi)有取得衛(wèi)生部門(mén)核發(fā)的“三證”,沒(méi)有配備依法經(jīng)過(guò)資格認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)人員;二是一次性醫(yī)療器械用后不按規(guī)定銷(xiāo)毀處理,甚至重復(fù)使用,醫(yī)療垃圾隨意丟棄;三是非法經(jīng)營(yíng)、使用假劣藥品和特殊管理的藥品;四是在不具備條件的情況下開(kāi)展各類(lèi)手術(shù),造成大病小治,小病大治,貽誤病人,甚至出現(xiàn)醫(yī)療事故。(5)收費(fèi)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)。各種服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)隨意性較強(qiáng),藥品也沒(méi)有明碼標(biāo)價(jià),農(nóng)民對(duì)于看一次病到底錢(qián)花在哪里心中無(wú)數(shù)。農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)實(shí)呼喚政府內(nèi)監(jiān)管。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中建立完善的監(jiān)管體系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

三、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系在我國(guó)尚未建立起來(lái),公共服務(wù)監(jiān)管演變成公共部門(mén)的內(nèi)部治理機(jī)制,導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)供給效率較為低下。

(一)政監(jiān)合一、管辦不分的現(xiàn)象仍然比較普遍

農(nóng)村公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)模式一直延續(xù)下來(lái)。在條塊雙重管理體制下,政府主管部門(mén)集“七站八所”等事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色于一身的狀況并未從根本上發(fā)生變化。政府多重角色之間往往存在嚴(yán)重的利益沖突,妨礙了農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的提高。另外,傳統(tǒng)公共服務(wù)供給制度安排中的管辦不分實(shí)際上是一種自己監(jiān)管自己的機(jī)制,直接影響了公共服務(wù)監(jiān)管的效力。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管的最大問(wèn)題就是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。衛(wèi)生主管部門(mén)理應(yīng)維護(hù)患者的合法權(quán)益,但是在實(shí)踐中又因自己是公立醫(yī)院的“總院長(zhǎng)”,更多時(shí)候是公立醫(yī)院的利益代言人,集裁判員、教練員和運(yùn)動(dòng)員三種身份為一體而不可能做到監(jiān)管到位。另外,多頭監(jiān)管難以形成合力。以對(duì)民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為例。目前我國(guó)對(duì)民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)行的是“分級(jí)管理、雙重登記”的辦法。民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成立在經(jīng)過(guò)衛(wèi)生主管部門(mén)資格審查批準(zhǔn)后,還要到民政部門(mén)登記,由民政部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。但是在實(shí)踐中,即使民政部門(mén)發(fā)現(xiàn)它未執(zhí)行不分配政策,在沒(méi)有衛(wèi)生主管部門(mén)配合的情況下,也很難有效落實(shí)監(jiān)管職能,從而造成事實(shí)上的監(jiān)管缺位。

(二)監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行機(jī)制尚不完善

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)未能建立較為完善的農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本法律法規(guī)體系。有關(guān)監(jiān)管規(guī)則還存在許多問(wèn)題:一是現(xiàn)有法律法規(guī)較為陳舊,已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下公共服務(wù)監(jiān)管的要求;二是規(guī)則不統(tǒng)一,主要體現(xiàn)為不同位階的法律法規(guī)之間存在沖突,不同部門(mén)出臺(tái)的規(guī)章不協(xié)調(diào),地方性法規(guī)和國(guó)家行政法規(guī)之間存在矛盾。更大的問(wèn)題還在于規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制不健全。首先,監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過(guò)于密切的關(guān)系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行;其次,政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性,在很多領(lǐng)域存在基于部門(mén)、所有制或地區(qū)利益的歧視;第三,現(xiàn)有的司法體制和行政管理能力也制約了規(guī)則的執(zhí)行。

(三)公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

按照世界銀行(2003)提出的分析框架,公共服務(wù)的“問(wèn)責(zé)三角形”涉及客戶(hù)(公民)、服務(wù)提供者和國(guó)家三方,包括四種責(zé)任關(guān)系,即政治家與公民之間的“表達(dá)”、機(jī)構(gòu)提供者與政府之間的“契約”、一線專(zhuān)業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者之間的“管理”、服務(wù)提供者與客戶(hù)之間的“客戶(hù)權(quán)力”[6](P47-51)。目前,我們更多地依賴(lài)政府對(duì)公共服務(wù)提供者的問(wèn)責(zé)機(jī)制(即“長(zhǎng)途”問(wèn)責(zé)機(jī)制),但政府和公共服務(wù)提供者并不是保持距離型的監(jiān)管關(guān)系,這就影響了公共服務(wù)“長(zhǎng)途”問(wèn)責(zé)機(jī)制效力的發(fā)揮。一線專(zhuān)業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者的工作更多地采用行政機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制(即內(nèi)部治理機(jī)制),使得我國(guó)公共服務(wù)提供部門(mén)行政化色彩比較濃厚。在公民與政府之間的“表達(dá)”、客戶(hù)與提供者之間的“客戶(hù)權(quán)力”(即“短途”問(wèn)責(zé)機(jī)制)方面,由于公民力量較為薄弱,所以“表達(dá)”傳導(dǎo)渠道并不暢通;公共部門(mén)的壟斷格局并未被打破,消費(fèi)者的選擇十分有限,很難發(fā)揮“客戶(hù)權(quán)力”。總之,無(wú)論何種形式的問(wèn)責(zé)機(jī)制均不健全,公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)還相當(dāng)薄弱。

四、構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系,對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給中的供需錯(cuò)位問(wèn)題,提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率,確保農(nóng)村公共服務(wù)供給的健康、可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑具有重要意義?？偟膩?lái)說(shuō),我們需要構(gòu)建的是決策部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的監(jiān)管體系。

(一)加強(qiáng)信息流動(dòng)

加強(qiáng)信息流動(dòng)是強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵。要提供有效的公共服務(wù),取決于所有利益相關(guān)者之間的信息流動(dòng)。首先是從農(nóng)民到地方政府和服務(wù)提供者的信息流動(dòng)。地方政府和服務(wù)提供者的工作必須對(duì)農(nóng)民的需求和期望作出反應(yīng),而且要評(píng)估公共服務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際效果。因此,政府和服務(wù)提供者必須從農(nóng)民那里獲取他們所認(rèn)為的公共服務(wù)的先后順序、偏好和對(duì)有關(guān)服務(wù)的評(píng)價(jià)等信息。其次是從政府和服務(wù)提供者到農(nóng)民的信息流動(dòng)。信息流動(dòng)不能是單向的,政府和服務(wù)提供者收集和分析的數(shù)據(jù)要與農(nóng)民們分享,這是提供有效的公共服務(wù)的關(guān)鍵。目前,在實(shí)踐中推行信息公開(kāi)的做法越來(lái)越普遍,如鄉(xiāng)村設(shè)點(diǎn)信息公告欄,鄉(xiāng)村衛(wèi)生院公布藥品價(jià)格,等等。信息公開(kāi)產(chǎn)生了正面的效果。例如,規(guī)劃國(guó)際(PlanInternational)在陜西資助了一個(gè)衛(wèi)生項(xiàng)目,村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議、信息公告欄和項(xiàng)目信息小冊(cè)子等形式向村民公布項(xiàng)目信息,這對(duì)于動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c和提高他們對(duì)公共衛(wèi)生活動(dòng)的認(rèn)識(shí)起到了重要的作用。

(二)建立健全農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管規(guī)則

首先,進(jìn)一步明確各級(jí)政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的義務(wù),建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系,使農(nóng)村居民可以享受到相對(duì)均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。其次,通過(guò)立法,合理界定政府職能,改變“政監(jiān)合一、管辦不分”的局面。同時(shí),通過(guò)完善、整合相關(guān)法律法規(guī),消除監(jiān)管規(guī)則的準(zhǔn)入歧視,規(guī)范供給主體的市場(chǎng)行為,創(chuàng)造公開(kāi)、公平、公正、透明的監(jiān)管環(huán)境。要想讓醫(yī)療監(jiān)管走出當(dāng)前的困境,必須盡快完善有關(guān)的法律法規(guī)。其中包括:出臺(tái)我國(guó)自己的民典法,明確非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的法人地位;制定非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的登記辦法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)稅則和財(cái)務(wù)管理辦法;制定與藥品研制、生產(chǎn)、流通、報(bào)廢有關(guān)的法規(guī)。這是規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)行為,完善衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。另外,體制轉(zhuǎn)軌后,公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化,因此與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)的法律法規(guī)也需要修訂和完善,以適應(yīng)公立醫(yī)院自身發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的需要。

(三)建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系

要強(qiáng)化基層政府監(jiān)管職能,加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、傳媒和農(nóng)民群眾對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)部門(mén)的有效治理,構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系,改變政府部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的狀況。必須切實(shí)加強(qiáng)自律性行業(yè)組織的作用,如醫(yī)師協(xié)會(huì)、醫(yī)療教育協(xié)會(huì)等,對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)教育、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)審查方面進(jìn)行監(jiān)管。然而,目前行業(yè)協(xié)會(huì)多附屬于政府主管部門(mén),缺乏獨(dú)立性。針對(duì)目前行業(yè)協(xié)會(huì)組織發(fā)展不力的情況,政府行政部門(mén)依然有必要扮演主要的監(jiān)管角色。與此同時(shí),在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié),都應(yīng)鼓勵(lì)公眾代表以多種方式參與;在所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)中,都應(yīng)有公眾代表的位置。在我國(guó)農(nóng)村,由于信息不對(duì)稱(chēng),公共服務(wù)主動(dòng)權(quán)往往掌握在醫(yī)生和服務(wù)提供者手里,服務(wù)的使用者———農(nóng)民———基本上處于“失語(yǔ)”狀態(tài),只能“逆來(lái)順受”。農(nóng)民作為分散的個(gè)體,難以對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生的服務(wù)態(tài)度、質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和制約,只能靠衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生自覺(jué)和自律,這不僅是市場(chǎng)失靈的主要原因,也是政府失靈的原因之一。即便政府設(shè)立了專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),如果沒(méi)有來(lái)自消費(fèi)者的參與,沒(méi)有準(zhǔn)確可靠的信息,這種監(jiān)督也不會(huì)奏效,甚至政府和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間還會(huì)因利益關(guān)系而達(dá)成某種“共謀”。最難達(dá)成“共謀”關(guān)系的是“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”群體,因?yàn)閮烧叩睦娌灰恢?。因?“消費(fèi)者”群體對(duì)于衛(wèi)生人員的監(jiān)督才是治本之策[7](P296)。

(四)強(qiáng)化政府內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為,政府官員也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。政府官員對(duì)個(gè)人效用最大化的追求并不必然導(dǎo)致社會(huì)整體公共利益的最大化。因此,必須設(shè)計(jì)一套行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制,以確保政府官員的行為不偏離為農(nóng)村公共利益服務(wù)的軌道。相關(guān)研究表明,通過(guò)貨幣補(bǔ)償來(lái)激勵(lì)政府官員追求公共利益的最大化,在契約設(shè)計(jì)上是困難的。于是,晉升制度以及各種監(jiān)督制度就成為政府治理中最重要的激勵(lì)和約束機(jī)制[8]。在實(shí)踐中,要把政府官員的升遷與提供公共服務(wù)的績(jī)效結(jié)合起來(lái),同時(shí),充分發(fā)揮各職能部門(mén)的監(jiān)督功能,對(duì)亂收亂支、擾亂財(cái)經(jīng)秩序的行為嚴(yán)懲不貸。

(五)完善公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù)。問(wèn)責(zé)機(jī)制要按照公共服務(wù)的“問(wèn)責(zé)三角形”的要求來(lái)建立。強(qiáng)化公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的主要措施,一是完善公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制。公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制的完善對(duì)于問(wèn)責(zé)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用。2007年深圳市關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革值得借鑒。改革的目標(biāo)是在事業(yè)單位中建立一個(gè)以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管機(jī)制健全的以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)是事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu),行使事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策權(quán)。理事會(huì)由政府部門(mén)代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人等組成,以社會(huì)人士為主,采用選任制或委任制,對(duì)舉辦主體負(fù)責(zé)。理事長(zhǎng)由舉辦主體提名,按照干部管理權(quán)限報(bào)批或備案。二是改善政府和公共服務(wù)提供者之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系。這是提高公共服務(wù)提供績(jī)效的關(guān)鍵。在進(jìn)行一些具有一定“可測(cè)性”和“可購(gòu)買(mǎi)性”的公共服務(wù)時(shí),應(yīng)在政府和公共服務(wù)提供者之間建立科學(xué)的績(jī)效合約,明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),將付費(fèi)和績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái)。三是賦予客戶(hù)權(quán)力。使公眾參與到公共服務(wù)提供的監(jiān)督評(píng)估過(guò)程中來(lái),是賦予客戶(hù)權(quán)力的一種方式。參與式監(jiān)督和評(píng)估(ParticipatoryM&E)要求客戶(hù)作為主要的利益相關(guān)者和積極的參加者參與進(jìn)來(lái),與其他利益相關(guān)者合作,確定對(duì)公共服務(wù)的優(yōu)先需求,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,制定備選方案,討論解決方案,監(jiān)督和評(píng)估結(jié)果。我們還可以因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等工具來(lái)對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行比較(公民表中包含明確的關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提供者承諾;記分卡可以讓我們根據(jù)目標(biāo)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和/或客戶(hù)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的看法評(píng)估服務(wù)提供者;排名表則是把學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)提供者按記分卡成績(jī)排名)[9](P61)。此外,改變付費(fèi)方式,即從直接補(bǔ)助提供者轉(zhuǎn)為補(bǔ)助用戶(hù)并允許他們選擇提供者,在提供者中引入競(jìng)爭(zhēng),也是值得考慮的措施。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)不能有效供給的一個(gè)重要原因在于現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)的滯后。建立基于公平規(guī)則、獨(dú)立、可問(wèn)責(zé)、多主體參與和程序透明的現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)是我們的改革方向。鑒于當(dāng)前自律性行業(yè)組織發(fā)展不力、農(nóng)民群眾參與不足以及政府行政部門(mén)事實(shí)上成為唯一的監(jiān)管主體的狀況,我們尤其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)處于獨(dú)立的第三方的地位,實(shí)現(xiàn)兩個(gè)分開(kāi),即監(jiān)管者與付費(fèi)者分開(kāi),監(jiān)管者與行政管理者分開(kāi),以一種保持距離型的方式實(shí)現(xiàn)政策制定、監(jiān)管和服務(wù)供給的有效協(xié)調(diào)和制衡。