尊敬的白主任，各位領導：

今天，市人大白主任一行對我區貫徹落實民族教育法律法規和《包頭市民族教育條例》情況進行調研，是對我區教育事業發展的重視和關心。在此，我代表××區四大班子，向各位領導的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區民族教育工作情況，作簡要匯報。

近年來，我區堅持以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會精神為指導，全面貫徹《民族區域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規政策、有關實施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業的健康發展。民族教育教學條件得到了迅速改善，師資力量日益增強，教育教學改革不斷深化，教育教學水平得到大幅度提高，民族教育事業邁上了一個新的臺階。目前，我區有1所蒙古族小學，是使用純蒙語授課的寄宿制蒙古族小學。在校蒙古族學生165人（包括學前班、幼兒園學生50人），少數民族學生適齡兒童少年小學入學率達100%。

一、加強領導，認真貫徹民族教育法律法規

民族教育是教育事業的重要組成部分，貫徹落實民族教育法律法規和《包頭市民族教育條例》，依法推動民族教育的改革和發展，是民族教育發展的重要保障，我區高度重視民族教育事業的發展，結合“一法一條例”的頒布實施，在研究制定教育發展戰略時，始終堅持把民族教育作為我區社會主義現代化建設的重要組成部分和貫徹落實黨的民族政策的重要方面，納入經濟社會發展規劃和教育事業發展規劃，擺在經濟社會發展的顯著位置。區委常委會、政府常務會多次就民族教育工作進行專題研究。像新建的××區蒙古族小學的規劃、選址、設計、建設等有關工作都是經過專題研究確定的。我區還針對民族教育的具體情況，制定了一系列的優惠措施、扶持政策和保障廣大少數民族青少年受教育權利的規章制度，建立完善了有利于加強民族團結、促進少數民族發展的教育制度和體制。主要領導、分管領導經常深入學校，解決學校困難。在編制、經費、師資、校舍、設備等方面，都對民族教育實行優先保證、重點扶持。區蒙古族小學從2005年開工建設，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區民族兒童少年的學習和生活條件。

二、加大經費投入，改善民族教育辦學條件

黨的十七大報告指出:“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢和要求，保證立法工作的連續性和有計劃、有重點、有步驟地進行，切實為我省的改革開放和社會主義現代化建設服務，為依法治省服務，在總結過去立法工作經驗的基礎上，結合工作實際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會任期內的五年立法規劃如下：

一、指導思想

湖北省十一屆人大常委會立法工作的指導思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀,以憲法和法律為依據，適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步的新形勢、新要求，不斷加強立法工作，創新立法機制，提高立法質量，進一步發揚民主，堅持走群眾路線，保證立法決策更好地體現人民的意志。堅持把立法與改革、發展、穩定的重大決策更加緊密地結合起來，因地制宜地解決我省改革發展中需要用法規來促進、規范、調整的重大問題，為加快推進我省社會主義現代化、全面建設小康社會提供法制保障。解放思想，轉變觀念，以提高立法質量為核心，以立法的民主化和科學化為突破口，進一步增強法規的地方特色和可操作性,在繼續注重經濟領域立法的同時,更加注重關系民生的社會領域立法,使制定的法規符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會發展的需要。

二、規劃項目的數量與分類

本規劃列出五年立法項目共90件。其中一類項目59件，二類項目31件（詳見附件）。一類項目中，按涉及的內容不同劃分：有關內務司法方面9件，有關財政經濟方面17件，有關教科文衛方面8件，有關民宗僑外方面2件，有關農村方面13件，有關環境資源方面8件，有關人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規30件，修訂法規29件。一類項目屬于條件比較成熟,今后五年內可以提請審議的項目,二類項目屬于需要認真調研論證,今后五年內可能提請審議的項目。

三、規劃的形成與調整

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》即將出臺，不少地方媒體上將這兩個《條例》概括和提升為“黨內法規”的字眼頻頻出現。仔細推敲，“黨內法規”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權限。從2000年7月1日起開始實施的《立法法》規定了立法權限的七個層次：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規；較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規，但須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行；民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以在本部門的權限范圍內制定規章；省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規章。顯然，作為政黨組織的共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體。以《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》作為“黨內法規”與《立法法》相違背。

其二，黨內條例不具備法規特征?！吨袊伯a黨各級領導機關文件處理條例（試行）》規定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領導機關制定或批準，規定某些事項或機關、團體的組織、職權等帶有規章制度性質的文件用‘條例’”?？梢?，黨內條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規特征，與法規是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內法規”的提法很容易產生歧義，一方面將法的適應對象區分為“黨內”與“黨外”，被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規”，另一方面認為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應。

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》是規范黨組織和黨員活動的重要政策依據和紀律保障措施，對黨組織和黨員具有普遍的強制力和約束力，對于完善黨內監督制度，加強黨的建設影響重大、意義深遠。盡管提出“黨內法規”的本意可以看作是為了強調兩個《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現依法治國的精神，所以應避免使用“黨內法規”這種不妥當的提法。

各省、自治區、直轄市人事廳（局），新疆生產建設兵團人事局，副省級市人事局，國務院各部委、各直屬機構人事部門：

《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《條例》）已于2007年4月4日經國務院第173次常務會議通過，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國務院辦公廳印發了《關于認真學習貫徹〈行政機關公務員處分條例〉的通知》（國辦發〔2007〕40號），對《條例》的學習貫徹工作提出了明確要求。為認真貫徹落實國務院辦公廳文件精神，做好《條例》的學習宣傳和貫徹實施工作，現將有關問題通知如下：

一、充分認識貫徹實施《條例》的重要意義

《條例》是新中國成立以來第一部全面、系統規范行政機關公務員紀律處分的專門性行政法規，是《中華人民共和國公務員法》配套法規體系的重要組成部分?！稐l例》的公布施行，是我國行政機關公務員制度建設的一件大事，對于嚴肅行政機關紀律，規范行政機關公務員行為，健全行政機關公務員監督約束機制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強對行政機關公務員的教育、管理和監督，確立了行政機關公務員紀律懲戒工作的指導思想、基本原則和制度框架，明確了行政機關公務員在公務活動和社會生活中應遵守的各項紀律，對處分的原則、種類、適用、權限、程序和申訴等作出了全面規定，是開展行政機關公務員紀律懲戒工作的基本依據和準則。制定頒布《條例》，是行政機關公務員紀律懲戒工作法制化的重要標志，是堅持用制度管權、用制度管人、用制度管事，規范行政權力運行的必然要求，是加強行政機關公務員隊伍建設和政府自身建設的重要舉措。各級人事部門要從全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹實施《條例》的重要意義，深刻領會和準確把握《條例》的基本內容和精神實質，切實增強貫徹實施《條例》的責任感和主動性，通過貫徹實施《條例》，進一步提高公務員管理的法制化、規范化水平，促進行政機關公務員依法履行職責，提高政府的執行力和公信力，建設行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認真做好《條例》的學習、宣傳和培訓工作

各鄉鎮（管理區）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學習、宣傳、貫徹好《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規，根據自治區黨委組織部、地委組織部的通知要求，現就今年9月第一周全市開展第二個《干部任用條例》和相關法規學習活動提出如下實施意見，請認真遵照執行。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，圍繞實現領導干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關法規的學習宣傳活動，為整治用人上的不正之風、營造風清氣正的用人環境奠定堅實的思想基礎。

二、活動方式

重點開展好“三個一”活動：

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學

我國現行的民族區域自治立法體制與我國的國情是相適應的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區域自治立法體制的規定,不斷加強關于民族區域自治的立法工作,已經形成了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》為主干,包括各項國家調整民族關系的法律、法規、規章以及地方性法規、自治條例、單行條例等在內的民族法制體系”,為正確調整我國的民族關系,有效地解決各種民族問題,加速少數民族地區政治、經濟和文化等各項事業的發展,發揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎。但我們也應當看到我國現行的民族區域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區域自治立法的發展,制約民族區域自治法制建設和法治的健康運行。這些問題突出表現在:一是民族自治地方自治立法權限的范圍不統一;二是民族自治地方立法主體的設置不科學;三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關于民族自治地方的立法權限

根據我國現行的立法體制,與民族區域自治相關的立法權分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權?！稇椃ā返?16條、《民族區域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規定:“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定,但不得違背法律或者行政法規的基本原則,不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定作出變通規定?！睆纳鲜龇梢幎▉砜?民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權。一是原創立法權。即國家的法律、行政法規沒有明確規定的,民族自治地方的立法主體可以根據當地民族的政治、經濟和文化的特點制定法規范和法規則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權。即國家法律和行政法規有明確規定,但這些規定不適合當地民族的特點,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據法律和行政法規的基本原則制定變通的法規范和法規則。在行使變通立法權時,必須遵循法定的立法權范圍,即對憲法、民族區域自治法的規定以及其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規定。民族自治地方在行使自治立法權時,應當以其自治權限的范圍為依據。根據《憲法》第117條至第122條和《民族區域自治法》第21條至第45條的規定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調整范圍、制定程序和技術,變通法律、行政法規有關規定的條件、原則和程序等;(2)自治機關使用當地通用語言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養以及招收企事業單位人員等有關事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經濟建設和管理以及外貿活動方面自治權;(6)如何行使財政稅收自治權;(7)教育、科技、文化、體育和醫藥衛生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關的組織和工作。應該說,在立法權的歸屬方面,憲法、民族區域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權的授權規定并不存在矛盾。但是,我國現行的其他法律也存在授權民族自治地方變通立法的規定,并且呈現混亂狀態。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權性規定。具體分為以下幾種情況:一是授權民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權益保障法。二是授權民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會,如婚姻法、收養法。三是授權民族自治地方的自治機關(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權自治區人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權自治區和省人民代表大會常務委員會,如傳染病防治法。六是授權自治區人民代表大會常務委員會,如全民所有制工業企業法。此外,行政法規如婚姻登記管理條例,授權民族自治地方人民政府,結合當地民族婚姻登記管理的具體情況,制定變通或者補充規定。有的學者將這些法律、法規的授權歸納并稱之為變通規定和補充規定制定權,以區別于自治條例和單行條例制定權,[1]并以民族區域自治法第20條的規定為證據。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區域自治法》第20條規定:“上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區域自治地方實際情況的,自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執行或停止執行;該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復?！边@一條款賦予民族自治地方自治機關“對上級國家機關的決定等可以報經批準后變通執行或者停止執行”,言說的并不是自治立法權,而是行政管理權;從“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復”的規定,亦可以看出此條規定的不是立法權和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規的規定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權只能源于憲法的授權,其他有關法律、法規的授權性規定只能是對憲法規定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權力或權利的源泉。第三,上述法律、法規的授權規定存在不一致,尤其是在立法主體上出現混亂現象,這是立法不規范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應當予以糾正,更不能將之視為合法現象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規定和補充規定制定權,還是自治條例和單行條例制定權,其最終的法律依據都是憲法的授權,其事實依據都是民族自治地方的政治、經濟和文化的特點,在本質上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權,由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務委員會、自治機關分別行使民族區域自治立法權。這樣的“分別”并沒有一個統一標準,既不是按授權法律的效力等級,也不是按授權法律的性質內容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質內容大致相同,但在授權民族自治地方制定變通規定和補充規定時,繼承法授權給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權規定,由省和自治區的立法機關統一行使民族區域自治立法權。由省的立法機關制定的法規還能稱之為民族區域自治法規嗎?在省和自治區統一行使立法權的情況下,自治州、自治縣的立法自治權又如何體現呢?這種授權規定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權,是無法體現自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區如青海、新疆、廣西等,制定一部統一的變通規定和補充規定,不可能兼顧在經濟、文化、風俗、習慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規范和法規則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張提供了有力證據,并為立法授權不統一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規作出變通規定,……”,并授權民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區域自治法以及其他法律、行政法規就民族自治地方所作的規定以外的所有法律、法規。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權時,應按照立法法的規定,規范授權的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況,制定變通規定。自治州、自治縣制定的變通規定,報省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會批準后生效。自治區制定的變通規定,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效?！?/p>

二、關于民族自治地方的立法主體

根據我國憲法、民族區域自治法和立法法關于民族自治地方行使自治立法權的法律規定,行使自治立法權的主體是自治區、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權制定的,“有關本地區實行民族區域自治的基本制度的綜合性的規范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權,“根據憲法和法律規定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當地少數民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規。自治條例主要是關于本民族自治地方的轄區范圍、自治機關的組成及活動原則,自治機關對本地區的政治、經濟、財政、教育、科技、文化和衛生事業的管理以及自治條例的實施等重要內容的規定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規定,是就某一專門問題進行規定的法規,這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設和法治的順暢運行來看,僅授權民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學性。“我國立法體制中的薄弱環節是,民族自治地方的立法機關,相對于其他立法機關而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關鍵在于完善立法主體的設置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力,以適應民族自治地方法制和法治建設的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力具有現實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設的現狀來說,民族法律法規,特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應建立和完善社會主義市場經濟體制要求、不適應國家西部大開發要求、不適應WTO規則要求等問題。有些規定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執行和沒有執行,必須根據社會主義市場經濟的特點、西部大開發的政策和WTO規則的要求對有關內容適時地進行修改、補充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌娭贫▎涡袟l例、變通規定和補充規定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統一立法,但又確實需要通過立法有所規范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權,通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規定不具體,自治地方可以制定變通規定和補充規定?！盵5]然而,在我國現行的民族區域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的自治立法權。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力是節約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區域自治法規定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經濟分析是運用經濟學的基本原理和原則分析立法現象,從成本—效益的角度尋求和實現法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經濟學角度分析立法,涉及到三個指標:立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關的運行、立法的程序性活動和立法監督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執法主體實現法律的執法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務委員會審議法規草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務委員會審議后還要征求上級國家機關對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務委員會工作機構協調條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關及其有關部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規草案中的某些問題不適當,需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權,必然增加立法機關運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應當列入的制定法規的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務較重,并且新當選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應當賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權。

論文關鍵詞:軍事人才建設法制建設歷史展望管理科學化法制體系

論文內容提要:軍事人才法制建設經過長期探索與實踐，基本形成了具有我軍特點的人才法制體系。為實現軍事人才管理科學化，人才法制建設需要不斷改革與完善。回顧歷史，可以看到軍事人才法制建設的成績，分析現狀，著眼未來發展的需要，為加速軍事人才建設，我們應從多個方面繼續探索與完善。

推進軍事人才管理科學化，離不開人才法制建設的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰爭提供堅實人才支持的基礎。

一、我軍人才法制建設的歷史發展

(一)革命戰爭年代

1、土地革命時期

2003年12月31日，中共中央18號文件頒布實施了《中國共產黨紀律處分條例》。這部條例是關于黨的紀律和紀律處分方面的一部重要的黨內法規，它以鄧小平理論和“三個代表”思想為指導，依據黨章和憲法、法律，結合黨的建設的實踐，以黨內法規形式，明確地回答了黨的紀律和紀律處分方面一系列重大問題。

中央在印發《黨紀處分條例》的通知中指出：《黨紀處分條例》的頒布實施，是加強黨的建設的一個重要舉措；對于嚴肅黨的紀律，純潔黨的組織，保障黨員民主權利，教育黨員遵紀守法，維護黨的團結統一，保證黨的路線、方針、政策和國家法律、法規的貫徹執行，推動反腐倡廉工作的深入開展，具有重要的意義。《通知》上的這段話，明確指出了《條例》在黨的建設中的地位、作用和重大意義。下面我分三個方面，對《條例》的出臺背景、修訂過程、主要內容和基本特點，以及學習運用《條例》需要把握的幾個主要問題予以簡要介紹。

一、《條例》的出臺背景和修訂過程

1997年2月，中共中央頒布了《中國共產黨紀律處分條例(試行)》，我們黨內第一次有了比較系統、比較規范的紀律處分條例。試行條例對于維護黨的章程，嚴肅黨的紀律，保證黨的路線、方針政策的貫徹執行發揮了重要作用?！霸囆袟l例”試行7年來，形勢發生了很大變化。

首先，黨中央對加強黨的紀律建設提出了一系列新的要求。黨的十五屆六中全會對于加強和改進黨的作風建設，加強黨的政治紀律和組織人事紀律，提出了許多新的明確、具體的要求。黨的十六大進一步提出要加強和改進黨的建設，全面推進黨的建設新的偉大工程。

其次，國家政治、經濟、文化建設和社會形勢有了新的變化?！对囆袟l例》的主要精神和主要內容是對95年以前的黨風廉政建設和反腐敗工作的認識和研究成果，七年以來，形勢變化很大，在這種情況下，為了更好地貫徹實施“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，保證我們黨努力做到立黨為公、執政為民和實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，有必要及時對《試行條例》進行修訂。

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權的歸屬、立法權的范圍、立法權的行使、立法權之間關系等方面的內容。在加強法制建設的今天,談談立法體制及其有關這方面的問題,無疑將對立法實踐產生促進作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進行了廣泛而深入的研究,也發表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權著眼,就我國立法體制中的有關問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應分權。在中央,根據共同綱領,中國人民政治協商會議全體會議行使全國人大的職權,制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據各地方政府組織通則,大行政區、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規;在民族自治地方,根據1952年民族區域自治實施綱要,民族自治地方鄉以上的各級民族自治機關有權制定單行法規。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變為中央高度集權,根據1954年憲法,全國人大行使國家立法權,有權修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權解釋法律,制定法令;國務院沒有立法權,只有權向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的制定權,但規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規定,在中央,全國人大是行使國家立法權的唯一機關;在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農業發展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發揚社會主義民主、加強社會主義法制被提上日租,中國立法由此進入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規定,省級人大及其常委會享有地方性法規制定權,并確定了地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規制定權逐步擴大到省級政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權、行政法規立法權,地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權構成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發現,盡管新中國的立法體制幾經變故,但民族自治地方立法權始終被予以確認和堅持,即使在立法體制由中央高度集權時期和地方文法權被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結論:民族自治地方立法權在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現行立法體制應充分考慮民族自治地方立法權的法律地位。

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制?！耙患壛⒎w制”說顯然失之偏頗?！岸壛⒎w制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制?！皟杉墶笔侵溉珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫ǚ珊蛧鴦赵褐贫ㄐ姓ㄒ帪橐患?一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》），是公安機關特別是基層公安機關用以管理社會治安、維護社會秩序而運用最廣泛、最直接的一部法律武器，同基層公安工作的開展關系十分密切。但在工作實踐中，大家普遍感到，由于社會政治經濟不斷發展，社會治安形勢日益復雜多變，治安管理的客體不斷處于發展變化狀態，新的情況、新的問題不斷涌現，現行《條例》已不能適應現階段和今后治安管理工作的需要，無論是其調整社會關系的廣泛性、與其他法規的統一協調性，還是處罰幅度、相應的保障措施等，都需要進一步修改、補充和完善，這樣，才能保證《條例》效力的切實性和規范內容的完善性，以更好地發揮它的作用。

具體來說，筆者認為應在下列幾個方面對《條例》做出修訂完善。

一、要將一些明顯具有社會危害性的行為和活動補充進《條例》，并增加有關對精神損失賠償的規定。

現行《條例》是1986年9月5日六屆人大常委會第17次會議通過，從1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根據八屆人大常委會第七次會議的有關決定做了部分修正。在當時的社會形態下，基本能夠適應對易于出現的各種違法行為懲處的需要。而十多年之后，社會的各個方面都發生了豐富而深刻的變化，治安管理的客體也隨之出現了很多新內容，如娛樂場所、網吧、游戲室等，并出現了許多新的違法行為方式，對這些新出現的管理客體和違法行為，雖然國家也制定了一些相應的法規、規章等，但仍不足以規范和懲戒。如參與群體性事件，少量使用假幣，拾到他人少量財物拒不交還，少量制造、出售假冒偽劣產品等尚不夠刑事處罰的行為，根據行為與處罰法定原則，《條例》及有關法律、法規沒有明文規定的，不得比照使用相類似條款認定為違法行為并裁決處罰，這樣，就致使一些明顯具有社會危害性的行為得不到懲處，行為人逃避了打擊。

在現行《條例》中，對精神損害的賠償只規定了應由行為人或其監護人對被侵害人采取賠禮道歉、公開聲明檢討、消除影響等方法，而根據司法實踐，對因侵權而造成精神損失的，必須承擔相應的民事和經濟責任，因此《條例》也應根據最高人民法院關于精神損害賠償責任若干問題的有關規定，對因各種傷害侵權而造成精神損失的，做出相應的規定。

二、處罰幅度偏輕，不足以起到懲戒作用。