導語：強大局意識 有重點地開展預決算審查監督工作一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

今年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，這是人大監督工作的一件大事。監督法對各級人大常委會審批決算和聽取預算執行的報告作了具體、明確的規定，我們必須堅決貫徹執行。盡管監督法是就決算審批的重點內容作了規定，但這些審點同樣適用于預算審查監督。本文著重就監督法第十八條關于預決算審查監督工作的重點內容，談幾點學習體會和認識。

一、審查預算收支平衡情況

世界各國議會和立法機關，無一例外都把預算收支平衡問題列在預算審查的首位。我國各級人大審查預算，首先要審查預算收入、支出是否平衡，中央財政赤字是否控制在規定的范圍內。這種有重點的審查，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

第一，政府預算是政府的年度財政收支計劃，財政赤字、發債規模和財政平衡，是預算的總體反映，是國家對宏觀經濟形勢和社會發展采取的財政政策。一個時期的財政政策不僅了體現了政府的中心工作，也是國家意志的表現。說過，國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。正確運用財政政策，對優化資源配置，調節收入分配，促進經濟穩定增長和社會協調發展，建設和諧社會，都具有重大的作用。人大審查預算收支平衡，就是要審查預算收支是否符合黨中央經濟工作方針的總體要求，收支規模是否合理，支出結構是否科學，是否把黨的要求變為國家意志。這是黨的領導的具體體現。

第二，我國目前財政收入90%以上是稅收收入，是納稅人的錢，取之于民，當然也應用之于民。加強對財政預算收入，包括稅收收入和非稅收入的審查監督，不僅要監督公民和企業依法納稅，稅務機關依法征稅，而且也要監督政府機關依據法律和其他有關規定征收非稅收入，防止亂收費，侵害人民群眾利益。財政支出改革方向是加大對農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等與人民群眾生活密切相關的公共財政領域的支出，使其逐步從競爭性領域退出，解決財政“缺位”與“越位”的問題。監督法專門規定，如果預算安排的上述六項重點資金有調減的，必須報人大常委會審批。財政的錢是怎么收來的，又是怎么花出的，人民群眾有權知道。人大是由人民代表組成的，受人民群眾的委托，最能反映社情民意。加強對預算收支的審查監督，也是人民當家作主的具體體現。

第三，政府預算在世界各國都必須經過立法機關批準，在我國要經過全國人民代表大會批準，這是政治文明的表現。它包含了三層意思：一是政府預算是一個法律文件，它從編制、提交到批準、執行，是按法定程序進行的。每年在人代會上，經近三千人大代表表決通過，體現了人民和國家的意志。二是既然經批準的預算是法律文件，預算就應當公開、透明，便于人大代表知情知政，也便于納稅人和社會的監督。三是政府預算的改變要通過相應的法律程序，任何人無權擅自行事。政府預算是一種計劃，在執行中不可能完全和實際相符，需要作出相應的調整，但調整的權力和范圍必須按法律的規定行使，必須要經過法定程序。監督法再次明確規定，預算調整必須報人大常委會審批。這是社會主義法治國家所必須遵循的，是依法治國的應有之義。

二、審點支出的安排和資金到位情況

世界各國議會都把審點資金的支出情況作為審查政府預算的主要內容之一，這是因為政府的工作每年都有重點，要保證重點工作的實現，必須有充足的資金作堅強保證。政府做什么工作，做多少工作，體現在預算上就是花多少錢，辦多少事。議會批準了政府的年度預算，就等于批準了政府的年度工作計劃。

在我國，審點支出安排情況，就是按照黨中央所強調的人大工作要抓重點，要緊緊圍繞黨和國家的工作大局、緊緊圍繞改革發展穩定中的重大問題、緊緊圍繞涉及人民群眾切身利益的熱點難點問題來開展工作。每年黨的中央全會、中央經濟工作會議都確定下一年黨和政府的中心工作，為保證這些重點工作的貫徹執行，中央財政必須給予資金保障。正如鄧小平同志告誡我們的那樣，要懂得數字中有政策，決定數字就是決定政策。

這幾年，全國人大圍繞黨、政府和人民群眾關心的三農、科技進步、農村義務教育、社會保障和醫療衛生等問題，重點審查了農業、科技、教育、社保和衛生等支出領域預算資金的安排情況，效果還是比較明顯的。為便于人大代表深入了解有關情況，近年來財政部門在向人代會提交的預算草案后面附上中央財政支農支出表、中央財政科技支出表、中央財政教育支出表、中央財政社會保障支出表和中央財政醫療衛生支出表等附表。今后人大不僅要在年初審查這些重點資金的安排情況，還要結合預算執行審計和審查決算，督促檢查財政和有關主管部門落實資金到位情況，保證重點支出，把錢用到刀刃上，提高資金的使用效益。

三、審查超收收入的安排和使用情況

加強對預算超收收入使用的監督是人大監督工作的又一個重點。1999年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》明確規定，中央預算超收收入可以用于彌補中央財政赤字和其他必要的支出。中央預算執行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案并向全國人大有關部門通報情況。國務院應當向全國人大常委會作預計超收收入安排使用情況的報告。從2000年開始，國務院每年年底都向全國人大常委會通報當年預計超收收入使用情況。監督法總結了這幾年的成功做法，規定以后這將成為一項制度。

近年來由于我國經濟快速平穩發展，中央預算超收收入較多。分析超收收入較多的原因，盡管有經濟快速增長、效益明顯改善、依法加強征管等因素，但也有預算留有余地，收入預算打得偏低等原因。現行法律規定，超收可以超支，保持總量平衡即可。而一旦出現短收,或者增加赤字，或者減少支出，往往要調整預算，須經法律程序報人大常委會批準。這樣的超收收入使用制度實際上鼓勵故意壓低預算收入。如2004年,中央財政實際比預算超收2566.44億元（未扣除新增出口退稅指標），按此口徑計算，完成預算的118.6%。2005年，中央財政實際比預算超收1637億元。但超收收入并不是機動財力，其使用應當有嚴格的使用方向和程序。對超收收入的監督，無疑應當成為人大監督工作的重點。

從2002年開始，預算工委在國家稅務總局的配合下，先后與多家科研單位合作，嘗試運用計量經濟學模型對全國稅收收入和財政收入進行預測。經過幾年的實踐，我們從方法到內容都進行改進，努力使預測結果接受更嚴格的實踐檢驗。從實際效果看，預測的結果比有關部門年初的計劃指標更符合實際執行情況。今后我們要加強與國務院有關部門的溝通，提前預計、測算超收收入的數目，督促有關部門提前規劃使用方向，并提出超收收入使用的建議。

四、審查部門預算制度建立和執行情況

預算法規定，中央政府預算由中央各部門的預算組成。部門預算是反映一個部門全部收入和支出的預算，反映國務院各部門為完成國務院賦予的職責使用財政資金的情況。2000年以來，在全國人大常委會的推動下，國務院財政部門進行了以部門預算為主要標志的預算制度改革。到目前為止，中央一級預算單位都已編制了部門預算。2003、2004、2006年，國務院向人代會提交部門預算的中央部門分別為27個、35個和40個。

當前部門預算中存在的主要問題，一是部分部門行政事業性收費未完全納入預算，有的部門還在收入中直接坐支，既影響中央預算的完整，也不利于人大的監督。二是中央部門人均基本支出水平差距較大，據審計署對45個中央部門2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上，存在明顯的苦樂不均。三是年初部門預算與實際執行結果差距太大。如某部2004年年初部門預算60億元，年中追加國債、科技三項費等預算57億元，實際執行結果是117億元，決算為預算的195%，這就使年初預算失去了科學性和嚴肅性。

今后部門預算應主要審查：部門預算是否包括了本部門的所有收入和支出，預算外資金是否都納入了預算管理；是否實行了收支脫鉤的預算管理方式，有無坐支行為；年初批準的部門預算與實際執行結果的差距；部門決算的情況等。審查的重點并不是過多地去管支出細節，不越俎代庖，而是重點在促進部門預算制度的建立、財政財務管理的規范和管理水平的提高。

五、審查轉移支付資金的情況

目前我國轉移支付的規模越來越大，2005年中央財政支出合計20260億元，中央本級支出8776億元，占43.3%；對地方稅收返還和補助支出11484億元，占56.7%。其中中央對地方轉移支付7341億元，占中央財政支出總額的36%以上。加強對轉移支付情況的審查和監督非常必要。當前轉移支付存在的主要問題是：財政轉移支付總體設計不合理，目標不明確；資金分配不公開、不透明、不規范，缺乏有效監督；轉移支付預算編制較粗，專項轉移支付未列示所有項目、數額且規模較大，超過轉移支付總額的一半以上；轉移支付資金被擠占、挪用的現象比較嚴重，效益不高；省對市、縣轉移支付制度不健全，基層財政困難等。近年的“兩會”期間，人大代表、政協委員要求規范轉移支付制度，加強立法的呼聲很高。

作為研究起草、成熟時安排審議的法律草案，轉移支付法已被十屆全國人大常委會列入立法計劃。轉移支付法不僅僅是財政經濟方面的法律，而且也是涉及政治體制的法律，因為它關系到上下級政府間財力與事權的劃分，應當按黨中央關于財稅體制改革的精神進行。今后要結合轉移支付法的制定，重點在不斷促進轉移支付制度的完善、轉移支付結構的合理與優化、轉移支付資金分配的規范和提高資金分配使用的效益方面下功夫，督促國務院財政部門增加相對規范的用于一般目的的轉移支付，減少隨意性較大的用于特定目的的專項轉移支付，進一步規范轉移支付資金的分配和使用辦法，使之更加公開、公平、規范、高效。

六、審查本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況

十屆全國人大以來，代表大會對關于上年中央和地方預算執行情況與當年中央和地方預算的決議進行了改革,不再重復財政報告或審查報告中的一些話，變得更加簡潔。決議的核心內容是“同意全國人民代表大會財政經濟委員會的審查結果報告”,批準財政報告和中央預算。

審查本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況，主要是審查全國人大財經委審查結果報告中有關建議的落實情況，因為這個審查結果報告是經代表大會同意的。

每年全國人大財經委和全國人大常委會預算工委在起草審查報告時，都要根據上一年預算執行中存在的問題、下一年預算要求以及今后改革的目標等，提出一些使國務院財稅部門能夠做到并加以改進的建議。這些建議既有很強的實際可操作性,又有一定的前瞻性。近幾年提出的諸如解決出口退稅、義務教育和提高個人所得稅扣除標準、企業所得稅兩法合并等許多今年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，這是人大監督工作的一件大事。監督法對各級人大常委會審批決算和聽取預算執行的報告作了具體、明確的規定，我們必須堅決貫徹執行。盡管監督法是就決算審批的重點內容作了規定，但這些審點同樣適用于預算審查監督。本文著重就監督法第十八條關于預決算審查監督工作的重點內容，談幾點學習體會和認識。

一、審查預算收支平衡情況

世界各國議會和立法機關，無一例外都把預算收支平衡問題列在預算審查的首位。我國各級人大審查預算，首先要審查預算收入、支出是否平衡，中央財政赤字是否控制在規定的范圍內。這種有重點的審查，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

第一，政府預算是政府的年度財政收支計劃，財政赤字、發債規模和財政平衡，是預算的總體反映，是國家對宏觀經濟形勢和社會發展采取的財政政策。一個時期的財政政策不僅了體現了政府的中心工作，也是國家意志的表現。說過，國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。正確運用財政政策，對優化資源配置，調節收入分配，促進經濟穩定增長和社會協調發展，建設和諧社會，都具有重大的作用。人大審查預算收支平衡，就是要審查預算收支是否符合黨中央經濟工作方針的總體要求，收支規模是否合理，支出結構是否科學，是否把黨的要求變為國家意志。這是黨的領導的具體體現。

第二，我國目前財政收入90%以上是稅收收入，是納稅人的錢，取之于民，當然也應用之于民。加強對財政預算收入，包括稅收收入和非稅收入的審查監督，不僅要監督公民和企業依法納稅，稅務機關依法征稅，而且也要監督政府機關依據法律和其他有關規定征收非稅收入，防止亂收費，侵害人民群眾利益。財政支出改革方向是加大對農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等與人民群眾生活密切相關的公共財政領域的支出，使其逐步從競爭性領域退出，解決財政“缺位”與“越位”的問題。監督法專門規定，如果預算安排的上述六項重點資金有調減的，必須報人大常委會審批。財政的錢是怎么收來的，又是怎么花出的，人民群眾有權知道。人大是由人民代表組成的，受人民群眾的委托，最能反映社情民意。加強對預算收支的審查監督，也是人民當家作主的具體體現。

第三，政府預算在世界各國都必須經過立法機關批準，在我國要經過全國人民代表大會批準，這是政治文明的表現。它包含了三層意思：一是政府預算是一個法律文件，它從編制、提交到批準、執行，是按法定程序進行的。每年在人代會上，經近三千人大代表表決通過，體現了人民和國家的意志。二是既然經批準的預算是法律文件，預算就應當公開、透明，便于人大代表知情知政，也便于納稅人和社會的監督。三是政府預算的改變要通過相應的法律程序，任何人無權擅自行事。政府預算是一種計劃，在執行中不可能完全和實際相符，需要作出相應的調整，但調整的權力和范圍必須按法律的規定行使，必須要經過法定程序。監督法再次明確規定，預算調整必須報人大常委會審批。這是社會主義法治國家所必須遵循的，是依法治國的應有之義。

二、審點支出的安排和資金到位情況

世界各國議會都把審點資金的支出情況作為審查政府預算的主要內容之一，這是因為政府的工作每年都有重點，要保證重點工作的實現，必須有充足的資金作堅強保證。政府做什么工作，做多少工作，體現在預算上就是花多少錢，辦多少事。議會批準了政府的年度預算，就等于批準了政府的年度工作計劃。

在我國，審點支出安排情況，就是按照黨中央所強調的人大工作要抓重點，要緊緊圍繞黨和國家的工作大局、緊緊圍繞改革發展穩定中的重大問題、緊緊圍繞涉及人民群眾切身利益的熱點難點問題來開展工作。每年黨的中央全會、中央經濟工作會議都確定下一年黨和政府的中心工作，為保證這些重點工作的貫徹執行，中央財政必須給予資金保障。正如鄧小平同志告誡我們的那樣，要懂得數字中有政策，決定數字就是決定政策。

這幾年，全國人大圍繞黨、政府和人民群眾關心的三農、科技進步、農村義務教育、社會保障和醫療衛生等問題，重點審查了農業、科技、教育、社保和衛生等支出領域預算資金的安排情況，效果還是比較明顯的。為便于人大代表深入了解有關情況，近年來財政部門在向人代會提交的預算草案后面附上中央財政支農支出表、中央財政科技支出表、中央財政教育支出表、中央財政社會保障支出表和中央財政醫療衛生支出表等附表。今后人大不僅要在年初審查這些重點資金的安排情況，還要結合預算執行審計和審查決算，督促檢查財政和有關主管部門落實資金到位情況，保證重點支出，把錢用到刀刃上，提高資金的使用效益。

三、審查超收收入的安排和使用情況

加強對預算超收收入使用的監督是人大監督工作的又一個重點。1999年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》明確規定，中央預算超收收入可以用于彌補中央財政赤字和其他必要的支出。中央預算執行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案并向全國人大有關部門通報情況。國務院應當向全國人大常委會作預計超收收入安排使用情況的報告。從2000年開始，國務院每年年底都向全國人大常委會通報當年預計超收收入使用情況。監督法總結了這幾年的成功做法，規定以后這將成為一項制度。

近年來由于我國經濟快速平穩發展，中央預算超收收入較多。分析超收收入較多的原因，盡管有經濟快速增長、效益明顯改善、依法加強征管等因素，但也有預算留有余地，收入預算打得偏低等原因。現行法律規定，超收可以超支，保持總量平衡即可。而一旦出現短收,或者增加赤字，或者減少支出，往往要調整預算，須經法律程序報人大常委會批準。這樣的超收收入使用制度實際上鼓勵故意壓低預算收入。如2004年,中央財政實際比預算超收2566.44億元（未扣除新增出口退稅指標），按此口徑計算，完成預算的118.6%。2005年，中央財政實際比預算超收1637億元。但超收收入并不是機動財力，其使用應當有嚴格的使用方向和程序。對超收收入的監督，無疑應當成為人大監督工作的重點。

從2002年開始，預算工委在國家稅務總局的配合下，先后與多家科研單位合作，嘗試運用計量經濟學模型對全國稅收收入和財政收入進行預測。經過幾年的實踐，我們從方法到內容都進行改進，努力使預測結果接受更嚴格的實踐檢驗。從實際效果看，預測的結果比有關部門年初的計劃指標更符合實際執行情況。今后我們要加強與國務院有關部門的溝通，提前預計、測算超收收入的數目，督促有關部門提前規劃使用方向，并提出超收收入使用的建議。

四、審查部門預算制度建立和執行情況

預算法規定，中央政府預算由中央各部門的預算組成。部門預算是反映一個部門全部收入和支出的預算，反映國務院各部門為完成國務院賦予的職責使用財政資金的情況。2000年以來，在全國人大常委會的推動下，國務院財政部門進行了以部門預算為主要標志的預算制度改革。到目前為止，中央一級預算單位都已編制了部門預算。2003、2004、2006年，國務院向人代會提交部門預算的中央部門分別為27個、35個和40個。

當前部門預算中存在的主要問題，一是部分部門行政事業性收費未完全納入預算，有的部門還在收入中直接坐支，既影響中央預算的完整，也不利于人大的監督。二是中央部門人均基本支出水平差距較大，據審計署對45個中央部門2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上，存在明顯的苦樂不均。三是年初部門預算與實際執行結果差距太大。如某部2004年年初部門預算60億元，年中追加國債、科技三項費等預算57億元，實際執行結果是117億元，決算為預算的195%，這就使年初預算失去了科學性和嚴肅性。

今后部門預算應主要審查：部門預算是否包括了本部門的所有收入和支出，預算外資金是否都納入了預算管理；是否實行了收支脫鉤的預算管理方式，有無坐支行為；年初批準的部門預算與實際執行結果的差距；部門決算的情況等。審查的重點并不是過多地去管支出細節，不越俎代庖，而是重點在促進部門預算制度的建立、財政財務管理的規范和管理水平的提高。

五、審查轉移支付資金的情況

目前我國轉移支付的規模越來越大，2005年中央財政支出合計20260億元，中央本級支出8776億元，占43.3%；對地方稅收返還和補助支出11484億元，占56.7%。其中中央對地方轉移支付7341億元，占中央財政支出總額的36%以上。加強對轉移支付情況的審查和監督非常必要。當前轉移支付存在的主要問題是：財政轉移支付總體設計不合理，目標不明確；資金分配不公開、不透明、不規范，缺乏有效監督；轉移支付預算編制較粗，專項轉移支付未列示所有項目、數額且規模較大，超過轉移支付總額的一半以上；轉移支付資金被擠占、挪用的現象比較嚴重，效益不高；省對市、縣轉移支付制度不健全，基層財政困難等。近年的“兩會”期間，人大代表、政協委員要求規范轉移支付制度，加強立法的呼聲很高。

作為研究起草、成熟時安排審議的法律草案，轉移支付法已被十屆全國人大常委會列入立法計劃。轉移支付法不僅僅是財政經濟方面的法律，而且也是涉及政治體制的法律，因為它關系到上下級政府間財力與事權的劃分，應當按黨中央關于財稅體制改革的精神進行。今后要結合轉移支付法的制定，重點在不斷促進轉移支付制度的完善、轉移支付結構的合理與優化、轉移支付資金分配的規范和提高資金分配使用的效益方面下功夫，督促國務院財政部門增加相對規范的用于一般目的的轉移支付，減少隨意性較大的用于特定目的的專項轉移支付，進一步規范轉移支付資金的分配和使用辦法，使之更加公開、公平、規范、高效。

六、審查本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況

十屆全國人大以來，代表大會對關于上年中央和地方預算執行情況與當年中央和地方預算的決議進行了改革,不再重復財政報告或審查報告中的一些話，變得更加簡潔。決議的核心內容是“同意全國人民代表大會財政經濟委員會的審查結果報告”,批準財政報告和中央預算。

審查本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況，主要是審查全國人大財經委審查結果報告中有關建議的落實情況，因為這個審查結果報告是經代表大會同意的。

每年全國人大財經委和全國人大常委會預算工委在起草審查報告時，都要根據上一年預算執行中存在的問題、下一年預算要求以及今后改革的目標等，提出一些使國務院財稅部門能夠做到并加以改進的建議。這些建議既有很強的實際可操作性,又有一定的前瞻性。近幾年提出的諸如解決出口退稅、義務教育和提高個人所得稅扣除標準、企業所得稅兩法合并等許多建議，都得到國務院及有關部門的高度重視，很多問題已經得到解決或正在解決之中。有些問題沒有解決或暫時不具備解決的條件，有關部門也應作出解釋或提出解決問題的思路。

總之，監督法第十八條規定的以上6項內容，是各級人大常委會開展預決算審查的重點。我們要增強大局意識，扎扎實實地搞好預決算審查工作，把監督法貫徹好、落實好。建議，都得到國務院及有關部門的高度重視，很多問題已經得到解決或正在解決之中。有些問題沒有解決或暫時不具備解決的條件，有關部門也應作出解釋或提出解決問題的思路。

總之，監督法第十八條規定的以上6項內容，是各級人大常委會開展預決算審查的重點。我們要增強大局意識，扎扎實實地搞好預決算審查工作，把監督法貫徹好、落實好。