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摘要：PPP項目模式的推行體現了國家深化體制改革、轉變政府工作職能、激發市場活力的創新型經濟轉型理念。這一模式的推行減輕了財政負擔，打破了行業壟斷，與此同時也存在法律體系不健全、關聯交易定價不公允、投融資壓力大等一系列問題。基建企業如何因地制宜、審時度勢地制定行之有效的應對措施是面對激烈的市場競爭、實現長期穩定發展的關鍵。

關鍵詞：PPP模式；基建項目；財務管理；策略

“十三五”規劃指出：“加快進一步放寬基礎設施、公用事業等領域的市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營。”政府大力推廣PPP項目模式，一定程度上打破了行業壁壘，優化市場資源配置，提升公共服務的供給效率。PPP模式作為一種創新機制，涉及領域廣泛、項目數量多、投資金額大，既有利于我國在短時間內迅速積累PPP項目的管理經驗，也提出了PPP法律政策完善的緊迫需求。本文以基建項目建設為背景，闡述了PPP項目模式在我國推行的積極意義，同時根據存在的問題提出應對措施，最終實現PPP項目建設的可持續發展。

1PPP項目模式的內涵及特點

PPP項目模式是指政府與企業組織之間，為了建設基礎公共設施項目，以特許權為基礎，通過簽署協議建立的合作伙伴關系。它是一種圍繞項目主體建立的公共私營合作機制，是不以利潤最大化為目的的公益性項目。一般由企業組織承擔項目設計、施工及其運維工作，政府部門負責項目的征地拆遷和質量監督工作。政府與企業組織之間互利互惠、取長補短，最終實現合作共贏、利益共享、風險共擔的目標。

2PPP項目模式發展的積極意義

2.1轉變政府職能，減輕財政負擔

PPP項目模式引入社會資本進行投資減輕了政府的財政負擔，推動了政府各職能部門轉變工作模式，提高了政府對公共項目的運作效率，強化了政府的服務意識及協同管理水平。PPP項目的投產運營是在政府部門的監管下，以特許權為基礎，設置風險分攤機制、利益分配條款，其凈收益有助于消化政府的存量債務，改善城市治理結構，提升公共服務的質量。

2.2打破行業壟斷，適用范圍廣泛

PPP項目模式的引入使基建單位有了更廣闊的發展空間，該模式可適用于市政公共設施及道路、鐵路、機場、醫院、學校等建設，能為政府部門提供更多的項目籌建資金和公共設施供給服務，基建單位可參與項目前期規劃、可行性研究論證、融資政策制定等工作，這不僅降低了基建單位的投資風險，還有利于其加快新設備更新以及新工藝的研發。

2.3減少工程造價，降低投建風險

基建單位在一定程度上可享有政府給予的稅收優惠、貸款擔保、財政補貼，較好地保障基建單位的基本利益。政府部門與基建單位共同參與管理，縮短了建設周期，降低了籌建成本。只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，基建單位才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于降低工程造價和資金風險，保障基建單位有利可圖的同時激發市場多元化發展。

3PPP項目模式下財務管理的現狀

3.1市場需求評估不充分，投資回報率低

由于政治、經濟、社會等因素存在信息不對稱的原因，地方政府為了吸引企業投資，在關鍵經濟數據以及社會基礎資料上做出大量的虛假陳述，導致企業進行可行性研究論證以及風險評估時出現嚴重偏離實際的情況，增大了投資風險以及前期論證工作的難度。例如：某基建單位以PPP項目模式投建某高速公路項目，該地區經濟發展滯后，車流量比較少，開建不久后，政府又在同城規劃了另一條市政公路的建設，從而損害基建單位的利益，縮小了基建單位投資回報的空間，存在難以達到預期收益甚至是無法收回建設成本的可能。

3.2缺少法律保障體系，政府信用風險高

由于PPP項目模式引入我國時間較晚，國家目前還沒有完成PPP項目的立法工作，出臺的一系列規范性政策文件層級低、效力差，文件內容也時常權責不明、避重就輕。PPP項目協議歸屬于行政法的管轄范疇，如果地方政府出現違約行為，適用于行政訴訟的解決方式很難維護企業組織的合法權益。例如：某地方政府負責PPP項目建設的征地拆遷協調工作，因政府各部門權責劃分不明確，上下聯動性差，導致紅線內用于修筑高速公路的土地無法按時移交給已進場的基建單位，造成無法按工期進行施工，無形中加大了基建單位的成本投入。

3.3關聯交易定價不公允，轉移納稅義務

由于大型建筑集團企業為節約與上、下游企業的交易成本，往往實行縱向一體化戰略用以優化供產銷關系。集團公司將中標后的PPP項目分配給供應鏈結構下的關聯企業負責采購、施工、運營等各個環節的工作，再利用供應鏈結構下關聯企業不同的稅率進行稅務籌劃，以此作為制定關聯交易定價的依據，從而將有盈余的企業利潤轉移到虧損企業或將納稅義務轉移到稅率低或存在稅收優惠政策的供應鏈關聯企業，最終達到平衡集團整體盈虧及稅負的目的。這種關聯交易無形中違背市場經濟中的誠實信用和公平交易原則，間接地阻礙了市場經濟的良性循環，破壞了國家稅收制度，最終損害國家利益。

3.4工程建造成本上漲，導致項目預算超支

由于PPP項目是公益性項目，與人民群眾的利益密切相關，在項目建設過程中，可能會因社會經濟環境的變動，導致人工費、材料費、運輸費等價格上漲，從而造成實際工程建造成本遠遠超過工程預算成本，當企業向當地政府提出調價申請時，政府出于保護公共利益的考量一般不贊成調價，從而影響企業的營收能力。例如：由于2021年國家發改委發布“能耗雙控”的限電令，導致市場上的水泥、柴油物資供不應求，價格不斷攀升，使得某在建PPP公路項目的材料采購成本不斷上漲，超過項目建造預算標準。

3.5PPP項目融資壓力大，資金使用效率低

PPP項目工程造價高，資金需求量大，主要由地方政府和基建單位聯合出資成立項目公司進行運作，作為臨時成立的項目公司，一般未獨立設置金融部門，未建立融資管理機制，未將金融職能納入到財務工作體系中去，涉及資本運作，也只是局限于銀行貸款和企業自有資金的管理，未真正發揮金融引領和融資促進的作用。一旦項目公司資金短缺，就不能及時發揮融資工具的功能，從而影響PPP項目的施工進度，增大債務利息及建設成本。在實際的工程建設中，PPP項目多采用“多頭賬戶、層層劃撥”的方式進行工程款結算，涉及的層級多，流程繁瑣，影響了資金的流動性和時效性。

3.6財務人員參與度低，從業人員素質不高

在傳統PPP項目建設中，財務人員大多只負責會計核算、稅務籌劃、資金管理工作，未參與項目調研、招標立項、價格談判、協議簽訂等工作，使得PPP項目的投資在一定程度上缺少財務理論分析、數據支撐以及可行性研究論證等環節。在建筑行業普遍低價中標、政府行政干預度高以及缺少法律保障的大環境下，這種不計成本效益的PPP項目投資具有一定的隨意性和盲目性，無形中給基建單位埋下了各種風險隱患。另外，建筑行業粗放的管理方式以及財務人員配備素質不高的現狀使得日常核算不夠規范，財務管理不到位，一定程度上加大了基建單位的財稅風險以及成本把控的難度。

4PPP項目模式下財務管理的措施

4.1加快法律體系建設，建立風險評估體系

建議中央政府部門加快立法進度，在現行規章制度的基礎上，構建一套普遍適用、統一規范的法律體系，明確界定政府與企業在PPP項目中的權責范圍，合理分擔項目風險，平衡政府部門與企業之間的利益分配，建立行之有效的監督機制，減少行政過度干預，確保PPP模式能夠健康有效地實施。與此同時，基建單位還需要建立一套完善的項目評估體系，做好PPP項目中投資風險、融資策略、財政補貼、預算標準等要素的評估，不盲從不跟風，切實做好PPP項目投資管理與風險承擔的有效權衡，提高項目建設運營的社會經濟效益。

4.2完善投資管理機制，制定合理的融資方案

PPP項目建設資金需求量大，單靠一個基建單位投資建設，融資壓力比較大，地方政府可以將PPP項目分解成多個標段對外招標，根據標段施工難易程度、投標單位融資能力、建設單位資質水平進行擇優選擇，這樣不僅可以根據實際的工程情況靈活篩選合適的供應商，也可以減輕政府的監管壓力，從而有效降低違約風險、信用風險。基建單位應建立金融部門，將金融職能納入到財務工作體系中去，根據PPP項目的施工方案及施工進度，采用動態、多元化融資策略拓寬融資渠道，準確估算資金需求量，合理利用財務杠桿，優化資本結構，從而確保工程進度、融資期限、資金需求量相互匹配，減少債務利息成本。

4.3合理制定預算標準，強化成本管理力度

基建單位應圍繞PPP項目的作業內容、施工進度、計稅方式制定人工費、材料費、機械費、間接費用、期間費用的預算標準，細化各業務關口的成本管控責任，對項目實際收入、投資成本、營業利潤進行對比分析，降低非生產性資本占用比例，為項目資金預算監管的科學性、規范性提供核算依據。加快信息化數據處理平臺的建設，引入軟視頻會議系統、資金集中審批系統、智能化記賬系統，將財務人員從繁瑣的日常業務中解脫出來，進一步引導財務人員轉移工作重心，提高財務人員對基礎數據的橫向、縱向整合分析能力，通過對關鍵業務口的動態把控，及時掌握項目建設的整體狀況、經營情況，為項目制定決策、創造盈利點提供數據支撐。

4.4健全風險管理機制，提高風險預警能力

PPP模式下政府與基建單位應制定合理的風險管理機制，以相關法規政策為基礎，通過合同明確合作雙方各自應承擔的風險，比如：政府部門應分擔政府信用風險、征地拆遷風險、市場需求變化風險等；基建單位應分擔債務違約風險、技術質量風險、收費價格風險、稅務政策變動風險等。基建單位應提高風險預警能力，建立風險管理目標、風險識別與評估、風險分析與處理能力，進行從工程概算、預算控制、施工作業、成本把控的全過程風險管理，最大程度降低企業的資金風險、投資風險、融資風險、收益分配風險，減少各項風險對基建單位造成的損失，提高PPP項目的投資效益水平。

4.5建立預約定價安排，降低內部交易定價風險

預約定價安排是企業對其未來年度關聯交易的定價原則和計算方法，向稅務機關提出申請，與稅務機關按照獨立交易原則協商、確認后達成的協議。它是反避稅領域里的重要服務方式，在優化營商環境、促進企業發展中發揮積極作用。預約定價要求企業擬提交申請前3個年度且每個年度發生金額達4000萬元以上的關聯交易，它一般分為預備會談、談簽意向、分析評估、正式申請、協商簽署和監控執行共六個階段，符合一定條件的可以申請適用簡易程序。預約定價可獲得未來年度的稅收確定性和關聯交易的合規性，減少企業未來年度的轉讓定價風險，降低稅收成本，和諧征納關系。

4.6實行財務全過程參與，配備高素質財務人員

一套科學合理、切實可行的財務管理制度是保證PPP項目能夠有序開展的前提條件，也是建設項目各業務環節實現良性循環的制度保障。在PPP項目前期準備階段，財務人員應參與項目調研以及可行性投資論證工作；在項目招標立項階段，財務人員應參與協議編制以及價格談判工作；在項目實施階段，財務人員應參與項目預算編制、成本管控工作；在項目終結階段，財務人員應參與項目移交以及工程清算工程等。要實行全過程的參與，要求財務人員應具備相應的財務管理能力及較高的專業素養水平，一方面能夠引導日常財務管理工作合理合規，提高財務工作效率；另一方面能夠使資金分配、預算管理和項目方案的設計、規劃更加科學，從而提高資源配置效率，從根本上提升財務人員的財務數據提取、財務報表分析及業務整合能力，為企業決策提供有力的數據支撐。

5結語

PPP模式在我國運行時間較短，經驗不充足，在實際運行過程中出現了諸多問題。因此，政府部門和基建單位應根據現行規章制度明確自身職責范圍，加快法律體系建設的同時建立風險共擔機制，結合基建單位各項預算管理、風險控制機制，有效把控PPP項目的投資、建設、運營風險，為PPP模式的長遠發展提供有力保障。在我國經濟步入新常態的形勢下，推廣運營PPP模式一方面是促進經濟轉型、加快新型城鎮化發展的有力舉措，有利于整合社會資源，激發市場經濟活力，提高政府公共服務的效率與質量。另一方面也是深化財稅體制改革，構建跨年度預算平衡機制的重要內容，有利于降低地方政府債務風險，拓寬城鎮化融資渠道，實現國民經濟的多元化可持續發展。

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作者：張彩麗 單位：新疆北新路橋集團股份有限公司