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2007年5月1日，我國第一部機構編制管理法規國務院486號令正式實施，中央關于機構編制管理的一系列規范性文件也相繼出臺，機構編制管理終于做到了有法可依，逐步由“人治”向“法治”進行轉變。我市機構編制管理工作通過多年努力，已初步建立起了一套行之有效的管理模式和運行體制。但隨著改革的不斷深入，一些問題和矛盾也在逐步呈現。今年5月以來，市委編辦在全面推進國務院486號令的同時，針對機構編制管理中存在的問題，組織人員對全市40余個行政、事業單位進行了深入調研。結合調研情況，現將我市行政事業單位機構編制管理工作面臨的主要困難及建議綜述如下。

一、面臨的主要困難

（1）各部門對機構編制工作的重要性認識不夠。機構編制管理的目的在于轉變職能、精簡機構編制、提高隊伍素質、改善人員結構、提高工作效率。而目前的現實情況是，一些部門和單位片面強調自身利益，不顧實際工作需要，以工作任務重、人員少、困難多為理由，在增設機構、增加人員編制、提高機構規格等方面大做文章。過去的多年，編制管理部門反復呼吁要加快機構編制立法步伐，用法律手段來管理機構編制。國務院486號令正式實施后，各部門設機構、增編制、升格的呼聲仍很強烈，有法不依現象嚴重。為辯明真偽，了解事實，我們通過暗訪的形式進行了核查，發現不少單位人浮于事，卻仍要求增編進人，報告寫得滿天飛。由于部門對機構編制工作的認識不足，拿機構編制當兒戲，能要到的削尖腦袋拼命去要，認為編制越多越好，很容易造成機構編制隨意增長現象。

（2）各方面對機構編制工作干擾太多。機構如何設置，編制配備多少，不以人的意志為轉移，而應以社會需要為準則。但實際上，機構編制管理受到方方面面的干擾。一方面是來自上級業務主管部門的干擾。在機構設置上，自上而下應該是“倒金字塔”式，上下級之間不可能完全一樣，但有些部門總以工作重要為由，或以“達標”為要挾，以資金審批、給設備、給項目為“誘餌”，要求下級增加或設置與之相對應的機構，使下級機構編制部門無所適從。上級業務主管部門“條條”干預，給編制管理部門貫徹落實機構編制政策帶來了極大的干擾和困難。例如，上級計生部門對計劃生育工作的考核中，明確規定鄉鎮人口和計劃生育服務所應定為全額撥款單位，不然則予以扣分。歷年來，為配合各單位應付上級檢查，編制部門不得不違心替各單位泡制應檢資料。另一方面是來自領導的干擾。有的領導分管哪項工作，就強調哪項工作重要，要求在機構設置和編制配備上予以特別重視。有的甚至直接給編制部門打招呼，若不按要求辦理，便說編制部門不重視該項工作。且喜歡橫向攀比，說某縣區設立了該機構，資興為何不設？某縣區定了若干編制，資興為何不定？各地情況各異，自然做不到千篇一律、不差毫厘。來自以上各方面的干擾，給機構編制管理部門帶來極大的壓力，也嚴重影響了機構編制部門按正常思路去工作。

（3）處罰機制不健全，機構編制監控乏力。歷年來，中、省、市各級雖然制定了一系列機構編制監督管理辦法，但是具體的責任追究措施卻不夠明確，管理缺乏權威，監控缺乏力度。加之體制上的制約，使機構編制監督工作處于“雷聲大，雨點稀”的尷尬局面。“有令不行，有禁不止”，條例、文件再多，沒有強制性的措施去維護它的權威性和嚴肅性，到頭來，仍是一紙空文。比如，按照新的機構編制管理規定，不能再新設承擔行政職能的事業單位，黨政機關不能再增加地方事業編制。條例、文件雖已明文規定，各部門卻仍我行我素，以“工作需要”為由，置上級規定于不顧。由于缺乏剛性的處罰措施，對人員混編混崗、互相借用、聘請臨時工、亂掛牌子等問題，編制部門縱然查出來了，也無可奈何。處罰機制的軟弱無力，使得各部門更加漠視機構編制法律、法規。

（4）人員結構不合理，專業人才斷層。就我市目前的情況來看，各單位普遍存在人才缺乏的問題，人員專業不對口的矛盾比較普遍，教育、衛生事業單位這一問題尤其突出。從人員總量上來說，我市的教師、醫生都不缺乏，但由于人員整體素質偏低，不能適應教育、衛生事業發展的需要，加上本土優秀人才的大量流失，人才緊缺現象越來越嚴重。人員臃腫與人才匱缺的矛盾已成為一對不容忽視的尖銳矛盾。再如市花鼓劇團，演員年齡偏大，角色缺乏，近年來一直沒有充實新生力量，專業人才十分緊缺。機關單位也同樣存在人員結構不合理的問題。有的單位看上去人多，能做事的卻廖廖無幾，尤其是編制不多但副職領導干部較多的單位，辦事人員少得可憐，九羊十牧，極不合理。有事的跑斷腿，沒事的磨爛嘴，苦樂不均現象嚴重，造成“缺編”的假象。目前不少部門所反映的人員偏緊的問題，其實并不是人員編制太少的原因，而是人員結構不合理，骨干型人才太少的問題。

（5）歷年來改革探索中出現的失誤，造成機構編制管理上新的問題。近年來，我市陸續進行了一系列改革。如城市管理結合執法體制改革，改革目的是想將涉及城市管理執法的各個隊伍綜合起來，以避免執法交叉、職能重疊的問題。但在實際運作當中，環衛、園林、市政、規劃等部門的綜合執法職能又沒有與城市管理執法實現真正意義上的“綜合執法”。原東江開放開發區城管中隊并入市城管綜合執法大隊后，經費、人員及管理形式沒有理順，開發區與建設局兩家至今仍在扯皮，影響了工作的正常開展。又如市廣播電視寬帶網絡中心，原為事業單位身份，后改為企業，且招工涌進了大批人員，如今又恢復為事業單位。近年來招工進入的人員身份如何確認，又成為編制、人事部門一道難解的題。再如“農產品質量檢驗檢測中心”，成立的目的是想將分散在各部門的農產品質量檢驗檢測職能歸并起來。但機構運行不久后，因部門利益之爭，市畜牧局又強烈要求將畜牧一塊的檢測職能仍劃歸本局。合并不久又要求分開，如此反復，既不嚴肅，又造成不少新的問題。

二、建議及對策

（1）嚴格執行機構編制法律、法規，進一步提高各部門對機構編制管理工作的認識。《國務院486號令》和一系列法律、法規的頒布實施，為加強機構編制管理工作搭建了一個嶄新的平臺，以法律的形式將機構編制相對固定下來，減少了人為因素的干擾。但實踐證明，僅靠紅頭文件來管理機構編制，顯然力度不夠。要真正做到“有法必依”，就必須增強機構編制管理的權威性和約束力。凡屬機構編制事宜，先對照條例和法規進行衡量，以機構編制管理條例和法規為“尚方寶劍”，符合條例要求能夠辦理的酌情辦理，違反條例規定不能辦理的堅決不辦。可設可不設的機構堅決不設，可增可不增的編制堅決不增，真正做到以條例和法規為準繩，嚴格按照條例和法規來辦事。此舉將給編制部門造成極大壓力，各單位矛盾的焦點都將集中到編辦，因此，需要各級領導的大力支持和理解。

（2）繼續強化對機構編制的監督管理，切實加大對機構編制違規行為的查處力度。沒有監督的管理不是科學的管理，要維護機構編制的嚴肅性和權威性，就必須加大機構編制監督檢查力度。近年來，上級對于違反機構編制紀律的行為也作了不少懲處性規定，但是，各級文件大都是原則性規定，操作起來比較困難，落到實處的少。因此，要加大對違規現象的處理，就需要制定一個較為詳細的處罰辦法。機構編制部門會同紀檢監察、組織、人事等部門，定期不定期對各單位機構編制政策執行情況進行檢查或抽查，發現問題直接處理，不能手軟。該批評的批評，該整改的整改，問題嚴重的，紀檢、組織部門要對主要負責人予以嚴肅處理。絕不能光打雷，不下雨，或輕描淡寫地處理。

（3）積極探索總量控制、有增有減的動態管理機制。立足市情實際，逐步建立運用彈性調控手段用好用活現有機構編制的動態管理機制，做到控制總量、盤活存量、有增有減、動態調整。對確需加強的工作，采取機構撤一建一或對原有機構更名、加掛牌子，人員編制在本單位、本系統內部調余補缺的辦法；對事業發展較快、急需用人的單位，實行編、人、財“捆綁式”流動；對職能弱化的部門，封死上限，逐步核減其人員編制。在現有的基礎上，對各部門和單位的人員編制和結構重新梳理核定，提高存量使用效率，正確處理好“堵”與“疏”、“管”與“理”的關系。

（4）加強各部門間的協調配合，建立一整套科學合理的編制、人員約束機制。機構編制管理僅靠編制部門一家的力量是遠遠不夠的，還需要組織、人事、財政、紀檢監察以及勞動和社會保障等多個部門的通力協作，也需要其他各部門、各單位的共同參與，建立起上下左右相互協調、相互配合的聯動運作機制。要將管機構編制與管進人結合起來。目前在進人關口上，各部門按職責分工，干部由組織、人事部門管，退伍軍人由民政部門管。這種體制實際上尤如“鐵路警察，各管一段”，很容易造成超編進人。因此，要杜絕超編進人，編制部門不能只管編制，還要監管進人入口關。各部門、各單位是否還有余編，還能不能進人，進什么崗位上的人，由編制部門把頭關，具體進什么樣的人，配什么干部，應按職責分工，分別由組織、人事等部門確定。全市統一印制《機關事業單位缺編進人計劃卡》，機關、事業單位補充人員時，包括組織任命、人員調配、政策性安置、錄用、聘用人員，必須先到機構編制部門領取統一印制的《機關事業單位缺編進人計劃卡》，由編制部門審定確有余編，再到組織、人事部門辦理人事計劃調配審批手續，財政部門則按編制部門審核的編制數核撥經費。唯有各部門互相配合、齊抓共管，才能真正實現編制、人員的規范化管理。

（5）排除多方干擾，逐步解決好超編人員問題。調整超編人員工作涉及方方面面，甚至影響個人切身利益，勢必會遇到一定的阻力和干擾。但超編問題若長期得不到解決，單位編制則起不到真正的規范約束作用，影響工作開展。機關事業單位超編是由各種原因造成，建議采取以下幾個辦法進行解決：對編制不足造成超編的單位，應在認真調研的基礎上制定科學合理的定編標準，根據定編標準進行據實測算，該補充編制的進行增補；對人為因素造成超編的，要加強監督檢查力度，逐步予以調整解決；對退居二線后不再正常上班的老領導，建議繼續實行提前離崗制度，以騰出編制安排單位需要的人員。積極推行滿編單位先出后進，出一進一，超編單位只出不進或“出二進一”的管理辦法。唯有對超編問題逐步予以規范，方能真正發揮編制龍頭作用。