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公推公選是民主執政的一種實踐形式，在對民主執政理論探討的基礎上，本刊就公推公選的發展、意義、問題、前景等問題進行了深入地調研、訪問，形成了專題報告。

“伯樂”下崗，制度“選官”，公開競爭，民主評議，公推公選成為干部制度改革的一個亮點，吏改新風吹遍各地。相對于傳統的干部選拔制度，公推公選融入了更多的民主因素。但是，公推公選并未達到十分健全與科學的程度，體系有待完善，制度有待改進。

在走向現代化的進程中，我們始終面對著一個涉及經濟與社會發展原動力的基本問題———民主。作為政治文明建設的一部分，干部制度也應當朝著民主化的方向改革。當然，這種改革不能一蹴而就，需要有一個逐步完善的過程。公推公選正是一次有益的嘗試。緣起：民主與歷史周期率

中國自秦朝統一以來始終面臨著一個難題，就是一個疆域遼闊、文化多元的國家如何治理。秦朝開創了郡縣制，也開始了地方官員的任命制，建立了官僚政體。為了國家的統一，國家任命各級官員，而任命的官員常常只是對上級負責，最終導致國家衰敗，結果出現了人亡政息的“歷史周期率”。如何跳出這個歷史周期律？*年，說：“我們已經找到了新路，我們能跳出這始興終亡的周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

在戰爭的條件下，中國共產黨進行了民主試驗。參議會是邊區的最高政治機關，邊區政府官員就是由參議會選舉產生的，而參議會又是由各省代表大會選舉產生的。參議會可以彈劾主席、副主席或政府行政部門的任何人員，有2/3的票數就可以將他罷免。這樣產生的政府，人員精干、作風簡樸。在當時的條件下，這種干部制度推動了革命根據地的發展。

在新中國建立后的相當長一段時間里，干部隊伍比較穩定，大多數干部都能做到一切服從組織安排，干部任命制并沒有成為各種問題產生的根源。隨著時代的發展，“大國難題”再次突顯。

江蘇省委黨校研究室副主任劉長江認為，在目前的干部制度下，由各級黨委“一把手”的權力過大，容易圍繞主要領導干部出現一個集團。在這個集團中，處于核心地位的主要領導干部利用自己的權力庇護他的下屬，下屬又反過來維護他們的核心。于是，在一些地方出現了任人唯親、跑官要官、官商勾結、買官賣官等丑惡現象。

深圳大學當代中國政治研究所所長黃衛平表示，在傳統的委任模式下，易產生干部對上級領導的依附性，從對黨的忠誠演變為對上級領導的個人忠誠。下級為了得到提升，往往會設法與上級領導建立個人間的政治庇護關系。黨的組織原則雖然強調干部任用必須集體討論決定，然而，在實際運作過程中，干部人事權往往集中在一把手的手中，集體領導往往成為主要領導的個人決定，這就使得任人唯親、根據個人好惡選拔干部成為可能。

面對挑戰與考驗，我們要跳出中國歷史周期律的圍城，就必須不斷推進民主進程，干部制度是其中的一個部分，公推公選的破繭為干部制度的創新與突破進行了初步探索。

發展：以點帶面由淺入深

公推公選是20世紀80年展起來的一種干部選拔任用方式。這種方式打破了干部任用過程中的暗箱操作，通過不同途徑引入民意因素和競爭機制，以實現公開、公正和公平的目的。

公推公選改革的第一階段是鄉鎮長選舉方式的改革。20世紀90年代末期，在鄉鎮政權組織職能分化、村民自治升移、經濟生活市場化和社會結構多元化等諸多因素作用下，四川鄉鎮選舉改革開始啟動，并在全省范圍內大規模地展開。經過多年的積極探索，目前四川省已形成遂寧市的“混合投票”公選、巴中和南充市的“量化淘汰”公選、綿陽市的“代表直接投票選舉”、眉山市青神縣南城鄉的黨政領導班子“全職公推直選”、遂寧市市中區的步云鄉“直選”、成都市新都區木蘭鎮的“公推直選”鎮黨委書記等多種模式。*年6月，德陽市中江縣又以公選方式產生了縣長人選，在全國首開公選產生縣市區政府主要領導人選的先河。在四川省的示范效應下，1999年前后，山西、廣東、廣西等地區也進行了類似改革。不過，一些試點的可持續性較差，一些好的做法沒有堅持下來。

由湖北、江蘇兩省帶動的一系列試點是公推公選改革的第二階段。*年7月，中共中央正式頒布實施了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定了選拔任用黨政領導干部的六項基本程序，即民主推薦、考察、醞釀、討論決定、任職、依法推薦、提名和民主協商，為干部選任制度的改革提供了法律依據和制度規范。*年，湖北省在全省鄉鎮黨委換屆中，確定了11個鄉鎮進行“兩推一選”鄉鎮黨委書記和黨委委員試點工作。*年，襄樊市又將“公推公選”的職級擴大到了縣（區）級。經過兩輪民主推薦、實地調研、演講答辯、組織考察、醞釀初步人選、市委常委會票決、市委全委會票決和人大選舉等“關口”，公選產生了樊城區區長和老河口市市長，襄樊市成為湖北省第一個公推公選市（縣）區行政一把手推薦人選工作的試點。江蘇省公推公選改革始于宿遷市。*年4月到*年4月，出現了“公推競選”黨政正職、“公推差選”鄉鎮長、“差額直選”和“公推直選”鄉鎮黨委書記等模式。在“宿遷模式”的基礎上，從*年9月到11月，江蘇省委又先后組織了淮安市清河和淮陰兩區“自薦公推競選”區長候選人試點、金壇和沛縣兩縣（市）公推公選縣（市）長候選人試點以及南京市白下、雨花臺兩區（副廳級）“公推票決”區長候選人試點，掀起了新一輪“吏改風暴”。短短3個月內，江蘇的“公推公選”由公開競選鄉鎮干部到公推公選省管干部、由縣處級遞進至副廳級、由中小城市推進至中心城市，改革力度在全國可謂首屈一指。除了這兩個省份以外，浙江、山東、廣西、重慶、云南、青海等地也進行了各種形式的公推公選探索。

“5＋1”文件的頒布標志我國干部選拔任用制度改革正在由局部改革、單項突破向綜合配套、整體推進方向邁進，“公推公選”改革進入了第三階段。*年4月，中共中央頒布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》和《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》等干部人事制度改革文件，加上此前經中央同意、中央紀委和中央組織部聯合下發的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》，合稱“5＋1”文件。*年11月，江蘇省再次做出重大改革，對擬任無錫市委書記人選以無記名方式進行了全委會票決。目前，在全委會上對縣市區黨政正職進行無記名票決，已在全國很多省份推開。

在黨內民主的推動下，公推公選改革將會出現更豐富的實踐形式。

意義：

克服傳統委任模式的弊端

公推公選是執政黨面對新的挑戰作出的回應，旨在克服傳統委任模式的弊端。

中共湖北省委常委、組織部部長宋育英認為，公推公選提高了干部素質，加強了執政能力建設。群眾公認是選出優秀干部的必然要求。只有使干部選舉機制更加規范化，才能營造公開透明競爭的氛圍。

公推公選在更大的范圍內，體現了民主參與。通過建立規范化、程序化、公開化的民意表達和政治選擇機制，變“少數人在少數人中挑人”為“多數人在多數人中選人”，落實了人民群眾對干部任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，當選干部不僅要對上負責，更重要的是對下負責，體現了干部選拔任用的民主性。

公推公選能在更大范圍發現人才，依靠群眾評判人才，通過競爭選拔人才，使“政治上靠得住、工作上有本事、人民群眾信得過”的優秀人才脫穎而出，體現了干部選拔任用的科學性。

實行“公推公選”，決定干部命運的人多了，提高了買官賣官的成本，從技術層面上講，有利于消除買官賣官現象。宋育英表示，真正做到公推公選，讓群眾廣泛參與，在推薦、選拔的過程中，可以充分行使他們選舉、監督的權利。這樣跑官跑不來，要官要不來，有利于從根本上杜絕不正之風。

問題：

認識和方式上存在局限

當然，目前的公推公選仍然只是干部制度改革有限的探索與嘗試。黃衛平分析，個別地方在推行過程中幾種值得注意的問題。

一種是危機處理型，它旨在通過公推公選處理所面臨的某種危機。如某地區干群關系緊張，讓群眾把他們信得過的人選到領導崗位，有利于緩解這種緊張狀態。按照組織者的想法，“即便選錯了，也是群眾自己選的，也怨不到我”。這種改革動機實際上是在推卸治理責任，不值得提倡。再如，某地經濟上不去，組織者希望通過公推公選讓一個能人上來，領導致富。這種動機無疑是好的，可問題是，一個人或一個班子有這么大的力量嗎？

一種是規避政策型，它旨在通過公推公選的形式來規避相關規定。如某地逢換屆選舉，鎮長想在當地再干一屆，可是省里有文件規定鎮黨政班子主要領導一律異地任職。于是，鎮黨政班子便組織了一次公推公選，由于該鎮長是本地人，所以高票當選，從而借“改革”之名繼續留在本地任職。

一種是追求政績型，是指某些經濟欠發達地區由于自身稟賦所限，發展經濟乏術，靠GDP無法和經濟發達地區競爭，領導政績顯不出來，就靠發展公推公選來提升政績。這種動機所驅動的公推公選改革，固然帶來了一定程度的民主，但可持續性較差，很難持久。

還有逢迎上級型，它旨在通過公推公選落實上級精神，討上級的喜歡，本身并無真心實行民主，轟轟烈烈開場，熱熱鬧鬧收場，勞民傷財。

劉長江認為，對于公推公選產生的干部，有一個如何對其掌握的權力加強監督的問題。要保證領導干部上對黨和國家負責，下為人民服務，就必須使干部手中的權力成為負擔而不是樂趣。如果缺乏對權力的有效監督，特別是缺乏來自人民群眾的監督，權力就很可能成為樂趣而不是負擔。也就是說，公推公選本身并不能保證領導干部在獲得權力以后一定能夠長期謹慎地運用權力。

另外，對公推公選的適應，還需要一個過程。記者采訪了一些參加公推公選的干部，有些人平時大嘆時運不濟，但報名后又變得患得患失，擔心落選后會仕途失意，從躊躇滿志變成無所適從。改革方向：民主化、法制化、科學化

公推公選還沒有形成一套比較完整、科學的制度，在實踐中，還有待進一步完善。

有專家指出，公推公選不能凌駕于人民代表大會制度之上，人大代表人民群眾的利益，應該參與民主推薦、票決等環節，并對整個過程進行監督。這樣，既保證了公正性，又能在更大范圍內體現民主。

湖北省的公推公選做到了與人大職能的結合。省委組織部部長宋育英認為，人大的職能不會被削弱，有一些干部必須經過人大，必須要有這個法律程序。襄樊公推公選經過了人大的差額選舉，人大代表參與了前期推薦，群眾含在代表之內。

明確公推公選的對象。目前很多地區在組織公推公選時有一個認識上的誤區：任何職位都可以公推公選，參與的人越多越好。這實際上是把公推公選的對象泛化了。理論上，公推公選只適用于對人民群眾直接負政治責任、具有決策權的領導人，這些選任官員應具有公信力和領導能力，而這些能力很難通過考試來測評，一定要由選民做出理性的判斷。至于執行政策的業務官員，專業能力的高低可以通過考試的辦法進行測評，不宜采取大民主的方式。某些專業崗位可以采取公開選拔的方式，由專家組考察評判。

擴大參與公推和公選人員的范圍。參與公推和公選的人員不應只限于少數精英（如一定級別的干部、人大代表、政協委員、老干部等），應把提名權和測評權交給更多的人。

放寬候選人的資格條件。作為真正意義上的公推公選，目的是最大化地體現民主。而加以過多的條件限制，無疑會把一大批優秀人才拒之門外。每個有選舉權和被選舉權的公民（黨員），只要有適崗能力，都應有參與及被選舉的機會。

堅持公推公選干部的任期制。一個地方的一把手頻繁調動，對于這個地方的發展，往往會產生不利的影響。一方面，會導致干部的短期行為，搞政績工程，甚至留下許多政績債，損害人民利益。另一方面，也使決心在一個地方干出點成績的干部半途而廢。至于將上級不滿意的當選干部調走，就更不足取了。當然，對于那些已當選但是想通過頻繁公選而在仕途上投機或“轉場”的官員而言，完成任期是一種有效的約束。

公推公選干部的身份和出路問題，在鄉鎮一級的公推公選中，很多公選干部實行聘任制，沒有公務員身份，一旦完成任期，公選不上或者沒有機會參加公選，出路就成了問題，這個后顧之憂如果不解決，勢必會影響公選干部的積極性。因此，必須建立激勵機制，并處理好局部創新和整體制度之間的關系，制訂相關的配套制度。

降低公推公選的成本。第一，聯合公選，避免各自為戰，重復建設。第二，時間、程序盡可能固定下來，使公推公選工作常態化，不必每次都興師動眾。第三，如果一個地區內有資格參加公選的人數并不多且人員流動變化不頻繁，可以建立落選人才儲備庫，從中選擇，不必推倒重來。

公推公選是干部制度改革的一部分，也是政治體制改革的一部分。我們要充分肯定公推公選所表現出來的社會主義政治文明建設的基本方向和價值取向，堅定不移地繼續探索。