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一、引言

2008年12月16日，根據國務院決定，經中國銀監會批準，國家開發銀行股份有限公司（以下稱國開行）在北京舉行成立大會。在經歷了兩年多的商業化轉型之后，國開行正面臨著債信瓶頸和巨額本息償還的壓力。深入分析國開行在轉型道路上存在的各種問題，不論是立法滯后、信息不對稱、改制所帶來的效益損失，還是投融資業務決策、內部結構管理控制等源于制度性的問題，都可以歸結為：轉型中的國開行面臨風險的主要原因是不當的制度安排和合適制度的缺失。

二、國家開發銀行在商業化轉型中面臨的主要風險

（一）機構設置的結構性風險

1.分支機構層次少國開行在商業化改革前其制度約束即作為國家政策性銀行，積極貫徹國家宏觀經濟政策，對基礎設施、基礎產業、支柱產業進行信貸支持，是以實現社會效益為根本目標的非營利性政策性金融機構組織。所以國開行最初的體制框架是以財政融資的觀念為主導，由部門制定項目，政府機構攤派發債，貸款委托商業銀行進行管理，不需要有商業化經營機構和過多的分支機構，實行總分行制。而改制后，其兩級化的總分行結構對市場化競爭和業務擴展是不利的，勢必會影響自身潛在的經濟效益。

2.專業人力資源不足轉型中的國開行是從帶有濃重行政色彩氣氛中走出的，由政府指派項目投向任務，國家財政信用擔保融資，專業的商業化管理、經營投資決策和風險評估人才較少，國開行工作人員并非是為適應商業化經營管理模式而存在的。面臨市場化經營管理模式的引進，員工工作理念是否能與時俱進地轉變，能否及時引進專業技術性人才最終決定于人力資源管理制度和自身組織機構設置。

（二）功能定位風險現在國開行兼具政策性和商業性金融功能，主要通過開展中長期信貸與投資等金融業務，為國民經濟重大中長期發展戰略服務，貫徹宏觀經濟政策籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的瓶頸制約，支持國家重點項目建設。但是，國開行已經是股份制商業銀行，一定程度上具備一般商業銀行的性質和功能。因此，國開行面臨著社會利益和自身企業利益的雙面利益權衡不當的風險。

（三）投融資業務經營風險隨著市場化程度越來越大，國開行在運行中深層次矛盾日益暴露，其對貸款的投向和風險的關注從依靠政府轉變為依靠市場，從關注擔保人轉向第一借款人，這些都需要一定的風險預警體系來評估和防御，而這些體系性機構設施也正是剛步入市場化運作的國開行過去在政府的籠罩下所一直忽視的。

（四）法制環境風險國開行一方面肩負著社會使命，出于國家宏觀經濟發展和經濟結構調整需要去支持其他商業性金融機構不愿介入或無力介入的領域，國開行部分貸款因有國家機關等不具備保證人資格的擔保而處于貸款保證缺乏合法性和不確定狀態。另一方面，國開行已是股份制金融企業，本應按商業銀行法來管理，但其仍擔負著社會性政策性責任，既不能按照傳統政策性銀行的法規管理，也不能按照傳統商業銀行的法規管理，缺少適合的法律法規予以規范。

三、風險管理防范對策

（一）完善自身內部控制制度建立好的內部控制制度就是要完善董事會、監事會和經營管理等部門的關系。首先應建立董事會制度，董事的人員應由出資人來決定。另外要適當地引入獨立董事制度，通過他們中立而專業的視角來分析銀行的狀況以及制定發展規劃。要進一步明確監事會的作用，并且賦予其更大的權利。筆者認為，可以給予國開行監事會對于一定級別人員處罰的權利，如經濟方面的處罰或在將來人員晉升過程中監事會的意見要在晉升的考查分數中占一定比例，這樣可以更好地履行監事的義務。國開行要建立適合自己的內部激勵約束機制和內部管理控制制度。一方面把主要風險指標、經營性虧損控制指標等與銀行管理、營業人員的收入狀況、業績考核等掛鉤，形成外部約束機制；另一方面引進職業經理人，依據自身市場拓展需求引進專業性人才；在內部管理上健全風險控制設施，建立嚴格的審貸分離制度，規范貸款程序，落實貸款責任以抑制投資業務風險發生。從人員激勵角度來看，國開行可以向商業性金融機構看齊，獎勵以實際取得的業績為標準，不同業務部門的效益可在宏觀上作出比較。在部門內部可以根據個人完成的實際業務量進行分配，用以激勵員工的工作熱情。為了使銀行的發展與實際社會發展相匹配，員工的思想以及實際知識儲備應當時刻保持在較高的水平，定期對人員按照實際崗位進行相關知識培訓以保證知識結構的合理性。同時可以與世界同類銀行開展經驗交流，在經營模式、風險評估、業務開展等方面進行溝通，以達到增強銀行競爭力的目的。

（二）完善內部風險控制體系，增強抗風險能力任何的金融機構都十分關注安全性、流動性和贏利性這三者之間的關系，都是以安全性作為底線標準，只有保證安全才能使機構得以存在，所以建立一套完善的風險防范體系是十分重要的。

1.解決資產負債缺口。由于國開行資金在籌集和使用方面周期比較長，所以在資產負債籌措方面應當兼顧兩者之間使用的配合性。其次，應當加強對宏觀經濟走勢的研究，要時刻關注經濟總量，地區經濟狀況，價格指數的變化以及預測利率變化的可能性。特別是利率的變化程度和方向問題是影響的關鍵。在一般的情況下，應當將利率敏感性資產與負債保持在一個相等的水平，以確保在利率發生變化的時候凈利率影響為零，使得敞口風險降到最低水平。

2.增加資金的來源渠道。從債券發行方面看，國開行已經改變了過去通過中國人民銀行向商業性金融機構攤派債券的做法，改為更為合理的招標形式確定發行，這也就為利率市場化創造了條件，同時債券在銀行同業市場的流通也解決了流動性的問題。但是，在保證其他金融機構認購的同時，要擴寬資金來源，可以考慮利用社會保險、住房公積金等其他渠道的資金。另外，我國資本市場現在處于快速增長時期，可以增加對于長期固定收益類基金品種的投資，這樣不僅可以減少股市泡沫的形成，而且解決了資金的來源問題。還可以利用海外市場，在有充足外匯保證的情況下，加強外幣債券的發行，也為其他企業籌資開拓渠道。

3.改善貸款方式利用組織增信這種措施發放貸款，確實在很大程度上解決了貸款發放過程中信用不足的問題，而且在一定程度上可以防止系統性風險，為市場經濟的發展奠定良好基礎。但是這種方法也存在不少問題。借鑒國際上比較成熟的做法并結合中國實際，筆者認為德國間接融資形式可以為我國所用，其基本做法是：地區金融機構與開發性金融機構建立合作制度，當地屬于國家扶持的項目或中小企業有融資需要的時候先向當地金融機構發出申請，當地金融機構對企業的屬性、經營狀況、信用狀況等方面進行審核，然后將符合貸款條件的項目報送德國復興開發銀行，銀行進行復審，對于符合條件的項目與當地金融機構簽訂貸款合同，當地金融機構與當地企業再簽訂貸款合同。在我國開展這種形式的貸款可行性也是比較強的，現今地區性小的金融組織發展迅速，他們對當地中小企業的了解更加深入，同時通過這種形式可以增加他們的中長期貸款的數量，為他們增加收入，促進當地市場的發展。

（三）適度豐富業務，加快銀行發展相對于國外開發銀行的業務開展，我國國開行現有業務中絕大部分都是中長期貸款業務，風險是相對比較集中的。所以在穩定貸款業務的同時，可以通過其他經營方式改變貸款的單一渠道。在這里可以學習日本開發銀行的很多做法，比如與地區銀行或金融機構合作以建立基金的形式對中小企業進行投資，扶持企業的發展。在很多企業發展的過程中，由于當地已經有同類型發展完善的企業，政策性銀行也可以通過自己的咨詢業務將小企業通過兼并的形式并入大的企業，發揮相互的比較優勢，促進地區企業的發展。國開行可以利用自己在國際方面的優勢，中國內地的信息，吸引國外的政策性資金投資中國，國開行可以在中間作為轉貸行，這樣不僅可以擴大資金來源的渠道，同時可以將企業向國外市場推廣，拓寬市場范圍，增強企業的活力。也可以借鑒德國復興開發銀行在中小企業中的資產證券化方法給予企業金融支持。另外，雖然國開行在債券領域有所開拓，但仍可以繼續擴大業務范圍。

（四）完善立法體系，明確依法經營商業化轉型中的國開行是處在經濟轉軌和政府轉型的雙轉軌大環境中，需要的是完善的市場經濟體制和服務型政府。首先要由政府制定適合改革中的政策性金融機構的法律法規，從制度上約束銀行經濟行為，維護金融經濟秩序，促進國開行的健康發展。我國應當迅速出臺《國家開發銀行法》，這部法律應當包括：國開行的性質、歸屬以及地位；國開行與商業性金融機構之間業務的界定；國開行的治理結構以及組織形式；配合國開行的歸屬，明確資本金的來源和融資的途徑；規定國開行的風險管理，出現重大問題的解決途徑；明確國開行的相應職責等。

（五）提高金融監管效率金融監管部門要對國開行進行依法監管，根據實際情況制定相應的規章條例，對國開行能否貫徹國家宏觀經濟政策和產業政策、貸款投向是否合理、內控制度能否有效地防范和控制信貸風險、貸款期限結構和資金來源結構是否匹配、資本充足率和風險資本充足率是否達到國際標準等內容進行監管。其次，要不斷完善先進的信息系統，實現監管手段現代化，提高監管效率。根據改革過程中國開行的業務特點，開發專門的監管信息系統，將該系統與國開行的風險預警系統連接起來，能夠對相關業務指標進行查詢和分析，實現預警指標數據采集、匯總、加工、傳遞的電子化、網絡化，使監管工作程序化，提高監管工作的準確性與及時性。再次，金融監管部門要利用外部審計單位的審計信息和結論，客觀地對政策性銀行的經營水平、風險管理狀況、內部治理結構進行評估。