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在發展社會主義市場經濟的條件下，如何進一步擴大農村基層民主，拓寬群眾參與村政事務決策、管理和監督的渠道，充分調動農民的積極性和創造性，促進農村的改革、發展和穩定，這是擺在我們面前亟需研究和解決的重要課題。我縣從2001年底開始，結合農村“三個代表”重要思想學習教育活動的開展，積極探索實施村務大事民決制度，讓村民能更直接更有效地參與村政事務管理，使村級決策由原來的結果公開變成現在的過程公開，由原來的少數人決策變成現在的多數人決策，推動了農村經濟和社會各項事業的發展。

一、村務大事民決制的由來和做法

我縣推行村務大事民決制，有其深刻的原因和必然性：一是近年來我縣始終堅持走跨越式發展的道路，農村經濟得到健康快速發展，廣大農民群眾積極投身于市場經濟大潮成為自主性極強的獨立主體，在物質生活得到明顯改善的同時，對于民主的要求也越來越強烈，參政議政的積極性和能力不斷增強。二是我縣對農村基層民主政治建設的探索力度比較大，從1999年起就在村黨支部換屆選舉中實行“黨內選票+群眾信任票”的“兩票制”，在村委會換屆選舉中實行“公推直選”并大力提倡“競選上崗”。在確保群眾有權參與選人的基礎上，又相繼推行了村民議事會、“民主聽證會”、“民主懇談會”、村務公開、村級組織規范化建設等有效載體，確保村民有權參與管事，民主政治氣氛相當活躍。但這些載體和方式，只能較好地保障了村民的知情權和監督權。對如何由村民直接決定村級重大事務做與不做，什么時候做，怎么做的保障措施還很不夠。隨著農村經濟基礎的深刻變化和民主政治進程的不斷推進，特別是農村稅費改革以后“一事一議”制度的建立，必然要求村級決策這一實質性環節有所突破和發展。三是《村委會組織法》頒布以后，雖然規定了村民會議、村民代表會議等決策形式，但對決策的內容和程序規定得過于原則，基層感到難以操作。比方說，《村委會組織法》規定“從村集體經濟所得收益的使用”應提交村民會議討論決定，而沒有規定數額的起點，是不是大大小小的收益使用都要召開村民會議進行討論決定呢？這些規定的不明確，削弱了法規的現實操作性，不少村務大事仍然是“干部說了算，群眾靠邊站”，決策透明度不高，群眾意見大，決策也難以順利實施。再加上，村級各組織職責及相互間關系的欠明確，村黨組織的領導核心地位得不到有效確立，一定程度上加劇了村“兩委”干部對決策權的紛爭，影響了村級工作的正常運轉，亟需要對村級決策環節作進一步的界定和明確。

針對上述情況，我縣在廣泛調查研究和試點的基礎上，于2001年底在全縣721個行政村推行了村務大事民決制度，規定凡涉及村民利益的重大事務，都要按照“一事一議”原則提交村民公決。同時，明確了它是村民會議中的一種更高層次的決策形式，它的決策程序和所要達到的贊成人數比例比村民會議更為嚴格。其基本做法和步驟為：

1、確定民決內容。規定數額巨大、與村民利益關系特別密切的下列事項，村黨支部、村委會必須提交村民進行公決：⑴本村建設規劃，經濟和社會發展規劃、年度計劃；⑵人均超過50元的村公益性事業、基礎設施建設等重大項目；⑶人均超過50元的村集體經濟項目的立項、承包方案和村民的承包經營方案；⑷人均超過50元的村公益事業資金的征收及使用；⑸人均超過50元的村集體經濟所得收益及征用土地等各項補償費的使用；⑹其他需要民決的重大事項。民決事項的數額標準，各鄉鎮、街道可根據當地各村的經濟狀況予以適當調整。

2、選擇民決方式。根據不同村的實際情況和民決事項內容，可采取兩種方式進行。一是召開村民會議。參加對象為本村18周歲以上的村民或戶的代表。召開村民會議應當有本村80%以上的18周歲以上村民或80%以上的戶的代表參加，可采用記名、無記名投票或舉手表決等方式，贊成票達到實到人數80%以上方可有效。二是設置流動票箱到人到戶征求意見。受客觀條件限制，難以集中召開村民會議的地方，涉及村級重大事項的討論決定，可采用流動票箱上門征求意見的方式進行。征求意見對象為本村18周歲以上的村民或各戶代表，參加投票的人數和有效贊成票的比例與村民會議規定相同。具體采用哪種方式，由各鄉鎮、街道根據各村實際確定。

3、規范民決程序。民決程序分以下五步進行：一是擬定方案。對涉及民決事項先進行深入調查研究，然后由村黨組織牽頭召開村“兩委”聯席會議擬定民決初步方案，并召開專題“民情懇談會”，召集黨員、村民組長以上干部、村民代表對擬定的民決方案進行充分討論，廣泛聽取意見，作進一步充實修改。在此基礎上，報鄉鎮、街道黨委審查。二是宣傳發動。民決方案經鄉鎮、街道黨委審查同意后，于民決3天前以公告的形式公布，并通過廣播、黑板報、村務公開欄等途徑向全體村民廣泛宣傳，發動群眾對民決方案開展討論，盡可能地做到家喻戶曉。三是制作民決卡。按照18周歲以上村民數或全村戶數制作民決卡。民決卡需說明民決的事由、決策依據、項目建設規劃、資金籌措使用辦法等，并明確民決卡的填寫辦法和回收時間、地點。四是村民公決。召開村民會議或設置流動票箱入戶進行表決。采用村民會議表決的，一般由村黨組織書記主持，村委會主任作項目情況介紹，并對村民的提問和質詢當場予以解釋、答復。采用流動票箱的，由村干部和黨員、村民代表送卡到戶。回收的民決卡必須簽上填寫人的姓名，并加蓋字章或按上手印，否則民決卡視為無效。五是確定民決結果。民決卡回收后，由村黨組織和村委會負責匯總，并由3—5名黨員、村民代表進行監督計票。統計結果達到規定票數比例的，民決事項予以通過實施。經民決通過的事項，由村“兩委”共同組織實施，進展情況定期向黨員大會、村民代表會議報告。每個項目完成之后，都要由村黨組織牽頭組織黨員代表、村民代表對項目資金、質量情況進行清算和驗收。

4、強化民決督查。為確保村務大事民決制的貫徹落實，縣委把該項工作作為鄉鎮、街道黨建考核和農村基層組織“先鋒工程”建設的一項重要內容，層層落實責任。各鄉鎮、街道也將工作目標和任務逐級分解到各辦事處、駐村干部和村干部，要求各辦事處對自己所轄村哪些事項需要民決都要做到心中有數，督促其提交村民公決。駐村干部參與并把關所駐村的民決工作，民決開展的情況作為對駐村干部、村干部考核獎懲使用的重要依據。在此基礎上，縣委組織部定期不定期地組織人員進行督促檢查，并建立村務大事民決工作月報制度，要求各鄉鎮、街道每月上報民決的具體事項、件數以及民決結果的實施進展情況，全縣每月通報一次，使各鄉鎮、街道明確自己的工作差距和位置，增加工作的壓力和動力。民決制度實施以來，全縣各村已對2000余件村務大事進行了民決。

二、村務大事民決制的主要成效

通過近二年的探索和實踐，村務大事民決制的活力和成效已得到較好的檢驗和顯現。

1、村務大事民決制的實施，推進了農村基層民主政治建設。農村基層民主的一大特點，就是公開性。村務大事民決制的實施，將決策的過程予以公開，通過集體醞釀、民主論證、意見反饋、公開民決這樣一個系統決策過程，使決策的結果體現了廣大群眾的智慧、意志和利益，群眾的主體地位也得到較好體現，群眾參與的熱情很高。從目前全縣已進行民決的2000余件事項中，約有5%的事項被群眾否決，有的事項是經過第二次民決通過的，絕大多數是一次性高票通過。由于決策最大限度地體現了群眾的意愿和利益，當這些民決后的村務大事付諸實施時，群眾就會自覺行動，并通過親帶親、鄰拉鄰，相互影響、相互說服，帶動個別有不同想法的村民最終形成共識，使決策項目得以順利實施。不少村干部深有感觸地說：“過去我們吃力不討好，現在由村民說了算，不僅工作起來省力，也用不著受冤枉氣了”。民主實踐的成果也促進了村干部觀念的轉變，使他們更加自覺地執行村務公開、“民主懇談會”、民主評議村干部、農村入黨積極分子公推優選等一系列行之有效的民主制度，擴大了群眾的知情權、監督權和參與權，加快了農村基層民主政治建設。不少鄉鎮、部門也借鑒村務大事民決制的成功經驗，積極探索實施鄉鎮、部門黨政大事質詢聽證制度，在重大事項決策前，先向社會公開，并舉行由專業人員、黨代表、人大代表、政協委員等參加的聽證會，進行質詢、論證，切實提高決策的民主化、科學化水平。

2、村務大事民決制的實施，推動了農村經濟和社會事業的發展。實施村務大事民決制后，一方面農民群眾的主觀能動性得到極大調動，群眾的智慧和才能被挖掘出來，較好地改變過去干部“一頭熱”為現在的干部群眾“兩頭熱”，農村干部群眾想干事、干實事、干大事的創業氛圍變得濃厚了。另一方面有了廣大農民群眾的參政議政，使村“兩委”更注意傾聽群眾呼聲，一些與農民群眾息息相關的熱點、難點問題，被提上議事日程，進入民決程序，使許多疑難問題在民決中得到切實解決。據統計，民決制度實施以來，全縣各村已累計投資8000多萬元，發展和興辦了近2000多項集體經濟項目和水、電、路、有線電視等較大基礎設施，有力地促進農村生產力的解放和發展。

3、村務大事民決制的實施，促進了村干部素質的提高和作風的轉變。實施村務大事民決制度以后，一些關系群眾切身利益的重大事項要不要做、怎么做，村干部不能再像以往那樣憑個人或少數人意志拍板，而必須得到80%以上的村民認同，這是對村干部領導方式、決策方式的一次深刻變革。為確保民決方案的順利通過，村干部促使自己進一步增強民主意識和群眾觀念，有力地推動干部作風的轉變。如安洲街道下園村緊靠城區，村“兩委”自1998年開始就想抓住城市化進程不斷加快的有利時機，實行舊村改造，建設生態新農村。但該工程涉及家家戶戶土地的征調、舊房的拆遷、新址的安置以及村內遺留問題的解決，各種利益沖突十分尖銳，群眾意見較難統一，一直得不到實施。今年上半年，村“兩委”決定將該方案提交村民公決。為使舊村改造方案得以通過，民決前村“兩委”連同街道辦事處的干部一起，分頭深入各家各戶進行直面宣傳，并多次召開“民情懇談會”，廣泛征詢、聽取群眾意見建議，還組織全村黨員、組長以上干部、村民代表、老人協會成員到黃巖、溫嶺、寧波等地考察參觀，學習外地新村建設的先進經驗和做法，拓寬了干部群眾的視野，實現了觀念的轉變，最終使民決方案獲得98.9%的村民同意，為工程的順利實施奠定了良好的基礎。與此同時，村干部通過民決方案的制訂、民決內容的宣傳發動、民決大會的召集主持、民決方案的組織實施，也實實在在地鍛煉了自己，提高了自身的能力，增強了做好農村工作的本領。村務大事民決制的實施，也從源頭上遏制了村干部的腐敗，維護了村干部的良好形象。基層反映，建立村務大事民決制度后，村干部在工作中依法辦事的多了，講政策的多了，說服教育的多了，強迫命令、不講方法、粗暴蠻干的少了，干部與群眾的距離更近了。

4、村務大事民決制的實施，鞏固了村黨組織的領導核心地位。村務大事民決是在村黨組織領導下由村“兩委”共同組織實施的，村黨組織無論是在確定民決議題、擬定民決方案，還是組織實施民決、落實民決結果等環節都發揮著主導作用，有效地改變了村“兩委”相互推諉、辦事拖拉、互不通氣的狀況，增強了共同的榮譽感、責任感和使命感，促進了村“兩委”關系的協調運作。在民決過程中，村黨組織還組織黨員參與民決方案的討論、修改，廣泛聽取黨員的意見和建議，發揮黨員的集體智慧，并組織黨員干部深入群眾，做好宣傳、教育、解釋和引導工作，幫助群眾作出正確的抉擇，體現黨員的骨干帶頭作用，從而提高村黨組織在群眾中的凝聚力和號召力。

三、實施村務大事民決制的幾點體會

實施村務大事民決制度，進一步擴大了基層民主，增強了村級工作的透明度，給當前農村工作注入新的生機和活力。同時也給我們帶來了不少有益的啟示。我們覺得，開展農村基層民主政治建設，要正確處理好以下四方面關系：

1、要正確處理好擴大基層民主與堅持黨的領導的關系。村民自治，是黨領導的自治。在推進農村基層民主政治建設過程中，既要廣泛地發揚民主，又要始終不渝地堅持黨的領導，并且將黨的領導滲透到民主建設的每一項制度每一個環節中，貫徹好先黨內后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則。實施村務大事民決制度，要充分發揮村黨組織在民決中的主導作用。民決前，要先由村黨組織研究提出決策初步方案，然后召開村黨組織、村委會聯席會議討論同意，再由村黨員大會討論，最后提交村民會議進行公決；民決會議，要在村黨組織的主持下召開；民決之后，村委會應將決策項目的實施進展情況及時向村黨組織匯報，接受村黨組織和黨員代表的監督，使民決工作始終在黨的領導下有序開展。

2、要正確處理好工作創新與依法依章辦事的關系。村務大事民決制是基層民主政治建設的創新，但工作的創新必須要在法律規章的框架內進行，不僅在內容上要合法，而且在形式上也要符合有關規定，切實做到于事簡便、于法周延。比如，《村委會組織法》規定：“召開村民會議應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決議、決定應當經到會人員的過半數通過”。按照這兩個過半數比例，決策的事項容易獲得通過。但由于項目并沒有得到絕大多數村民的擁護，在具體實施過程中阻力仍然較大，不少項目不得不半途而廢，造成重大損失。所以我們當初在制定村務大事民決制時，就將參會人數和贊成人數比例同時提高到80%以上。我們認為，這樣做既考慮到基層的實際需要，又不突破法律的規定。因為村務大事民決作為村民會議中一種更高層次的決策形式，適用于那些數額巨大、與村民關系特別密切的重大事務，應該對它的操作程序和人數比例提出更高更為嚴格的要求，以提高決策結果的群眾認同率，確保項目的順利實施。至于那些按照《村委會組織法》規定應提交村民會議討論決定，但又不是特別重大的事務，仍然按照村民會議兩個過半數比例操作，這與《村委會組織法》的規定并不相悖，并且實踐證明人數比例作了調整提高后，確實有助于重大事項的組織實施。

3、要正確處理好重點突破與綜合配套的關系。村務大事民決制的實施，使農村基層民主政治建設取得了實質性的突破，在賦予廣大農民群眾知情權、監督權的基礎上，又賦予實實在在的決策權，使其擁有完整的民主權利。但農村基層民主政治建設是一個系統工程，在民主決策環節取得重點突破以后，還需要其它各項工作綜合配套、全面推進，才能取得更大的成效。就村級決策本身來說，除了大事民決以外，還有其它方式的決策，還需要進一步深化完善。為此，我們仙居縣委又下發了《關于進一步規范村級事務決策的實施意見》，將村務決策劃分為重大村務決策、重要村務決策和一般村務決策，并配套規范了村民會議、村民代表會議、村“兩委”聯席會議、村級各類組織等決策形式，形成了規范、系統的村級決策體系。此外，還注重立足于“四個民主”的同步發展，以建立健全團結高效、協調有序的村級工作規范為目標，全面推進村黨組織領導的村民自治運行機制建設，切實做到在民主選舉中反映民意、民主決策中集中民智、民主管理中實現民愿、民主監督中凝聚民心，為農村的改革、發展和穩定提供強有力的政治保證。