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黨的十六屆五中全會從落實科學發展觀和構建和諧社會的戰略高度，明確指出建設社會主義新農村的重大歷史任務。這是我黨著眼新世紀新階段農村建設規律推出的重大舉措，也是堅持用科學發展觀統領“三農”工作的新實踐。從我區的實際來看，筆者認為，建立健全與經濟發展水平相適應的農村社會保障體系是社會主義新農村建設的重要內容，對于促進城鄉統籌發展、維護農村和諧穩定、拉動農民消費需求和提升整體發展水平等均具有重大意義。同時，這也是當前社會主義新農村建設過程中亟須解決的難題之一。為此，筆者就如何建立完善農村社會保障體系作了一些有益的探討。

一、當前農村社會保障體系建設的現狀

農村社會保障與一般社會保障，在內涵上具有一致性。所謂社會保障，主要包括社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫四部分。其中，社會保險又包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等5個險種，是社會保障的核心內容。目前全國普遍建立的農村社會保障制度主要包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度三個方面。

1、農村社會養老保險

**年，民政部印發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，從當時的情況來看，“方案”比較符合農村實際，是可行的。我區隨后全面開展了農村養老保險工作，但從以后的發展情況來看，推行多年的農村養老保險制度已陷入舉步維艱、進退兩難的境地。在**年，我區共有參保人員5000人，但到**年底，全區參保人員明顯下降。從全國的實際情況來看，也是如此，部分地區可以說是已經失敗。**年，全國參加養老保險的農村人員達8200萬人，而隨后逐年下降，到**年底，全國參加農村養老保險的人員為5378萬人，參保人員下降了34.4%。而同時，我國城鎮基本養老保險**年參保人數已達1.74億人，比“九五”期末增長28.1%。導致這種情況的主要原因，是因為這個制度存在覆蓋面小、共濟性差，制度存在不穩定性和保費籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷，也就是說農村養老保險因制度設計的根本缺陷(不是真正的社會保險)在局部地方甚至總體上可以說是已經失敗。我區農村養老保險在經歷了最初幾年的蓬勃發展之后，已經進入到目前的這種立法沒有進展、實際工作難操作的局面。

2、新型農村合作醫療

**年，我區農村約有90%的行政村實行合作醫療，成為醫療保障制度的三根支柱之一。從全國情況來看，2O世紀5O到70年代末，9O%以上的農村地區為農民提供了最基本醫療保障的農村合作醫療制度，被國際輿論一直尊稱為“中國模式”，世界衛生組織還將其作為發展中國家解決低收入群體醫療保健的典范而向世界推介。然而，時易勢移，曾有的農村合作醫療“中國模式”逐漸走向了衰弱。自20世紀8O年代初中國取消了政社合一的“”，家庭聯產承包責任制的實施，使家庭重新成為農業生產的基本單位，以農業合作社為依托的合作醫療制度出現了滑坡的局面。到**年，繼續堅持合作醫療的行政村僅占全國的4.8%。我區的農村合作醫療也同樣走向沒落。**年，中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出，要“發展和完善農村合作醫療制度”。**年，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳轉發衛生部等部門關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》以大病統籌為核心的農民互助共濟醫療制度在全國大部分地區開始試點。這一次的大規模行動被稱之為“新型農村合作醫療”。鼎城區于**年元月1日順利啟動實施新型農村合作醫療。目前，全區52萬農村居民參加合作醫療率為76.9%。到3月底，已為265O名參合農民辦理了住院費用補償，為37O名住院分娩產婦辦理了定額補償，為解決農民的就醫問題起到了一定作用。但目前，由于保障水平低，農民參與意愿不強，同時存在補償過程中手續繁瑣、立法滯后、政策不過硬等因素的影響，新型農村合作醫療所起的作用有限，相對80年代的醫療水平而言，對于解決農民的就醫吃藥問題遠沒有達到當時的水平。

3、農村最低生活保障

農村低保是農村特困群眾最后一道保障線，對于解決貧困群眾的溫飽問題，增強黨和政府與人民群眾之間的血肉聯系，降低部分群眾因生活困難而上訪、信訪的概率，促進農村社會的穩定，有著積極的作用。鼎城區政府近年來出臺了《鼎城區農村居民最低生活保障制度實施細則》，**年，區財政落實保障資金45萬元，區民政局自籌資金4.28萬元，正式啟動了全區農村特困救助工作。全年共救助農村特困對象10940人，下撥救助資金49.28萬元，月人均救助標準5元。但同時，由于財政壓力大，人均低保水平還不到**年全國人均水平16元/月的1/3。由于標準過低，覆蓋面窄，地區差別等因素的影響，農村低保所發揮的作用受到了較大的限制。

從我區的實際情況來看，我區農村社會保障體系建設還處在初期階段，還存在著諸多不完善和有待改進的地方。存然，這里面有國家相關法律不配套的原因，有我區經濟發展水平限制的原因，也有農村參保意識欠缺等多方面的原因。總之，還有很多地方需要改進、發展和完善。

二、建立完善農村社會保障體系的對策

改革開放以來，特別是隨著社會主義新農村建設的進一步深入，作為新農村建設的重要組成部分，社會保障政策的制定落實就顯得尤為重要。沒有保障的農民，就沒有保障的農村；沒有保障的農村，就沒有穩定的社會；沒有穩定的社會，就沒有發展的希望。建立和完善農村社會保障體系，是農村經濟社會發展和農村群眾的迫切需要。近年來，農村的經濟結構和社會結構發生了巨大變化，生產得到發展，生活得到改善，但部分農民在生產和生活上仍有不少困難，同時在市場經濟條件下，農戶成了獨立的商品生產者，農民面臨著市場競爭的風險。

筆者認為，現行農村社會保障面臨的困境和挑戰主要有：

除了傳統的五保制度、救災救濟制度得以延續外，隨著農村低保工作和新型合作醫療制度試點的展開和逐步推進，農村社會保障已經初步具有向城市社會保障體系對接的趨勢。但總體看來，目前我國農村社會保障還處于縫縫補補的非規范化、非系統化階段，仍然主要依賴于傳統的家庭保障和土地保障。隨著社會和經濟的發展，目前這種傳統的保障方式已經逐步陷入了困境，面臨較大的挑戰和難題。

土地保障弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能：一是耕地減少與農業人口增多的矛盾。一方面，城市的擴張不斷侵占原本緊張的耕地；另一方面，不斷增加的農業人口，使人多地少的矛盾進一步凸顯。同時，還要面臨自然災害的風險，農民收入極不穩定，進一步增加了農業風險。

家庭保障弱化。隨著社會發展和計劃生育政策的實施，農村家庭結構日趨小型化，普遍出現了“4—2—1”家庭結構模式，甚至會出現“8—4—2—1”的家庭結構模式，即一對中年夫婦將要承擔雙方父母四人的“生老病死”和一個子女的撫養義務，甚至還要承擔多位祖輩的撫養責任，這將使未來家庭不堪重負。同時，具有中國特色的“打工經濟”，造成農村無子女共處、只剩下老年人獨自生活的“空巢家庭”增多，農村養老問題面臨更嚴峻的考驗。

老齡化壓力。據統計顯示，我國6O歲以上人口已達到1.34億，占總人口的10%；其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8%以上。目前，農村老齡化問題較為突出，70%以上的老齡人口分布在農村地區。并且以年均3.2%的速度持續增長。人口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題出現，進一步加重了農村養老的壓力。

稅費改革影響。農村稅費改革整體上減輕了農民的負擔，但也帶來了一些新問題。稅費改革后，原本就處于“吃飯財政”狀態的區鄉兩級財政實力進一步削弱，村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限，致使原由鄉鎮統籌和村級集體經濟負擔的部分五保戶和其他一些農村貧困對象失去了救濟保障，難以實現應保盡保。

疾病問題的困擾。新型農村合作醫療雖已實施，但仍有很多農業人口依然處于醫療無保障的境地。很多農民因長期過度勞累，日曬雨淋，缺少勞動保護，往往落下一身疾病。在醫療費用日益高昂的情況下，相當多的農民無錢治病，有病難醫，不少農戶“因病致貧，因病返貧”。一些貧困農民甚至陷入這樣一個循環圈：生病——醫藥費增加——生活更加困難——營養不良——再生病——更貧困……特別是在老、少、邊、窮地區，疾病實際上已成為影響農村社會經濟發展的一個重要制約因素。

綜上所述，二元社會結構下形成的“二元社會保障體系”，導致農村社會保障體系的功能缺位，對傳統的家庭保障和土地保障模式的過度依賴已無法適應當前農村經濟社會發展的要求，迫切需要建立符合現代文明，體現社會公平與公正的新型農村社會保障體系。因此，農村迫切需要建立和完善社會保障體系。如何建立完善農村社會保障體系，筆者認為：

1、強化立法保障。歷史以來，對于城鎮社會保障，國家給予了高度重視，出臺了一系列法律法規，但對于農村社會保障這一塊，很多還是以部門文件的形式出現，有的甚至還是空白。即使是當前普遍實施的農村合作醫療，也存在著法律層次偏低的問題。近年來，國家比較重視合作醫療建設，也專門下發過文件，要求進一步深化對新農合重要性的認識。但是，由于國家還沒有把新農合納入強制實施的法律范疇，新農合的法律地位不能得到確認，因而在認識上難以取得共識。這種行政措施容易受到宏觀政策變化、領導人變更、地方中心工作調整的影響，隨意性較大。對于已經實施十多年的農村養老保險制度，也亟須從制度上進行重新修訂，對不規范的管理體制，不合理的籌資機制，過低的保障水平進行重新設計。**年3月，總理在政府工作報告中指出：“研究適合農民工特點的社會保障辦法。完善農村‘五保戶’供養、特困戶救助、災民救濟等制度，增加資金支持并適當提高救助標準。有條件的地方要探索建立農村居民最低生活保障制度。”可見，國家對于建立完善農村社會保障制度已經提高到了一個新的歷史高度，這為適時出臺相應的農村社會保障法律法規提供了有利契機。當前，應該克服建立農村社會保障體系“為時過早”的觀點，盡快實施農村社會保障立法工作，納入經濟社會發展的全局來謀劃布局，整體設計方向性、戰略性制度，并為今后的城鄉并軌發展留出合理而切實可行的通道，逐漸使農村社會保障步入制度化、規范化軌道上來。

2、完善管理機制。目前農村與城鎮的社會保障管理體制都存在著政出多門、政事不分的問題。農村合作醫療由衛生部門管理，養老保險有的由勞動保障部門管理，有的仍由民政部門管理；城鄉低保等由民政部門管理。管理體制上存在多頭分割，管理不順的現象。要解決這一問題，應處理好社保管理機構之間的關系，適宜建立統分結合的社會保障管理體制。應建立統一的農村社會保障經辦機構，可作為勞動保障部門下屬分支機構進行集中管理。同時實行分工，即將行政管理、執行、監督機構分開，使之相對獨立、相互聯系、相互制約。為此，必須成立如下機構：一是行政管理機構——農村社會保障管理委員會。該機構主要是履行政府的社會保障職能，負責制定包括農村在內的社會保障發展規劃、重大政策和有關法規、規章，并對社會保障事業機構進行必要的指導與監督。二是執行機構——農村社會保障管理中心。該機構負責社會保障事業的運作，包括實施社會保障管理委員會制定的法規、政策與制度，負責日常業務管理，基金的征收、支付和運營等，以后隨著社會保障事業的發展，基金的征收、支付、和運營要獨立出來，成立專門的經營機構，以更好地實現基金的保值增值。三是監督機構——農村社會保障監督委員會。該機構的職能是對社會保障事業管理中心的有關法規、政策、制度的執行情況和基金的收支、運營等工作進行監督檢查。總之，要通過有效管理和正確指導，實現農村社會保障機構設置更加合理、職責分工更加明確、工作程序更加科學，政策運用更加規范。

3、合理籌集資金。資金問題是建立完善農村社會保障體系的關鍵。籌集農村社會保障基金可以采取以下幾種途徑，一是國家出“大頭”，近年來，國家對于城鎮社會保障轉移支付資金都在500億左右，而對于農村社會保障投入資金很少。據勞動和社會保障部的測算，中央財政如果每年轉移支付200億元，中國農村就有望普遍建立起農村社會養老保險制度。從全國整體情況來看，占總人口70%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口30%的城鎮居民，卻享受到了社會保障費用的90%，由此可見，我國的社會保障支出不僅存在總量不足的問題，也存在分配不公的問題。城、鄉居民這種保障范圍與標準的明顯反差不利于社會和諧穩定與統籌發展。為解決農村社會保障資金問題，中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。二是按照社會保障基本的籌資原則，社會保障基金來源于政府財政、單位和個人三部分，參保農民應當區別不同險種負擔一定比例費用。三是社會籌集，可以借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，發行社會保障彩票，從社會廣泛募集資金，用于彌補農村社會保障資金的不足。四是開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩定性、規范性、強制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務機關統一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。征收社會保障稅是發達國家和部分發展中國家的成功經驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，開征社會保障稅不但是農村社會保障資金的籌資方向，也是城鎮社會保障資金的籌資方向，應成為社保資金的主要籌集方式，這也可以大大減輕政府面臨的財政壓力。

4、突出保障重點。長期以來，不少人認為農村社會保障的重點在于建立社會救濟制度。從以往的經濟發展水平來看，此種觀點確有一定的合理性。但隨著國家經濟的快速發展，農村經濟水平也得到了很大的提高，再堅持以農村救濟為重點的保障制度難以滿足農民自身的切實需要，脫離了農村社會保障的根本出發點。筆者認為，從基本人權出發，應以醫療、養老、低保為農村社會保障體系的重點。在此根本上，分地域完善：在經濟發達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟，應采取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡，并逐步完善與提高；在經濟欠發達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件尚未完全成熟，應先重點抓好最低生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設，以后隨著社會、經濟的發展和工作的深入，再全面推開。

目前來看，真正意義上的農村社會保障制度尚未建立。在廣闊的農村，傳統的保障模式已難以維持，而新的保障模式尚待建立完善。筆者深信，隨著社會主義新農村建設的深入，農村社會保障問題會越來越得到社會各界的關注。以分擔風險、緩解壓力、互助互利，促進農村經濟可持續發展的農村社會保障體系會逐步在廣大農村生根發芽，建立完善，廣大農民能夠切切實實從農村社會保障制度中享受到更多的實惠。