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一、指導思想

深入學習貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，緊緊圍繞社會主義新農村建設總目標，進一步明晰林木所有權和林地使用權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，依法維護林業經營者的合法權益，保護森林資源和生態環境，解放林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建和諧社會作出貢獻。

二、基本原則

（一）堅持農民增收和林業增效，確保生態受保護、農民得實惠。

（二）堅持農村基本經營制度，權益平等到戶，做到公開、公平、公正。

（三）堅持依法依規辦事，尊重歷史，尊重民意，確保農村社會和諧穩定，確保農民知情權、參與權、決策權、監督權。

（四）堅持因地制宜，分類指導，不搞“一刀切”，確保改革符合實際。

三、改革范圍

（一）改革范圍為縣級以上人民政府區劃界定的集體所有的商品林、公益林和宜林地。

（二）對被非法侵占、蠶食的集體林地，要加大清理回收力度，一并納入改革范圍。

（三）對權屬有爭議且暫時難以解決的林木，林權歸鄉鎮所有的林木，以及各級各類學校所有的林木，暫不納入本次改革范圍。各級政府要強化林權糾紛調處工作，對林權糾紛解決后，再落實經營主體。

四、改革目標

到2010年，全縣基本完成明晰產權、確立經營主體的改革任務。不斷深化配套改革，逐步建立起產權歸屬明晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉程序規范、監管服務有效的現代集體林權制度，實現資源增長、農民增收、生態良好、社會和諧的目標。

五、改革任務

以明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權為核心，建立多種經營形式并存、責權利相統一的集體林經營管理新體制和新機制。分為主體改革和配套改革兩個部分。

（一）主體改革。在保證林地集體所有的前提下，將林地使用權、林木所有權落實到農戶或其它經營主體，依法簽訂林地承包（林木流轉）合同，進行林權登記，核（換）發林權證書，確立農民的經營主體地位。林地承包期為五十年。

具體辦法：

1、對集體統一經營管理的集體林，通過均山均林、均股、均利的方式明晰產權。原則上實行無償分林。具體可采取以下三種方式:

家庭承包經營。在資源條件和經營條件允許的情況下，要在本集體組織成員內部平均分配林地林木，以戶為單位劃片承包經營或自由組合聯戶承包經營。

股份合作經營。對不宜實行家庭承包經營的集體林，可以采取“先分后股”、“先分后聯”的方式，將現有集體林地林木按實物或價值量均等分配到人，再實行股份合作經營，落實經營主體。

有償轉讓經營。人均集體林面積較少的村，可以對其集體林評估作價，通過公開招標、拍賣等方式，落實林地經營權和林木所有權。同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先受讓權。有償轉讓收益用于集體經濟組織成員分配的比例，原則上不低于70﹪，剩余部分用于發展林業和集體公益事業。

采取家庭承包經營和股份合作經營的，林地承包期為50年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。有償轉讓經營的，承包期不宜過長，以一個輪伐期為宜，具體期限由農民自主決策。

為統籌集體和農民的利益關系，允許留出少部分林地林木由集體統一經營管理，留取比例原則上不超過本村林地面積的10﹪。留用部分也要落實承包管護責任。

2、對已承包到戶和流轉的集體林，要進一步規范和完善。

“誰造誰有”的三荒和退耕還林地，產權明晰并依法經營的，要予以維護;產權明晰但林地面積不準、承包合同部分條款不完善的，要重新核實林地面積，規范完善合同；產權不清的，要明確產權，落實林地承包經營權和林木所有權，明確經營主體；違法違規經營的，要依法處理，調整、變更或終止承包合同。

通過競價拍賣以及抵頂村村通修路款等方式已經流轉的集體林，凡程序和期限合法、合同形式和內容規范的，已經村民大會或村民代表大會通過的，要予以維護；對權利和義務顯失公平、合同程序和內容不完善、大多數村民對部分條款有異議的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，完善合同或簽訂補充協議；對不符合法律規定或者嚴重損害大多數村民利益的，要通過法定程序予以糾正或終止合同。

（二）配套改革。在主體改革任務基本完成后，圍繞放活經營權、落實處置權和保障收益權，積極推進配套改革，通過完善政策、減輕稅費、規范管理、健全服務，逐步形成集體林業的良性發展機制。

1、完善集體林木采伐管理機制。編制森林經營方案，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。

2、規范林地林木流轉。加快林地林木流轉制度建設，積極籌建林業要素市場，不斷完善運行機制，拓寬市場功能，促進林地經營權和林木所有權有序流轉。

3、完善森林生態效益補償基金制度，逐步提高補償標準。不斷加大對林業生態建設的投入。

4、推進林業投融資改革。加大林業信貸投放，完善林權抵押貸款制度，大力發展林業小額貸款。

5、加強林業社會化服務。扶持發展林業專業合作組織和專業協會，引導和規范林業中介服務健康發展。

六、實施步驟

（一）時間安排。全縣集體林權制度改革從2009年7月開始，到2010年年底前全部完成主體改革任務。

（二）階段安排。根據集體林權制度主體改革任務要求，林改工作分為四個階段。

第一階段：宣傳發動（2009年7月至8月）。主要任務是：各級政府組建林改機構，制定林改方案，召開動員大會，逐級舉辦政策和業務培訓班，廣泛深入進行宣傳。

1、成立機構。各鄉（鎮）成立林改領導小組，設立辦公室，抽調精干人員，配強工作隊伍。

2、制定林改工作方案。各鄉（鎮）制定的林改工作方案必須經縣林改領導小組審批，報縣林改辦備案。

3、召開動員會。縣和鄉（鎮）要召開林改動員大會。各村要召開村民代表大會或村民大會，層層搞發動，逐級做動員。通過動員會，統一思想，解決改革中的思想認識問題。

4、簽訂責任狀。縣和鄉（鎮）村要逐級簽訂集體林權制度改革工作目標責任狀，將改革的任務、目標、責任分解落實到人。

5、逐級培訓。按照自上而下逐級培訓的做法，層層抓好培訓工作。縣主要培訓鄉村干部、林改工作隊員和村民代表。培訓工作覆蓋面要廣，保證每個林改工作人員至少接受一次培訓。培訓中重點講解林改法律法規、政策、工作任務、操作流程、技術細則、經驗做法和標準要求。

6、廣泛宣傳。要充分利用廣播、電視、報刊等宣傳媒體，采取建立專欄、專題、專版等形式，宣傳報道林改工作。各地要設立林改宣傳欄，張貼宣傳畫，懸掛宣傳標語，大力宣傳林改的目的、意義及有關政策。通過大范圍、大規模的宣傳活動，營造濃厚的林改氛圍，把林改政策傳達給群眾，讓群眾了解林改，支持林改，自覺參與林改。

第二階段：摸底調查（2009年9月至12月）。主要任務是：開展森林資源和經營狀況、林地林木流轉、參改人口調查，摸清矛盾糾紛情況和群眾改革意見，解決存在的矛盾和問題，張榜公示各項調查結果。

1、認真調查摸底。由鄉鎮政府、村干部、村民小組人員組成調查摸底小組，林業部門提供森林資源檔案和二類調查材料，抽調專業技術人員配合鄉鎮、村開展調查摸底。一是查清森林資源底數。對所有集體林地林木，包括“誰造誰有”和退耕還林地、承包和以其它方式流轉的林地林木以及被非法侵占蠶食的集體林地，都要逐項逐塊核實權屬、面積、蓄積、樹種、林齡和四至界線。確定林地邊界四至，要由調查人、四至地類所有權和經營權人現場簽字確認，繪制圖表。對本次調查面積和森林資源檔案數據不符的，要逐塊說明情況，報縣林業主管部門核準確認。二是查清流轉情況。對已經流轉林地林木，要查清承包人、流轉時間、流轉形式、民主決策程序、承包期限、承包價格等狀況。三是搞好林權糾紛情況調查。對林權爭議、合同糾紛、群眾意見等情況進行細致摸底。四是查清參改人口狀況。參改人口為本集體經濟組織成員，原則以在冊戶籍為依據，查清戶籍、人口以及人在戶不在、戶在人不在等情況。確認參改人員資格，要堅持集體經濟組織成員一律平等。

2.公示摸底調查結果。在各種林地林木底數清楚、權屬明確的前提下，對集體組織范圍內的參改林地林木進行張榜公示。

第三階段：組織實施（2010年1月至2010年6月）。主要任務是：制定和審批村組實施方案，按方案組織實施，結果張榜公示，簽訂承包合同，進行林權登記。

1、村組要制定以確權為主要內容的村組實施方案。要在鄉鎮政府領導下，根據集體林調查摸底情況，依據村情、林情因地制宜制定，內容要全面、具體、詳實，且具有可操作性。村組林改實施方案要經村民大會或村民代表會議2/3以上表決通過，經鄉鎮人民政府批準后組織實施，并報縣集體林權制度改革辦公室備案。

2、組織實施。按照村級方案確定的明晰產權方式，以村組為單位，在鄉鎮政府領導下，由村具體組織實施村級林改工作。通過村民認可的方式，確權到戶，確認界線，設立明顯標樁，造冊登記，及時公示林改結果，依法簽訂經營合同。

3、進行林權登記。產權明晰后，進行林權登記。林權登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。

第四階段：總結驗收（2010年7月至2010年12月）。主要任務是：自我總結，查缺補漏，開展自檢，文件材料歸檔，通過驗收后，開始核發或換發林權證。

林改文件材料進行全面歸檔，并建立規范完整的林改檔案。林改文件材料主要有：調查摸底的各種文件材料，林改后所有的合同文件材料，即林權登記申請表、林權證、林權圖表、林改及發證情況匯總表及深化改革時的工作計劃、方案、決議、總結及其他文件材料。

七、保障措施

（一）加強領導，落實責任。集體林權制度改革，實行鄉鎮政府負總責，林業部門帶頭抓，其它有關部門密切配合，建立“縣直接領導，鄉鎮組織實施、村級具體操作、各部門搞好服務”的工作機制，層層建立集體林權制度改革組織領導機構，各鄉鎮政府一把手負總責，分管領導具體抓，林業部門主動當好參謀，做好政策咨詢和技術服務工作。縣與鄉、鄉與村要層層簽訂集體林權制度改革工作目標管理責任狀，采取包鄉、包村的辦法，將任務分解到村、組，責任落實到人。做到鄉鄉有工作組，村村有指導員，加強上下級之間的信息溝通，出現重大問題要及時報告。

（二）積極籌措資金，落實工作經費。集體林權改革是國家惠民政策的延伸和拓展，改革任務重，成本高，縣財政部門要積極籌措資金，對開展集體林權制度改革的森林資源調查、林權勘界、登記、發證和流轉管理等工作經費，實行以縣、鄉鎮、財政為主，并要積極爭取上級財政補貼的辦法予以解決。要本著節儉高效的原則，努力降低改革成本。同時，要加強對林改資金的監督管理，確保專款專用。

（三）嚴肅紀律，保持穩定。集體林權制度改革涉及廣大群眾的切身利益，黨員干部特別是領導干部要以身作則，廉潔從政，嚴格按照政策規定辦事。堅決做到“五不準”：不準干部利用政策、資金、信息、技術優勢參股、入股；不準違背農民意愿，強迫農民轉讓林木林地，與民爭利；不準干部違規干預和插手集體林承包經營或招投標、拍賣轉讓經營；不準干部暗箱操作，搞權力承包、壟斷承包；不準巧立名目亂收費，增加農民負擔。對違法亂紀、損害群眾利益的行為，要堅決嚴格查處。各鄉鎮政府、縣直相關部門要切實負起責任，認真接待群眾來信來訪，及時調處改革中出現的糾紛，把問題解決在基層，做到組內矛盾不出村、村內矛盾不出鄉，鄉內矛盾不出縣，確保集體林權制度改革順利進行。

（四）精心組織，扎扎實實做好集體林權制度改革的各項基礎性工作。

1、堅持試點先行。要堅持積極穩妥的原則，層層開展試點，要選擇有代表性的鄉鎮、村組作為試點單位，在試點取得成功經驗的基礎上，再逐步推開。

2、規范工作程序。按照省林改辦統一制定的林改工作流程，各鄉鎮可根據實際情況進行補充和完善，但只能增加，不能減少。組建機構、制定方案、會議動員、宣傳培訓、調查摸底、村民決策、劃界分配、結果公示、簽訂合同、檢查驗收、確權發證等每個工作步驟，必須嚴格按程序規范操作。各鄉鎮對每個階段都要制定具體指導意見，每個階段必須經過上級驗收合格方可轉段。

3、尊重農民意愿。從調查摸底、資源評估作價、方案制定到收益分配等重要事項，必須依法經本集體經濟組織成員2/3以上或2/3以上村民代表同意。林地屬村集體所有的，由村集體經濟組織成員決策；林地屬村民小組集體所有的，由村民小組的集體經濟組織成員決策。堅持實行“三簽”、“五公開”制度，“三簽”即會議通知簽收，參加會議簽到，議定事項簽字，表決事項他人不得代簽。“五公開”即做到改革政策、內容、程序、方法和結果五公開。對重大事項必須張榜公示，接受群眾監督。公示主要有以下幾項內容：林改組織機構、參改人口、森林資源底數、林權現狀、林改方案、招標拍賣公告、確權結果、收益分配及林權登記申請等。林權申請登記公示期為30天，招標、拍賣公告需提前15天發出，其他事項公示期不少于7天。

4、清收被非法蠶食林地。各鄉鎮要利用林改的有利契機，采取有力措施，把清收林地作為林權制度改革的重點工作來抓，保護好林地資源和農民利益。對清收回的林地，要一并落實林地承包經營權，及時退耕還林。

5、妥善處理林權糾紛。各地要高度重視林改糾紛調處，切實做好各類糾紛的排查，制定調處辦法，本著“依法依規調處與民主協商相結合，以民主協商為主”的原則，層層落實責任，實行分級管理。組與組間爭議由村級調處，村與村間爭議由鄉鎮調處，鄉鎮與鄉鎮間爭議、集體林與地方國有林間爭議由縣調處，做到組里矛盾不出村、村內矛盾不出鄉鎮、鄉鎮內矛盾不出縣，把矛盾和問題解決在基層，對歷史遺留問題，如已經流轉、頂賬等問題，本著尊重歷史、尊重法律的原則，主要采取利益調整的方法來解決，既要維護經營者權益，又要保護農民的利益，切實維持農村社會和諧穩定。

6、抓好林改檔案建設和管理。林改檔案建設要與林改每個階段的工作同步進行，實行分級負責，建立縣、鄉鎮、村三級管理制度，每個工作階段都要及時收集整理文件材料，做好文件材料歸檔工作，按有關規定建立并管理好林改檔案。各級檔案行政管理部門要加強對本行政區域內林改檔案工作的監督和指導，確保林改檔案的真實、準確、完整和安全。