導(dǎo)語：處罰權(quán)理論研討會領(lǐng)導(dǎo)講話一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

這次相對集中行政處罰權(quán)工作理論與實(shí)務(wù)研討會，是我們年初工作計劃就已安排的重點(diǎn)內(nèi)容之一。剛才，盛市長代表安慶市政府發(fā)表了熱情洋溢的講話，詳細(xì)地介紹了安慶市近幾年經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r以及安慶相對集中行政處罰權(quán)工作開展情況，按照會議安排，與會代表還將就相對集中行政處罰權(quán)工作的理論與實(shí)踐問題進(jìn)行深入研討。我相信，有安慶市委、市政府的重視和支持，有主辦方安慶市政府法制辦和安慶市城市管理行政執(zhí)法局的精心組織，有與會代表的積極參與，這次會議一定會順利圓滿。下面，我先談幾點(diǎn)想法，供大家討論時參考。

一、相對集中行政處罰權(quán)的特征及其發(fā)展

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市管理主要依靠行政手段來加強(qiáng)市容市貌的管理，管理中不規(guī)范操作自然會造成管理體制的隨意性，常常出現(xiàn)管什么、如何管，設(shè)置什么機(jī)構(gòu)去管，全憑領(lǐng)導(dǎo)人的意志，完全隨領(lǐng)導(dǎo)的注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。而這種情況，又成為管理機(jī)構(gòu)職權(quán)隨意擴(kuò)張的必然原因。有利則爭，無利則推，都把手伸向有利可圖之處，而難度大、利益少的工作則能推就推，形成了許多工作各相關(guān)部門都爭著管，互相牽制；而另外一些工作則都不管，造成城市管理的大量重復(fù)與漏洞，以致于城市管理的目標(biāo)無法順利實(shí)現(xiàn)。從法治角度看，城市管理實(shí)際是一種依法行政、依法管理的活動，主要包括城市管理立法決策與行政執(zhí)法。目前，城市管理的難點(diǎn)與焦點(diǎn)集中在城市管理的行政執(zhí)法方面。有專家認(rèn)為，從“管理”到“執(zhí)法”是我國行政管理的一次飛躍和重大轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代行政法意義上的行政執(zhí)法其實(shí)出現(xiàn)得很晚，只不過是上世紀(jì)八十年代末到九十年代初才開始逐漸展現(xiàn)端倪，尤以**年出臺的《行政訴訟法》為標(biāo)志。過去在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，一切資源的配給、利益的劃分、矛盾的解決及糾紛的處理都是在本行政區(qū)域的行政權(quán)管轄范圍內(nèi)實(shí)施和完成的。對違規(guī)行為的懲處，除少量為刑事責(zé)任外，絕大部分都在單位內(nèi)部采取行政處分的方式處理。損害社會秩序違法行為的國家懲罰制度實(shí)際被內(nèi)化為單位內(nèi)部的紀(jì)律懲處，不講“國法”重“家法”的這一現(xiàn)象，充分反映了當(dāng)時我國社會的兩大特征：即國家與社會不分的一元化社會結(jié)構(gòu)和與此相輔相成的社會成員單位人特征。因此，長期以來，無論在制度設(shè)計上還是在具體操作上，都沒有現(xiàn)代行政法中的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議等概念，在行政管理事務(wù)中自然也沒有行政法的一席之地。

改革開放的不斷深化，特別是隨著民營經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)以及跨地區(qū)、跨部門交易活動等新經(jīng)濟(jì)因素的出現(xiàn)，產(chǎn)生了跨地區(qū)、跨部門管理的需要，為真正意義上行政執(zhí)法活動的產(chǎn)生提供契機(jī)。我國行政從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變（即實(shí)質(zhì)上的根本轉(zhuǎn)變）應(yīng)該是從上世紀(jì)八十年代中期開始的。**年時任全國人大常委會委員長的彭真同志在一次座談會上明確指出，我們國家要開始一個歷史性的轉(zhuǎn)變：“要從依靠政策辦文逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法行政。”在此之前，**年國家工商局的恢復(fù)成立，**年《治安管理處罰條例》的頒布實(shí)施等可視為行政執(zhí)法開始受到重視并予以逐步規(guī)范的標(biāo)志。

早期行政執(zhí)法體制形成過程中有個突出現(xiàn)象，即制定一部法規(guī)或規(guī)章，就設(shè)立一支行政執(zhí)法隊伍，其中以城市管理最為典型，機(jī)構(gòu)重疊、多頭執(zhí)法等問題，使以計劃體制下的部門職能分工過細(xì)為基礎(chǔ)建立起來的專業(yè)化行政執(zhí)法體制開始出現(xiàn)行政效能不高與相互推諉扯皮的問題。于是從上個世紀(jì)80年代中期，各地開始探索聯(lián)合執(zhí)法方式問題，即由各相關(guān)部門派出執(zhí)法人員，由某個部門牽頭組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，以突擊性執(zhí)法檢查的方式為主。但是，“聯(lián)合執(zhí)法”包打天下的做法，本身存在著越權(quán)執(zhí)法的問題。“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)中雖然包括各執(zhí)法部門的工作人員，但這些工作人員已經(jīng)不能代表其原來所在的執(zhí)法部門，而成為“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)中一分子。“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)不能成為法律執(zhí)行的主體。諸多法律條款都規(guī)定法律的執(zhí)行權(quán)在某一部門，卻沒有任何條款規(guī)定其執(zhí)行權(quán)在“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)。既然法律沒有賦予執(zhí)行權(quán)，“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)來執(zhí)行法律，無疑是越權(quán)執(zhí)法。“聯(lián)合執(zhí)法”產(chǎn)生的背景之一，是我國法律尚不健全、公眾守法觀念淡薄，往往單一法律部門的執(zhí)法有可能遭到被執(zhí)行人的排斥，甚至抗法，這就需要其他法律實(shí)施部門給予及時的支援。但隨著我國法治建設(shè)進(jìn)入成熟期，法律制定更完備，也更專業(yè)，公眾的法律意識提高，遵法守法的觀念日趨深入人心，“聯(lián)合執(zhí)法”不僅失去了執(zhí)法背景，也不符合法律的規(guī)定和客觀的形勢發(fā)展。

后來，《行政處罰法》頒布后，由于該法明確了委托執(zhí)法的法律地位，于是一些地方開始探索“委托執(zhí)法”。委托執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他具有管理公共職能的組織行使的法律行為。受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。因此，在法治國家中，行政機(jī)關(guān)輕易不敢將執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)于他人。在我國，由于長期以來缺乏必要的規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制也不健全等原因，委托執(zhí)法方面存在著相當(dāng)普遍、不容忽視的問題。一是委托執(zhí)法不合法。行政機(jī)關(guān)的委托行為缺乏法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)。二是委托程序不規(guī)范、手續(xù)不健全。主要是由于相當(dāng)一部分委托執(zhí)法是會議確定或口頭進(jìn)行的，即使一些委托采用了書面形式，也都忽視了權(quán)責(zé)對等的原則，而沒有明確受委托組織和個人的責(zé)任關(guān)系和制約措施，這容易讓受委托組織的權(quán)力失去控制。沒有法律依據(jù)的委托執(zhí)法會對公民的權(quán)利和自由構(gòu)成危害。《行政處罰法》規(guī)定的委托執(zhí)法前提是用法律來規(guī)范、制約行政權(quán)力，使委托執(zhí)法在其行使的過程中受到其他國家權(quán)力的制約和公民權(quán)利的監(jiān)督，從而保證行政權(quán)力不至于侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)合法行政和合理行政。行政機(jī)關(guān)必須在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以委托的情況下，才能依法委托，而不能通過行政機(jī)關(guān)臨時性的決定、指示、命令甚至領(lǐng)導(dǎo)的口頭要求進(jìn)行委托。受委托的組織行使權(quán)力、履行義務(wù)還有許多限制性要求，比如它僅是根據(jù)委托行使一定行政職權(quán)，而不是行使的一般的行政職權(quán)。所謂“一定的行政職權(quán)”，是指委托機(jī)關(guān)依法委托其行使的，并且依據(jù)法理是行政機(jī)關(guān)可以委托其他組織行使的某種職權(quán)，有些職權(quán)是行政機(jī)關(guān)只能自己行使而不得委托他人行使的，如行政立法權(quán)、對相對人實(shí)施涉及人身自由的行政處罰或行政強(qiáng)制權(quán)等；受委托的組織行使一定的職權(quán)是基于行政機(jī)關(guān)的委托，而不是法律法規(guī)的授權(quán)，因此，它行使職能必須以委托機(jī)關(guān)的名義，而不能以受委托組織自己的名義進(jìn)行，其法律責(zé)任也由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；等等。受委托組織假如沒有法定依據(jù)的委托，即法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，就進(jìn)行執(zhí)法，則是一種“自行委托”，既不合法的，也是無效的。

我國第一次以法律形式確定相對集中處罰權(quán)制度，也是源自《行政處罰法》的規(guī)定。**年國務(wù)院在《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》中明確要求：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。”相對處罰權(quán)試點(diǎn)工作真正開始是**年，從最初在北京市宣武區(qū)試點(diǎn)，到今天已經(jīng)遍及全國，可以說是“星星之火，可以燎原”。在機(jī)構(gòu)改革未能完全解決多頭執(zhí)法、職權(quán)重復(fù)交叉等問題的情況下，規(guī)定國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級政府可以根據(jù)實(shí)際需要，統(tǒng)一調(diào)整和重新配置行政處罰權(quán)，改變單行法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體和職權(quán)配置，為改革我國現(xiàn)行的行政管理體制提供了一條新的有效的法律途徑，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。作為城市管理行政執(zhí)法的改革，相對集中行政處罰權(quán)的特點(diǎn)可以概括為：執(zhí)法主體的單一性、執(zhí)法體制的統(tǒng)一性、執(zhí)法職能的綜合性和執(zhí)法范圍的確定性。

《行政處罰法》設(shè)定相對集中處罰權(quán)的制度，具有三個突出的特征：一是適當(dāng)?shù)摹⑾鄬Φ男姓幜P權(quán)的集中，不是絕對的、所有的行政處罰權(quán)的集中；二是橫向的行政處罰權(quán)的相對集中，不是縱向的集中；三是必須經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，不能自行規(guī)定行政處罰權(quán)的相對集中。它的法律特征就是調(diào)整法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的特定領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，經(jīng)過法定程序調(diào)整后，這些法律、法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰權(quán)主體資格的規(guī)定，在特定的領(lǐng)域不再適用。在推進(jìn)這項工作的初期，有個伴隨而生的另一個概念——“綜合執(zhí)法”。當(dāng)時有的同志認(rèn)為，從分散執(zhí)法的角度來認(rèn)識相對集中處罰權(quán)，似乎更易于理解和掌握。所以，不僅一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，包括許多法制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)也曾使用過“綜合執(zhí)法”這個概念。比如，國務(wù)院法制局**年3月7日給北京市政府的復(fù)函，標(biāo)題就是《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》。**年上海市政府印發(fā)的《上海市城市管理和環(huán)境建設(shè)三年目標(biāo)實(shí)施意見》提出“實(shí)行綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，形成市、區(qū)縣、街道三級執(zhí)法管理網(wǎng)絡(luò)，使城管執(zhí)法覆蓋全面，落到實(shí)處”的目標(biāo)。受此影響，許多地方常常在實(shí)踐中，將相對集中處罰權(quán)與綜合執(zhí)法混為一談。我認(rèn)為之所以會出現(xiàn)這種誤解，是因?yàn)楫?dāng)時提“綜合執(zhí)法”，一方面是考慮行政執(zhí)法“責(zé)任主體唯一”的原則，改變分散執(zhí)法的體制，便于監(jiān)督和管理；另一方面是考慮降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，以適應(yīng)新一輪機(jī)構(gòu)改革的需要。但是，那時所提的“綜合執(zhí)法”概念不清、內(nèi)涵不明。有的是指相對集中處罰權(quán)，有的是指聯(lián)合執(zhí)法。如果是指前者，容易混淆概念，不利具體操作；如果是后者，執(zhí)法主體的法律地位不明確，責(zé)任歸屬難以確定，在執(zhí)法中一旦產(chǎn)生糾紛，又不能直接作為一方當(dāng)事人參加復(fù)議或訴訟，因而使行政相對人的合法權(quán)益難以得到保障。這種情況自**年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》后有了改變，相關(guān)概念界定得比較明確了，從那以后，起碼政府法制機(jī)構(gòu)的同志就不再有這種混合型的提法了。但后來，“綜合執(zhí)法”的內(nèi)含又有新變化。20**年10月國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政7執(zhí)法實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》，中編辦決定在廣東、重慶開展綜合執(zhí)法的試點(diǎn)，其他各省市區(qū)各選擇1—2個具備條件的市、縣進(jìn)行試點(diǎn)。它的基本內(nèi)容：一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)“兩個相對分開”，將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能相對分開，改變政府部門既管審批又監(jiān)督的體制；改變執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗(yàn)的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對分開。將承擔(dān)技術(shù)檢測、檢驗(yàn)、檢疫職能的單位逐步與政府部門脫鉤，不再承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，其職責(zé)改為面向社會依法獨(dú)立提供服務(wù)。二是調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，能夠不設(shè)的不設(shè)，能夠合設(shè)的合設(shè)；一個政府部門下設(shè)的多個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)原則上歸并為一個機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。三是改變多層執(zhí)法狀況，按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行屬地管理，主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級政府各部門不再單獨(dú)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這里所提出的推行“綜合執(zhí)法”試點(diǎn)，其概念與過去執(zhí)法機(jī)構(gòu)所說的“綜合執(zhí)法”不同。我理解這是針對現(xiàn)代行政出現(xiàn)的管理內(nèi)容越來越多，分工越來越細(xì)的趨勢和目前管理職能相對分散而不能滿足要求的不合理的行政機(jī)構(gòu)體制而言，它與相對集中處罰權(quán)一樣，都是解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法隊伍膨脹等問題的重要舉措，目標(biāo)是一致的。從深層次說，綜合執(zhí)法是從機(jī)構(gòu)改革的角度出發(fā)，相對合并一些相關(guān)的、相近的部門，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，推動行政管理體制改革。由于這種變革的難度更大，國務(wù)院要求“協(xié)同配合、精心組織，審慎實(shí)施”，所以目前還在試點(diǎn)階段。

我們回顧相對集中處罰權(quán)制度的建立與發(fā)展，是否可以這樣說，現(xiàn)在推行的相對集中處罰權(quán)工作，走過了聯(lián)合執(zhí)法——委托執(zhí)法——相對集中處罰權(quán)試點(diǎn)階段的發(fā)展路徑，在實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為、消除重復(fù)處罰、提高行政執(zhí)法效率等作了積極而富有成效的探索，為建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制創(chuàng)造了新鮮經(jīng)驗(yàn)。

二、當(dāng)前推行相對集中處罰權(quán)需要研究的幾個問題

相對集中行政處罰權(quán)工作是改革現(xiàn)行行政管理體制和行政執(zhí)法體制的一項制度創(chuàng)新，是行政管理體制改革的突破口，也是一個需要不斷深化、不斷完善的過程。如何以《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，本著以人為本、執(zhí)政為民的原則，創(chuàng)新行政執(zhí)法模式，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，不斷提高執(zhí)法效能和執(zhí)法水平，是當(dāng)前在深入推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作中需要研究和重視的問題。

一是相對集中處罰權(quán)機(jī)構(gòu)的名稱問題。目前對相對集中處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，全省均統(tǒng)一為“城市管理行政執(zhí)法局”。明確定為“局”，也是貫徹《行政處罰法》關(guān)于一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)其執(zhí)法主體的特點(diǎn)。同時明確行政執(zhí)法局不能作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下屬機(jī)構(gòu)，否則它沒有履行集中行使處罰權(quán)的主體資格。這實(shí)際也是我們在審查時的重要條件之一。有的地方在申報相對集中處罰權(quán)方案時，其執(zhí)法主體是行政機(jī)關(guān)的代管機(jī)構(gòu)甚至是二級局，這就不符合要求了。在實(shí)踐中，相對集中處罰權(quán)的推行與機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，并在機(jī)構(gòu)改革中鞏固和深化，進(jìn)一步理順市縣機(jī)構(gòu)行政管理體制。有的地方在機(jī)構(gòu)改革中謀劃在先，預(yù)留了一個局的位置給行政執(zhí)法局，使這項工作有個比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二是城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題。相對集中處罰權(quán)是項行政管理領(lǐng)域的改革，不是簡單地在現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)或隊伍的基礎(chǔ)上再增加一支執(zhí)法隊伍，即所謂的“N+1”，比如你那個地方城市管理領(lǐng)域原來是8支執(zhí)法隊伍，現(xiàn)在這基礎(chǔ)上再增加一支，變成9支執(zhí)法隊伍，這就不符合“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則。實(shí)際上，由于城市管理涉及的部門眾多，而各部門又擁有單獨(dú)的執(zhí)法隊伍，造成了我國大部分城市還存在執(zhí)法隊伍眾多，經(jīng)費(fèi)不足等問題。看到外省市的統(tǒng)計材料，按隸屬關(guān)系不同，過去北京市執(zhí)法隊伍127支，上海市有142支，杭州有207支隊伍，蘇州有80支隊伍，山東東營市是新建的城市，也有42支，其中有的隊伍主要靠收費(fèi)和罰款維持運(yùn)轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了不正常的利益驅(qū)動，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、以收代管、只罰不管等現(xiàn)象。同時，多支隊伍執(zhí)法也不利于監(jiān)督，一旦出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法、處罰錯誤、違規(guī)違紀(jì)的事件，市民也分不清是哪個城管執(zhí)法主體，市民也投訴無門。即使有舉報的，往往也無法提供具體的執(zhí)法隊伍名稱、執(zhí)法隊員姓名，給查處違紀(jì)違規(guī)行為帶來很大不便。所以，相對集中處罰權(quán)以后，必須下氣力整合執(zhí)法隊伍，而且以后實(shí)施效果的檢查，這也是重要的內(nèi)容。最近看到介紹外省市的材料，比如哈爾濱市相對集中處罰權(quán)前全市各相關(guān)執(zhí)法部門的行政執(zhí)法人員有3000多人，相對集中處罰權(quán)以后，減掉三分之二；廣州市執(zhí)法支隊和大隊由總數(shù)為**人，由試點(diǎn)前的3000人減少33%；大連市由1**3人縮減到400人，減幅達(dá)61%。我省馬鞍山市相對集中處罰權(quán)之后，執(zhí)法人員總數(shù)也減了三分之一。不精簡，就會悖離當(dāng)初設(shè)計這個制度的初衷和目的，增加新的執(zhí)法交叉與扯皮。

三是相對集中的內(nèi)部層級管理問題。相對集中處罰權(quán)的執(zhí)法主體內(nèi)部是什么樣的體制?是統(tǒng)合再分，還是雙統(tǒng)雙分?市、區(qū)兩級怎么定位?市一級的相對集中處罰權(quán)確定以后，怎么向縣一級延伸?我省現(xiàn)在已經(jīng)批了4個縣(市)作試點(diǎn)，許多縣市正在申報推行這項制度。按照《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于積極穩(wěn)妥地推行相對集中行政處罰權(quán)工作的若干意見〉的通知》，我們將加強(qiáng)與條件成熟的縣（市）聯(lián)系，推進(jìn)方案的審批進(jìn)度，其中，配合創(chuàng)建皖江八百里文明長廊工作，將沿江縣（市）和文明創(chuàng)建重點(diǎn)縣市作為工作重點(diǎn)。這其中我想還需要注意幾個問題：一是設(shè)區(qū)的市推行相對集中處罰權(quán)制度，方案中自然應(yīng)該包括所轄區(qū)，至于具體的執(zhí)法體制，市政府可以結(jié)合本地實(shí)際研究確定。目前，我省在設(shè)區(qū)的市推行相對集中處罰權(quán)的管理體制，主要有兩種模式：第一種是市和市轄區(qū)均建立行政執(zhí)法局，而且都享有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，如蕪湖、蚌埠、馬鞍山、合肥、淮南、安慶、銅陵等市。第二種是市行政執(zhí)法局作為唯一的行政執(zhí)法主體，市轄區(qū)行政執(zhí)法局作為其分支機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，如滁州、黃山、阜陽、淮北等市。兩種模式都是結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r確定的，各不相同也各有特點(diǎn)。總的來說，相對集中的行政執(zhí)法體制的確立，在“精簡、統(tǒng)一、高效”的前提下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“四個有利于”：即有利于強(qiáng)化城市行政管理的力度，而不是分散本行政區(qū)域行政執(zhí)法的力量；有利于解決條塊分割的矛盾，而不能為解決條塊矛盾而制造新的條塊矛盾，甚至重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民；有利于統(tǒng)一行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，防止濫用自由裁量權(quán)；有利于行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)和管理，以統(tǒng)一的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和能力水平規(guī)范執(zhí)法人員，樹立嶄新的行政執(zhí)法整體形象。在減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心的前提下，可以采用不同模式，改進(jìn)和加強(qiáng)城市行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)。二是先由市，再到縣，由上向下延伸，目的在于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。有的同志對此不太清楚，以為僅僅是種求穩(wěn)的辦法。實(shí)際是從保障當(dāng)事人合法權(quán)益、加強(qiáng)層級監(jiān)督的角度來考慮的。比方說，市一級還沒有實(shí)施相對集中處罰權(quán)，縣級先行試點(diǎn)，當(dāng)事人對縣(市)執(zhí)法局的具體行政行為不服，向誰來申請行政復(fù)議?只能向本級人民政府，即縣(市)政府申請。這等于是限制了當(dāng)事人的行政復(fù)議申請權(quán)，而且也不便于加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)。另外，從權(quán)力制約的角度出發(fā)，需要加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對相對集中處罰權(quán)機(jī)構(gòu)的制約，因此，在研究和設(shè)計整體方案時，本級政府的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)該與相對集中處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)是同級別的，以通過外部的、獨(dú)立的、專門的監(jiān)督方式防止權(quán)力的濫用。這既是為加強(qiáng)對行使相對集中處罰權(quán)的行政執(zhí)法局的監(jiān)督，也是為保障行政相對人的權(quán)益。當(dāng)然，從最具現(xiàn)代意義的權(quán)力制衡的原理看，也要求權(quán)力和責(zé)任必須相對等。

四是相對集中處罰權(quán)方案批復(fù)后的實(shí)施問題。截止目前，我省17個設(shè)區(qū)的市已有11個市被批準(zhǔn)實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)。從已批準(zhǔn)的11個市來看，分成兩種類型：一種類型是申報前準(zhǔn)備工作做得比較扎實(shí)，申報以后很快就掛牌，像馬鞍山、黃山、安慶等市；另一種情況是申報前有一些問題和矛盾沒有完全處理好，批復(fù)以后內(nèi)部矛盾顯現(xiàn)，政府協(xié)調(diào)難度較大，有的長達(dá)一年多時間都沒有掛牌。所以，作為省政府法制辦，我們一方面要積極配合并督促市政府把這項工作做好,要求批復(fù)后做到六個到位：“人員到位、授權(quán)到位、責(zé)任到位、制度到位、工作到位、經(jīng)費(fèi)到位”。再一個就是，今后，所有操作層面的問題在方案批準(zhǔn)以前應(yīng)該基本上得以解決和落實(shí)。一旦批下來，就要盡快掛牌。前不久，我們報經(jīng)省政府下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步做好相對集中行政處罰權(quán)的意見，其中明確規(guī)定，如果以后再批準(zhǔn)相對集中行政處罰權(quán)方案，半年以內(nèi)不掛牌的，批準(zhǔn)的權(quán)限就收回，要重新申報。批復(fù)后半年都不能掛牌，說明前期工作沒做好。方案雖然是研究了，但還是粗線條的，各個部門職責(zé)怎么劃分，行使處罰權(quán)的和行使決策權(quán)的機(jī)關(guān)怎么配合，執(zhí)法保障問題如何解決等，都沒有明確。因此，就需要收回批復(fù)重新審核。

五是如何在穩(wěn)步發(fā)展的同時，積極創(chuàng)新相對集中處罰權(quán)工作的問題。在試點(diǎn)階段，盡管需要進(jìn)行相對集中處罰權(quán)的領(lǐng)域并不局限于城市管理領(lǐng)域，但是考慮到城市管理領(lǐng)域的法律關(guān)系比較復(fù)雜，涉及面廣，執(zhí)法主體相應(yīng)較多，首先在這一領(lǐng)域相對集中處罰權(quán)有利于取得經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)工作。但在實(shí)際工作中，隨著時間的推移，可能有的同志產(chǎn)生一種錯覺，以為相對集中處罰權(quán)只能在城市管理領(lǐng)域，或者認(rèn)為即使在城市管理領(lǐng)域推行難度都較大，不愿也不想擴(kuò)大推進(jìn)相對集中處罰權(quán)的領(lǐng)域。對此，需要指出，依照《行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)相對處罰權(quán)工作的決定》，不論是城市管理領(lǐng)域或其他的行政管理領(lǐng)域，存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，都可以考慮通過相對集中處罰權(quán)予以解決。這是因?yàn)殡S著現(xiàn)代社會行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)管理的范圍越來越寬，分工相應(yīng)地也越來越細(xì)，而在提高效率、精簡機(jī)構(gòu)的趨勢下，又要求合并某些方面的行政管理權(quán)。因此為解決行政權(quán)的擴(kuò)張與行政管理效能本身的要求與沖突，必須對一些領(lǐng)域?qū)嵤┚C合管理，實(shí)行相對集中處罰權(quán)。這也是這項工作之所以具有蓬勃生命力的原因。我們建議，開展相對集中處罰權(quán)工作已經(jīng)有一定基礎(chǔ)的城市，可以著手研究擴(kuò)大推行的范圍和領(lǐng)域。城市規(guī)劃區(qū)有大企業(yè)的城市，如馬鞍山（馬鋼）、安慶（安慶石化）、銅陵（銅陵有色）、淮南和淮北市（兩淮煤礦）等，也可以積極探索創(chuàng)新模式，包括城市管理與廠區(qū)管理的統(tǒng)籌、執(zhí)法管理上點(diǎn)與面的統(tǒng)籌等，在社會與企業(yè)聯(lián)動方面探索推進(jìn)此項工作。

六是加強(qiáng)城管行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)問題。一方面是履行職責(zé)的需要。城管行政執(zhí)法既是構(gòu)建和諧社會很重要的一個方面，也是一項綜合性很強(qiáng)的工作，要高質(zhì)量地完成任務(wù)，不僅要求行政執(zhí)法人員要有較高的政治素質(zhì)，還要有較高的法律素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)。從實(shí)踐看，一些地方執(zhí)法主體集中了、權(quán)限集中了，但城市管理行政執(zhí)法人員的素質(zhì)并沒有相應(yīng)“集中”，許多執(zhí)法人員還不熟悉行政基本法和專門法的規(guī)定，自身的素質(zhì)和執(zhí)法能力不能綜合提高，僅憑直觀和一般性的常識進(jìn)行執(zhí)法，難以保障行政執(zhí)法的水平和讓行政相對人信服。另一方面是由于相對集中的執(zhí)法主體的法律依據(jù)過于分散。目前相對集中執(zhí)法權(quán)的依據(jù)散見于相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章中，這些法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法程序、內(nèi)容和方式，部分是按照原行政執(zhí)法體制和主體設(shè)定的，所以，一旦相關(guān)法規(guī)、規(guī)章發(fā)生變化，綜合執(zhí)法依據(jù)也將隨之變化，因此必須建立經(jīng)常性學(xué)法制度，加強(qiáng)對城市管理行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。

七是相對集中處罰權(quán)工作的法制保障問題。執(zhí)法的有效性是基于執(zhí)法的合法性。目前，相對集中處罰權(quán)工作推行的依據(jù)大多是文件，原則性標(biāo)準(zhǔn)多，剛性規(guī)定少，需要通過行政立法解決權(quán)威性效力問題，同時也便于據(jù)此設(shè)立統(tǒng)一的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高行政執(zhí)法效能。我們的思路是以確立相對集中處罰權(quán)的主體法律地位為核心，以取得有效的行政執(zhí)法手段為抓手，以清理修訂相關(guān)的規(guī)章為配套，建立一套較為科學(xué)可行的推進(jìn)相對集中處罰權(quán)法制保障機(jī)制。今年我們已報請省政府同意將相對集中處罰權(quán)規(guī)章的立法列入計劃，在調(diào)研起草的過程中，希望各地各部門大力支持與配合。

相對集中行政處罰權(quán)工作作為一項制度創(chuàng)新，既有明確的法律規(guī)定，又有迫切的現(xiàn)實(shí)需要，從大的趨勢來看，這項工作正面臨著良好的發(fā)展機(jī)遇。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對此也提出了明確要求。省委、省政府十分重視這一工作，特別是在創(chuàng)建文明城市方面更是強(qiáng)調(diào)要將相對集中行政處罰權(quán)工作與之緊密結(jié)合，下一步的工作怎么做，會議也擬出了一些思考題提前發(fā)給了大家，希望大家認(rèn)真討論，獻(xiàn)計獻(xiàn)策。作為一項行政執(zhí)法領(lǐng)域的重要改革，許多地方希望省政府法制辦加強(qiáng)指導(dǎo)、檢查、考核，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，規(guī)范措施，以利于工作的深入開展。我們在調(diào)研中的體會是，為了不斷推進(jìn)相對集中處罰權(quán)制度的深入發(fā)展，在積極實(shí)踐的同時還需要從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，進(jìn)行深層次的探討、研究，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，使這項制度創(chuàng)新的積極意義和效果實(shí)現(xiàn)最大化，這也是這次研討會召開的主要目的。讓我們共同努力，按照省委、省政府的要求，為不斷推進(jìn)這項執(zhí)法改革深入發(fā)展而作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。