導語：如何才能寫好一篇對國土空間規劃的理解，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調，要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。其目的一是解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障旗縣規劃有效實施的迫切要求；二是強化政府空間管控能力，實現國土空間節約、高效、可持續利用的重要舉措；三是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。

內蒙古雖然沒有被列入國家“多規合一”試點，但根據《主體功能區規劃》區域劃分，確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區“多規合一”試點工作旗縣。

一、“多規合一”工作對內蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態安全屏障

盡管我區生態環境狀況取得明顯進展，實現了總體遏制、局部好轉，但生態環境依然十分脆弱，部分區域生態退化問題依然嚴重，實現構筑北方生態安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作，是我區貫徹落實五大理念，以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展，筑牢生態安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規合一”，把生態底線的要求貫穿于“多規合一”的全過程，可以劃定生態紅線，形成統一的生態管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發、限制開發的具體內容，進而細化各項指標，增強可視化程度，做到公開透明。推進“多規合一”是加快生態文明制度建設的具體路徑，也是運用技術手段進行監管的法理依據。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、生態系統侵占干擾、土地資源利用不集約、規劃交叉重復、布局沖突等問題日益突出。創新空間規化，通過“多規合一”頂層設計，協調和引導各種“規劃”的編制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間體系，統籌生活、生產、生態空間布局，強化政府空間管理能力，調整建設用地規模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實現資源集約節約利用，以空間結構優化來提升發展效益。通過建設“多規合一”大數據平臺，可以通過建立聯動機制，實現各相關部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規劃的協調銜接

由于規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，各個規劃自成體系、互不銜接，浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地。“多規合一”不是把各類規劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是發展理念和行政審批方面的創新性改革，可以解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”。

二、“多規合一”推進過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規合一”全國試點以來，形成了可供借鑒的成果經驗，并已將“多規合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經驗模式，存在的主要困難和問題如下：

（一）J識上存在誤區

一是階段性認識誤區。“多規合一”是我國深化改革、涉及空間規劃體制改革的重要內容和必然趨勢，但在我區各盟市旗縣，包括自治區級相關部門，普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關系不大，認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規劃層面，深入程度不夠，基礎信息平臺建設、規劃差異調整、規劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質性進展。

二是重要性認識誤區。由于“多規合一”理論基礎知識在我國尚處于試點總結階段，我區大部分旗縣對要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識，對“多規合一”概念、理論、知識及技術體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認識理解偏差、錯誤等。

三是職能認識誤區。由于長期形成的“大一統”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據各自職能權限制訂各自的規劃，在“多規合一”推進過程中，“一張藍圖”究竟該由發改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認識上的誤區。

（二）領導組織力度不夠

目前，我區發改、住建部門均在推動“多規合一”，均有試點在推進，但從實際的工作進展來看，尚未形成當前及未來重點工作任務，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領導組織和工作合力。

“多規合一”重心在于重構空間管理體系，但現有體制機制“路徑依賴嚴重”，而非單純的“規劃”技術改良。由于“多規合一”工作任務涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同，我區沒有一個統一的領導機構領導和推動全區“多規合一”工作的實施。各部門之間缺乏協調，存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象，導致部門間銜接難度增大，改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施，改革創新難度大。

由于沒有統一的工作平臺和統一的領導、協調機構，而“多規合一”工作任務又牽扯部門較多，導致推動“多規合一”工作關鍵的資料共享難度較大。“多規合一”項目所需各類龐大的基礎資料和數據、部分關鍵數據資料在不同部門掌握，且大部分數據為資料，如沒有得力的協調溝通機制保障，資料收集難度很大。

（三）規劃基礎工作薄弱

由于我區各地旗縣市城鄉、土地利用、生態環境、文物保護等各類規劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規劃期限、范圍、坐標系不盡相同，城鄉規劃與土地利用規劃的用地分類也不一致，規劃之間經常“打架”，導致“多規合一”基礎協調統一難度加大，難以實現有效融合。如國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃以及土地利用總體規劃這“三規”之間的法律依據、規劃期限、分類標準等均不盡相同。由于編制要求不一，標準缺乏銜接，甚至在同一平面上，規劃、國土基準點都不同。空間管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導致規劃空間管控能力降低，大量建設用地指標不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統籌，影響生態安全，不利于生態用地保護。

“多規合一”關鍵在于“一張藍圖”，但發展總體規劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發展總體規劃雖繪制了“一張藍圖”，本可指引其它規劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據，剛性不強，仍難以依法統領城鄉、土地、環境等剛性較強的空間規劃及其它重點專項規劃。

（四）工作保障有所不足

一是統一技術導則缺乏。自從2014年國家開展“多規合一”試點以來，已形成可供借鑒的成果經驗，且國家也出臺了較為宏觀的指導要求，但需要各省制定技術導則。我區目前尚未形成成熟的《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，導致目前“多規合一”成果體系無統一標準，無本區導則依據。

二是R導際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規合一”理論基礎知識缺乏，相關主管部門缺少此領域專業技術人員，導致各部門人員之間溝通存在困難，任務推進難度大。

三是項目經費保障不足。“多規合一”涉及多部門、多專業體系、多技術領域，如生態、城規、土規、測繪、地理、經濟、信息、軟件、計算等，因此項目團隊較大、任務較重、周期較長，所需項目經費較多，各地旗縣市經費有限，難以保障此項工作有效推進。

三、加快推進內蒙古“多規合一”工作的建議

充分學習借鑒“多規合一”試點地區成果經驗，結合內蒙古實際，就下一步推進我區空間規劃和“多規合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規合一”頂層設計

充分借鑒國內其他省份經驗做法，加強頂層設計，按照先總體、后專項，先上級、后下級的編制程序，逐步推動“多規合一”工作。建議將國民經濟和社會發展規劃“定目標”、土地利用總體規劃“定指標”、城鄉總體規劃“定坐標”融為一體，創新“三統一、二協調、一平臺”（統一基礎數據、統一目標、統一標準，協調土地利用、協調空間管制，建立“三規”協調實施平臺）的編制技術路線，實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”。

建議在我區主體功能區規劃的基礎上編制我區“多規合一”總體規劃，因為主體功能區規劃具有戰略性、基礎性特點，也決定了其能夠統籌空間總體布局的地位。由于現行主體功能區規劃主要是區域開發強度管理，還缺乏區域全覆蓋的、明晰的城鎮、農業、生態等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規劃支撐，因此需要結合土地規劃、城鄉建設規劃等專項規劃對其加以完善。

要明確市區責任和部門分工，建立良好的協調制度，保障規劃、國土、發改、環保等職能部門的充分溝通與協調，確保不越位、不缺位、相互補位，保障“多規合一”成果質量、規劃效果。

（二）注重“多規合一”標準研究，制定區級技術導則

加快研究制定《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，形成“多規合一”法定管理辦法，統一“多規合一”編制技術標準和規程，指導全區各地旗縣市“多規合一”工作推進。

（三）注重“多規合一”基礎研究，建立自治區級智庫研究支撐體系

“多規合一”涉及領域寬、專業廣、技術復雜，要加大這一領域的基礎研究，建議成立“多規合一”研究中心，聯合自治區相關專業研究部門和區內外專業研究規劃機構，為我區創新推進空間規劃改革和全力推進“多規合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強化“多規合一”協調機制

建議成立由政府主要領導主持、有關部門主要負責人為成員的“多規合一”推進工作領導小組，統籌協調“多規合一”工作，形成強有力的組織保障體系和機制，日常辦事機構可設在編制總體規劃的牽頭單位。

在“多規合一”推進工作領導小組的統籌領導下，建立全區統一的“多規合一”數據信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規合一”數據庫納入全區平臺體系，同時為各旗縣市提供平臺技術支持，減少重復開發，節約高效利用資源。

在試點總結、示范推廣基礎上，研究制定全區“多規合一”推進實施方案，從點到面，從局部到全域，將“多規合一”工作任務落到實處。

（五）加強“多規合一”保障機制

一是注重經費保障，建議設立“多規合一”專項資金，自治區級補助、旗縣級配套，提高補助額度，解決項目資金財政缺口，同時調動旗縣推動“多規合一”工作的積極性。

篇2

關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇3

0.前言

人防工程的一般定義為：在戰爭時具有能抵抗一定武器效應的殺傷破壞，能保護人民生命、財產安全的防護工程。只有居安思危，才能長治久安。人防工程是提高國家整體防衛能力，提高城市抗御自然災害和防空抗御能力的生命線工程；同時人防工程又是城市建設的重要組成部分。隨著城市化水平的提高，國內外形勢的發展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以經濟建設為中心的方向發展，逐步融入到地下空間綜合開發利用中去。

1.人防工程建設現狀

為適應經濟發展和城市規劃建設的需要，過去單純以對空防御的人防工程正在向抗災救災的民防工程轉變。20 世紀60～70 年代，以戰備為目的的人防工程，因在組織上采用“群眾路線”，在技術上強調“群眾創造”，而導致缺乏整體規劃與設計，功能單一，質量低劣，布局與城市建設脫節；人防工程約占地下建筑總數的一半以上。改革開發后，各行各業的工作重點逐步轉移到經濟建設，人防部門于80 年代初開始以平戰結合的形式，或對一些早期人防工程進行改造，或新建一些具有商機的人防工程，發揮人防工程的經濟效益。事實上，早期人防工程因建造年代久遠，質量差，或棄之不用，或因地下環境惡劣，在防漏、防火、通風等方面或多或少存在某些問題，使用功能難以發揮。新建的人防工程在整體規劃方面與其它地下建筑物協調性差，某些地下建筑物所有者人防意識淡薄，人防工程在地下空間規劃上所占的地位在下降，從某種程度上說，人防工程建設已難以適應城市地下空間綜合開發利用的熱潮。

2.人防工程建設現存問題

2.1 加強人防部門的行政管理職能目前，人防工程主要歸屬于國家人防委下的各級人防辦管理。在地下空間開發利用初期，地下建筑以人防工程為主，地下空間資源開發的經濟利益不明顯，甚至被認為為無利可圖，地下資源管理權之爭矛盾較小，人防工程管理工作較為單純。隨著城市經濟的快速增長所帶來的城市地面空間擁擠，地下空間資源的重要性和優越性越來越明顯，人防部門和其它地下建筑管理部門在地下空間的規劃設計、功能、投資、經營管理等方面或多或少會發生矛盾。人防部門應從國家長遠利益出發，遵守相關法規、條例，堅守人防陣地，在綜合開發利用城市地下空間資源的前提下，積極發揮自己的行政管理職能。

2.2 提高公民的人防意識人防建設是國防建設的重要組成部分，是增強國家整體防衛能力的重要措施。在和平時期，堅持走人防建設與城市建設相結合的道路，增強城市整體防災救災能力，是人防部門的職責所在。人防部門應通過有關新聞媒體或教育、宣傳等途徑，廣泛宣傳人防工程是城市發展不可或缺的生命線程，增強公民防災救災的自我保護意識，尋求公民對人防工作的理解、支持和幫助，消除人們對人防工作的某些誤解。

2.3 提高人防部門的自身素質人防工程的開發利用要納入到城市地下空間綜合開發利用中去，是人防事業發展的必由之路，這就對人防工程的規劃設計、管理者的素質提出了新的要求。人防部門只有培養自己的專家，加大對地下空間規劃設計、施工、新型建筑材料等科研、新技術開發和教育等的投入，廣泛引進愿為人防事業獻身的科技、管理人才，造就一批高素質的科研和施工隊伍，擁有自身的強大技術支持，才有權利和能力在綜合開發利用地下空間資源的領域中對人防工程的規劃設計、施工等提出自己的方案而擁有發言權；才有能力搞好人防工程建設，才有能力逐步深化對人防工程的管理和對已建的人防工程進行改造和實施功能轉換。不提高自身素質，沒有強大的技術作后盾，人防部門在城市地下空間資源的綜合利用領域是很難有所作為的。

2.4 加強對已建人防工程的管理60～70 年代大量興建的人防工程，因選址隨意，規模小，施工質量差等原因，在某種程度上是對地下空間資源的破壞，對后續地下空間開發利用造成了不良后果。建議人防部門積極開展人防工程的技術經濟研究，建立一套合理評價人防工程質量、功能、經濟效益和平戰結合效果等系統的科學的分析方法和實施軟件，大力開展人防工程改建、拆除等技術研究工作和試驗。有條件的地區和城市，應建立人防工程數據庫，加強人防工程的信息管理和為地下空間資源的開發利用提供信息服務。

2.5 加強人防工程規劃根據各自城市自身發展方向及戰略目標，人防工程規劃應長遠考慮，高瞻遠矚，面向世界，面向現代化，應堅持高起點綜合規劃。運用現代科學技術確保人防工程規劃的合理性、科學性和經濟性，從而達到提高城市在災害和戰爭條件下的穩定性和災后城市功能的恢復能力。人防工程規劃還必須以可持續發展為指導思想，更新觀念，樹立環境價值觀。我國是一個發展中國家，正處于經濟高速發展的時期，在這樣的歷史時刻，迅速實現人防規劃等發展戰略的轉變具有極其重要的現實意義。

2.6 廣泛合作既然人防工程是地下空間綜合開發利用的一個組成部分，人防部門就應開展與城建、國土、規劃、交通等部門的廣泛合作，積極參與城市地下空間的開發利用活動，處理好人防工程與其它地下建筑物相交、相匯、相容等關系，真正貫徹執行平戰結合方針，使地下空間開發利用既能保證近期經濟效益、城市功能作用，又能方便地實現功能轉換，保證災時戰時的人防功能這一長遠目標。人防部門還應充分發揮自身長期從事地下空間開發已積累了一定的規劃設計、施工、管理經驗等優勢，與相關單位和部門緊密合作，敦促政府加快城市地下空間綜合開發利用的法規建設，制定出權威性的統一規劃。在新的歷史時期，人防部門應為地下空間開發利用再立新功。

3.城市地下空間開發利用應考慮人防功能

3.1 確保必要的人防工程建設按照國家長期堅持、平戰結合、全面規劃、重點建設的人防建設方針和有關規定要求，人防工程必須在地下空間的開發利用中保持一定的地位，占有一定的數量。應在確定災害背景的情況下，根據城市留城人口數量，測算各類人防工程的總數量；再根據核襲擊條件下的城市危險區的劃分，以及戰備、社會、經濟、環境等綜合效益的優化，提出合理布局各類人防工程的方案。

3.2 城市建設與人防工程建設相結合對于城市中心、居住區中心和機場、碼頭、車站等城市政治、經濟、文化活動中心，對外交通樞紐和人群相對較為集中的地區的開發建設，要堅持地上、地下綜合規劃，統一施工，必須考慮防空、防災的地下人員掩護空間，避免自然災害和空中襲擊所造成的人員大量傷亡。在規劃建設城市生命線工程時，如地下水庫、地下輸配電站、地鐵工程、主干輸水管道等，應保證它們有足夠的防災抗震、防空抗毀等防護能力，提高城市綜合抗御災害能力。

3.3 加強地下工程平戰功能轉換的研究工作要積極開展地下建筑工程的平戰轉換規劃、設計、建筑材料和施工等技術的開發和研究工作，做到非人防工程在戰時、自然災害情況下能順利、限時、安全地轉換為地下掩護體。

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關鍵詞:生態基礎設施;概念;展望

Abstract: the Ecological Infrastructure (Ecological Infrastructure, EI) is in recent years in the Ecological economics, biological conservation, Ecological cities in the domain of a new concept. Ecological infrastructure including: maintenance of ecological system service, maintain complete ecological network, restore natural process and function. Combined with the actual situation of the domestic concept in the EI application in the future.

Keywords: ecological infrastructure; Concepts; looking

中圖分類號： S891+.5 文獻標識碼：A文章編號：

一、生態基礎設施的基本概念

生態基礎設施(Ecological Infrastructure,EI)是近年來在生態經濟學、生物保護、生態城市等領域出現的一個新的概念。這一概念集中體現了在現有景觀破碎化和生態系統服務功能受到損害的背景下,維護完整、連續的生態格局的重要意義。它強調生態系統服務功能在物質空間中的具體化,是實現可持續發展的可操作的景觀戰略。EI的概念在日益拓展,在生態系統管理與生態學、景觀生態學、生態經濟學、生物保護學、生態工程學等諸多學科都有涉及。基于跨學科領域的研究,生態基礎設施思想具有豐富的內涵和意義。生態基礎設施是城市的可持續發展所依賴的自然系統,是城市及其居民能持續地獲得自然服務(natures services)的基礎,這里所說的生態服務包括提供新鮮空氣、食物、體育、游憩、安全庇護以及審美和教育等等。它包含一切能提供上述自然服務的城市綠地系統、林業及農業系統、自然保護地系統,并進一步可以擴展到以自然為背景的文化遺產網絡[。生態基礎設施屬于基礎設施,那么它必然具備一般基礎設施的特征。此外,生態基礎設施還有以下對人類生存意義重要的特征:(1)保障可持續發展的多功能性;(2)全民共享的公共性與同一性;(3)建設和使用的超前性與長期性;(4)服務的連續性和多層次、網絡化系統性。從不同學科角度來講,EI既是生物的自然棲息地系統,還是針對人類的城市棲息地系統,它都強調關鍵性的生態格局及資源、產品、服務等對整體系統和系統棲居者的正常運行和持久生存的基礎性支持作用。而從人類的可持續發展角度,EI是一類為人類提供生態系統服務功能的基礎設施,是為維護生態安全和健康的自然結構和基礎框架。

二、生態基礎設施概念內涵的詮釋

由于生態基礎設施(EI)的多學科交叉的特性,研究的出發點很多。本文僅從生態經濟學、生物多樣性保護與生物安全戰略、生態化工程基礎設施以及它的演化和發展對這一概念的內涵進行理解。

（一）生態系統服務

生態經濟學領域對EI的研究主要試圖強調生態系統服務在當前經濟平衡體系中的價值,以及能夠提供這些服務的生態系統和自然資本的可量化的價值。EI的概念出現在生態經濟學研究中體現了對生存危機與可持續目標的認識的加深。首先應該明確生態系統服務的含義。目前比較統一的認識是:生態系統服務(Ecosystem Services)是指生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用[4]。Constanza等把這些服務歸納為17類,Daily將其歸納為15類。綜合起來,主要包括生態系統的產品生產、生物多樣性的產生和維持、氣候氣象的調和穩定、旱澇災害的減緩、土壤的保持及其肥力的更新、空氣和水的凈化、廢棄物的解毒與分解、物質循環的保持、農作物和自然植被的授粉及其種子的傳播、病蟲害爆發的控制、人類文化的發育與演化、人類感官心理和精神的益處等方面。生態系統服務是生態經濟學研究的核心。而EI的概念在這里不僅指能夠提供這些服務的生態系統和結構,還強調了其在當前生態環境背景下的稀缺性[5]。

(二)維護完整的生態網絡

從生物多樣性保護與生物安全戰略的視角,生態基礎設施的概念較早出現在Mander等人在生物多樣性保護的研究中。他1988年在《作為地域生態基礎設施的補償性區域網絡》(Network ofcompensative areas as an ecological infrastructure of

territories)一文中用此概念表示棲息地網絡(habi-tat network)的設計,強調核心區、廊道等組分對生物保護的作用。而幾乎同時,Selmand Van在《生態基礎設施:設計棲息地網絡的概念框架》(Eco-logical infrastructure: a conceptual framework fordesigning habitat networks)一文中也進行了類似的研究。隨后,荷蘭農業、自然管理和漁業部于1990年頒布的自然政策規劃(Nature Policy Plan)中在全國尺度上較早提出了EI的概念。這些都是從生物和環境資源的保護與利用角度提出的。關于EI或生態網絡的構成,Jongman認為生態網絡包括了核心區、廊道、緩沖區以及必要的自然恢復區,并且提出城市生態網絡建設的三個特點:前瞻性、作為自然政策制定的基礎、作為國土和區域規劃的一部分。Hubert提出生態網絡和EI建設即保護自然資源,包括水、空氣、土壤以及保護生物多樣性。Bohemen以荷蘭生態主干基礎設施(Dutch Ecological Main Infrastructure)為例,提出EI由自然核心區、自然發展區、廊道和連接、緩

沖帶等四部分組成。可以看出,從生物保護研究出發,EI主要指景觀中有助于或能夠引導生物在不同生境中運動的綜合特征,如景觀鑲嵌體中的廊道等線性景觀要素,核心棲息地的空間分布、連續性、內部結構的變化以及與周邊生境的差異等,并強調形成連續的整體生態網絡的重要性。因而在生物保護研究中,EI與生態網絡、生境網絡等概念是基本同義的[5]。

(三)恢復自然過程與功能

EI的另一種理解是“生態化的工程基礎設施”。在人類的生存環境中,各種基礎設施對社會、經濟的運行和發展都起到了極為重要的作用。一般狹義的基礎設施只包括人工物質基礎設施。而有研究把人類的各種基礎設施劃分為人工物質基礎設施(Man-made physical)、自然基礎設施(Natural)和社會基礎設施(Social)三類。人類的各種基礎設施是與不同時代的社會發展需求緊密聯系的。進入到二十一世紀,城市蔓延、全球化、可持續發展成為了時代的主題或需求,因此綠色(生態)基礎設施應當成為解決目前問題并且保障未來發展的關鍵。對于當前工程化基礎設施日益交織成網,對自然系統和生態過程帶來多方面影響的現實,許多研究者試圖尋找能夠平衡和補償這些工程基礎設施帶來的生態破壞和退化的途徑。基礎設施生態學(Infrastructural Ecology)作為在基礎設施工程規劃、設計和實施階段改善和協調多種生態功能的框架,基本內容包括尊重生態格局與過程的連續性,采取生態工程技術來降低工程建設所帶來的棲息地破碎等影響。而強調改善和強化周邊的生態基礎設施,如加強景觀連續性等被認為是重要的補償措施。目前此方面主要集中在用生態化手段來改造或替代道路工程、不透水地面、廢物處理系統以及洪澇災害治理等問題。如建立用于水體凈化和污水處理的試驗性人工濕地,綠色屋面(GreenRoofs)不同層次的暴雨洪澇治理、鄰里步行系統、等生態基礎設施研究等等。最具有代表性的是荷蘭政府1997年強調實施可持續的水管理策略,其重要內容是“還河流以空間”。以默茲河為例,具體包括疏浚河道、挖低與擴大漫灘(結合自然)、退堤,以及拆除現有擋水堰等,其實質是一個大型自然恢復工程,稱為生態基礎設施,旨在建立全國性的廣闊而相連的自然區網絡。這些研究試圖在硬質的人工化環境中恢復各種自然生態功能和過程,從而發揮對人類有益的各種服務職能,并盡可能減少人工基礎設施對自然過程和服務的破壞。

以上的嘗試都表明人們開始重視通過生態化改造和維護自然過程來恢復生態服務功能,因為主要針對各種工程化基礎設施,如交通運輸、給排水、防災、環保等,所以將之也稱為“生態”基礎設施或者“綠色”基礎設施(“綠色”即強調生態化)。

(四)土地利用、開放空間及綠地系統規劃

土地利用和開放空間對策在國外的發展因地理、文化和體制的不同而有所差異,但在歐美等發展相對完善和活躍的地區,目前出現了用EI思想來指導土地利用和開放空間規劃,甚至影響整個區域發展與保護的探索。自十九世紀以來,為解決城市環境問題,公園綠地一直作為一種重要的城市基礎設施。包括綠帶(Greenbelt)、綠心(Green Heart)、公園道(Park-way)、公園系統(Park System),以及田園城市(Garden City)等概念都強調了“綠化環境對城市文化極為重要的意義”,尤其是Olmsted的波士頓“藍寶石項鏈”(Emerald Necklace)”等實踐更體現了可貴的前瞻性規劃思想。隨著概念的發展,有人采用綠地基礎設施(Green Infrastructure,GI)表示連續的綠地空間網絡與生命支持系統,實際上與生態基礎設施的概念趨于一致國內也一直將園林綠化作為城市基礎設施中的生態環境保護子系統,但目前從指導思想與實際操作手段和效果看還存在著諸多問題。

三、生態基礎設施的實踐意義

(一)生態基礎設施的規劃內容

人類的各種基礎設施對實現可持續發展無疑都具有重要的影響,但是如果拋開基于人性擴張欲望的膨脹式發展模式,而從一種良性和穩定的發展角度來看,當前的各種基礎設施對人類所起的作用各不相同。有人認為社會、經濟、基礎設施和自然系統幾部分是一種平行關系,它們相互交織、相互聯系、相輔相成,相生相克。可持續金字塔表明了一個可持續的生態系統是如何通過向人類系統和人工環境提供生存的自然資源而成為我們社會的基礎。這座金字塔中包括了建設資本(灰色基礎設施)、人類與社會資本(可認為是社會基礎設施)、自然資本和可持續的生態系統(可認為是生態基礎設施,包括物質要素及各類生態過程和功能)。它們形成自上至下依次增大的支撐結構,這樣才能構成一個穩固的人類生存環境的支持體系,也是一種人與自然和諧的可持續生存環境。城市復合生態系統理論也強調,在城市復合生態系統中,自然子系統是基礎,經濟子系統是命脈,社會子系統是主導。圖1可持續金字塔

生態系統服務功能為人類提供了生存保障,它們的強弱取決于生態系統中的生態資本存量,而生態資本存量的多少反映了一個國家可持續發展能力的大小。生態系統服務被認為是EI的核心特征,這一認識的目的不僅在于強調能夠提供這些服務的生態系統和結構,更強調其在當前生態環境背景下的稀缺性。即自然資本已不再充足豐富,唾手可得,在許多地方,尤其是城市地區,自然組分成為殘遺斑塊和廊道甚至已經消失殆盡。而與此相反,大量人工基礎設施和建筑日益成為大地景觀的主體。就全球來講,森林、淡水等資源無疑已經成為了整個人類可持續生存的戰略性要素。

就我國而言言,還面臨著如何利用外部資源以及如何維護自身生態資本存量的問題。生態資源現狀對我國未來經濟發展的影響,生態系統對維持我國社會經濟體系的保障能力等問題亟待研究。這些不可再生的資源將是制約我們生存和發展的新的瓶頸。這種狀況迫使我們必須要轉變觀念。

(二)生態基礎設施強調的規劃方法

EI概念對規劃方法產生了多方面的影響。美國學者Honachefsky認為城市的無序蔓延和對生態環境的破壞是因為將土地的潛在經濟價值置于生態過程之前所致,強調應將EI的價值和服務功能與土地利用決策相結合,因此提出了EI優先的思想(Put the Ecological Infrastructure first):在城市總體規劃當中,將生態基礎設施置于先行考慮的地位,在此基礎上制定土地利用和開發規劃,對環境狀況進行長期的科學監測,建立適合當地的“生態指標”(Ecological Indicator),從而對自然資源的健康予以評估和監控,并將各個方面的利益主體和人員納入土地利用決策當中來,尤其對何種環境應該受到保護予以協商。而在近年來備受關注的“巧妙的增長保護”(aframework for smart conservation and smartgrowth)思想也強調了這一點。建立在保護土地和自然景觀資源的基礎上,近年來從單純強調保護第一的方針開始走向利用生態基礎設施來引導城市的開發,從而實現“生態基礎設施為導向的巧妙的增長”的途徑。這種途徑積極意義體現在強調不是將土地保護與發展孤立或對立起來,而是充分考慮土地開發、城市增長以及市政基礎設施規劃的需求。還有學者認為,“巧妙的增長”的理念提供了構筑21世紀的城市規劃法規的基礎。新的認識是“土地是一種無法再生的自然資源,土地利用和環境質量有密切關系,因而必須保護土地”。這種新認識在新一輪的規劃法規中有所體現。

俞孔堅等曾針對中國的快速城市化問題和中國國土生態安全,通過“反規劃”途徑建立城市生態基礎設施。強調與城市規模和建設用地功能相比,生態基礎設施永遠為城市所必須,需要恒常不變,因此需要逆向思維的城市規劃方法論,即應在

城市和區域規劃中首先規劃和完善非建設用地,設計城市生態基礎設施,形成高效地維護城市居民生態服務質量、維護土地生態過程安全的景觀格局。

(三)生態基礎設施的實踐意義

將生態系統放在一個十分重要的位置對于規劃領域具有巨大的意義。如同其他基礎設施一樣,如果沒有前瞻性的規劃,城市將無法運轉,人類將無法生存。且隨著人類生存空間的膨脹,這種威脅將越來越大。如果只是被動的追隨城市的擴張,只是后續的“添綠”,則無法起到積極的生態平衡作用。從規劃方法來講,從單純被動性的綠帶規劃和只從休閑游憩出發的公園設計是不夠的。生態系統服務功能需要綜合生物、水文、氣候等學科知識,通過空間規劃手段建立生態安全格局。而從空間形態來講,根據區域與城市的內在生態過程需要來判別最為關鍵的生態格局,構建連續、完整的綠色網絡是生態基礎設施思想的核心。

因此,盡管EI概念理論方法的研究是一個新的領域,即便在歐洲和北美洲,這一概念仍然和其他思想發生著頻繁的交叉,也不斷出現與之關聯的新思想、新理念。但可以看出,這種思想是經過了西方數百年工業化和城市化發展后,對于人地

關系的客觀發展態勢和規劃的主觀意識走向的深入思考。雖然我國的人情、地情以及文化背景與之不同,但卻正在面臨著更為嚴峻的人地關系危機的現實。該理論為我們提供了一個理解土地的生態過程和生態安全,基于生態倫理與價值觀層面來重新認識生態系統服務功能價值的平臺。

四、中國生態基礎設施應用展望

就我國而言,EI理念對于重新審視國土與區域規劃、土地利用規劃、城市總體規劃和綠地系統規劃提供了借鑒。主要體現在以下幾方面:

(1)規劃方法

與其它基礎設施一樣,前瞻性是EI規劃的關鍵所在。

(2)規劃內容與EI的格局

就國內規劃方法體系來講,由于比例、指標和分類等的局限,理應承擔維護區域與城市生態安全的綠地系統的內容和功能遠遠未能達到應有的生態系統服務功能水平。因此,跳出這一桎梏來鑒別并保護城市化地區發揮生態系統服務

功能的EI系統十分重要。正如EI(GI)被認為是“所有具有滲水性地表及能夠支持植物生長的土壤的場地”,城市中許多種土地利用都有著重要的生態服務功能,對構成EI(GI)有積極的意義。如公園、水系、墓地、教堂和學校、開放空間、農田、社區花園、公共設施走廊、鐵路線、采石場、閑置地以及有待于鑒別和修復的廢棄地,另外城市中的小塊綠地、行道樹、私家庭院等也同樣十分重要。

篇5

 

關鍵詞：風景園林； 景觀規劃學派； 研究； 分歧與問題； 發展前途

1、引 言

隨著國外新學說和新觀念的引入，從20世紀90年代后期開始，一些學者又開始對風景園林名稱及內涵提出了不同的見解，認為風景園林的名稱已經過時，應該用“景觀規劃”（又稱為景觀設計學、景觀規劃設計學或景觀學等，主要是根據對英文Landscape Architecture 的理解翻譯而來，縮寫為LA）來取代。這種討論本是學術爭鳴的好事，它可以啟發人們更好地認識“風景園林”在新形勢下的發展方向，探索如何在繼承中發展，在借鑒中創新的發展道路。令人遺憾的是，某些倡導以“景觀規劃”取代“風景園林”的學者，對于學術上的分歧沒有堅持科學的精神，以討論的方式來加以解決，而是通過媒體宣傳、分解隊伍、另立門派的形式來進行。這些做法在客觀上已經超出了學術探討的范圍，在一定程度上對風景園林的專業教育、職業定位和設計市場都造成了一定的沖擊。這不僅無助于解決認識上和學術上的分歧，而且還有害于園林事業、學科（專業）和學術的健康發展。由此，我們有必要對景觀學派的發展方向及做法做一些分析與思考。

2 、“風景園林”更名必要性之辨對于風景園林與景觀規劃的名稱與內涵之爭由來已久

“風景園林”是目前中國園林界（包括學術界主流和政府管理機構）及社會普遍接受的一門學科（專業）和一種職業的稱謂。其原因既有中國傳統文化的淵源，也有社會約定俗成的共識。為與國際同行進行對等交流，其英文名稱采用“Landscape Architecture”也無可厚非。因為就風景園林的學科性質、社會功能和職業活動來說，均與LA是極其相近或相似的。之所以不說其是相同的，是因為二者之間在客觀上存在著一定的差異和差距。這里的差異主要是指存在于社會文化方面的，差距則是指在發展階段方面的。而正是在如何認識和對待這種差異和差距的問題上引發了這場新的爭論，當然其中也包括對LA的理解與翻譯。以一些學者為代表的景觀學派（即認為自己是真正LA的代表，和那些支持和贊賞這些主張的學者）通過利用媒體、出版物和學術會議等形式，宣傳自己的主張，且已初步在社會上和風景園林設計市場上形成了一股勢力，大有與傳統、與風景園林相脫離之勢，此種現象令人憂慮。

2.1 “風景園林”與“景觀規劃”的概念比較風景園林與景觀規劃究竟存在著多大本質上的區別呢？我們不妨對二者進行一下比較。對關于風景園林的解釋，這里引用《中國大百科全書》的有關論述：“園林學（即風景園林——筆者注）是研究如何運用自然因素（特別是生態因素）、社會因素來創建優美的、生態平衡的人類生活境域的學科。[1]”它的“研究范圍是隨著社會生活和科學技術的發展而不斷擴大的，目前包括傳統園林學、城市綠化和大地景物規劃3個層次。傳統園林學主要包括園林歷史、園林藝術、園林植物、園林工程、園林建筑等分支學科。園林設計是根據園林的功能要求、景觀要求和經濟條件運用上述分支學科的研究成果來創造各種園林的藝術形象。城市綠化學科是研究綠化在城市建設中的作用，確定城市綠地定額指標，規劃設計城市園林系統，其中包括公園、街道綠化等。大地景物規劃是發展中的課題，其任務是把大地的自然景觀與人文景觀當作資源來看待，從生態、社會經濟價值和審美價值3個方面來進行評價，在開發時最大限度地保存自然景觀、最合理地使用土地。規劃的步驟包括自然和景觀資源的調查、分析、評價；保護或開發原則、政策的制訂；規劃方案的編制等。大地景物的單體規劃內容有風景名勝區規劃、國家公園的規劃、休養勝地的規劃、自然保護區游覽部分的規劃等。這些工作中也要應用傳統園林學的基礎知識。[1]”該辭條是20世紀80年代由已故中國現代園林學的奠基者之一——汪菊淵先生主持撰寫的，之所以強調時間是為了說明當時風景園林學界的有識之士就已經對傳統風景園林有了新的認識。

篇6

關鍵詞：京津冀 土地集約利用 指標體系

引言

土地集約利用概念由英國經濟學家大衛?李嘉圖在論述級差地租理論時提出，指在一定面積土地上集中投入較多的生產資料和勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農業經營方式（陶志紅，2000）。伴隨著工業化和城鎮化的快速進程，城市中的人地矛盾開始顯現，人們也逐漸開始關注城市土地利用的問題。土地集約利用的概念被引入了城市土地研究中，并且被看作是解決城市內部人地矛盾的必然選擇。而且近幾年來我國城市化進程速度加快，城市規模迅速外延擴展，導致城市內部結構失調，土地利用粗放經營、效率低下，影響了城市本身的發展，這種現象比起外國更為嚴重，由此對于我國土地集約利用的問題迫切而緊急。

目前對于土地集約利用的研究大體可以分為兩類，一類是定性研究，一類是定量研究。

定性研究主要是集中在土地集約利用的概念、內涵、研究的必要性以及其他一些相關理論的介紹上。而對于土地集約利用的概念，理論界至今沒有統一的定義。大致有以下幾個觀點，一是將城市土地集約利用理解為土地投入的提高（陶志紅，2000）。土地投入可以理解為資金、技術和勞動力三個方面。二是將城市土地集約利用理解為城市土地結構和布局的優化。各種用地比例適當、不同用途適度混合、布局緊湊合理的城市土地利用更為集約。三是將城市土地集約利用理解為充分發揮土地的經濟生產要素職能，使城市投入產出比和土地利用率最佳（謝敏等，2006）。此外，土地的可持續發展和生態效益也逐漸在土地利用的過程中被重視，生態效益也因此被引用到土地集約節約利用的指標體系中來衡量土地利用的合理情況以及開發潛力。

定量研究則主要為土地集約利用指標構建和評價方法以及實際應用等方面。土地集約利用的指標體系選取一直也沒有統一的標準，不同指標體系偏重度也不一樣，很多學者的研究則基于土地集約利用的內涵和指標的構建，希望以此能夠找到具有代表性的，能夠準確反映土地利用情況的指標（林堅等，2004）。土地集約評價不僅需要構建完整的指標體系及合理的評價標準，更需要有好的評價模型方法支撐。評價方法的應用大都直接體現在對于土地綜合評價的應用過程中，通過不同的方法都可以一定程度上反應土地利用情況，也有研究將前人所運用的評價方法總結起來，并進行改進和補充（王志成等，2010）。評價體系和評價方法的研究都是為了土地集約利用評價的實際應用，對于土地集約利用綜合評價的實際應用可按研究對象的尺度區分開來。目前已有的研究有基于開發區等功能區和城市單元上的小尺度研究，也有從省際范圍、區域甚至全國范圍（曹銀貴等，2009）的土地集約利用分析。這些研究主要側重各個研究尺度上的土地集約利用情況。而一些研究則是基于綜合評價結果的基礎上，更關心土地集約利用情況的時間和空間的差別以及原因分析，并且運用多種統計方法來測定時空間上的關系和差異，以此為城市土地合理利用提出更具針對性的建議。

關于京津冀地區的研究少有土地利用方面，大都更看重城鄉空間的規劃和城市間的協調發展，此外對于中國城市群研究基本只有珠三角和長三角地區，其他城市群較少。然而隨著京津冀地區的發展規劃越來越受到國家的重視，該地區土地的利用以及制定適宜的土地政策顯的尤為重要。而且已有學者開始關注以城市群這類聯系緊密的地域為研究對象的土地利用分析。本文以京津冀地區為研究對象，對該地區2005年及2010年的土地集約利用情況進行細致的分析，并找出空間差異以及其在城市化發展中需要重視和改善的地方，以對該地區發展提供一定幫助。

研究范圍

京津冀地區是指由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統轄的京津唐和京津保兩個三角形地區，以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州等城市部分地區。本文研究對象按照我國城鎮群規劃體系里的京津冀城市群包括北京、天津、唐山、秦皇島、保定、張家口、承德、滄州、廊坊9個城市，由于數據獲得難度的原因，本文只分析到地級單元。

京津冀地區一直保持著持續快速的發展，但同時也伴隨著諸多發展問題。隨著天津被確認為北方的經濟中心，以及該地區處于環渤海地區和東北亞的核心重要區域的獨特地理條件，其協調發展越來越受國家關注。作為繼珠三角、長三角之后中國的第三個經濟增長點，它的整體發展水平與另外兩者相比落后很多，因此京津冀地區發展的問題迫切而緊急。土地短缺是制約城市發展的關鍵要素，集約利用土地可以緩解人地矛盾，加速城市經濟發展，是規劃發展中的重要環節。對于此區域的土地集約利用的分析現實意義重大。

研究方法

（一）建立指標體系

城市土地集約利用是一個綜合概念，涉及城市經濟、基礎設施、人口、生態等方面，因此建立指標體系時要盡可能全面的從以上幾個方面選取最能具代表性的指標，同時指標數據要獲取容易，數據準確可靠。

結合前人對于城市土地集約利用的內涵和指標構建的研究，將土地集約利用大致分為4個一級指標，11個二級指標，如表1所示。

指標體系分為四大類，分別為土地利用強度、土地投入強度、土地經濟效益和土地生態效益。其下又有許多二級指標。

土地利用強度。土地利用強度選取人均建設用地面積、人均道路面積和人口密度3項評價因子來衡量。人口密度越大，表明單位面積土地上負載的人口規模越大，土地集約利用程度越高，人均道路面積越大，說明已利用開發土地面積大，集約程度高。而人均建設用地面積越大，說明土地垂直空間利用程度低，集約利用程度也越低。

土地投入強度。土地投入強度選擇地均固定資產投資總額和地均從業人數兩個指標來反映。固定資產是物質成本上的投入，從業人數是人力資本上的投入，二者的地均水平越高，說明單位土地的集約利用程度很高。

土地經濟效益。土地的經濟效益是衡量土地收益的最主要方面。城市土地主要是為第二產業和第三產業服務，所以這里使用地均二三產業的總產值來表示，其程度越高，土地集約水平越高。地均社會消費品總額越高，說明其土地集約水平越高。地均利稅總額越高，說明對于財政的貢獻越大，土地經濟收益越高，土地集約水平越高。

土地生態效益。土地生態效益是衡量土地集約利用的另外一個重要方面。土地的利用和開發不能只顧短暫的眼前利益，還需要考慮土地的承載能力以及可持續發展，還有人類的生態需求。本文選取人均綠地占有率和建成區綠地覆蓋率以及生活用水處理率三個指標來反映，三個指標越高，說明土地的集約利用水平越高。人均綠地占有率和建成區綠地覆蓋率兩個指標并不重復，前者是強度指標，后者是相對指標，意義差別很大。

（二）土地集約水平計算方法

城市土地集約利用目標具有多元性，影響因素眾多，多因素綜合評價法較為常用。集約度被用來衡量土地利用的集約水平。通過構建城市土地集約利用指標體系，指標標準化處理后，對不同指標賦予一定的權重，最后采用加權平均綜合評價模型，計算出城市土地利用集約度。指數的計算公式如下：

P總=∑（Iij*Wj）*100%

式中：P總為總指數；Iij為第i個評價單元在第j項指標上的標準化值（j=l，2，…n）；Wj為第j項指數的權重（0≤ Wj≤ 1）。采用綜合指數模型作為城市土地集約利用評價模型，關鍵在于不同層次評價指標權重的獲取。目前，確定評價因素權重常采用的方法有主觀賦權法（特爾斐法、因素成對比較法等）和客觀賦權法（熵值法、變異系數法等）兩類。本文采用客觀賦值法中的變異系數法。

數據處理的步驟如下：

標準化處理。由于所選取的數據單位和級別差異較大，要想準確的反映土地集約利用度的綜合指數，則需要對指標進行去量綱化的標準化處理。本文建立的指標體系中只有人均建設用地為負向指標，其余均為正向指標。對于正向指標，運用下述公式：

對于負向指標，則越小越好，運用下述公式計算

式中，XIij是標準化處理過后的數據，xjmax和xjmin分別表示j指標的最大值和最小值。

確定各個指標的權重，運用變異系數法。計算變異系數公式如下：

從而權重為

式中，δj、Dj、、Aj分別為第j指標的變異系數、標準差、均值和權重。

計算土地集約度。將計算的權重和標準化后數據代入多因素綜合評價模型就可計算出各個城市的土地集約利用綜合指數，來反映土地集約利用水平。

（三）數據來源

本文所選取數據來自2006年和2011年的《中國區域經濟統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》，其中數據缺失項有兩處，采用均值代替。

結果分析

（一）土地集約利用評價結果

通過計算可以得到各個指標的權重，如表1所示。計算出的權重可以反映影響土地集約利用水平大小，利用計算出的權重可以得到各個城市的土地集約利用水平和各個一級指標的結果，判斷各個城市土地利用在四個方面的優劣從而尋找解決方案。

通過利用前文所述變異系數法，得到計算結果如表2所示。

從表2的評價結果可以看出，時間變化方面，從2005年到2010年各個城市的土地集約利用水平都有了很高的增長，城市平均土地集約利用水平綜合指數從0.2905增加到了0.4263，增幅達到了46.74%。其中增長較快的是天津、張家口、滄州和廊坊，天津和張家口增速超過了100%。天津和張家口在2005年土地集約利用水平低，政策和經濟等手段容易改變這些地區的土地利用狀況，滄州和廊坊2005年本身水平就很高，而到了2010年依舊領先于其他城市。

從土地利用強度、土地投入強度、土地經濟效益、土地生態效益和土地集約利用綜合指數各個指標來看，土地集約水平都是增加的，但是北京的土地利用強度卻發生了明顯的降低，說明北京在土地利用強度方面存在問題。可能的原因是北京近幾年的城市土地擴展較快，而開發利用速度較慢，尤其是建設用地和道路設施沒有在新土地上建設導致了土地利用強度成為京津冀城市群唯一降低的城市。同時，各城市在土地投入強度和土地經濟效益兩個指標下的得分并不高，說明城市單位土地的投入和產出仍舊有很大的空間和潛力，由于土地的投入強度關系到土地的經濟效益，所以各個城市需要繼續加強土地投入強度以提升土地集約利用水平。秦皇島和張家口的土地經濟效益尤其的低，這與二者的經濟結構和發展水平有關。秦皇島是旅游城市，產值主要靠第三產業，張家口靠近北京，經濟發展水平落后。滄州作為京津冀地區土地集約利用水平最高的城市，土地生態效益是其需要注意的環節，其2005年是所有城市中最低的，但到2010年已大有好轉。

從城市內部比較來說，土地集約利用水平差異較大，土地集約利用程度較高的是滄州、廊坊和秦皇島，土地集約利用水平最低的是張家口。令人出乎意料的是北京、天津這樣的核心城市，土地集約利用水平較低，增長速度相對于其他城市來說也比較緩慢。北京2005年到2010年增長率較低，2010年土地集約利用水平排序更低了。北京需要改變這種情況，提高目前行政范圍內的土地集約利用水平。

將京津冀城市群土地集約利用水平按綜合指數分為四類，京津冀地區不存在高度集約的城市，所以按分級分為集約式、相對集約、相對粗放、粗放式四個集約水平，其對應水平如表3所示。京津冀土地利用模式偏向集約式，所有城市都擺脫了粗放式的利用方式，集約水平最低的張家口集約度達25.86，屬于相對粗放，大多城市位于相對集約的水平，有待提高。

（二）土地集約利用空間格局

從土地集約利用綜合指數來看，京津冀城市群并不像該地區的經濟屬性和社會屬性呈現明顯的圈層結構。利用土地集約利用水平的分層結果，在GIS中制圖，非常明顯的顯示2005年京津冀地區土地集約利用水平成“十”字結構，南北方向土地集約程度較高，而東西向的張家口和天津土地集約利用指數最低，同時北京和天津作為經濟和政治的雙中心，其土地集約利用程度也不高，相反周邊地區的土地集約利用水平很高，如滄州、承德等地。同時與北京相鄰的張家口和天津集約水平較低。到2010年，這種格局發生了變化，各個城市的土地集約利用水平都得到了很大的提升。廊坊也邁入了集約式的行列。除了張家口其余城市都屬于相對集約層級，呈一個缺口餅狀。具有層狀結構由西北到東南遞增（見圖1、圖2）。

造成這種空間格局的主要原因有各地的土地集約利用水平大幅增長。但是京津冀不同于長三角和珠三角兩大城市群，地區間的經濟差異巨大和北京的特殊地位影響到了城市群功能的發揮，北京周邊的城市反而會更易受北京的牽制，影響其發展水平進而影響土地利用狀況。天津作為核心的作用也顯的不那么重要。而隨著京津冀地區呼吁一體化，將天津作為這些地區的經濟中心使其發揮了雙核的作用，各個城市的經濟和土地利用狀況都得到了好轉。而張家口由于并不具備特殊的區位優勢和經濟基礎，土地利用依舊偏粗放。

影響因素分析

京津冀地區的土地集約水平和空間格局是多方因素共同作用的結果。影響城市土地集約利用水平的因素不會是單一的，而是諸多因素共同作用的結果包括自然因素和社會因素各個方面。

自然因素方面，由于土地資源供給是有限的和稀缺的，所以隨著城市化和工業化的加快，不能滿足城市無限的擴張，所以會使得土地各個強度的集聚水平增高，使得城市土地集約利用的水平增高。

社會因素包括人口、政策和經濟等。人口是土地利用的主體，人口的增長會導致城市用地的增長和城市土地的擴展，土地集約利用是解決人口增長的有效途徑。土地集約利用水平受國家宏觀政策和地方政策的影響和制約。對于土地的審批、審核制度、城市行政區劃的變遷以及城市空間規劃等都會改變城市土地利用狀況，進而影響土地集約利用水平。經濟因素包括外部宏觀經濟環境和城市內部自身經濟實力，它對城市土地資源集約利用程度具有十分重要的作用。經濟環境是指周邊城市的外部性。隨著經濟的發展，城市土地投資力度明顯加大，基礎設施建設進一步完善，土地利用效率、投入強度大幅度提高，經濟效益水平也就相應提升。

由于樣本數量較少，分析土地集約利用水平影響因素時就綜合考慮上述因素以及借助土地集約利用各個指標的權重。京津冀地區的土地集約水平和經濟發展水平沒有明顯的正相關關系，但是在控制其他條件的情況下，經濟水平越高，土地集約水平一般會越高。從2005年到2010年各地的經濟的增長也帶動了土地集約利用水平。而諸如張家口為京津冀地區最落后的城市，其土地利用方式也最為粗獷。由于京津兩個直轄市與周邊的地級市在行政地位上并不平等，這在觀念和政策上妨礙了平等協商的區域合作機制的形成。目前，京津冀地區聯系主要是靠行政調控和行政命令，其它地區為了北京的發展做出貢獻往往蒙受經濟損失，并且基本未得到補償，使環京津貧困帶問題長期得不到有效解決，也無法帶動周邊經濟的發展，從而使土地利用方式粗放化。京津冀地區的土地利用空間格局特征的形成也與此因素關系甚大。人口大量增加對城市土地利用影響也很大。按照推拉模型，北京和天津對人口有強有力的吸引力，其他城市的推力使得北京人口壓力巨大，在集約利用土地的同時還要土地擴展才能緩解壓力，致使北京的土地集約利用水平并不是很高。

從各個指標的權重來看，土地投入水平和經濟效益兩個方面對于土地集約利用程度影響較大，即投入與產出依舊是土地利用的重要方面。此外，土地生態效益和土地利用強度一樣重要，說明實現集約利用土地生態可持續性地位越來越重要。

總結

（一）政策建議

1.制度監管模式。對于已有用地要約束管理，對于新增用地，要加強審核。各城市可根據具體情況制定相應的政策法規，如對現有土地未得到充分利用的單位不新批土地；必要時還可制定強制政策：除國家重要權力機關及涉及國家安全的國防軍事用地之外，一律不得圈占大院，多占的土地要退出；還可推行收取土地閑置費、年租金等誘導性政策。該模式幾乎適宜于所有城市，因為目前幾乎所有城市都存在著土地“圈而不用”的問題。

對已批準項目，應對前期已批用土地的集約利用水平進行評價，沒有達到集約用地標準的項目，其二期或三期用地不予批準。另外，對城市內下屬地區也進行年度集約用地考核，對土地利用集約度較高的地區，給予優先安排下年度土地利用計劃等獎勵；對土地利用集約度不高，未達到考核標準的地區，則限制其擴大現有建設用地規模，加強存量土地集約利用。

同時，加強土地儲備與投放制度的功能。土地儲備與投放制度作為政府調控土地市場的重要手段，也可結合城市集約利用水平的評價結果，宏觀調控城市土地集約利用水平。對于相對粗放型城市，由于其土地集約利用度處于較低水平，如張家口、北京等市，則應適當儲備土地，促進存量土地的集約利用；對于相對集約型城市，其集約利用水平達到了較高的水平，如滄州，則適當投放土地，釋放過度利用土地的壓力。

2.舊城改造和土地置換模式。在與城市相關的區域范圍內，推進水利、交通、能源等基礎設施相互配套、相互協調，統籌安排生態環境和基礎設施建設用地，避免重復建設，實現城市空間布局與周圍區域相互銜接、共同發展、節約土地。引導城市住宅、商業和服務業項目建設同舊城改造有機結合，不斷提高土地資源利用效率。進一步端正城市建設指導思想，正確處理控制建設用地與改善人居環境的關系。在壓縮一般性建設的同時，為城市綠化、污水處理等環境設施建設留足用地，著力營造適宜人類居住的生態環境。舊城改造對于北京和天津這樣的大城市尤為重要（陳慧，2009）。

3.一體化模式。加速京津冀地區的區域一體化進程，有助于縮小京津冀城市群的內部差距，對于帶動地區發展具有重要作用。區域的共同發展可以使得其他原先經濟落后地區土地投入和使用強度加大，節約利用土地。同時一體化有助于規劃的整體進行，可以加強區域間的合作和分工，可以促進土地經濟效益，合理的安排土地使用也可以改善該區域的生態環境。一體化進程需要北京和天津共同發揮核心作用，而不是各地只為北京服務。

（二）結論和展望

本文通過對京津冀地區土地集約利用水平進行分析，得到以下結論：第一，從2005年到2010年，京津冀地區土地集約利用水平整體上升，其中增長較快的是天津、張家口、滄州和廊坊。第二，各個城市的土地利用強度、土地投入強度、土地經濟效益、土地生態效益和土地集約利用綜合指數都是增加的，但是北京的土地利用強度卻發生了明顯的降低。各個城市土地投入強度和土地經濟效益均偏低，有待提高。滄州需要注意土地生態效益方面的改善。第三，土地集約利用水平城市間差異較大，空間上形成由2005年的十字型轉變為缺口餅狀遞增環形。第四，京津冀地區的土地集約利用水平和人口、政策、經濟等因素有關。京津冀城市群由于特殊的行政級別對其利用狀況影響最大。第五，土地集約利用度中土地投入和產出是兩個最重要的方面，依舊是土地利用的重點，但生態效益也不容忽視。

未來的工作需要進一步細化到縣級單元，可以更清楚地了解京津冀地區的土地利用狀況，但是數據的搜集和整理是最大的難度。同時，由于樣本的增加，可以選擇更多樣的計量方法來研究其空間結構和影響因素，對城市土地利用提出政策建議。

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篇7

（一）城市廣場的定義

城市廣場通常是城市居民社會生活的中心，是城市不可或缺的重要組成部分。被譽為“城市客廳”的城市廣場上可進行集會、交通集散、居民游覽休息、商業服務及文化宣傳等，如北京的天安門廣場，既有政治和歷史意義，又有豐富的藝術面貌，是全國人民向往的地方。上海市人民廣場是市民生活、節日集會和游覽觀光的地方。

1、古代城市廣場

“廣場”一詞源于古希臘，最初用于議政和市場，是人們進行戶外活動和社交的場所，其特征、位置是松散和不固定的。從古羅馬時代開始，廣場的使用功能逐步由集會、市場擴大到宗教、禮儀、紀念和娛樂等，廣場也開始固定為某些公共建筑前附屬的外部場地。中世紀意大利的廣場功能和空間形態進一步拓展，城市廣場已成為城市的“心臟”，在高度密集的城市中心區創造出具有視覺、空間和尺度連續性的公共空間，形成和城市整體互為依存的城市公共中心廣場雛形。巴洛克時期，城市廣場空間最大程度上和城市道路聯成一體，廣場不再單獨附于某一建筑物，而成為整個道路網和城市動態空間序列的一部分。

由于歷史和文化背景等原因，我國古代城市缺乏西方集會、論壇式的廣場，而比較發達的是兼有交易、交往和交流活動的場所。《周禮·考工記》記載：“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經九緯，經涂九軌，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。”對市場在城市中的位置和規模都作了規定，而且這種城市規劃思想一直影響著我國古代城市建設。唐長安是嚴格的里坊制，設有東市、西市。宋代打破里坊制，出現了“草市”、“墟”、“場”和集中著各種雜技、游藝、茶樓、酒館，四周還有妓院等。元、明、清則沿襲了前朝后市的格局，街道空間經常是城市生活的中心，“逛街”成為老百姓最為流行的休閑方式。

2、現代城市廣場

現代城市廣場不再僅僅是市政廣場，商業廣場成為城市的主要廣場，較大的建筑庭院、建筑之間的開闊地等也具有廣場的性質。城市廣場作為開放空間，其功能進一步貼近人的生活。今天，人們提及“城市廣場”，浮現于眼前的往往是大型城市公共中心廣場（以正方形為主）的形象。目前全國城市廣場建設的重點也主要集中在這類廣場，因為它們對于改善城市環境，提高生活質量起著立竿見影的效果。總之，城市廣場具備開放空間的各種功能和意義，并有一定的規模要求、特征和要素。城市中心人為設置以提供市民公共活動的一種開放空間是城市廣場的重要特征；圍繞一定主題配置的設施、建筑或道路的空間圍合以及公共活動場地是構成城市廣場的三大要素。只具備特征而不具備要素的，如單純的綠地或空地，或只具備要素而不具備特征的如僅供某一商住區或建筑物使用，出于商業目的而冠名為“××廣場”，則不應納入城市廣場范疇。

因為城市廣場兼有集會、貿易、運動、交通、停車等功能，故在城市總體規劃中，對廣場布局應作系統布置，而廣場的數量、面積大小、分布則取決于城市的性質、規模和廣場功能定位。可見，城市廣場是指城市中供公眾活動的場所。

（二）城市廣場分類：

按照廣場的主要功能、用途及在城市交通系統中所出的位置分類可分為集會游行廣場（其中包括市民廣場、紀念性廣場、生活廣場、文化廣場、游憩廣場）、交通廣場、商業廣場等。但這種分類是相對的，現實中每一類廣場都或多或少具備其他類型廣場的某些功能。

1、集會游行廣場。城市中的市中心廣場、區中心廣場上大多布置公共建筑，平時為城市交通服務，同時也供旅游及一般活動，需要時可進行集會游行。這類廣場有足夠的面積，并可合理的組織交通，和城市主干道相連，滿足人流集散需要。但一般不可通行貨運交通。可在廣場的另一側布置輔助交通網，使之不影響集會游行等活動。例如北京天安門廣場、上海市人民廣場、昆明市中心廣場和前蘇聯莫斯科紅場等，均可供群眾集會游行和節日聯歡之用。這類廣場一般設置較少綠地，以免妨礙交通和破壞廣場的完整性

。在主席臺、觀禮臺的四周，可重點設計常綠樹。節日時，可點綴花卉。為了和廣場及四周氣氛相協調，一般以規整形式為主，在廣場四面道路兩側可布置行道樹組織交通，保證廣場上的車輛和行人互不干擾、暢通無阻。廣場還應有足夠的停車面積和行人活動空間，其綠化特征是一般沿周邊種植，為了組織交通，可在廣場上設綠地種植草坪、花壇，裝飾廣場，形成交通島的功能，但行人一般不得入內。

2、交通廣場。一般是指環行交叉口和橋頭廣場。設在幾條交通干道的交叉口上，主要為組織交通用，也可裝飾街景。在種植設計上，必須服從交通平安的條件，絕對不可阻礙駕駛員的視線，所以多用矮生植物點綴中心島。例如廣州的海珠廣場。在這類廣場上可種花草、綠籬、低矮灌木或點綴一些常綠針葉林，要求樹形整潔，四季常青，在冬季也有較好的綠化效果；同時也可設置噴泉、雕塑等。交通廣場一般不答應入內，但也有起街心花園功能的形式。

3、商業廣場。當代交通擁擠，采取人車分流手段，以步行商業廣場和步行商業街的形式為多，及各種集市露天廣場形式。

城市廣場還可以按照廣場形態分為有規整形廣場、不規整形廣場及廣場群等，且現代城市廣場形態越來越走向復向化、立體化，包括下沉式廣場、空中平臺和步行街等等；按照廣場構成要素分析可分為建筑廣場、雕塑廣場、水上廣場、綠化廣場等；按照廣場的等級可分為市級中心廣場、區級中心廣場和地方性廣場（如居住街區廣場、重要地段公共建筑集散廣場和建筑物前廣場）等。

二、城市改革開放和現代化建設呼喚城市廣場

改革開放以來，全國各地城市建設日新月異。但和發達國家相比，我們的城市、非凡是內地的一些城市建筑物大都缺乏新意，沿街、沿巷砌得滿滿蕩蕩，給人以一種千城一面、單調沉悶的壓抑感。人在街上走，仿佛井中蛙，難怪有西方友人對中國遲遲不改幾千年沿襲下來的畫地為牢、自我封閉的建筑風格很不理解，并為之大發感慨。他認為建筑是人們賴以生活和工作的場所，對解放思想能起到目染耳濡的功能。可喜的是在廣州率先引進世界興起不久的新潮流、新模式——廣場建筑，以全方位開放的姿態來面對市場經濟新時代，為廣州邁向完全開放的國際化大都市譜就新篇章。這很值得各地城市學習和借鑒。

建筑添上“廣場”二字，意味著向傳統建筑的深層次挑戰。建筑設計專家如是直言：過去的建筑總是沿著建筑紅線、邊線壘墻造屋，自己儼然一個獨立王國。建筑是絕對主體，它給外界展示的只是其高度、線條、顏色，給人以一種無名的壓抑感。而廣場建筑向人們展示的則是一派全新的景象，走出了一條環境設計取代建筑設計的新路：在同一環境里，它是一個完全開放的空間，有亭臺樓閣、有主體廣場、有主次道路、有綠樹草坪、有噴泉水池，它們交相輝映，和諧雅觀，房屋在廣場建筑的總體環境中仍然是主角，但它僅僅為其一部分。廣場建筑在設計上，要求融古典建筑藝術和現代建筑手法為一體，融民族特色和異域風情于一爐，尤其是在外墻裝飾上，要采用多種裝飾材料和技術，如馬賽克或花崗巖飾面、玻璃幕墻、綠色生態墻相結合，打破現在流行的飾面材料單一、一統到底的建筑外觀，做到既莊重又典雅，和四周的環境相協調、相得益彰。

巴黎人以巴黎為自豪，因為在這座國際化大都市中除監獄和公墓外，一切都是完全開放式的設計，人們能夠充分共享陽光下的空間。勿容置疑，廣場建筑能在宏觀上引導城市建設，又能在微觀上調節人們的情趣。一位建筑設計專家頗為自信：廣場建筑將會風行一百年。

建筑水準的高低是城市現代化程度高低的重要標志，城市廣場是城市現代化的主要硬件之一。改革開放以來，我們的城市也聳立起一大批令人矚目的高層建筑。然而，這些建筑或因場地有限，或因資金不足，或因設計風格的不同，或多或少和完全意義上開放式的廣場建筑在觀念上有區別。相比之下，開放的建筑更顯得文明和進步。

也許有人會說：現在城市寸土寸金，留那么多廣場豈不浪費？或云：建幾十層甚至上百層的建筑，有那么多資金和相應的技術嗎？其實，這些都不成新問題。如廣場主體建筑向空中發展，地盤自然也就寬了；再如只要政府發揮好統籌協調職能，把眾多的建設單位、房地產公司和廣大市民手中的閑散資金融合起來，把國土規劃、設計、建筑力量綜合利用起來，就能刮起城市廣場建設的旋風。讓我們的生活空間亮麗起來，多一點綠樹紅花，多一點藍天白云。

三、廣場的大小和周邊建筑的規劃設計比例

1、城市廣場的面積。城市廣場面積大小的確定，一般來說，城市大，城市中心廣場的面積也大；城市小，市中心廣場也不宜規劃得太大。片面地追求大廣場，以為城市廣場越大越好、越大越漂亮、越大越氣派，那是錯誤的。大廣場不僅在經濟上花費巨大，而且在使用上也不方便；同時，廣場尺寸不宜人，也很難設計出好的藝術效果。城市廣場尺寸太大會缺乏活力和親和力。維特魯威說：“羅馬廣場的尺寸應適應聽眾需要，否則場地會不夠用，聽眾少的時候場地又會顯得太大。所以這樣來定廣場的寬度就可以了：把長度分成三份，兩分之長作為寬度。這樣就可以形成一個長方形，排列方式也更適合和游覽觀賞的目的。”故此建議：小城市中心廣場的面積一般在1~2公頃，大中城市中心廣場面積在3.0~4.0公頃，如有必要可以再大一些。至于交通廣場，面積大小取決于交通量的大小、車流運行規律和交通組織方式等；集會游行廣場，取決于集會時需要容納的最多人數；影劇院、體育館、展覽觀前的集散廣場，取決于在許可的集聚和疏散時間內能滿足人流和車流的組織和通過。此外，廣場面積和應滿足相應的附屬設施，如停車場、綠化種植、公用設施等。觀賞要求方面還應考慮人們在廣場上，對廣場上主體建筑有良好的視線、視距。在體形高大的建筑物的主要立面方向，宜相應地配置較大的廣場。

中外聞名城市廣場面積比較

國別廣場名稱面積（公頃）

中國北京天安門廣場39.6

大同紅旗廣場2.9

太原“五一”廣場6.3

天津海河廣場1.6

鄭州“二七”廣場4.0

外國龐貝城中心廣場0.39

佛羅倫薩長老會議廣場0.54

威尼斯圣馬可廣場1.28

巴黎協和廣場4.28

莫斯科紅場廣場5.0

澳大利亞墨爾本市政廣場0.60

意大利羅馬市政廣場0.40

美國紐約濟克非勒中心廣場0.60

2、城市廣場和周邊建筑。廣場和周邊建筑的比例尺度首先要說是沒有定式的。例如，天安門廣場的寬為500米，兩側的建筑，如人民大會堂、革命歷史博物館的高度均在30~40米之間，其高寬之比約為1：2左右。這樣的比例使人感到開闊。但由于廣場中心布置了人民英雄紀念碑、大型噴泉、燈柱、欄桿、花壇、草地，非凡又建立了紀念堂，豐富了廣場的內容，增加了廣場的層次，使人并不感到空曠。一般來說，廣場四面建筑物低，廣場顯得開闊、通透。廣場四面建筑物高，處于高寬比1：2左右時，廣場更顯得有內聚感。此外，廣場四面建筑物少，綠化多，廣場顯得廣闊、通透；廣場四面布滿，廣場顯得封閉感、平安感好，界面漂亮。例如威尼斯的圣馬可廣場等，是舉世稱頌的佳例。總的來說，大廣場中的組成要素應有較大的比例尺度，小廣場中的組成要素宜用較小的比例尺度。

四、城市廣場規劃設計的原則

城市廣場是城市道路交通系統中具有多種功能的空間，是人們政治、文化活動的中心，也是公共建筑最為集中的地方。城市廣場體系規劃是城市總體規劃和城市開放空間規劃的重要組成部分，其內容包括：城市廣場體系空間結構；城市廣場功能布局；廣場的性質、規模、標準；各廣場和整個城市及周邊用地的空間組織、功能珩接和交通聯系。城市廣場規劃設計除應符合國家有關規范的要求外，一般還應遵循以下原則。

（一）“以人為本”原則。一個聚居地是否適宜，主要是指公共空間和當時的城市肌理是否和其居民的行為習慣相符，即是否和市民在行為空間和行為軌跡中活動和形式相符。個人對“適宜”的感覺就是“好用”，即是一種用起來得心應手、充分而適意。城市廣場的使用應充分體現對“人”的關懷，古典的廣場一般沒有綠地，以硬地或建筑為主；現代廣場則出現大片的綠地，并通過巧妙的設施配置和交通，豎向組織，實現廣場的“可達性”和“可留性”，強化廣場作為公眾中心“場所”精神。現代廣場的規劃設計以“人”為主體，體現“人性化”，其使用進一步貼近人的生活。

1、廣場要有足夠的鋪裝硬地供人活動，同時也應保證不少于廣場面積25比例的綠化地，為人們遮擋夏天烈日，豐富景觀層次和色彩。

2、廣場中需有坐凳、飲水器、公廁、電話亭、小售貨亭等服務設施，而且還要有一些雕塑、小品、噴泉等充實內容，使廣場更具有文化內涵和藝術感染力。只有做到設計新奇、布局合理、環境美麗、功能齊全，才能充分滿足廣大市民大到高雅藝術欣賞、小到健身娛樂休閑的不同需要。

3、廣場交通流線組織要以城市規劃為依據，處理好和周邊的道路交通關系，保證行人平安。除交通廣場外，其他廣場一般限制機動車輛通行。

4、廣場的小品、綠化、物體等均應以“人”為中心，時時體現為“人”服務的宗旨，處處符合人體的尺度。如飛珠濺玉的瀑布、此起彼伏的噴泉、高低錯落的綠化，讓人呼吸到自然的氣息，心曠神怡，神清氣爽。

（二）地方特色原則。

城市廣場的地方特色既包括自然特色，也包括其社會特色。

首先城市廣場應突出其地方社會特色，即人文特性和歷史特性。城市廣場建設應承繼城市當地本身的歷史文脈，適應地方風情民俗文化，突出地方建筑藝術特色，有利于開展地方特色的民間活動，避免千城一面、似曾相識之感，增強廣場的凝聚力和城市旅游吸引力。如濟南泉城廣場，代表的是齊魯文化，體現的是“山、泉、湖、河”的泉城特色。廣東新會市岡州廣場營造的是僑鄉建筑文化的傳統特色。西安的鐘鼓樓廣場，注重把握歷史的文脈，整個廣場以連接鐘樓、鼓樓，襯托鐘鼓樓為基本使命，并把廣場和鐘樓、鼓樓有機結合起來，具有鮮明的地方特色。

其次，城市廣場還應突出其地方自然特色，即適應當地的地形地貌和氣溫氣候等。城市廣場應強化地理特征，盡量采用富有地方特色的建筑藝術手法和建筑

材料，體現地方山水園林特色，以適應當地氣候條件。如北方廣場強調日照，南方廣場則強調遮陽。一些專家倡導南方建設“大樹廣場”便是一個生動的例子。

（三）效益兼顧原則

城市廣場的功能向綜合性和多樣性衍生，現代城市廣場綜合利用城市空間和綜合解決環境新問題的意義日益顯現。因此，城市廣場規劃設計不僅要有創新的理念和方法，而且還應體現出“生命至上、生態為先”的經濟建設和社會、環境協調發展的思想。

首先，城市廣場是城市中兩種最具價值的開放空間（即廣場和公園）之一。城市廣場是城市中重要的建筑、空間和樞紐，是市民社會生活的中心，起著當地市民的“起居室”，外來旅游者“客廳”的功能。城市廣場是城市中最具公共性、最富藝術感染力，也最能反映現代都市文明魅力的開放空間。城市對這種有高度開發價值的開放空間應予優先的開發權。

其次，城市廣場規劃建設是一項系統工程，涉及到建筑空間形態、立體環境設施、園林綠化布局、道路交通系統珩接等方方面面。我們在進行城市廣場規劃設計中應時刻牢記并處處體現經濟效益、社會效益和環境效益并重的原則，當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益兼顧的原則，切不能有所偏廢。厚此薄彼，往往顧此失彼。如某市火車站廣場由于規劃不合理，結果造成交通擁擠、排水不暢，雨天泥水地，晴日灰滿天，環境污染嚴重，市民怨聲載道，游客望而卻步，極大的損害了城市形象。

再次，城市廣場規劃設計要克服幾個誤區：一是認為以土地作為城市道路、廣場建設的回報是一條捷徑。二是廣場越大越好。三是讓開發商牽著鼻子走。開發商看重的是重拆、建房、賣門面的利益；而政府則應著重考慮增加綠地、建設廣場和公園，改善旅游、購物、休閑和人居環境。

（四）突出主題原則

城市廣場無論大小如何，首先應明確其功能，確定其主題。這也可謂之“綱舉目張”。圍繞著主要功能，廣場的規劃設計就不會跑題，就會有“軌道”可循，也只有如此才能形成特色和內聚力和外引力。是交通廣場、商業廣場，還是融紀念性、標志性、群眾性于一體的大型綜合性廣場，要有準確的定位。在城市廣場規劃設計中應力求突出城市廣場在塑造城市形象、滿足人們多層次的活動需要和改善城市環境（包括城市空間環境和城市生態環境）的三大功能。并體現時代特征為主旨，整體考慮廣場布局規劃。

特定的城市廣場的規劃設計都應精心創造實用而突出主題特色的城市廣場個體：一是要和諧處理城市廣場的規模尺度和空間形式，創造豐富的廣場空間意向。應根據市級、區級和社區級合理規劃，一般不宜過大，且應分散設置，以取得均勻的城市活動公共空間。二是要合理配置建筑，實現廣場的使用功能。三是要有機組織交通，完善市政設施，綜合解決城市廣場內外部的交通和配置。非凡注重空間距離的遠近和交通時間的長短，以方便市民使用城市廣場。既要講究觀賞性，但主要還是要講究實用性。

為實現城市廣場的社會功能、環境和景觀意義，應對城市廣場中的建筑物和廣場周邊地區進行合理管制，結合開發成本、環境品質和使用效果綜合控制容積率、建筑密度和建筑高度等指標，保持整體空間的和諧。要明確制定鼓勵投資者開發興建城市廣場項目的政策和辦法。同時也要嚴格把握城市廣場規劃設計的編制程序和審批過程。

要切實實行規劃城市專家咨詢，實施規劃群眾參和，規劃監督法制手段、專業隊伍的城市規劃控制機制。城市廣場的規劃設計、建設、管理和維護過程應充分體現公眾參和。城市中心廣場的規劃設計審批，應組織專家論證，并須對公眾意見進行全面審議和合理反饋。城市廣場的使用應確保其公共性，政府要站在督導的立場，監督實施，加強宣傳，讓市民協助政府共同進行管理和保護。

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篇8

為貫徹落實《X省人民政府辦公廳關于印發

span=““>加快第五代移動通信產業發展的若干政策>的通知》精神，搶抓5G通信發展機遇，發揮5G對X經濟社會發展的重要驅動作用，結合X實際，制定本實施方案。

一、工作目標

以網絡建設為基礎、以應用帶動為突破口、以產業發展為主攻方向，加快構建具有X特色的5G產業生態體系，為全市經濟高質量發展提供有力支撐；推動5G網絡的柔性化、個性化與云化部署，實現全市域覆蓋，提供隨時即取的大容量、高帶寬、低時延網絡支撐能力，實現各行業間深度應用、融合賦能。

2020年，計劃投資X億元，建設5G基站X個，實現X市中心城區建成區信號連續覆蓋、縣城區重點區域信號覆蓋。啟動建設X高新區應用示范區，重點推進智慧園區、智慧媒體、智慧教育、智慧醫療等4項5G示范應用。

2021年，計劃投資X億元，建設5G基站X個，實現縣城區建成區信號連續覆蓋、重點鄉鎮信號覆蓋。加快推進智慧機場、智慧交通、智慧旅游、智慧公安、智慧養老、智慧應急管理、智慧城市等一批5G示范應用。

2022年，計劃投資X億元，建設5G基站X個，實現重點鄉鎮信號連續覆蓋、所有普通鄉鎮信號覆蓋。形成10項重點示范應用；積極培育一批5G應用領域創新型企業。

二、主要任務

（一）加快5G網絡建設

1．統籌5G建設規劃。加快X市通信基站專項規劃（5G規劃）的修改完善及審批工作步伐，明確鐵塔、基站、機房、管線等設施的規模、布局、用地安排及相關控制要求。將5G基站站址、機房及管線、電力等配套設施納入市政基礎設施專項規劃，將交通干線與重要交通樞紐場所基站納入建設規劃。國網X供電公司在電力建設規劃中要統籌考慮5G基站建設規劃，做好與5G基站建設規劃的有效銜接。各級規劃委員會要將中國鐵塔X市分公司及其各區域辦事處納入成員單位，參與編制各類法定空間規劃中的鐵塔及相關站址配套設施規劃。〔責任單位：市自然資源和規劃局、市通管辦、市住建局（市人防辦）、市交通運輸局、市城管和綜合執法局、國網X供電公司、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司、中國鐵塔X市分公司，各縣市區人民政府，排名第一的為牽頭單位，下同。〕

2．加快基礎設施建設。各通信運營企業及鐵塔公司等5G相關單位應加強橫向聯系，謀求共建共享、合作共贏、共同發展的合作模式，按照“園區優先、工礦區優先、城市優先”原則，充分利用現有配套通信設施，加快5G網絡建設。在基站及鐵塔建設方面，由中國鐵塔X市分公司統籌集約利用社會資源，采取宏基站覆蓋和“微基站+智慧桿塔”相結合的方式快速部署5G網絡；在機房及管線建設方面，由各通信運營企業按照資源集約利用的原則，加快匯聚機房、傳輸管線建設進程。在5G基礎設施建設過程中，要貫徹落實省直有關部門制定的多功能桿塔規范標準和“多桿合一”智能桿塔指導意見，統籌多功能智能桿塔規劃建設和合理布局布點。〔責任單位：中國鐵塔X市分公司、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司、市住建局（市人防辦），各縣市區人民政府〕

3．加大公共資源開放力度。按照“鐵塔統籌、政府支持、開放共享、服務社會”原則，各級黨政機關、事業單位、國有企業所屬建筑物（含人防工程與人防疏散場所）和公共區域應免費為5G提供建設場地。各級政府要協調相關單位，免費開放公共場所、學校、展覽館、旅游景點、人防工程、高等院校、科研院所、文化體育場等所屬構筑物和機場、公路、鐵路、橋梁、隧道、地鐵、鐵路車站、公路客運站、公路服務區、醫院、公共綠地、人防疏散場所、公共地下空間等公共區域，以及城市照明桿、交通標識桿、公安監控桿、非指揮工程的人防報警站（塔）等各類桿塔與地下通信管道、綜合管廊資源；積極推動居民小區、商務樓宇為5G網絡站址建設提供場地支持。對沒有政策依據的收費項目，要加強清理；對有政策依據的收費項目，參照最低標準收取，切實減少信息基礎設施建設運營單位在資源占用、施工管理、設備維護等方面的費用支出。各類資源資產擁有方應配合做好站址建設工作，積極向中國鐵塔X市分公司提供各類基礎性資料。〔責任單位：市發改委、市教育局、市住建局（市人防辦）、市公安局、市交通運輸局、市市場監管局、市文旅廣體局、市城管和綜合執法局、市機關事務管理局、國網X供電公司、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司、中國鐵塔X市分公司，各縣市區人民政府〕

（二）推進5G示范應用

加快行業應用帶動，推動5G與垂直行業融合發展，依托X資源優勢及區位優勢，著力打造新型產業集群應用場景，實施5G+智能化可復制可推廣應用項目在重點領域產業轉型升級。爭取5G應用領域步入全省先進行列。

4．智慧醫療。依托X市第一人民醫院等重點醫療機構，積極探索基于5G技術的創新業務試點，實現專網專線、遠程醫療、移動醫療等服務。基于5G網絡開展醫院醫療業務、人員管理、資產追蹤等管理創新模式，將優勢醫療資源輻射到縣市區醫院和鄉鎮衛生院，利用5G網絡實現的遠程業務支撐醫聯體等醫療協同和資源下沉，助力X貧困鄉鎮等扶貧業務的優質醫療資源下鄉。同時，積極與省內和外省醫療單位開展遠程醫療等互動業務，建立基于5G+云計算的以病患為中心的新型醫療健康數據中心，形成省內5G智慧醫療創新業務示范基地。（責任單位：市衛生健康委、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

5．智慧機場。探索5G技術在X機場建設和運營中的創新應用，利用5G網絡提升機場無線網絡質量，實現機場內智能網絡隨時隨地接入，供給旅客手機終端和工作人員移動設備最高性能的無線網絡服務，部署5G終端展區、VR游戲體驗、機械手臂互動、當地景區4K/8K直播等休閑娛樂區域，提升機場乃至整個X市的品牌效應，通過5G網絡實現人流智能檢測、信息實時推送、超清視頻通話等能力，實現旅客在機場內全流程無紙化、人臉注冊/購票、刷臉值機/托運、智慧航顯、貴賓迎送、機艙復檢、擺渡車提示和遠機位復核等能力，通過智能監控攝像環境部署、無人物流車控制和智能芯片行李管控，實現行李全流程可視化監控、貨物自動配送和快速減客分艙，極大提升機場物流管控和運營效率。（責任單位：市發改委、市工信局、中國電信X分公司，X區人民政府）

6．智慧園區。利用5G網絡輔助X重點產業園區信息化建設，充分發揮5G速率、時延、連接能力在工業制造單位研發生產、物流運輸、人物管理、銷售服務等方面的適配應用。在X高新區內的臺灣工業園建設5G基站120個，實現園區內區域全覆蓋。通過5G網絡承載現有業務系統，在重點安防區域、車間庫房等安全重地布放高清攝像頭980個，實時保證園區安全；在廠線連續布放高清攝像頭、球鏡200個，借助5G網絡，實現園區數據可管可控、人與物靈活調度、生產制造降本提效，將5G與現代工業智造緊密結合完成商務模式應用落地。（責任單位：市工信局、市發改委、X高新區管委會、X經開區管委會、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

7．智慧交通。積極拓展5G與X市交通系統相結合的應用場景，聚焦交通安全、道路建設、信息傳遞和指揮控制等方面的業務實現。構建路面交通5G智能監控網絡，實現移動網絡靈活布控，協助交通部門運維管理，實現交通安全高效實時監控預警，節省人力成本，提高工作效率。將智慧路燈改造形成智慧路燈、無人機充電樁、信息中轉站等多能力處理站點，將停車場改造成無人泊車、信息集散點等多功能智慧停車場，利用路面交通備件輔助智慧城市信息能力建設。在交通指揮中心建立“5G智慧綜合指揮中心”，利用5G網絡將所有監控、應用、智慧功能接入進行統一控制，整體提升X市內交通環境和流通能力。（責任單位：市公安局交警支隊、市交通運輸局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司）

8．智慧媒體。發揮廣電優勢，開展4K/8K超清直播、360°互動直播、VR/AR直播等創新應用場景的高新視頻服務。借助5G實現媒體業務移動展開，實現移動超清直播、遠程超清直播、多機位超清直播等服務，針對礦博會等大型文體活動以及熱點事件進行5G直播，提升城市品牌效應。提供融合新媒體云播控業務、向用戶提供新媒體業務，為內容生產者提供交易、所需的基礎設施服務，為管理部門進行內容管控和技術管理提供支撐。（責任單位：市文旅廣體局、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

9．智慧教育。建設校園5G無線網絡，為教學和安防服務。在X推選創新教育示范點，進行5G與教育行業的業務創新試點。通過5G技術實現4K高清直播和全息遠程教學的方式達到遠程高清課堂直播、跨校聯動，提升互動性和教學效果。通過5G技術加強校園安防力量，平安校園人臉識別與5G相結合，AR眼鏡連接云端數據庫，對采集圖像進行特征提取，實現人臉識別及告警，監控中心實時依據異常情況聯動安保人員及時采取行動。（責任單位：市教育局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

10．智慧旅游。5G智慧旅游平臺應用為游客提供更精準、更個性化的服務，在A級景區形成5G網絡能力，實現5G數字化定制旅游。通過對用戶業務數據的分析，接入5G實現景區導覽服務，為每個游客提供游覽服務，推薦景點信息及配套交通食宿等。接入5G實現AR輔助講解，為不同類型的游客推送不同的講解材料，實現旅游信息定制化推送。隨著基于5G的泛連接數據鏈的建立，為游客提供游前、游中、游后的專屬定制服務。（責任單位：市文旅廣體局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

11．智慧公安。實行5G警務智能安防，將警務通、執法記錄儀、對講機等裝備集成到警用智能頭盔中，運用5G+AR人臉識別技術，在人臉、車牌認證比對中實時獲取被查人身份特征，大幅提高執法效率。推廣便于單兵攜帶或車載的5G單兵布控安防系統，用于臨時通道卡口檢查安防、重要場所安全檢查、突發事件現場人像采集記錄和比對等。（責任單位：市公安局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

12．智慧養老。推進養老服務信息化與智能化，搭建具備老年信息管理、養老服務訂單監控、政府購買養老服務監管、養老服務機構信息管理、養老服務網點管理、分級分區運營管理、養老服務呼叫、養老服務智能健康管理等綜合功能的智慧養老服務平臺，采用人工智能和大數據技術精準匹配和精準對接供需兩端智慧化養老服務，整合養老政策、服務、產品、設施等信息，推廣智能養老產品和技術應用，以信息化平臺和各類實體服務網點的線上線下結合運營方式，實現全市養老信息和資源互聯互通，線上線下有效互動。（責任單位：市民政局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

13．智慧應急管理。在整合改造氣象、自然資源、水利、地震、農牧、林草等領域已建監測設備的基礎上，進一步針對地質、水旱、地震、氣象、森林火災、農業、城市主要基礎設施等自然災害重點區域分批次進行監測站點建設，通過后端云計算實現對災害處置現場視頻、語音、文本、圖片、身份、定位等數據高效處理，大幅提升自然災害監測預警、分析研判、指揮調度、評估分析、信息能力。（責任單位：市應急管理局、市自然資源和規劃局、市水利局、市農業農村局、市城管和綜合執法局、市林業局、市地震局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司，各縣市區人民政府）

14．智慧城市。結合大數據、云計算、人工智能等信息技術，推動智慧城市應用演進升級。在城市建設管理中，借助5G網絡打造城市大腦，融合智慧政務、智慧城管、智慧安防、智慧交通、智慧電力、智慧社區等城市功能單元，增強城市運營和治理能力。充分發揮5G高性能無線網絡能力，將智慧城市建設與5G網絡相結合，促進城市經濟建設和社會效益快速增長。〔責任單位：市工信局、市衛生健康委、市教育局、市公安局、市人社局、市住建局（市人防辦）、市民政局、市城管和綜合執法局、市交通運輸局、市文旅廣體局、市行政審批服務局〕

（三）積極發展5G產業

15．培育引進5G企業。支持本地軟件開發、傳感器、人工智能等領域發展基礎較好的企業，盡早布局5G產品研發等工作，培育本地5G產業。開展精準招商，大力引進技術先進、產品競爭力強的5G領軍企業落戶我市。積極推動5G骨干企業與我市重點工業企業對接合作。（責任單位：市工信局、市商務局、市發改委，各縣市區人民政府）

16．支持產業平臺建設。鼓勵圍繞5G相關產業發展專業化眾創空間、產品認證、應用測試、產業監測分析等各類培育載體和公共技術服務平臺。各級財政相關專項資金要重點支持5G產業研發創新、示范應用等公共平臺建設，對首次通過國家、省級、市級認定的研發平臺、企業孵化器和5G公共技術服務平臺，由受益財政采取后補助方式給予資金支持。（責任單位：市科技局、市發改委、市工信局、市財政局、市市場監管局，各縣市區人民政府）

17．加快產業鏈條培育。鼓勵發展光交換、基帶、中高射頻、圖像處理等5G高端芯片、元器件及砷化鎵、氮化鎵等化合物半導體，發展基于5G技術高超清視頻終端、可穿戴設備、虛擬現實/增強現實（VR/AR）、全息影像等終端產品。將5G網絡建設和產業發展項目列入年度市級重點建設項目，對影響大、帶動強的重大項目，采取“一事一議”方式給予支持。鼓勵企業間開展協作配套，支持本地企業舉辦或參加國內外5G產品展銷活動。發揮政府采購政策引導作用，對符合首臺套采購政策規定的5G產品，可由采購人采取競爭性談判、詢價、競爭性磋商或單一來源等非公開招標方式進行首次采購。（責任單位：市工信局、市發改委、市科技局、市商務局、市財政局、中國電信X分公司、中國移動X分公司、中國聯通X分公司、X有線X網絡有限公司、中國鐵塔X市分公司）

三、保障措施

（一）加強組織領導。

建立由市工信局牽頭，市直及中省駐市有關單位參與的部門協調機制，負責統籌推進全市5G建設和應用相關工作，協調解決5G建設中的跨部門重大問題。各縣市區人民政府要成立工作專班，按照屬地管理和分級負責的原則，加強對5G網絡建設、示范應用和產業發展工作的組織領導，督促政策落到實處，不斷壯大縣域經濟發展。各縣市區要定期向中國鐵塔X市分公司公布免費開放站址資源清單，向市工信局報送半年和年度工作推進情況。中國鐵塔X市分公司要及時收集5G基站建設過程中存在的問題，提交部門協調機制研究解決。

（二）加強要素保障。

各級人民政府要加大5G站址用地支持力度，將站址建設納入國土空間規劃，并在控制性詳細規劃中嚴格落實。自然資源和規劃主管部門要積極指導涉地縣級政府做好征地補償安置和用地報批資料的組織，切實做好用地服務。林業主管部門要及時指導建設方做好設計占用林地的手續辦理工作。各供電企業要在用電申請、電力增容和轉供電改造上為5G網絡建設提供最大便利。電網擴容時要依據5G基站建設主體提出的用電負荷水平和安裝位置明細預留5G基站用電需求。大力推進5G基站轉供電改直供電，鼓勵參加市場化交易，簡化申請報裝程序；尚無法改直供電的5G基站應嚴格執行轉供電最高限價。市市場監管局要加大巡查力度，及時糾正轉供電環節中發生的亂加價行為，對拒不糾正的堅決予以查處。市工信局要加強對頻率資源的管理，規范公用干擾器使用，加大頻率干擾查處力度，確保5G網絡可靠運行。5G基站設置與使用單位應主動協調解決合法無線電臺（站）使用單位的干擾問題，無線電臺（站）使用單位應積極配合。

（三）強化安全保障。

市委網信辦要加強5G通信網絡基礎設施安全的整體布局、頂層設計和綜合防控能力建設等方面的管理和督導，實現基礎信息網絡與安全防護設施同步規劃、建設和運行。5G網絡建設單位要嚴格依法落實網絡安全等級保護制度等網絡安全保護技術措施。提升5G應用安全防護能力，終端、網絡、平臺、應用層要按照“誰提供服務，誰保障安全”的原則，落實各項安全保障措施。

（四）優化審批流程。

嚴格執行光纖到戶國省標準，將移動通信基礎設施、光纖設施納入市政公用服務報裝、竣工并聯驗收范疇。嚴格按標準預留5G網絡配套機房、電源、管道和屋面站址等，實現與工程主體同步設計、同步施工、同步驗收。對老舊小區改造工程，要合理規劃5G等通信基礎設施所需站址及配套資源，并在設計、施工環節同步實施。對其他既有工程，要加強5G等通信基礎設施站址、配套資源的供給，積極落實5G規模部署所需的必要條件。各級各部門要推動5G網絡建設“最多跑一次”服務，進一步優化審批流程，壓縮審批時限，滿足5G網絡快速規模組網需求。

（五）維護建設秩序。

各縣市區人民政府要按照屬地管理原則，負責協調解決本行政區域內阻撓施工或維護、非法逼遷、非法破壞、非法占用（或挪用）通信資源等一切妨礙信息基礎設施建設與安全保護的行為，組織相關部門積極協調解決群眾投訴集中的通信覆蓋難點問題。市住建局負責督促物業服務企業支持配合住宅小區光纖、管道、基站、各類通信機房等基礎設施建設、維護工作，嚴禁開發商或物業服務企業收取進場費、接入費、協調費、分攤費等任何不合理費用。市公安局負責聯合通信管理、住建等部門依法查處破壞信息基礎設施、阻撓信息基礎設施建設維護、妨礙應急通信保障及通信設施搶修救險、違規干擾等違法行為。各級各部門對因征地拆遷、城鄉建設（市政公用設施除外）等造成的信息基礎設施遷移或損毀的，嚴格按照通信設施拆遷補償標準予以補償；對遷移或損毀的通信基站按照同等數量提供替代站址并保證傳輸便利，遵循“先建后拆”的原則，確保5G網絡通信質量不受影響。

篇9

從發達國家特大城市的發展進程來看，人口高速增長一般都需要幾十年的時間，有的甚至需要上百年，人口總規模也遠小于北京。正因此，北京市的人口急劇增長使本來應該在長時段內解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。

需要認識到，北京市的人口增長面臨的國際和國內環境，確實不同于其他國家大都市所走過的道路。出于現代化發展的迫切要求，人們急于要求北京市的基礎設施和公共服務水平提升到發達國家水平。而我們現實的發展階段，則是大量的低收入人口迫切要求轉換就業崗位和提高收入水平，并處于急速城鎮化的進程之中。

北京的開放性空間無法阻擋大量的外來人口來此尋求就業機會。而基礎設施供給壓力又導致當地居民把原因歸結為人口的高度膨脹。輿論的呼聲中，唯一的辦法，就是減少對新增人口的公共服務，或者是繼續采取戶籍限制，緩解新增公共服務的壓力。

人們沒有看到，在行政資源和市場資源同時高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合經濟規律的。未來，隨著北京城市規模的擴張，城市基礎設施建設的投資力度加大，以及北京市龐大的人口對于不同類型的服務業的強勁需求，仍需要大量外來人員進行補充。因此，北京將長期面臨多元人口進入、現代與傳統產業并存的局面。

清楚地認識到這一現實，便可理解種種人口調控政策一再失效的原因，因為其出發點本身就已經違背了中國城鎮化客觀規律。

因此，北京市人口調控政策首先要充分尊重城市發展規律，應通過市場的方式在空間中進行疏導。其次要符合中央的城鎮化改革基本方針，不能繼續利用行政的優越性使自己成為改革的孤島，并以調控為借口，降低對外來人口的公共服務。

以往對于北京市人口的研究，大多是在習慣思維模式下，主觀上從控制北京市人口的思路出發作出論證。對于北京市人口增長的機制和規律并沒有搞清楚，也沒有了解行政管理體制和市場機制對于北京市人口集聚一直是發揮著積極地促進作用。研究方法過多地強調了承載力的自然約束條件，忽視了經濟社會分析，忽視了城鎮化進程中人口集聚的一般規律。

本課題試圖通過對北京市人口聚集的原因進行經濟學和社會學分析，盡量采用定量的描述方式，盡可能地根據北京市人口增長實際過程的趨勢、約束條件和客觀原因，來進行推斷和分析，以求得出相對客觀的結論。

北京未來會有多少人

2011年北京市常住總人口為2018.6萬人，其中，常住外來人口達742.2萬人。

從1978年-2011年北京市人口數量看，戶籍人口的增長較平緩，而常住人口的增長主要是從1995年開始，并由外來人口的增長帶來的。

我們可按現有的變化趨勢對未來北京人口的增長狀況加以分析。

按照1996年-2011年的數據計算，戶籍人口年均增長13.3萬人，按此速度，到2020年，北京戶籍人口將增加120萬人。如果按照2000年-2011年戶籍人口年均增加約15.5萬人計算，到2020年北京市戶籍人口可增加約139萬人。

取不同的時間段，外來人口的增長速度也有不同，但均大大快于戶籍人口增長：1996年-2011年，外來人口年均增長37.4萬人；2000年-2011年，年均增長44.2萬人；2006年-2011年，年均增長67.8萬人。按照上述不同速率計算，到2020年，外來人口分別可能增加約336萬人、398萬人和610萬人。

綜合計算，至2020年，北京市常住人口取低限，可達到2474萬人，取高限，則將達到2770.3萬人。

投資是衡量經濟社會發展的綜合性指標。投資增長以及由此帶來的新增就業崗位的增加，是吸引人口增長最直接的原因。因此，除了常規增長趨勢下的北京人口總量分析，我們還可基于投資、就業對人口增長影響進行多方案預測。

以1996年-2011年的北京固定資產投資和城鎮就業增加的數據進行分析，按照不同時間跨度計算，固定投資就業彈性平均值均較為接近。1996年-2011年的平均值為0.29，2000年-2011年的平均值為0.4，2005年-2011年的平均值為0.31。近幾年，北京投資就業彈性呈現增長趨勢，但是從長期來看，考慮到邊際效益遞減等因素，我們以投資就業彈性為0.3進行測算。

1996年-2011年，北京固定資產投資增長有較大的變化，其中2009年增長高達26%，但是2008年則出現負增長。“九五”“十五”和“十一五”固定資產投資的年均增速分別為9%、16.9%和14.6%，2011年的增速為7.6%，2012年上半年為11%。考慮到未來經濟發展方式的轉變，投資增速將趨緩，我們分別設定固定資產年均增速為14%、10%、8%和6%進行測算。

自2005年以來，北京就業人員總量占總人口的比重基本保持穩定，2005年為45.7%，2010年為46.1%，2011年比重略微提高，為47.3%。以下我們以2011年的47.3%進行測算。

測算結果顯示，到2020年，在其他條件不變的情況下，如果固定資產投資年均增長在14%、10%、8%和6%，則北京新增外來人口分別約為840萬、550萬、415萬和285萬。北京市所對應的總人口分別為2945萬、2653萬、2517萬和2387萬。

我們認為，從各方面的主觀因素考慮，北京市并不希望在未來十年內人口出現爆炸性增長。因此，控制人口進入的政策措施還將持續出臺。如果方法得當，從降低投資增長速度開始，如年均投資增速控制在8%以內，北京市人口總量限制在2500萬人內有可能實現。

如果按常規增長的方式來計算，取前15年平均值作為低限方案，北京外來人口到2020年將會達到1047萬人。如果按照投資增長的中低限年均8%測算，到2020年北京市外來人口將達到1200萬人左右。這意味著，外來人口占北京人口的比重將會逐年提高，預計到2020年將達到45%左右。

但是，在外來人口比重不斷增加的現實趨勢之下，北京的戶籍居民和外來人口間仍存在公共服務不均等的現象。

比如，農民工子女入讀公辦學校仍然受到“五證”難辦、擇校費高等門檻的制約。在流動人口聚居的城鄉結合部，居住條件惡劣，市政設施落后，環境衛生差，基本公共服務難以按實際需要配套。在享受保障房待遇方面，雖然公租房申請已將符合條件的外來農民工納入，但是目前廉租房、經濟適用房、限價房等還沒有放開。

人口公共服務的不均等會帶來一系列的社會問題，如果得不到重視和解決，未來會產生潛在的社會隱患。

由于未來中央的城鎮化政策重點是從數量擴張轉為質量提升，改善外來人口的公共服務將是北京市面臨的重要而迫切的任務。這也將對北京市如何來平衡財力，做到既提升對戶籍人口的公共服務水平，又能夠有效落實中央有關政策精神，是一個艱巨的挑戰。

人口增長難以逆轉

與紐約、倫敦、東京所呈現的特大城市人口增長與所在國城市化發展的同步性一樣，北京的人口也隨著中國城鎮化率的進程而增加。

統計數據顯示，1978年-1995年北京常住人口增長較為平緩，而隨著中國城鎮化率每年增長幅度由1995年的0.53個百分點提高到1996年的1.44個百分點，并且隨后持續保持在1個百分點之上，北京人口開始加速增長，由年均增長22.33萬人變為年均增長47.97萬人。這也說明了，隨著中國城鎮化發展，作為中國主要特大城市之一的北京，成為了吸納人口的主要載體之一。

首先，就業和收入水平是影響人口向北京流動的直接原因。

第六次全國人口普查數據顯示，2010年北京外來人口主要輸出地為河北、河南和山東等地。通過數據分析，以上三省與北京在人均GDP、人均全社會固定資產投資、就業人員平均工資等方面都存在一定差距，若按戶籍人口計算，該差距更大。

將數據進行回歸分析可以發現，北京外來人口的增加，與北京和外來人口輸出地的全社會人均固定資產投資差、就業人員平均工資差線性相關，也就是說，這兩者是影響人口流向的直接因素。繼續分析可以發現，北京全社會固定資產投資與就業人數之間線性相關，意味著固定資產的增加會帶來就業的增加。因此，可以得出結論，就業和收入水平的提高是吸引外來人口的直接原因。

其次，公共服務水平和優質資源是對人口具有吸引力的關鍵因素。

一是公共服務水平較外來人口輸出地高。2010年北京市轄區人均財政支出為18892元，分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區人均財政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

二是優質資源集中。北京集中了全國最好的大學、最好的醫院等優質資源：全國排名前50位的大學中，有9所在北京；全國知名的260所重點中學中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于許多省份全省的重點中學數量，而按綜合實力排名的前20所重點中學中，北京占6所；截至2011年，全國1399家三級醫院，北京有51家，約占華北地區三級醫院總數的24%。

需要指出的是，公共資源對北京以農民工為主體的外來人口的影響并不是直接的。優質公共資源的集中分布和公共服務水準較高，會直接影響外地高收入群體到北京置業，并購買優質的公共服務，結果會抬高房地產價格和增加優質房地產投資，也會直接影響到高收入群體對基礎設施供給的高要求，增加北京市的基礎設施投資。無論是基礎設施投資還是房地產投資都會帶來大量的就業崗位，間接帶動了外來人口到北京來尋求就業機會。

再次，相對較低的生活成本使得外來人口生存十分容易。

一是食品成本價格相對較低，增長速度較慢。1995年-2011年，北京的食品平均物價指數為104.86，比外來人口主要輸出地河北、山東、河南分別低0.32、0.45和0.87。17年間北京食品價格上漲幅度最小。

通過比較2011年北京與外來人口輸出地省會城市的幾種常見食品價格，可以發現北京的生活成本相對較低，其中大米、豬肉價格均低于其余三個城市，花生油、大白菜低于濟南和鄭州。但同年北京就業人員平均工資卻是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。

二是公用事業的價格收入比相對較低。近六年來，北京水價僅在2009年上調過一次，由每立方米3.7元上調到4元。2010年，北京、石家莊、濟南和鄭州的水價分別為4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全國人均居民生活年用水量57.25立方米計算，則在四地生活的水費支出占當年平均工資比重分別為0.35%、0.6%、0.6%和0.43%，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山東均開始實行三檔階梯電價，從每檔范圍和單價來看，北京電價都為四地最低。目前四地的民用管道天然氣價格，北京也是最低。

此外，北京地鐵全線統一票價2元，公共汽車每人次0.4元，為全國最低，遠低于上海、廣州等特大城市。事實上，較低生活成本的代價是政府為其虧損埋單：2011年北京對地面交通和軌道交通補貼156.9億元，是2011年北京市公共財政預算支出1422.9億元的11%。

三是外來人口租房成本低。北京雖然房價在全國領先，但在城市功能拓展區、城市發展新區的城鄉結合部，農民出租屋、地下室租金約為每月250元-600元，按北京建筑業農民工1500元-2500元的月收入計算，農民工租房支出約占月收入的15%-25%。出租屋和地下室的租房價格，遠低于同地段的商品房租房價格，如朝陽區定福莊常營鄉出租屋價格約為每月400元左右，而同期同區定福莊定福家園成套商品房租金約為4500元左右，前者價格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展區和城市發展新區的北京常住外來人口占比分別為53.9%和34.7%。

很多本地居民認為，北京的生活成本已經難以忍受，這是相對于房價和中高檔商品價格而言。對于進入北京的外來農村人口來說，只需要解決自己的基本生活需求就可以輕松地在北京生活下來，因為他們要比較的是家鄉農村的收入水平，而不是北京市民或者是白領的收入水平，他們想的不是攀比，而是如何得到一份較好的收入。

因此，可以看出，影響北京外來人口增長的就業、收入增長以及生活成本等因素，都在發揮著積極的作用。這些因素如果不發生根本的變化，北京人口增長的形勢仍然無法逆轉。

自然資源承載力仍有空間

對于北京人口承載力的測算，水資源和土地資源是兩個主要的限制性因素。

北京水資源來源于三個方面：本地水資源、再生水利用、外地調入水資源。預計至2020年，北京水資源量將超過55.4億立方米。

其中，本地水資源總量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中間值，約為33.4億立方米；2011年，北京再生水利用量為7億立方米，到2020年，預計可供給水資源量超過10億立方米；根據規劃，到2020年，南水北調供水量將達到12億立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。

根據北京產業結構和用水結構分析，工農業用水量已經較為穩定，但仍有進一步節水的空間。生態用水需要進一步增加，但也有可調整的余地，尤其是高爾夫球場等奢侈性用水。生活用水方面，近年來呈現下降趨勢，如果借鑒嚴重缺水地區，如以色列等國家的經驗，生活用水仍有可節約的空間，但從提升生活質量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本穩定，甚至有所提高。

按照工業和農業用水略有下降、生態用水有保證的原則，未來工業、農業和生態三類用水分別為4.5億立方米-5億立方米、10億立方米、10億立方米，三類用水量合計為25億立方米，剩余可供生活用水量為30.4億立方米。

北京水資源理論承載力關鍵取決于可用生活水資源量。借鑒國際經驗，生活用水可變化的范圍最低為人均69立方米，最高應控制在人均90立方米左右。2001年-2011年，北京年人均生活用水最低為76.9立方米，最高為90.3立方米，平均值約為85立方米，以此為標準加以計算，北京水資源的理論承載能力可達到3500萬人。

再來看看土地資源的情況。

北京土地總面積1.67萬平方公里，可以開發建設的面積約9400平方公里。其中，平原地區面積約6400平方公里，其他為山區。在山區中，海拔在100米-300米的淺山區面積為2000多平方公里，山間谷地坡度小于10度的可開發的面積約1000平方公里。

根據北京人口分布情況的概略估算，目前，平原地區6400平方公里的范圍內，總人口約為1700萬人，人口密度約每平方公里2656人。淺山區和山區總人口約為300萬人，其中，淺山區約為200萬人，山區約為100萬人。

結合北京建設用地利用效率，并借鑒國際經驗，北京的土地資源具有容納更多人口的潛力：6400多平方公里的平原區土地利用仍有較大潛力；淺山區應在保護環境的前提下，進行適度開發；海拔較高的山間谷地地區不宜大規模開發，需要進行適度控制。

2010年，北京市全部城鎮建成區（包括中心城區、新城和建制鎮）總規模估計在1350平方公里-1400平方公里，城鎮人口約1700萬，人口密度約每平方公里1.2萬人。據《北京土地利用總體規劃（2006-2020）》，到2020年，北京建設用地總量將增加到3817平方公里，其中，城鄉建設用地總量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。

對于2700平方公里的城鄉建設用地，通過提高土地利用效率，提升集約利用水平的辦法，假定都可以達到目前平均城鎮用地人口密度水平，即每平方公里1.2萬人，則北京規劃建設用地的承載力能夠達到3240萬人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城鎮和鄉村建設用地（2700平方公里規劃用地減去1400平方公里的城鎮建成區）進行挖潛，人口密度按每平方公里1萬人計算（國土資源部新城建設的人口密度標準），北京規劃建設用地的最大承載力也可達到3000萬人。

由此可見，在現行規劃控制下，如果城鄉建設用地土地集約利用率達到現有城鎮的水平，則理論上的土地資源承載力為3000萬-3200萬人。

如果將各部分可開發土地的承載力對比國際城市區人口密度來看，北京土地資源能容納的人口更多。

根據國際經驗，國外都市連綿區內人口密度大約為每平方公里5000人。例如，東京都總面積2188平方公里，人口約1300萬，人口密度約每平方公里5900人。倫敦總面積1579平方公里，人口約756萬，人口密度約每平方公里4780人。即使按倫敦每平方公里4700人的標準估算，北京僅6400平方公里的平原地區即可承載3000萬人口。

此外，北京淺山區總面積2300多平方公里，在適度進行低密度住宅開發的情況下，仍有望增加30萬人，可承載人口達到230萬人。出于生態保護的角度，山區維持現有人口規模和開發密度為宜，保持在100萬人。

照此計算，綜合平原區、淺山區和山區三部分，北京土地資源人口承載力預計達到3300萬人。

用經濟手段和市場機制

引導人口流向

從以上分析視角出發，根據目前城鎮化政策的改革方向，北京市對待人口問題的正確思路應該是：堅定不移地以改善公共服務為導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別；充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源。要通過經濟手段和市場機制，引導人口流向的分布趨勢。

第一，推進常住人口基本公共服務均等化，加快戶籍管理制度改革。

據統計，在北京的外來人口中，大約有20%的長期舉家遷徙的城鎮間流動人口和農民進城就業人員。他們已經有了穩定的工作和就業條件，甚至一部分已經在北京購買了住房，他們已經和北京市融合在一起，不會返回原來的城鎮或農村定居。因此，需要盡快制定有關政策，一次或分次解決這部分外來人口的落戶問題。他們成為北京的新市民，不但不會對社會帶來任何不穩定，而且會啟動他們在北京的長期消費和投資。對于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業年限等條件的累積，逐步實現落戶。

同時，要根據常住人口規模，編制部門和地方預算，把對外來人口的公共服務納入預算范疇，逐步使外來人口享受與本地城鎮居民同等的公共服務水平。近期要爭取在隨遷子女義務教育、高考、社保和保障房等領域取得一定突破。遠期要制定長期目標，逐步從根本上改善對外來人口的公共服務。

第二，促進環北京經濟圈建設，引導外來人口在北京市行政區周邊城鎮落戶。

如果擔心政府沒有足夠的經濟實力完善日益增長的外來人口的公共服務需求，緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應與河北省聯手，發展環北京經濟圈經濟，促進一部分產業和人口向轄區周邊中小城市和較大建制鎮轉移。例如，可采取稅收共享、共建產業園、扶持周邊城市發展、加強軌道交通建設等政策，加強和河北省及周邊中小城市的合作。

第三，加大限制工業發展的力度。

如果北京市要真正實施限制人口進一步高速增長的政策，當務之急是限制投資增長，特別是工業企業向周邊新區的進入。可采取的政策包括，取消對周邊區縣的GDP考核指標；鼓勵相關區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產業園區；綜合運用金融信貸、投資稅收、建設用地等政策手段，引導工業企業向環北京經濟圈的中小城市和小城鎮轉移；制定產業發展的空間規劃，鼓勵轄區內區縣以及建制鎮服務業的發展。

第四，疏解中心城區功能，優化城市功能布局。

需要看到，就業、公共服務、行政等多種功能在北京主城區高度集中，確實加劇了這一區域的人口承載壓力。

為緩解這一情況，需研究制定中心城區功能疏解規劃。明確中心城區產業、行政管理等功能布局和方向。嚴格限制醫療、教育、行政辦公等大型服務設施的新建和擴建，引導產業、行政、服務功能向周邊疏解。鼓勵中心城區在非保護區內發展高密度住宅，提高中心城區人口居住密度，緩解職、住分離狀況。在北京近郊區，加快新城新區建設，承接中心城區產業和人口的轉移。

同時，完善城市交通基礎設施規劃，繼續推動公交優先發展戰略，增強公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，還要加強北京與轄區內重點新城的輕軌線路建設，以方便大規模的人口流動。

第五，完善城市住房政策體系。

住房政策調整對社會各收入階層都有直接的影響，也關系到城市建設運轉的資金來源。

因此，要為在北京生活的中低收入群體提供可承受的、有尊嚴的住房，這需要進一步增加公租房的供給。可進一步引導民間資本參與公租房建設，允許集體經濟組織和農民利用存量集體建設用地建造公租房。政府則做好相關基礎設施和公共服務設施建設的配套。

此外，為適應北京住房市場需求趨向，應及時取消購置商品房的戶籍限制政策。通過商品房價格的市場化，加大土地出讓金的征收力度，提高北京城區稀缺的土地資源利用的效率，并確保基礎設施投入資金來源的供給。

同時，發揮稅收對收入分配和住房價格的調節作用，開展房產稅試點。可以首先針對保有多套住房的家庭征稅，對一個家庭保有兩套以上的住房要征收房產稅。可以研究將集體建設用地上建造公租房納入征收房產稅試點范圍。

第六，合理利用價格手段調控生活成本。

政府對水電氣等要素進行補貼，扭曲了這些要素的市場價格，降低了人口、產業的生活和發展成本。加快北京市政公用事業價格形成機制改革，通過價格手段調控人口規模。比如，要盡快實行水、電階梯價格，對低收入人口進行補貼。這不但可通過生活成本的提高，調控人口的進入，又有利于未來的城市基礎設施的市場化運營和管理；提高公共交通運營價格，適度逐步提高地鐵和公共交通的票價，并研究對低收入人口和戶籍人口的補貼政策。

第七，提高城市人口信息化管理水平。