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農村五保供養服務機構（以下簡稱敬老院）建設，已經走過了風風雨雨的50多年歷程。在這半個多世紀的歷程中，敬老院為實現五保集中供養提升五保對象的生活質量發揮了積極作用。但是，由于敬老院的基礎設施投資大，加上國家對敬老院的定性、定位問題不明確，至使敬老院基礎設施建設落后于形勢發展。省委、省政府在這次科學發展觀學習中，從“以人為本”的理念出發，把農村五保供養服務機構建設納入2009年的28項民生工程，這對提高五保對象集中供養率和改善五保對象生活水平是個千載難逢的良機。我們民政人不僅要抓住農村敬老院建設的機遇，而且要把好事辦好，實事辦實。筆者認為：當前我省農村敬老院建設中的幾個問題，應引起各級領導和有關部門的重視！

一、農村敬老院建設經費地方配套過大

今年省財政廳財預［2008］1718號文件規定：“2009年計劃新增農村五保供養床位47500個，總投資3.99億元（每個床位8400元），其中：省財政預算安排11875萬元，福彩公益金安排2053萬元；市、縣（市、區）財政預算安排15874萬元，福彩公益金安排10125萬元?！奔崔r村敬老院建設標準為每張床位8400元，其中省財政補助2500元，省福彩公益金補助430元，縣區政府和福利彩票公益金配套5470元。農村敬老院建設資金，上級補助款僅為2930元，占每張床位的35%不到，而縣區政府每張床位需要配套65%以上，這種地方配套占大頭方式在28項民生工程中僅此一例。這對于經濟尚不發達的地區，特別是五保對象較多的縣區政府壓力很大。

如我市壽縣，現有五保對象14994人，目前集中供養1767人，2009年按上級規定的任務，要新增1450人，按每張床位8400元計算，需投入敬老院建設資金1218萬元，其中上級補助資金424.85萬元，縣政府最低要配套793.15萬元。如要完成今年的敬老院床位建設任務，實際投入將大大超過這個數字，這對一個國家級貧困縣來說，壓力是可想而知的。

二、農村敬老院床位建設補助標準過低

農村敬老院床位建設經費標準，上級確定為每張床位8400元，包括附屬設施的建設在內，這一標準太低了，而實際每個敬老院不僅要建五保對象的住房，還要建廚房、餐廳、浴室、娛樂室、醫療室、道路、圍墻、綠化等配套的附屬設施，顯然按每張床位8400元遠遠是不夠的。

如2008年壽縣安豐塘鎮新建一所50張床位的敬老院，建平房40間（每間23.8平方米，計952平方米，不含配套的附屬設施），經縣審計局審計后總支出57.59萬元（每平方米造價為605元），平均每張床位建設標準為11518元，和省規定的建設標準相差3118元。又如2008年金安區施橋鎮新建一所80張床位的敬老院，建房屋50間（每間30平方米，計1500平方米，），建設嚴格按照“六統一”，即：統一規劃立項，統一計劃下達，統一設計，統一招標監理，統一資金管理，統一驗收和預決算審計。經審計后，總支出為130.31萬元（每平方米造價為868.8元），平均每張床位為16290元，和省規定的建設標準相差7890元。從上述兩個縣區的實例可見，我省規定的每張床位8400元標準太低。

三、敬老院建設經費不足的隱患

今年是省農村敬老院建設納入28項民生工程的第一年，常言道萬事開頭難，如果今年不能把這項得民心的工程辦好、辦實，必將失去人民群眾的信任。為了向人民交上一份滿意的答卷，必須實事求是，量力而行。我們市是個新型的農業城市，是集革命老區、大別山區、貧困地區、沿淮行蓄洪區于一身的新型農業城市，所管轄的五縣二區均為國家級貧困縣(區)，地方財政收入十分有限，而重點支出又很多。因此地方配套比例過大，就很難兌現，勢必造成工期拖長。特別是經費的不足，對工程質量的影響是不言而喻的。因為承包工程方是企業，企業是以追逐利潤為唯一標準的。對鄉鎮政府把敬老院作為工程包出去前，還有很多費用是必須支出的，如圖紙設計費、工程招標費、場地平整費、工程審計費等，這樣一來工程款就更加不足，必將留下工程隱患，汶川地震學校倒房較多的教訓，類似問題不得不引起各級政府的深思！因此，落實王三運省長在2009年2月3日全省民生工程暨財政工作會議上的講話“今年民生工程新增項目資金由省里拿大頭……”就顯得尤為重要。

四、思考與建議

（一）明確敬老院定性定位問題。民政部《社會福利機構管理暫行辦法》第二條規定“社會福利機構，是指國家、社會組織和個人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養護、康復、托管等服務的機構。”農村敬老院是從事非營利性活動的公益性的社會服務機構，屬于社會福利組織。因為敬老院的投資主體是各級人民政府，其資產是國有的，利用國有資產興辦的農村敬老院等五保供養服務機構理當屬于國有事業單位，應當賦予鄉鎮敬老院完全的、獨立的法人地位。只有先解決了敬老院的定性、定位問題，使敬老院的工作人員享受城市國有福利事業單位職工的同等待遇，在此基礎上敬老院的發展、鞏固才可能落實。

筆者認為：一是明確把敬老院定為國家財政全額撥款事業單位。因為敬老院適用國務院《事業單位登記管理暫行條例》規定，應統一由人事、編制部門進行注冊登記，編制管理，把敬老院的管理人員、服務人員全部納入縣區財政預算，足額撥款。在此方面我省己經做出了有益的探索,2008年省民政廳、財政廳聯合下發民福字[2008]115號文件規定：“給敬老院按10：1配備管理人員和服務人員，每人每月工資不低于500元，每人每年辦公費用等不低于600元（含院民在內），按此標準納入縣區政府財政預算。”雖說這標準有點低，但必經開了縣區政府財政撥款的先例，這為今后各級政府明確敬老院的定性定位問題奠定了基礎；

二是實行市場化運營，由縣區政府購買服務。因為敬老院的五保對象是由政府提供無償的養老服務，屬公益性的服務，即敬老院的服務人員工資理當由政府出資保障?？h區政府應根據鄉鎮敬老院的大小、入住的五保人數、參考服務量的多少等因素，以鄉鎮敬老院為單位，提供服務補償資金，并給予足夠的財政預算保障。

三是實行任命和聘用相結合。即“一院兩制”，管理者（院長）由政府任命，實行院長負責制；服務人員采取聘用制，以崗定人，以人定位，以位定責，以責定酬。以縣區政府為單位，統一用人標準，統一招聘服務人員，以解決敬老院服務人員待遇偏低、年齡偏大的問題。

如果敬老院管理者和服務人員的供養體制問題不解決。那么，敬老院建的越大，所需服務人員就越多，鄉鎮的財政負擔也就越重，其積極性也就越低。鄉鎮不愿安排五保對象入住，集中供養率自然就低。即使當時為完成建設任務，免強安排五保對象住進去了，也會和前些年一樣，只減不增（五保對象自然死亡減員不進人），慢慢地自然萎縮，今天房子蓋的越多，將來空房也就越多，浪費就越大。如我市某鄉鎮敬老院，2002年被評為省一級敬老院，共有房屋50間，當時入住35名五保老人，現僅有13人。類似問題很多，這種現象應引起各級政府重視，盡早應對。

（二）加大資金投入，提高建設標準。對鄉鎮敬老院的基礎建設，應提高床位建設標準，加大政府資金投入力度，實行規范化建設，規范化管理。

一要“堅持以國家和省級投入為主”。實行國家、省和縣區配套比例為5：4：1，國家和省政府拿大頭，地方少配套，敬老院建設要實行投資以國家和省為主，管理以鄉鎮為主。把鄉鎮干部從資金困境中解脫出來，讓他們集中精力抓好管理與服務。這樣方可調動基層的積極性，敬老院發展才有希望，五保對象集中供養率的提高才能實現。

二要提高床位建設標準。在現有的每張床位8400元的標準基礎上，提高到12000元，使敬老院建成后，基本上達到內部功能完善。試想，投入大筆資金建成的鄉鎮敬老院，最后因資金不足造成生活設施等不完善，功能不配套，五保對象不能入住，這豈不是對資源的浪費？如果按照現有的張床位建設標準，是很難建成功能完善的鄉鎮敬老院，有可能造成工程質量問題。

三是補貼政策要傾斜。政府在制定政策時，要分為經濟發達地區、欠發達地區、不發達地區，分類給予不同的補貼政策標準。做到有所作為，有所不為。對經濟條件好的、五保對象少的地方，少補貼或不補貼；對經濟條件差的、五保對象多的地方給予政策性傾斜，適當提高補貼標準或盡量減少地方的配套額度，這樣做一方面可調動地方政府的積極性，另一方面也可保證經濟不發達的地區五保對象權益，使他們能盡可能多的達到集中供養之目的，讓這部分弱勢群體同享改革開放的發展成果。

（三）“堅持兩手抓，兩手都要硬”。敬老院建設要“以人為本”。要注意以往重建設輕管理的教訓，堅持“一手抓建設，一手抓管理”。切實提高鄉鎮敬老院管理和服務水平，采取“請進來送出去”的辦法，培訓管理和服務人員，這是辦好鄉鎮敬老院的關鍵，也是提高入住率的保證。一是院長要選好。敬老院院長必須具備尊老敬老、樂于吃苦、甘于奉獻、有一定管理和為老服務能力等基本條件。二是制度要完善。敬老院要建立管理和服務制度，做到文明辦院，民主辦院，實行賬務公開，保障五保對象的知情權、參與權和監督權。三是“以副補院”要堅持。鄉鎮政府要支持和鼓勵敬老院發展院辦經濟，開展蔬菜、養殖等副業生產，這樣做一方面減輕鄉鎮財政負擔，另一方面使入住的五保對象身體得到了鍛煉，同時，又能不斷改善和提高院民的生活質量和生活水平。四是設施要配套。進一步完善敬老院的各項基礎設施和運動室、娛樂室、圖書室、洗漱間等配套服務設施，營造舒適的生活環境。把敬老院建成鄉鎮尊老、敬老、愛老、助老的福利中心，精神文明的窗口。五是分散供養要提標。在抓好敬老院建設的同時，還應繼續關注分散居住的五保對象生活問題。對他們來說，提高供養標準是非常迫切的要求，目前我省農村居民最低生活水平每人每年都在3000元以上，五保對象年供養1200元的標準太低了。距離國務院《農村五保供養條例》第十條“農村五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整”的規定相差太遠，當前，最低應調為每人每年2400元以上。