導(dǎo)語：稅務(wù)行政許可和非許可審批調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政審批制度改革和《行政許可法》出臺(tái)的背景

1994年我國確定了依法治國的基本方略，1999年將依法治國寫進(jìn)了憲法，建設(shè)社會(huì)主義法治國家成為基本目標(biāo)和原則，從此法治從原來的手段、工具變成了治國的基本原則和方略。依法治國的核心是轉(zhuǎn)變政府職能、依法行政，而行政審批是行政機(jī)關(guān)最重要的職能，因此對(duì)現(xiàn)行審批制度進(jìn)行改革成為必然。2000年，國務(wù)院行政審批改革辦公室（以下簡稱國審辦）開始運(yùn)作。2001年，國審辦總結(jié)了現(xiàn)行審批制度的六大弊端：一是審批范圍不清；二是審批設(shè)定權(quán)不明確；三是審批環(huán)節(jié)多、周期長；四是重審批輕監(jiān)管，或說只審批不監(jiān)管；五是審批權(quán)尋租收費(fèi)，或者說搞貪污腐敗；六是只有權(quán)利沒有責(zé)任，出了事不負(fù)責(zé)任。因?yàn)榇嬖谶@六大弊端，就必須痛下決心進(jìn)行改革。

判斷審批制度改革的方向和道路是否正確，主要取決于兩個(gè)方面，一是通過改革，改變現(xiàn)在管理方式落后的行政機(jī)關(guān)；二是通過改革機(jī)構(gòu)，使政府走向發(fā)展比較規(guī)范的正確道路。2004年3月，國務(wù)院了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出來今后十年法治建設(shè)的基本目標(biāo)是“推進(jìn)依法行政，建立法治政府”。法治政府的涵義主要有六點(diǎn)：一是有限政府；二是透明政府；三是高效政府；四是誠信政府；五是責(zé)任政府；六是政府的運(yùn)作應(yīng)該是由規(guī)則來導(dǎo)向。總結(jié)過去審批制度的種種弊端，展望政府的未來發(fā)展方向，可以發(fā)現(xiàn)《行政許可法》的重要意義正是在于同時(shí)滿足了這兩者的要求。2001至2003年，共進(jìn)行了三輪改革。在2001和2002年的兩輪行政審批改革中，審批項(xiàng)目邊改邊增，為避免反彈，鞏固改革成果，就必須用法律來作為保障，在這樣的背景下，2004年《行政許可法》正式頒布實(shí)施。

二、行政許可的概念

要明確行政許可的概念，首先要明確權(quán)利產(chǎn)生的渠道。法學(xué)界認(rèn)為主要有三種渠道：一是與生俱來的，如生存權(quán)；二是法律賦予的，特別是憲法，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)；三是在民事交往中設(shè)定的，如商品交易產(chǎn)生的民事權(quán)利。上述三種渠道，沒有一種表明權(quán)利是行政機(jī)關(guān)賦予的，也就是說行政許可不是政府機(jī)關(guān)賦予行政管理相對(duì)人權(quán)利的手段，而是保障相對(duì)人的權(quán)利能得到正常行使和享有所必備的一種管理關(guān)系。政府在行使行政許可權(quán)力的過程中，其目的是保障公民、法人、其他組織能夠正常、充分的行使權(quán)利，不受不當(dāng)?shù)南拗啤＿@是正確理解行政許可法立法原則的一個(gè)基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)。

基于對(duì)權(quán)利取得的反思和對(duì)行政許可認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，《行政許可法》對(duì)行政許可的概念定義為：行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可的特征概括為四點(diǎn)：一是外部性。行政許可是行政機(jī)關(guān)針對(duì)相對(duì)人的外部管理行為。二是管理性，行政許可是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的管理行為。三是依申請(qǐng)，在許可過程中，行政機(jī)關(guān)一直處于被動(dòng)的地位，不能主動(dòng)的賦予相對(duì)人以行政許可。四是行政許可是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予公民、法人、其他組織從事特定活動(dòng)的行為。對(duì)于特定活動(dòng)，理論界現(xiàn)行比較一致的觀點(diǎn)是從以下三個(gè)方面來認(rèn)識(shí)：一是特定活動(dòng)的主體是行政管理相對(duì)人；二是特定活動(dòng)不是一次性的行為，而是一系列的活動(dòng)；三是特定活動(dòng)本身屬于行政管理相對(duì)人的自由和權(quán)利，是行政管理相對(duì)人能夠完全由自己控制的活動(dòng)，不需要行政機(jī)關(guān)的協(xié)助。

三、行政審批與行政許可的關(guān)系

在行政審批制度的改革過程中，行政許可與行政審批的概念變化經(jīng)歷了一個(gè)前后轉(zhuǎn)換的變化過程。2001年以前，對(duì)行政許可的概念包括行政審批、登記、核準(zhǔn)、認(rèn)可等，審批只是許可的一種。2001年進(jìn)行行政審批制度改革時(shí)，明確了行政審批就是行政許可。2003年8月，國務(wù)院開展貫徹《行政許可法》的準(zhǔn)備工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)有一些行政審批項(xiàng)目按照行政許可的定義在法學(xué)理論上不能納入行政許可范圍，得出的結(jié)論是行政審批的概念比行政許可的概念大，在行政審批中不僅包含行政許可，而且包括非許可性審批項(xiàng)目。在此種情況下，國審辦創(chuàng)造了一個(gè)新概念：非許可性審批。在清理行政許可項(xiàng)目時(shí)，所有的清理工作以行政審批項(xiàng)目為基礎(chǔ)進(jìn)行，在其中挑選出行政許可項(xiàng)目、非行政許可審批項(xiàng)目和應(yīng)取消的項(xiàng)目。目前，我們的實(shí)務(wù)操作中就分成這兩類，一類是行政許可審批，另一類是非行政許可審批。

四、稅務(wù)行政許可與非行政許可審批

明確了行政許可的概念、特征以及行政許可與非行政許可審批的區(qū)別后，我們審視一下現(xiàn)行的稅務(wù)行政審批項(xiàng)目，探討一下為什么絕大多數(shù)稅務(wù)行政審批項(xiàng)目不屬于稅務(wù)行政許可。

大體上，稅務(wù)行政審批項(xiàng)目共分為四類：第一類是稅款征繳，包括延期繳納、延期申報(bào)、核定征收等；第二類是減免稅，這是我們最大的審批項(xiàng)目；第三類是退稅；第四類是征管方式與發(fā)票管理。

按照行政許可的定義，盡管大部分稅務(wù)審批事項(xiàng)都具有外部性、管理性和依申請(qǐng)的特征，但在審批之前并不是可以由相對(duì)人自主控制的活動(dòng)，不符合行政許可關(guān)于特定活動(dòng)的特征，因此大都排除在行政許可范圍之外而成為非許可性審批。例如一般納稅人資格認(rèn)定，在認(rèn)定之后，可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，能夠開具增值稅專用發(fā)票等，但如果沒有一般納稅人資格認(rèn)定制度，這些行為仍然不能進(jìn)行，因?yàn)榈挚圻M(jìn)項(xiàng)稅款，開具發(fā)票等行為仍然要跟稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生必然的聯(lián)系，需要稅務(wù)機(jī)關(guān)的協(xié)助。再如減免稅，不屬于行政許可的原因主要有三點(diǎn)：首先其活動(dòng)主體是行政管理相對(duì)人與稅務(wù)機(jī)關(guān)雙方。根據(jù)西方財(cái)政學(xué)理論，減免稅還有一種稱謂叫“稅式支出”，其本質(zhì)相當(dāng)于財(cái)政撥款，是國家對(duì)符合政策規(guī)定的納稅人進(jìn)行的一種財(cái)政支出，而財(cái)政支出是政府從國庫中將支出款項(xiàng)撥付給管理相對(duì)人，而不是相對(duì)人自己從國庫拿錢，因此其主體是政府與行政管理相對(duì)人雙方而不單是相對(duì)人自己；其次減免稅不是一系列的活動(dòng)，而是一次性的行為；再次減免稅不是行政管理相對(duì)人能夠完全由自己控制的活動(dòng)，假如沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)的審批，不可能由相對(duì)人自主決定任何減免稅事項(xiàng)。

通過對(duì)全部稅務(wù)行政審批項(xiàng)目的清理，經(jīng)國務(wù)院歷次，目前稅務(wù)系統(tǒng)共有以下4項(xiàng)為行政許可項(xiàng)目：一是指定企業(yè)印制發(fā)票，增值稅專用發(fā)票的印制由國家稅務(wù)總局指定，普通發(fā)票的印制由省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)指定，與地市以下稅務(wù)機(jī)關(guān)無關(guān)；二是印花稅票代售許可，為地稅系統(tǒng)許可項(xiàng)目；三是對(duì)發(fā)票使用和管理的審批，包括兩個(gè)子項(xiàng)，臨時(shí)經(jīng)營申請(qǐng)使用經(jīng)營地發(fā)票的許可和印制有本單位名稱發(fā)票的許可；四是增值稅防偽稅控最高開票限額的審批。對(duì)于非行政許可審批項(xiàng)目，由于尚未得到上級(jí)文件明確，筆者根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)2007[33]號(hào)），結(jié)合新《企業(yè)所得稅法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)國家稅務(wù)總局2004年下發(fā)的《稅務(wù)行政許可與非行政許可審批項(xiàng)目表》進(jìn)行比對(duì)和刪定，目前稅務(wù)系統(tǒng)共有33項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目，其中總局直接審批和地稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目共有9項(xiàng)，涉及省以下國稅機(jī)關(guān)的審批項(xiàng)目共有24項(xiàng)（見附表）。

五、正確規(guī)定、實(shí)施非行政許可審批

（一）正確規(guī)定非許可審批。這里之所以提到“規(guī)定”非許可審批而非“設(shè)定”，主要是由于設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)是兩種截然不同的概念：設(shè)定是對(duì)新的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的創(chuàng)設(shè)，本身沒有上位法的依據(jù)，具有創(chuàng)設(shè)性。規(guī)定是在法定權(quán)力范圍內(nèi)，對(duì)上位法的實(shí)施性和執(zhí)行性做出的具體規(guī)定。對(duì)省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，對(duì)審批或許可在法理上沒有任何的設(shè)定權(quán)，而只有規(guī)定權(quán)，其主要表現(xiàn)就是制定稅收規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定稅收規(guī)范性文件應(yīng)符合以下四個(gè)原則：一是制定稅收規(guī)范性文件的主體應(yīng)符合法定要求。省以下制定稅收規(guī)范性文件的主體包括：省級(jí)、市級(jí)和縣（區(qū)）級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和稅務(wù)分局（所）無權(quán)制定稅收規(guī)范性文件；二是制定稅收規(guī)范性文件必須以稅收法律、稅收行政法規(guī)和稅務(wù)部門規(guī)章為依據(jù)，在稅收法律、稅收行政法規(guī)、稅務(wù)部門規(guī)章的明確授權(quán)范圍幅度之內(nèi)或者應(yīng)符合稅收法律、稅收行政法規(guī)、稅務(wù)部門規(guī)章的立法原則和本意；三是制定的稅收規(guī)范性文件，其執(zhí)行時(shí)間應(yīng)與所依據(jù)的上位法相符；四是制定稅收規(guī)范性文件必須遵循法定程序和合法性、合理性、必要性原則。

（二）正確實(shí)施非行政許可審批。對(duì)于稅務(wù)行政許可的實(shí)施，《行政許可法》和總局、省局有關(guān)文件都作了明確，而對(duì)非許可性審批的實(shí)施暫時(shí)還沒有專門的規(guī)定，而是散見于個(gè)別單行的文件之中。因此，部分稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的受理、審批、時(shí)限以及對(duì)納稅人公示等方面重視程度不高，加之對(duì)稅務(wù)行政審批的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為是稅務(wù)機(jī)關(guān)的特殊權(quán)力，導(dǎo)致違法審批、不按規(guī)定程序和時(shí)限審批的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至發(fā)生權(quán)錢交易、索賄受賄等違法亂紀(jì)案件，大大提高了發(fā)生稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)。隨著國家法律法規(guī)的日趨完善，非行政許可審批的相關(guān)規(guī)定也必將隨之更加嚴(yán)密和規(guī)范。而在現(xiàn)階段，筆者認(rèn)為各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)施非許可審批時(shí)，應(yīng)本著建設(shè)服務(wù)型政府和維護(hù)民生的原則，合理行政，公正執(zhí)法，除國家有特殊規(guī)定的外，其受理、審查、決定等各環(huán)節(jié)都要比照行政許可的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)把嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有審批制度與建立健全行之有效的監(jiān)管、內(nèi)控制度相結(jié)合，擴(kuò)大集體審批的權(quán)限和范圍，加強(qiáng)對(duì)審批權(quán)限的監(jiān)督制約，最大限度避免因個(gè)人和部門審批的局限性帶來的隱患，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員在實(shí)施非行政許可審批的過程中，不應(yīng)抱著懷疑和敵視的態(tài)度審視申請(qǐng)人，隨意曲解審批條款，變相增加審批難度，甚至以權(quán)謀私、以稅謀私，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，以全心全意為人民服務(wù)的精神，設(shè)身處地的為納稅人著想，為納稅人提供全面高效優(yōu)質(zhì)的稅務(wù)服務(wù)。