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一、問題的提出

對于發展中國家金融發展的研究，主要經歷了兩個階段：一是二戰后至80年代初期，羅納德·麥金農、愛德華·肖、約翰·格利和雷蒙德·戈德史密斯等從發展中國家經濟的“欠發達”出發，認為凱恩斯主義主張的政府財政赤字政策實際上是在淺化和抑制發展中國家的金融活動，并不適合發展中國家的金融發展，因此主張發展中國家應該金融深化。二是90年代初期以麥金農和馬克威爾·弗萊為代表的一些經濟學家在總結發展中國家金融改革的實踐基礎上所提出的金融自由化次序理論。認為，發展中國家金融深化的方法即金融自由化是有先后順序的，如果金融自由化按照一定的次序進行，就能保證發展中國家經濟發展的穩健性。金融自由化理論是因為金融抑制限制了競爭而導致金融的低效率，金融自由化先后次序理論說明金融深化是以發揮市場作用的一個有序過程。進一步地說，發展中國家的欠發達性和金融主體的脆弱性必須以管制為基礎，如何體現管制基礎上的適度競爭，充分獲得經濟效率，是金融發展的關鍵。在監控每個機構運作方面，存在著有關管制體系和市場力量作用這兩個主要問題。（注：參見Vittas，D.，1991：FinancialRegulationChangingtheRulesoftheGame.蒂米奇·威塔斯：《金融規管——變化中的游戲規則》，上海財經大學出版社2000中文版。P4.）

中國金融改革和轉軌指的是將金融壓制、限制性競爭以及資源直接配置的體制，轉變為穩定、結構良好的以市場競爭為基礎的運作體制。因此，一方面要進行金融自由化與金融深化；另一方面要進行金融微觀主體的構造，克服原國有主體的低效和脆弱性，加強金融管制。這兩個方面的集合或者說金融自由化次序的基礎就是實現管制與競爭的均衡。易綱、趙先信（2001）認為，改革開放以來，中國銀行業有過兩次大規模的競爭。第一次競爭發生在1984年至1997年間，以機構擴張為主要競爭手段，依托的是行政層級；第二次競爭發生在1997年之后，以金融工具為主要創新階段，主要是對西方現代銀行已經發明的金融產品的模仿。認為中國銀行業必須過渡到以投資收益為目的，以制度創新為依托的競爭階段，實現多元化的股權結構，以明晰產權為基礎的現代公司治理結構和激勵制度。混業經營是西方國家放松管制后80年代以來的新趨勢，中國加入WTO，面對世界范圍內的競爭和經濟發展的需要。顯然，需要回答三個問題，一是銀行是以專業的形式存在還是以混合型形式存在？那一個更好？即是否具備混業經營的條件？二是金融業改革的次序問題；三是混合型金融中介是否會對金融體系穩健和安全造成威脅，即管制重建的問題。從美國經營模式的演變看，21世紀模式是新的自由主義哲理為基礎，尊重和鼓勵競爭。政策重點是消除競爭壁壘、防止風險擴散、實施有針對性的監管。有兩個特點：一是強調競爭與創新；二是控制風險擴散。（徐諾金，2001）

本文通過對放松管制下商業銀行在規模經濟、范圍經濟、SCP和金融市場化程度等方面進行了分析，認為，規模不經濟和金融市場化程度低，以及壟斷程度高，說明競爭的不充分要求分業經營；而表現出來的范圍經濟對混業經營產生需求；在上述基礎上決定了我國金融業改革的次序。本文安排如下：第二部分對我國商業銀行業的效率現狀進行了分析，這是影響金融業實行混業與分業的條件。第三部分分析中國金融深化的次序；第四部分是結語，并給出管制重建的建議。

二、中國銀行業放松管制的績效分析

我們將從銀行自身、銀行業和宏觀經濟中金融市場化程度三個方面對中國銀行業的金融深化績效進行分析。

1.從銀行本身角度，國有商業銀行的規模經濟與范圍經濟分析。

（1）規模經濟。徐傳諶、鄭貴廷、齊樹天（2002）在超越對數成本函數的基礎上按照“中介法”（Ashton，1998）建立成本模型。回歸分析的結果表明，在不考慮不良貸款的情況下，中國商業銀行存在較弱的規模經濟，絕大多數銀行的E值小于1；但是，引入不良貸款與放款的情況，四大國有商業銀行普遍呈現出規模不經濟性。張健華（2003）對1997-2001年“14家商業銀行和37城市商業銀行，采用非參數的DEA（數據包絡分析方法）分析得出，四大國有商業銀行處于規模報酬遞減區間。同時分析表明銀行業存在較大的X－無效率。

（2）范圍經濟。杜莉、王鋒（2002）利用超越對數成本函數（Translogcostfunction）分析表明，在國有銀行中，均出現了較為明顯的范圍經濟，并且范圍經濟性呈逐年遞增的趨勢。而且，范圍經濟系數與銀行資產規模呈正相關關系，即規模較大的銀行具有較強的范圍經濟性或較弱的范圍不經濟性。四大國有銀行的范圍經濟性明顯高于新興的股份制商業銀行。趙一婷（2000）分析了我國國有商業銀行范圍經濟的現狀，指出，分業經營使國有商業銀行業務范圍過窄，是造成我國國有商業銀行范圍不經濟的原因。

2.從產業的角度，銀行SCP分析。于良春、鞠源（1999）運用哈佛學派的SCP（結構—行為—績效）范式對中國銀行業的行業結構分析進行統計分析，所得出的基本結論是，中國銀行業存在高度集中和國有銀行壟斷低效率問題。劉偉、黃桂田（2002）對運用SCP框架及其從行業結構的角度揭示中國銀行業主要問題的思路及政策含義提出了批評，認為，國際上各個銀行在努力追求規模經濟和范圍經濟效應的背景下，中國銀行業保持一定程度的集中率是符合國際銀行業發展趨勢的。中國銀行業的主要問題是國有銀行產權結構單一，而不是行業集中的問題。但是，不容置疑的是，中國商業銀行市場結構正在經歷一種從高度壟斷到競爭程度不斷增強的變化過程，但到目前為止，該市場壟斷程度仍然較高（葉欣、郭建偉、馮宗憲，2001）。具有政府控制與卡特爾式的壟斷市場，無論服務的產品與服務的質量，銀行業的高成本都說明績效不佳。

3.從宏觀經濟進程角度，金融業的市場化程度分析。金融市場化采用兩項指標來衡量各地金融市場上競爭程度（樊綱、王小魯等，2003），一是金融業的市場競爭。使用非國有金融機構吸收存款占全部金融機構吸收存款的比重來反映這一狀況。二是信貸資金分配的市場化。目前非國有經濟在我國經濟中已經占了大半壁江山，但非國有企業得到的貸款還只占金融機構貸款總額的一個相當小的部分。因此，我們采用較易取得的金融機構短期貸款中向非國有部門貸款（包括農業貸款、鄉鎮企業貸款、私營企業貸款、外資企業貸款）的比例來近似反映信貸資金分配的市場化程度。分析表明我國金融市場的發育程度較低，金融業的全面市場競爭尚未形成。中國銀行業的改革不僅沒能發展成真正意義上的商業化的國有銀行部門，而且沒有產生強有力的、能夠與國有銀行競爭的非國有銀行部門。（趙志君等，2002）中國金融機構大約有25%的不良貸款，如果把無法回收的貸款從總貸款中剔除，則調整后的貸款—存款比率從1987年的102%下降到2001年的63%，遠低于人民銀行要求（75%）。該比率顯示金融機構對金融資源利用的無效率非常嚴重（趙志君等，2002）。另外過多的不良貸款、產權不清、管理體制不完善、管理行為不規范等問題沒有解決。（趙志君，2002）

總之，中國金融業中，四大國有商業銀行存在規模不經濟現象。同時，在銀行業中存在范圍經濟和范圍不經濟共存現象，而范圍經濟與資產規模成正相關性。中國銀行業存在較強的壟斷現象；且經營績效也支持這一點。RafaelLaPorta，FlorencioLopez-De-SilanesandAndreiShleifer（2002），通過對世界范圍內許多國家的金融體系中的政府所有制銀行，從1960-1995年的發展分析，發現在金融體系不健全的國家中，政府所有制銀行更為優越。其經驗表明，政府所有制中銀行是制度與金融體系不健全的產物。

三、中國金融市場的競爭導向：管制的次序分析

從規模來說，四大國有商業銀行存在規模不經濟，SCP范式分析也說明了銀行業較高的壟斷程度和經營績效有較大的改善空間，金融市場化程度比較低。這些都說明要進行放松管制。同時范圍經濟分析說明混業經營對資源配置是一種帕累托改進。這是中國金融改革次序的基礎。

（一）建立以競爭為基礎的管制。

中國金融業競爭的不完全性，與由于競爭的壓力產生的混業經營的生成基礎不同。放松管制、證券化、全球化以及金融創新對金融市場和機構的影響太快了，增大了金融體系及單個機構的集合風險。政府作為風險吸收者（如風險社會化）以及司法當局在合同方面的作用，是很重要的結構轉變。另外就是匯率和國際資產價格的劇烈波動以及相伴隨的資本跨國界的大規模的轉移。這些，都會使混業經營的風險加劇。因此，要進行金融微觀主體的構造，克服原國有主體的低效和脆弱性。主要從以下幾個方面逐步展開：

首先，國有銀行的產權改革。管制的實際方案主要有管制機構和公有企業（Viscusietc，2000）。國有銀行就是對銀行業管制的一種實踐。由于明顯的委托問題。加上銀行業強烈的外部性，如特大銀行難以破產，使得國有銀行缺乏市場約束，從而不能達到資源配置的最優效率。國有銀行的股份制改造是提升其競爭力的重要途徑，這包括國有金融機構的股份化與民營化。或許更重要的是，增強國有銀行的外部競爭，從而提供激勵管制是我國國有銀行業提升績效的先行改革次序。

其次，適度競爭下民營銀行的發展。金融深化就是要在金融自由化前提下形成市場競爭，提升金融資源配置效率。民營銀行的生成應是金融深化的重要舉措。關于民營銀行的生成，樊綱（2002）認為，通過在國有商業銀行逐步退出的地區大力發展民間金融，組建地方中小銀行，將有望解決金融業資源配置效率低下的問題。錢小安（2003）認為，金融民營化主要有兩種形式，一是成立新的民營金融機構；二是對已有的金融機構進行民營化改造。實行金融民營化，就是要吸收民營資本參與金融重組，從公平、競爭、效益的原則出發，采取適當方式，引導民間資金流動，實現民間金融的合法化和規范化發展。凡是鼓勵和允許外商投資進入的金融領域，均應鼓勵和允許民間資本投資進入。（1）在現有銀行的基礎上，把中小銀行商業化，把它們改造成民營銀行。尤其是要鼓勵有條件的城市信用社、農村信用社、城市商業銀行在明晰產權的基礎上，改組為民營金融機構，實現城市商業銀行由國家控股轉變為由民營資本控股的金融企業，重建金融體系，（2）在商業銀行法的框架下，允許民間資本組建區域性的中小商業銀行。同時要加大試點力度和對試點總結。浙江臺州商業銀行以私人控股的形式組建即是重要嘗試，常熟、張家港、江陰相繼成立股份制農村商業銀行，而且三家農村商業銀行全都是由當地民營企業、信用社社員和職工入股，沒有政府股份。對于這些新建軍民營銀行，應在鼓勵的基礎上進行規范發展。（3）對于四大國有銀行，可以在不動內核的基礎上，進行“外科手術”式的民營化發展。即對四大國有商業銀行缺乏效率的分支機構，進行區域式的業務退出，引進民營銀行參與。或者對于不良資產進行資產剝離。資產剝離的形式多種多樣：將子公司出售給其他公司、分拆、股權分離、管理者杠桿收購。通過并購或增資擴股改進資源配置的效率。

再次，注重金融結構的發展。包括股市的規范發展，債券市場的發展，尤其是企業債券市場等。“好的”金融系統應具備有效的法律體系、良好的會計標準、透明的金融制度、有效的資本市場和規范的公司治理。（FranklinAllen，DouglasGale，2002）

最后，在現有制度框架下加強跨業合作，探索金融業混業經營。尋求銀證、銀保合作的途徑，探索混業經營。我國金融業已經開始在不違背現行法規的基礎上，尋求銀證、銀保合作的途徑，探索混業經營。一些銀行先后與證券公司聯手推出了“一卡通”等存取款和證券投資業務、股票質押貸款等帶有明顯銀證業務交叉性質的業務；保險公司除了為銀行提供信貸保險、按揭貸款，還與銀行共同開發了銀保合作的銀行產品和保險產品。逐步構造范圍經濟特征明顯的全能銀行。混業經營是很多大型銀行的戰略選擇。但混業經營是一把“雙刃劍”，一方面，混業經營可以分散經營風險，獲得范圍經濟優勢；但另一方面如果一家銀行的每一項業務都達不到有效的經濟規模，缺乏競爭優勢，或者銀行實行無關聯的多元化經營，進入不太熟悉的領域，反而會加大風險。因此，混業經營必須建立在專業化經營的基礎上。不同類型的金融機構具有不同的資源優勢和業務優勢，即使同為國有銀行或股份制銀行，其資源優勢特征、管理水平也不盡相同。因而，中國金融業的發展進程中，沒有一種“最優”的模式。規模較小，資源有限的金融機構，可以重點發展某一方面或某一地區的業務，在國內同行中成為該方面業務的佼佼者，沒有必要進行混業經營；而規模較大、資源充足、管理水平較高或者擁有很強的職員培訓能力的金融機構，就應該在單一業務專業化的基礎上，開展混業經營，逐步構建全能銀行，發揮范圍經濟優勢。

（二）放松管制與管制重建。

金融機構的適度競爭問題只能由市場或以市場為前提來選擇和決定。這既包括國有商業銀行的產權改革，也包含民營銀行、股份制銀行，甚至外資銀行的生存與發展。當前放松管制與管制重建尤其應注重以下幾個方面：

1.民營銀行的生存空間只能由市場競爭來選擇和決定。但并不意味政府不進行扶持。按照現代公司法和商業銀行法組建的法人組織，必須具備規范的市場準入和完善的退出機制，并接受嚴格的外部監管。民營銀行在定位上是為中小企業服務。追求規模經濟效益與保持自由競爭活力之間，發揮民營銀行靈活有力的經營態勢。（1）建立專門的市場準入和退出法規。民營金融機構市場準入方面，要根據不同種類金融機構特點和金融集團化發展現實，制定適當的市場準入規則和有效的市場退出機制。目前尚未制定統一的民營金融機構市場準入規則，政策環境有待改進。合理制定民營金融準入規則，發展民營銀行，促進金融同業競爭，提高金融效率。同時，要有有效的退出機制，防止銀行太多也無法退出，造成銀行過度。（2）建立存款保險制度。由于民營銀行的特殊性，為了保護廣大存款人的利益及風險防范，需要存款保險制度以支持民營銀行的發展。

2.銀行監管內容的加強與透明化。導致銀行體系不穩定的因素主要有兩個方面：一是宏觀經濟環境不穩定；二是銀行自身管理以及銀行經營的結構性環境的弱點。因此，健全金融體系必須加強對民營銀行的監管，主要是提高管理者的能力和品格；提高民營銀行業的透明度。包括現實地評估銀行資產、公開披露、審慎報告等；通過監管控制風險，包括審慎管理和審慎監督。

3.金融基礎設施建設。包括利率市場化問題、國際資金的監管。同時在銀監、保監和證監的基礎上，統一協調管理。

4.金融經濟管制內容的完善。從管制途徑看，管制過程及內容的完善，主要包括四個方面：一是對金融領域，為了實現配置效率和生產效率的統一，仍需對金融企業的進入、價格以及服務質量等方面進行干預。但為了盡可能地避免管制失效的出現。應引入激勵性管制。如區域間標尺競爭等激勵性管制使競爭受到了利潤刺激或競爭性刺激，對于促進銀行削減成本、提高生產效率以及資源配置效率具有積極意義；二是對金融領域從壟斷向競爭過渡過程中實現以保護有效競爭為目的的管制。對于過渡時期，在放松管制后雖有新的銀行進入，但原有支配性主導銀行對于新進入的競爭性周邊企業而言，有壓倒性的先動優勢（包括產品差異優勢、成本優勢、信息優勢和策略優勢），實施策略性行為，所以政府在開始應實施具有過渡性質的不對稱管制，而當市場開始形成真正有效競爭的局面時，則要把不對稱性管制改為中性的干預政策；三是在適度競爭實現后健全反壟斷管制。反壟斷管制是在較發達的市場競爭體制下主要是針對可競爭市場里的壟斷行為（而為壟斷結構）。就現階段中國而言，主要的管制是對銀行的直接管制和具有過渡性質的不對稱管制。新的反壟斷實踐認為，壟斷結構本身并不說明問題，只有出現濫用集中優勢的壟斷行為，才應運用反壟斷法。目前在西方反壟斷的實踐中，運用推理性原則（aruleofreasoning，要求對被質詢的行為造成的影響進行調查）而非本質原則（或以在不考慮某些行為造成的影響的情況下禁止這些行為）正在成為一種趨勢；同時，注重行為效果而非行為人的意圖，也是一個重要的政策發展；四是在推行上述金融經濟管制的同時，完善社會性管制。社會性管制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、環境保護和防止災害為目的，通過對物品和服務的質量及伴隨它們的提供而產生的各種活動制定一定的標準，并從根本上限制特定行為的管制。從本質上說，社會性管制主要是為了應對經濟活動中存在的外部性（特別是外部不經濟）、非價值性物品、信息不完全以及提供某些公共產品而設置的，以增進社會福利為目的。