導語：如何才能寫好一篇社會保險基金安全評估，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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隨著社會保險制度改革的進一步發展和管理體制機制的持續調整變化，單純依賴傳統管理模式，已難以防范和化解社會保險基金管理所面臨的各種內外風險。立足抗風險和反欺詐視角，實施全方位、全流程、全員式的社會保險基金風險管理，已成為時代催生的嶄新課題。社會保險基金無論從收支過程來看，還是從具體運作流程來看，都潛伏著風險，而且收支規模越大，基金風險也越大。風險一旦發生，會直接影響到社會保障對象待遇的實現，影響到經濟發展和社會穩定，因此必須采取切實有效的措施，加強社會保險基金安全防范和控制，建立規避社會保險基金風險的協同防范機制，確保社會保險基金安全完整。近年來，我們在加強基金風險管理，構建規避基金風險防范機制方面進行了一些有益嘗試和實踐探索。

一、實施全面風險管理，內控規范與業務流程相融合

為進一步摸清社會保險基金安全管理工作底數，找準基金安全管理工作的切入點、風險點和創新點，發現管理中的漏洞和薄弱環節，近年來，我們每年定期開展社會保險基金安全管理調研檢查。調研檢查發現，基金管理的大量風險是在日常業務經辦過程中逐步形成、積累和引發的，所以說，社會保險基金安全管理是一個全方位、全流程、全員式的實時的連續過程。因此，我們按照“規范、安全、有效”的原則，建立健全社會保險基金安全管理規則和基本規范，統一和規范業務流程，科學設置崗位，嚴格操作權限，環環相扣，相互制約，從源頭上預防治理；簽訂安全管理責任狀，明確監管責任，并建立要情零報告制度，全面確定了不同類型社會保險基金安全運作程序和辦法，使內控管理規范全面融入業務流程之中，確保了社會保險基金合規運作，同時加強內控管理制度和信息網絡建設，規范基金安全管理各項工作，建立與內控管理、經辦流程和基金安全防范相協調的信息網絡系統，提升監控能力和效率，逐步實現了社會保險基金安全管理工作規范化、信息化和制度化。

二、創新監管方式，靜態事前控制與動態實時控制相協調

面對社會保障基金管理政策持續調整變化和社會保險基金收支規模不斷壯大的新形勢，過去那種以事后檢查監管為主的個案查處方式，已不能適應基金監管工作的需要。推進基金監管方式由事后監管為主向事前事中監管為主轉變具有時代和現實雙重意義。基金監管方式包括現場監管和非現場監管兩種方式，有靜態事前程序控制和動態事中事后實時控制兩種形態，事前和事中監管屬非現場監管方式。在實際工作中，推進事前和事中監管，主要是通過對被監管者基金安全管理有關情況和業務、財務報表資料的定期分析審核和動態監測評估，進行風險預測和預警，及時發現管理中的風險點，及時加以控制，防患于未然，避免基金損失。近年來，我們積極推動事后監管向事前和事中監管轉變，組織了一些縣（市、區）進行了探索和實踐，并將現場監管與非現場監管有機結合起來，順著基金管理運作的全部流程，跟蹤基金收入、支出、結余和運營管理脈搏，從全面風險管理視角出發，建立基金安全管理事前資格條件審核和事中程序控制，基本實現了基金風險控制從單一環節向全過程轉變，從事后監管為主向事前事中監管為主轉變。同時，還建立了社會保險基金監管信息系統和非現場監管指標體系，通過對預算執行情況、基金安全使用情況以及業務、財務報表資料的分析，對基金安全進行全面、動態、適時的風險預測、評估和定期分析，有效地實施了基金安全管理的預測和預警，實現了社會保險基金安全管理數據共享，切實防范了違紀違規行為的發生。如湖南省沅陵縣人社局每月定期對報表資料進行風險預測、預警、評估和分析，中方、溆浦、麻陽等縣在加強動態適時監控方面進行了許多有益的嘗試，收到了較好的效果。

三、建立多方協同機制，形成有關部門齊抓共管合力

加強人社、財政、審計以及銀行、郵電、醫療等部門的合作，是做好社會保險基金安全管理工作的重要基礎。近幾年，由于社會保險基金管理主體由一家管理變為多家參與，管理環節相應增多，基金安全管理面臨許多新情況、新問題和新要求，人力資源社會保障部門及其基金監督機構，應在發揮主體監管作用的同時，加強與有關部門的協調合作，積極推進并構建有關部門按照各自職能共同實施基金安全監管的協同機制。比如，基金管理部門要建立健全內部控制機制，逐步形成一套制度健全、權責分明、制約平衡、運作有序的良性運行和制約機制，增強自我約束和風險控制能力。社會保險經辦機構、財政專戶管理機構，應建立內設機構與不同崗位相互制約、相互配合的機制。銀行、郵電、醫療等社會服務機構，應建立社會化服務長效機制，并制定切實有效地風險控制措施，把基金管理運作風險降到最低限度。監察部門要建立違紀違規責任追究機制，嚴肅追究有關違紀違規人員責任。今年我們與財政、監察、審計等部門聯合下發了《關于切實加強社會保險基金監督管理工作的通知》，轉發了國家人力資源和社會保障部《關于進一步加強社會保險基金安全管理工作的通知》等文件，并提出了貫徹落實的意見和建議，同時，制定了相應的責任追究辦法，實施行政問責和責任追究，還會同財政部門探索建立了加強社會保險基金安全管理的“雙印鑒制度”，中方縣正著手探索建立社會保險基金安全管理內控機制和多方協調機制，這些文件規定和實踐探索，為形成有關部門齊抓共管的協同監管機制打下了良好基礎。

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為加強社會保險經辦機構內部管理與監督，提高內控執行力，確保社會保險基金安全，根據勞動保障部《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》，結合我省實際，我廳制定了《*省社會保險經辦機構內部控制實施細則》（以下簡稱《細則》），現印發給你們，并就有關問題通知如下：

一、提高認識，狠抓落實

加強社會保險經辦機構內部控制是確保基金安全完整的重要途徑。近年來，我省各級勞動保障部門及其社會保險經辦機構結合當地實際，探索建立了社會保險內部控制制度，建立了社會保險業務“縱向指導、監督，橫向協調、制約”的運作機制，取得了一定成效。但是我省社會保險經辦機構內部控制體系還存在不少薄弱環節，進一步改進和加強內部控制的工作任務還十分繁重。各級勞動保障部門及其社會保險經辦機構對此要高度重視，增強緊迫感和責任感，充分認識到加強社保經辦機構內部控制是一項管長遠、固根本、保安全的基礎性工作，把提高內控執行力作為加強社會保險經辦機構能力建設的重要內容，擺上工作的重要議事日程，針對本地存在的問題，按照《細則》的有關規定，切實抓好內部控制體系的建設。

各級社會保險經辦機構要把建立健全內部控制制度、確保內部控制有效運行作為經辦能力的重要標志和考核內容。要按照《細則》要求及時、系統地梳理已有的內部控制制度并加以完善，建立部門之間、崗位之間、業務環節之間相互監督、相互制衡的機制。要明確崗位責任制，建立責任追究制度，確保內控機制的有效運行。要充分利用計算機信息技術手段加強對經辦業務運作的監督控制，提高業務管理信息化水平。

二、加強監督管理，確保內控有力

各級社會保險基金監督管理行政部門要切實履行職責，加強對社會保險經辦機構內控運行情況的監督檢查；要認真貫徹落實《關于進一步加強社會保險稽核工作的通知》（勞社部發〔*〕4號）和《細則》要求，高度重視稽核隊伍建設，完善稽核組織體系，確保內部審計工作的有效開展。各級社會保險經辦機構要按照《細則》要求認真開展內控運行情況的考評工作，切實履行內部審計職責，按要求對本單位及所轄機構內部控制工作進行檢查評估；要著力推動內部控制制度的建設，嚴格執行內控制度的各項規定，嚴肅處理違反內控制度的機構和責任人，并在一定范圍內予以通報，維護內控制度的嚴肅性，防止流于形式。

三、加強學習，認真貫徹

各級社會保險經辦機構要迅速組織干部職工學習《細則》，全面準確理解掌握《細則》的各項規定，結合實施勞動保障部頒發的《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》，把《細則》的有關要求落實到具體經辦工作中。同時要加強稽核部門業務培訓，提高其監督管理能力。在實施《細則》過程中，各地可結合本地實際，制定《細則》實施意見，使內控制度更具有針對性、操作性。

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一、指導思想

以黨的*屆五中全會精神為指針，以部、省社會保險基金監管條例、辦法為依據，加快完善社會保險基金監督體系，構建市、縣（市、區）兩級非現場監督網絡，規范和加強社會保險基金監督管理，確保社會保險基金安全和完整，促進我市社會保險事業健康發展。

二、主要內容

非現場監督是對各社會保險經辦機構按要求定期或不定期報送的社會保險基金管理有關數據進行檢查和分析，評估社會保險基金管理狀況和存在的問題，并擔出意見和建議。就我市而言，非現場監督工作將從*年1月1日開始實施，實行按月報送制度。其內容包括各項社會保險基金的收、支、結余及運營管理基本情況；參保繳費及欠繳人員基本情況；享受社會保險待遇人員基本情況等。

三、監督程序

1、各縣、市、區社會保險經辦機構每月底從本單位采集當月基金征收、支付、管理等環節的業務、財務數據，如實錄入軟件，于次月5日前，通過電子郵件或軟盤報送同級勞動和社會保障局基金監督科（股）；市直各社會保險經辦機構于次月10日前報市局基金財務監督科。

2、縣、市、區勞動和社會保障局基金財務監督科（股）將本轄區各社會保險經辦機構報送的數據進行匯總，經主管領導簽字蓋章后，于每月10日前，通過電子郵件或軟盤連同紙質報表報送市勞動和社會保障局基金監督科。對財務數據中異動較大的，須說明情況，并附加蓋印章的原始單據復印件。財務數據中異動標準為養老保險基金50萬元以上，失業保險基金10萬元以上，醫療保險基金20萬元以上、工傷保險基金5萬元以上、生育保險基金5萬元以上。

3、市勞動各社會保障局基金財務監督科對各縣、市、區報送的數據組織進行匯總，對疑點問題，通過詢問、函件、咨詢以及實施現場監督等方式進一步了解情況，查清問題，于每月15日完成分析評估報告，經主管領導簽字同意后，報省勞動和社會保障廳規劃財務基金監督處。

4、對非現場監督過程中發現的問題，及時與相關經辦機構溝通，反饋監督結果，提出整改意見。

四、工作要求

1、要安排專人負責。各級勞動保障部門要高度重視非現場監督工作，切實加強領導，安排專門人員負責此項工作，確保非現場監督工作順利開展。

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【關鍵詞】基金的財務管理 基金的監督管理 基金的非現場管理。

社會保險基金是為了保障保險對象的社會保險待遇，按照國家及省市有關法律、法規，由單位和個人分別按繳費基數的一定比例繳納及通過合法渠道籌集的資金。社會保險基金的安全、完整，關系廣大參保人員的切身利益和社會穩定。國家重視社會保險基金管理和監督，是保證社保基金安全和社保制度可持續運行的手段。

一、規范財務行為。

社保經辦機構經辦的基金包括基本養老保險、失業保險、職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險等等，包涵廣泛。財務管理人員要依法籌集和使用，健全財務制度，搞好基金的計劃、控制、核算、分析和考核，如實反映收支狀況，加強監督檢查，確保安全。為保證按時、足額收繳和支付，有權規定繳費單位如實提供用工情況、工資表、財務報表等與社會保險有關的原始資料。社保基金設單獨的基金專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。按險種分別建賬、核算。經辦機構要做好基金的預算工作，按批準的預算執行，分析收支情況，定期報告預算執行情況，及時糾正問題，對基金實時監控，合理使用社保基金。

基金的籌集，按規定按時、足額地籌集，杜絕擅自截留和減免應繳的保險繳費。細化各險種收入，對產生的利息、財政補貼、轉移、其他等收入按項目規定進入各險種專戶。繳存時，經辦機構按憑證記賬。對所管轄單位和個人所提供的資料要存檔，定期對參保單位進行繳費稽查。

基金的支付根據社保統籌范圍，按規定的項目、標準支出，不得借口增加支出項目和提高標準。社保基金支出包括養老支出、失業支出、基本醫療支出、工傷支出、生育支出等。設保險基金支出專戶，明確用途。基金節余就是基金收支相抵后的期末余額，不得擅自動用。

嚴格管理社保各險種的基金收入、支出帳戶。根據原始憑證入帳收款和付款。做好的基金決算，編制基金報表。

二、財務監督管理。

保證社保基金的安全穩定與監督管理工作分不開。加強基金管理的監督工作，執行社保基金管理的政策法規。國家相關部門依據法律、法規制定了基金財務制度、會計制度、行政監督辦法、審計規定、保險稽核辦法等一系列規章和制度。加強經辦機構學習各法律法規的力度和學習范圍。改變管理理念，提高創新意識。加大宣傳力度，做好社會保險基金方面的管理監督工作。

加強社會保險經辦人員的隊伍建設，調整充實專職和專業人員，提供必要的工作條件，提高政治業務素質，認真履行職責，敢于堅持原則。

充分挖掘和發揮人的潛能，調動創造性、積極性和自覺性，是做好社保基金管理的保障。強化內部控制制度，搞好內部審計和內部控制檢查工作，找出問題，改進工作作風，形成對社保基金全面、定期和不定期的檢查制度，研究有效的工作機制和辦法，控制社保基金的風險。

轉貼于

三、非現場管理及監督。

社保基金非現場管理監督是勞動保障行政部門社會保險基金監督機構對手工報送或網絡傳輸的數據資料進行檢查分析，掌握被監督單位社保基金管理和制度運行狀況，及時發現問題，采取防范措施的一種遠程監督。開展非現場管理監督，有利于提高社保基金的監督管理工作質量和水平，促進事后監督向事前、事中監督轉變，對完善社保基金管理監管體系具有重要意義。

社會保險管理部門組織實施非現場監督工作。確定出了社會保險基金監管指標體系和數據庫結構，制定數據標準和工作流程，開發了社會保險管理軟件。基金監管應用系統，要從數據采集起步，實現對財政、稅務、銀行等有關部門基金管理數據信息的收集整理、監控分析。

進一步完善規范數據指標、業務管理和宏觀決策等工作，實現對社保基金管理運行情況的網絡監督，確保基金的安全完整。積極探索，逐步完善。在實施非現場監督過程中，要結合實際，本著實施范圍由點到面，數據信息由簡到繁的原則，及時總結經驗，不斷補充完善。要充分利用已經實現全國聯網的養老保險監測、失業登記和失業保險監測數據，開展養老、失業保險基金的非現場監督。在國家統一制定下開發社保基金監管指標體系標準后，要按照統一的指標體系開展非現場監督工作。

根據實際情況需要增加監督內容，擴展所需的監管數據指標。實施符合非現場監督的技術要求規范的統一的數據庫。在數據中心生產區建立集中的社會保險業務、基金財務數據庫，為基金監督提供準確、及時和完整的數據信息，并以此為依托，按照全國統一的基金監管指標體系的要求，從生產區采集基金征收、支付、管理等環節的業務、財務數據，在交換區建立規范統一的社會保險基金監管數據庫。依托金保工程網絡。通過金保工程業務專網進行基金監督數據的采集和傳輸。省級基金監管應用系統應具備向部里傳輸監督數據、接受地市監督數據的功能。地市基金監管應用系統應具備向省里傳輸監督數據、支持區縣級基金監督機構開展本級基金監督工作的功能。逐步實現與財政、稅務、銀行、郵局、公安、工商、民政、統計等相關部門和單位聯網，并通過網絡獲取有關監督數據。建設滿足需求的應用系統。逐步升級財務管理軟件，實現財務管理軟件與業務管理軟件的無縫對接。設計規范統一的非現場監督工作流程，確定指標需求，建立基金監管應用系統，并完善業務管理和宏觀決策等應用系統，對各項社會保險基金管理和制度運行狀況實施有效的監控、分析和評估。切實加強對非現場監督工作的領導，充分發揮行政主管部門在基金監管方面的主導作用，加強與有關部門的協調，爭取政府以及財政、稅務、銀行等部門的支持，共同做好非現場監督工作。

社會保險經辦機構要按照社會保險基金管理的政策規定和全國統一的基金監管指標的要求，規范核算管理方式，細化核算內容，滿足非現場監督的需求。提高質量，掌握實情。要監控從生產區數據庫轉入交換區基金監管數據庫的數據信息，確保其準確、及時和完整。審核、分析各項數據指標及其變化，對波動異常、結構不合理以及相關數據不匹配等情況，應進一步訪問業務管理和宏觀決策等應用系統，并運用查詢、傳輸等功能查明數據指標形成過程、影響因素，與財務、業務原始數據進行核對，及時發現疑點問題。必要時可通過詢問、函件、咨詢以及實施現場監督等方式進一步了解情況，查清問題。對非現場監督發現的問題，應及時與被監督單位溝通，反饋監督結果，提出整改要求。發現重大問題，要及時報告上級監督機構。監督機構按月、半年、年度編寫非現場監督報告。非現場監督報告的主要內容應當包括： 基金管理總體情況，征繳、待遇支付、結余基金管理以及運營等情況，基金管理水平和制度運行狀況評價，存在的問題，潛在風險的分析預測，整改情況和下一步工作意見等。非現場監督報告應當以事實為依據，突出量化分析，做到問題清楚，依據詳實，觀點明確，情況完整無誤。配備硬件，加強培訓。配備必要設備，為非現場監督提供物質條件。要加大培訓力度，不斷豐富計算機、財務、審計、金融、法律等相關知識，提高基金管理監督人員業務素質，勝任非現場基金管理監督工作，為確保社會保險基金的安全穩定運行做出應有的貢獻。

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一、秉承“為民”宗旨，創新機制嚴管理

（一）加快現有資源整合，擴大社保影響力。整合經辦管理服務資源是理順管理體制、創新經辦機制、更好承擔繁重任務、擴大社保影響力的必然要求。為此，自治區社保局把資源整合與提高統籌層次列為“十二五”的核心工作，在蔣明紅廳長的親自率領下，積極督促市縣加快推進資源整合，取得重大突破，已有玉林、北海、南寧、欽州、河池5市獲得批準成立統一的社保局，其中玉林市、北海市已掛牌，南寧市按正處級單位建制，欽州市、河池市即將組建，柳州、防城港等市正在積極爭取，為2012年全區各市縣成立統一的社保局奠定基礎，為有效促進公共服務均等化創造組織條件。

（二）加強社保基金管理，提高部門公信力。群眾利益無小事，基金安全皆大事。為此，自治區社保局始終堅持把加強社保基金管理作為頭等大事常抓不懈。加大建章立制工作力度，先后在柳城縣、武鳴縣啟動“陽光社保”工程試點；完善定點醫療機構分級管理辦法，將管理“觸角”伸延至科室和醫務人員；建立門診慢性病管理季調度制度，防范多地重復參保及重復享受待遇的風險。加大檢查稽核工作力度，區市聯動，對5個縣15個經辦機構和農墾社保中心開展內控檢查評估，對23個經辦機構進行基金安全抽查，切實管好用好人民群眾的“養老錢”、“保命錢”。

（三）統一業務經辦流程，增強機構執行力。統一業務經辦流程是實現經辦工作規范化的基礎。為此，自治區社保局繼續總結借鑒各地好經驗好做法，制定了全區統一的《工傷保險經辦業務規程》，加之已經實施的全區養老、失業、醫療保險業務經辦規程，向我區實現5大險種均統一業務經辦流程的目標又邁出了一大步。此外，該局還出臺了《基本養老金核定辦法》、《領取基本養老保險待遇資格認證辦法》和《領取失業保險金人員參加職工基本醫療保險經辦流程》，有效地促進了全區各級經辦機構保持“步調一致”。

二、遵循“惠民”理念，落實政策強經辦

（一）保發放、提待遇。社會保險事關群眾的切身利益，社保工作的成效最終體現在參保人合法權益的實現上。為此，自治區社保局繼續把確保各項待遇按時足額支付擺在首位，2011年全區五項社會保險基金累計支出332.53億元，有效地維護了參保人員合法權益。同時，繼續努力實現參保人利益最大化，連續第7年調整提高企業退休人員基本養老金，全區企業退休人員人均月基本養老金1353元，較上年底增長13.98%；城鎮居民醫療保險財政補助提高到年人均200元；城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險統籌基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資和當地居民可支配收入的6倍以上，群眾得到的實惠進一步增加。

（二）抓擴面，促征繳。擴面征繳是硬指標，是社保工作永恒的主題。為此，自治區社保局加大工作力度，養老保險以個體勞動者、靈活就業人員和農民工為重點，醫療保險以靈活就業人員為重點，失業保險以事業單位聘用人員為重點，工傷保險以“老工傷”人員為重點，進一步擴大覆蓋面，提前超額完成國家下達廣西的擴面征繳任務。截至2011年底，全區各項社會保險參保人次超過3000萬，達3035.54萬人次，其中養老、失業、醫療、工傷、生育保險和城鄉居民社會養老保險參保人數分別為483.7萬人、240.77萬人、981.29萬人、272.52萬人、243.78萬人和813.48萬人。各項社會保險基金征繳收入突破400億元，達403.06億元。

（三）解民憂，化積案。為黨委政府分憂、為人民群眾解難、為和諧發展助力是民生工作部門的天職。為此，自治區社保局繼續通過完善落實政策、變上訪為下訪、領導干部輪流值班接訪等形式，解放思想、以人為本，著力解決“老工傷”、被辭退民辦教師和代課人員參加養老保險等歷史遺留問題，全區已將1.38萬名“老工傷”人員納入工傷保險統籌，并積極落實了利用失業保險基金幫扶困難企業、為在領失業金人員繳納醫療保險費、實行失業人員物價補貼等惠民政策，自治區本級涉及社會保險的事項實現“四年連降”，2011年再降54%。

三、堅持“便民”原則，豐富手段優服務

（一）強化信息管理，完善公共服務功能。信息系統是經辦管理服務工作的重要支撐，在整合資源、五險合一的背景和趨勢下，統一信息管理是事業發展的需要，是經辦機構的呼聲，是廣大參保人的期待。為此，自治區社保局積極推進信息化建設，通過整合現有的養老保險、醫療保險2套系統，努力為實現“一卡通”創造條件；通過完成養老保險關系異地轉移系統平臺搭建和異地就醫結算系統平臺建設，開發退休人員獨生子女待遇發放、“老工傷”繳費參保、公務員醫療保險待遇資格審核、養老保險決策分析系統軟件等，實現自治區本級生育保險在醫院直接刷卡結算，養老、失業、醫療保險個人繳費信息短信查詢“全覆蓋”，靈活就業人員在銀行網點實時繳納養老保險費覆蓋率100%。

（二）規范檔案管理，方便群眾查詢利用。檔案具有“對歷史負責、為現實服務、替將來著想”的重要價值。為此，自治區社保局繼續跟蹤問效，加強檢查指導，大力推進社會保險業務檔案規范化建設，開發運行自治區本級業務檔案管理信息系統，并積極在有條件的市級經辦機構推廣應用，推進紙質檔案數字化工作，為廣大參保人員和參保單位查詢社會保險業務資料維護合法權益提供便利，真正做到為每個參保人“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”。

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政府對養老基金投資收入的稅收政策不完善創業投資行業有著自身的特點，而我國目前無論是在稅收制度上還是在稅收管理上，都沒有考慮其特殊性。例如目前我國絕大多數創業投資機構在繳納營業稅時，都沒有獨立的行業分類，而是被歸入“旅游、服務”行業。這不僅造成了管理上的混亂，也使創業投資在納稅時享受不到作為新興行業所應有的稅收優惠[3]。目前我國養老基金是社會保障體系的一個重要組成部分，企業上繳本企業工資總額的20%，勞動者按自己上年的工資總額的8%。國家負擔體現在稅收上，依據個人所得稅法律的規定這28％無需征稅。如果未來我國養老基金應用于創業投資，就不可避免地面臨征稅的矛盾[4]。一方面創業投資企業目前面臨著稅收負擔甚至重復征稅的現象，養老基金作為投資主體的一部分不得不和其他投資主體一樣上繳稅金，另一方面在投資環節對養老基金投資征稅從實質上來說也是國家的對企業盈利所得的索取，卻違背了國家對養老基金免稅的初衷，造成社會福利的損失，影響了養老基金的投資收益，不利于養老基金保值甚至增值。

二、對我國養老基金參與創業投資的建議

（一）完善法律法規，加強監管力度2010年以前，我國有關社會保險的法律法規還是一片空白，2010年10月29日出臺的《社會保險法》使我國社會保險的發展有了法律制度的保障，但對于社會保險基金投資的規定仍存在較大漏洞[5]。法律法規的不斷完善是推動行業發展的重要力量，我國在養老基金創業投資方面的法律仍十分不健全，這在一定程度上加大了創業投資過程中的風險，也無法很好的規范企業和相關機構的行為。因此，國家盡快建立社會保險基金管理的相關法律法規，并確定監管部門的相應職責及其追究措施，完善監管體系，對養老基金的投資做出嚴格規定，限制過度投機行為，控制投資風險，從而形成養老基金安全投資的全方位管理機制。

(二)針對養老金不同組成部分的特點選創業投資資金由于我國養老保險基金的籌集模式、支付方式以及對投資收益率的要求不同，所以應對養老基金的各部分進行差異性管理。對于養老保險的社會統籌和個人賬戶基金部分，其安全性和流動性的要求相對較高，尤其是社會統籌部分，所以應該采取集中管理模式，由政府設立的社會保障部門統一管理，存入銀行、購買國債，或投資與收益率較穩定的基金，以穩定性和流動性為首要目標。而對于企業年金部分來說，是企業自愿為職工繳納的補充養老基金，這部分基金具有較大的投資潛力，且風險承受能力高于社會統籌基金和個人賬戶基金，比較適宜采用分散化投資，使其高度市場化，所以將這部分資金用于創業投資較為適合。

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隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，人們對健康和醫療保險的需求也逐步增加。社會醫療保險自建立發展以來，規模越來越大，覆蓋面越來越廣。

【關鍵詞】

醫療；有效；管理成本；市場

隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，人們對健康和醫療保險的需求也逐步增加。社會醫療保險自建立發展以來，規模越來越大，覆蓋面越來越廣。從城鎮職工基本醫療保險制度的建立到新型農村合作醫療制度試點的啟動再到城市醫療救助制度試點的普遍推開，特別是包含中小學生、少年兒童、老年人、殘疾人等群體看病就醫問題的城鎮居民基本醫療保險制度試點逐步在全國城鎮全面推開，醫療保險基本實現了對國民的全覆蓋。社會醫療保險規模和覆蓋面的擴大，同時產生了管理成本的增加和管理效率低等問題，因此，如何提高管理效率就擺在了我們面前，而在社會醫療保險管理中引入商業保險公司這樣一種市場機制，是提高管理效率的有效辦法。

從廣義上說，醫療保險既包括由政府提供的社會醫療保險，也包括由市場提供的商業醫療保險，社會基本醫療保險是基礎，商業醫療保險是補充，除了社會性醫療保險和商業性醫療保險形式之外，兩者之間還可以有一些中間形式的醫療保險。社會醫療保險是指根據國家法律法規的有關規定，通過強制性社會保險原則，由國家、單位和個人共同繳納保險費，把具有不同醫療需求群體的資金集中起來，進行再分配，也就是當參保人員因疾病接受醫療服務時，由社會醫療保險經辦機構用籌資建立起來的醫療保險基金對患者提供醫療費用補償，對超出社會醫療保險范圍以外的醫療保險，稱作補充醫療保險。

商業保險公司參與的是市場競爭，市場機制對其起很大的約束和激勵作用。保險公司管理效率的高低和業績很大程度上決定了其在市場中的競爭力。管理效率高和業績好的企業相對而言更能占據市場，而低效率的企業往往會受到市場獎懲機制的懲罰，在市場競爭中被淘汰。因此，各保險企業及其員工認識到這種市場獎懲機制是可信的，只有努力提高管理效率才能受到市場機制的“獎勵”，在市場競爭中屹立不倒。

社會保險機構的人事管理模式存在“X低效率”現象。“X低效率”是美國哈佛大學教授勒伯斯坦提出的反映大企業內部效率及水平狀況的一個概念。他認為，大企業特別是，壟斷性的大企業，外部市場競爭壓力小，內部層次多，關系復雜，機構龐大，加上企業制度安排方面的原因，使企業費用最小化和利潤最大化的經營目標難以實現，導致企業內部資源配置效率降低。勒伯斯坦稱這種狀態為“X低效率”。“X低效率”產生的原因是由于組織機構和人們動機的不同，企業有大量未被利用的機會，特別是人們的工作積極性難以充分調動起來；或者由于企業氛圍的不同，對內部成員的監督成本可能較大，從而使企業很難以實現成本最小化；或者由于企業內部人員的目標和企業的目標不一致，人力資源浪費等。現代的人力資源管理的核心問題實際上就是調動員工積極性的問題，它強化了績效評估和激勵制度，注重對員工的教育、培訓和發展，使人力資源管理兼顧了組織和員工、現在和未來。但是社會保險機構采用的是行政化的“人事管理”模式，沒有注意調動員工的積極性，且內部層次多而復雜，管理和監督成本大，導致產生X低效率。同時由于近年來機關事業單位工作人員進入的門檻很高，人員數量很少，導致工作人員老齡化嚴重，工作效率遠遠跟不上信息時代的發展要求。

據X效率理論，員工工作的努力程度或理性程度在一定情況下與所受的競爭壓力成正比，競爭壓力越大越能激發人的工作理性和斗志。而在行政化的“人事管理”模式下，競爭機制缺乏，外在壓力不夠，集體努力程度和個人努力程度不高，員工的工作理性和斗志沒有被很好地激發，導致工作積極性不高，效率低下。另一方面，在這種模式下，沒有形成尊重知識、尊重人才的氛圍，公平競爭、公開選拔的制度還不完善，造成人力資源的浪費和流失。

商業保險公司競爭壓力大，效率大大提高。商業保險公司采用的是市場化的運作，采取現代人力資源管理模式，通過諸如招聘、選拔、培訓、薪酬管理、績效評估、福利管理、組織變革等具體管理行為來實現生產力進步、工作生活質量提高、產品服務質量改善、促進組織變革、建設組織文化等企業目標。它強調在市場競爭中優勝劣汰，強化了績效評估和激勵制度，增加了員工的競爭壓力，激發了員工的工作理性和斗志，減少了管理和監督成本，從而使效率大大提高。

同時，商業保險參與社會醫療保險合作還具有如下優點：

一是可以充分發揮和利用商業醫療保險的新方法、新技術。商業保險產生較早，許多原理和技術都比較成熟。如商業醫療保險在確定收費標準時，充分考慮了各種疾病的發生概率，并且對人口老齡化和人口壽命等都作過精密的計算和科學的預測，這些做法在各級各地政府制定具體的社會醫療保險改革措施時，都應加以考慮和利用。

二是有利于發揮政府、市場兩個主體的作用，實現優勢互補，確保基金安全運行和保障群眾基本醫療。商業保險機構可以通過對基金支付的管理與控制，實現對醫療服務提供方的監督和引導，不僅可以對其不合理的供給行為進行制約，而且可以通過相應的支付措施促使醫療機構降低費用，提高質量，使廣大參保人獲得實惠。

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一、廣西城鄉居民社會養老保險經辦能力現狀

廣西從2009年至2011年分別開展了三批新農保工作試點，涉及72個縣（市、區），占全區109個縣（市、區）的66.1%。第一批城鎮居民社會養老保險試點工作，涉及66個縣（市、區），占全區109個縣（市、區）的60.5%。兩項制度均圓滿完成了覆蓋面達60%以上的工作目標（以下統稱“城鄉居民社會養老保險”）。截至2011年底，廣西城鄉居民社會養老保險參保人數達813.48萬人，有285.63萬人按月領取了養老金。收取養老保險費6.05億元，發放養老金14.66億元，基金累計結余16.81億元。

城鄉居民社會養老保險經辦服務體系，隨著事業的蓬勃發展逐步得到加強。2011年底，在試點地區城鄉居民社會養老保險經辦機構設置中，市級機構7個，經辦人員112人；縣（市、區）經辦機構85個，經辦人員738人；鄉（鎮、街道）級機構775個，經辦人員（含兼職）2052人；村（居）委會通過政府購買服務方式設村7208個協管員。初步建立了自治區、地級市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村（社區）協辦五級經辦管理服務網絡。但由于多種因素的影響，當前廣西城鄉居民社會養老保險經辦能力尚顯薄弱，難以承擔制度全覆蓋帶來的繁重業務經辦任務。

二、廣西城鄉居民社會養老保險經辦能力存在的主要問題

（一）經辦服務能力與擔負的擴面、征繳、發放任務矛盾突出，人、財、物短缺

集中反映在機構不健全，人員配備不足，經費保障不足，辦公場地不足。例如：截至2011年底，14個設區的市目前只有7個設有經辦機構；自治區本級經辦機構只配4個編制；縣（市、區）級85個經辦機構，在經費來源方面，其中有68個由地方財政全額撥款，16個由地方財政差額撥款，1個自收自支；775個鄉鎮負責新農保試點工作站點辦公場地有單獨辦公場所（含租用）的376個，與其他單位合用的399個。從經辦服務的需求上看，基層反映比較強烈，特別是鄉鎮和行政村經辦人手緊，沒有正式編制，有的甚至靠自籌資金過日子。由于工作任務繁重，加之待遇偏低，基層經辦人員流動過于頻繁，難以保證工作質量和基金安全。可以預見，制度全覆蓋工作的推進要比之前三批試點所遇到的問題和矛盾更多、更復雜。

（二）經辦業務信息管理系統網絡聯通建設滯后

雖然新農保信息網絡由自治區統一投入、統一建設，但是部分鄉（鎮）、村級的業務信息管理網絡建設相對滯后，未能及時聯網，即使有的已經開通也未能很好地應用，直接影響了經辦效率和服務質量。

（三）經辦管理粗放，基金安全隱患大

一是部分經辦機構的工作人員未嚴格實行經辦規程和財務管理制度，特別是部分鄉（鎮）、村級經辦人員存在自收自存社保費，不及時歸集存銀行的現象。一些地區個人賬戶建賬不及時，記賬不規范，實賬管理落實不到位。二是業務經辦人員知識結構配備不合理，從試點縣的情況來看，85個縣（市、區）級經辦機構，只配有47名計算機專業管理人員，特別是從機構改革富余人員中調劑進入新農保經辦機構的人員，絕大部分缺乏計算機操作知識，難以獨立勝任業務經辦工作。另外，部分從事業務經辦的村干部沒有經過政策和業務培訓，就作為一線工作人員，對政策不熟悉，不懂業務操作，勢必影響經辦工作正常開展。三是內控監督體系脆弱，不規范的業務經辦或錯誤操作事件時有發生，基金安全隱患大。四是忽視了基礎資料管理，特別是初次參保登記的紙質檔案隨便堆放，參保原始數據難以保障完整無缺。

三、提高廣西城鄉居民社會養老保險經辦能力的建議

廣西要快速推進新型農村社會養老保險制度全覆蓋，各級黨委、政府必須著力把握城鄉居民社會養老保險經辦管理服務的發展趨勢，以標準化建設、精細化管理、規范化運作、人性化服務為目的，打造高標準的經辦服務模式，堅持走社保主導、社銀合作、管理提升、服務下沉的路子，努力實現決策支持系統化、業務處理計算機化、基礎管理網絡化、數據管理電子化、網絡管理智能化、咨詢服務人性化的最優目標。

（一）建立健全經辦機構，統一機構名稱，保障經辦管理服務的必備條件

一要成立專門的經辦機構，按照業務流程科學設置內設機構，統一經辦機構名稱，提高政府的公信力。沒有一個正規的機構負責經辦服務，老百姓參保不放心。建議市、縣成立城鄉居民社會養老保險管理中心并納入參照公務員管理單位或全額撥款事業單位，鄉鎮勞動保障事務所整合為鄉鎮社會保障服務中心。二要在國家尚未出臺經辦機構管理服務標準情況下，各級政府要因地制宜，通過整合資源、增編、聘用，調整補充等辦法進一步充實人員，但正式在編人員必須為主體。特別是縣（市、區）級經辦機構，必須配備1名計算機管理人員，確保信息系統維護和正常運行。一些臨時性、突發性工作可以探索采取政府購買服務的方式完成。三要落實好業務經費和辦公場地及設施，保證工作正常運轉。天等縣是廣西新階段國家扶貧開發工作重點縣，在推進城鄉居民社會養老保險試點工作中，縣黨委、政府非常重視，采取有力措施，組建機構、充實人員，落實辦公場地。做到每個鄉鎮經辦機構辦公面積達30平方米以上，人手電腦一臺，辦公桌一張、復印機一部、打印機兩部。并明確了今后每年的業務運行經費列入地方政府財政預算，按應參保人數每人每年5元計。其中縣級經辦機構的業務經費按應參保人數每人每年1.5元計；鄉（鎮）社會保障服務中心業務經費按本鄉（鎮）年度應參保人數每人每年1.5元計；村（社區）按本區域年度完成參保人數作為績效獎，每參保1人獎勵2元計。天等縣以獎代補方式為縣、鄉（鎮、街道）、村（社區）提供業務經費保障，這樣雖然不可能完全滿足業務需求，但它是解決經費保障的一種好辦法。

（二）健全全區城鄉居民社會養老保險信息系統，確保經辦業務正常運行

信息系統是城鄉居民社會養老保險工作規范化、標準化、精細化的重要技術支撐，也是提高經辦效率，實現精確化管理的必由之路。目前，全區已建有統一的信息系統，各地要積極配合，首先要把網絡開通，其次是經辦人員要熟練操作，第三是遇到問題要及時與自治區人力資源和社會保障廳勞動信息中心加強聯系。一方面要形成省集中數據管理，市經辦管理并指導縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村（社區）三級經辦服務網絡，業務數據全部實現信息化管理。逐步形成以信息系統核心平臺為基礎，以網上辦事和綜合服務平臺為延伸，以數據挖掘和審計分析系統為工具，以社會保障卡為介質的全方位信息化構架的“電子社保”。另一方面，依托集中型數據庫開發網上查詢服務平臺或開通聲訊查詢系統，使參保人輕松快捷地查詢城鄉居民社會養老保險個人賬戶的相關信息，推動社會保險工作“陽光運行”。同時，實時聯網，共享數據，也有利于參保人員辦理關系轉移接續和待遇資格認證，真正做到城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋、信息系統全覆蓋、信息應用全覆蓋。

（三）強化經辦管理，確保社保基金安全

社保經辦服務講管理，要求工作推進的時效性，信息數據的準確性，經辦流程的規范性，檔案材料的完整性，部門銜接的周密性。筆者認為，強化經辦管理必須一要建立統一的城鄉社會養老保險服務規范，完善經辦管理制度，做到建章立制，辦事有章可循，用制度管人管事。二要抓住經辦管理核心，加強個人賬戶管理和基金管理。新農保和城鎮居民社會養老保險兩制度本身決定了養老金由基礎養老金加個人賬戶組成。基礎養老金由財政補貼支付，個人賬戶存儲額按國家規定計息，并全部用于個人賬戶養老金支出，個人賬戶必須進行實賬管理。社保經辦機構要根據申請人填寫的參保登記表為其建立個人賬戶，參保人員個人繳費額到賬后，社保機構要將個人繳費額和地方財政對參保人員的繳費補貼，實時記入個人賬戶，并從繳費的次月起開始計息，進行實賬管理。社保機構要編好預算，根據城鄉居民的繳費情況，及時提出財政補貼計劃，積極協調同級財政部門按規定及時將財政的繳費補貼劃撥到財政專戶，并將相關單據提交社保經辦記收入賬。社保、財政部門、金融機構要按月對賬，確保基金的安全與完整。三要強化縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村（社區）經辦人員“應知應會”業務培訓，建設一支業務精、素質好的經辦隊伍。目前，廣西已相繼出臺了《廣西壯族自治區城鄉居民社會養老保險經辦規程》、《廣西新型農村社會養老保險基金會計財務管理暫行辦法》、《廣西新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》，關鍵在于嚴格執行，不斷優化經辦流程，完善內控制度。通過培訓，讓工作人員都能夠熟知政策規定，熟練操作工作流程。只有這樣，才能真正做到錢從銀行流、業務網上走，基礎臺賬規范，業務檔案完整。

（四）加大省、市對縣（市、區），縣（市、區）對鄉（鎮、街道）、村（社區）工作指導力度，開展經辦管理服務示范點創建活動

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2008年我國建立了多層次的醫療保險體制，其中以城鎮職工、城鎮居民、新型農村合作醫療三類醫保險種為主體，工傷保險、生育保險、家庭病床、鐵路醫保等小范圍險種作為補充。隨著各類醫療保險覆蓋范圍逐漸擴大，2011年我國正式進入“全民醫保”時代。文章通過對目前醫療保險基金統籌運行機制出現的一系列問題進行分析，指明建立醫保基金省統籌運行機制的必要性并提出相應合理化建議。

1實現醫療保險基金省級統籌機制的必要性

11醫療保險基金低統籌層次引發的一系列問題

（1）統籌層次低，基金風險大。自2009年新一輪醫改啟動至今，我國現已建成了覆蓋全民的基本醫療保障制度。目前，基本醫保的參保人數超過13億人，覆蓋面穩固在95%以上，與醫保政策全覆蓋形成巨大反差的是我國醫保基金統籌層次比較低，大部分集中在縣級，較少部分集中在地市級，只有個別大城市才實現了全市統籌。據統計，全國城鎮職工基本醫療保險有2620個統籌單位，其中約85%是縣級統籌。[1]由于醫療保險是對可能出現的疾病風險進行共同分擔，在繳費金額固定的情況下，參加保險的人數越多，繳納基金的規模就越大，縣級統籌相對于市級、省級統籌而言參保人數相對少，形成的基金規模和共濟能力有限，一旦出現大范圍的疫情災害或意外事故，有限的醫保基金安全將存在很大隱患。

（2）統籌層次低，政策不統一，各類成本高。由于經濟規模及發展不平衡，不同的統籌地區參保人數與繳費情況存在較大差別，基金統籌支付能力也相對懸殊。目前，各地（市）縣都在國家級、省級醫保政策基礎上結合本地實際制定相應政策，涉及的繳費基數、起付線、封頂線、支付比例、醫保目錄等存在著地方差異，同時，不同的醫保政策也帶來了不同的管理方法和信息結算系統，導致信息系統、基金平臺建設的重復投入，各地經辦機構和經辦人員的重復配備，大大增加了經濟成本和人員管理成本。

（3）統籌層次低，異地就醫難。醫保統籌層次大都在縣一級，而較好的醫療資源卻相對集中在上一級醫院，當出現急、危、重和疑難雜癥的醫療救治時，參保人出于自身考慮，往往選擇轉往資源較好的上級醫院治療，只要參保人離開縣級醫院統籌范圍，就屬于異地就醫，異地就醫不僅僅需要縣級醫院開具轉診轉治申請，經縣級醫保經辦機構審批通過后，還要面臨在上級醫院就診時基金統籌政策的不一致，例如增加轉外治理費用，降低醫保統籌支付額等。如此種種都大大增加了參保人的就醫難度和經濟負擔。

（4）統籌層次低，基金使用效率低下。基金統籌層次低必然出現統籌的單元比較多，出于基金使用安全考慮，每個單元對于醫保基金總額的管理目標都是“略有結余”，造成了每個單位的“小結余”聚集在一起使得醫保基金總量結余過多，不能完整發揮整個醫保基金使用效率。

12建立醫療保險基金的省級統籌是社會經濟發展的必然要求

（1）《社會保險法》的要求。《社會保險法》第六十四條明確提出“基本養老保險基金逐步實現全國統籌，其他社會保險基金逐步實現省級統籌”。省級統籌是醫保較為理想的狀態，對提高財務的可持續性、省內報銷簡化手續和轉移接續醫保關系、統一報銷政策，進而實現全國異地就醫直接結算等，具有重大現實意義。

（2）實現社會公平的要求。社會保險法奠定了公民人人享有基本醫療保險的平等權利，影響公平性的主要問題在分配的合理和機會的均等上。[2]醫療保險的公平可以理解為同病同治，每個參保人都能公平獲得相應的醫療服務。要實現醫療保險的公平性，相關部門應根據國務院部署，按照“統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理”的要求，研制具體實施方案。

（3）優化資源配置的要求。醫保基金省級統籌，有利于精簡優化醫保政策部門和醫療經辦機構人員的組織配備，提高人力資源配置，大大節約人力成本及管理成本，實現資源的優化配置。

2實現醫療保險基金統籌機制的建議

21適當增加政府轉移支付，引進商業保險

醫療保險統籌支付政策的不統一，歸根結底還是由于各統籌地區依據不同經濟發展情況制定的“以收定支”策略，如何確定合理的醫保繳費標準是實現醫保基金省統籌的重要前提。我們可以從省級出發，以縣為單位，匯總統計最近幾年每年繳費基金總額和基金支出總額，測算基金使用和結余情況，在確保基金總額安全的情況下，醫保待遇盡量向高標準傾斜。建議通過調整財政支出結構，適當提高財政衛生支出水平，強化政府對醫療保險基金的資金支持力度，適當增加政府轉移支付用以彌補部分貧困縣市的繳費資金缺口，適時引進商業保險機構共同合作，為基本醫療保險中的大病保險、意外傷害保險補充資金，同時積極探索引進其他民間資金或模式共同籌資。

22建立統一的醫療保險制度和運行機制

實現醫療保險基金省統籌，不僅僅要解決資金缺口問題，還要建立統一的醫療保險制度，包括醫保基金籌資繳費標準、基金支付待遇水平、醫保藥品目錄及診療服務項目目錄、定點醫療機構管理政策、醫保關系的轉移續接等。只有統一各項醫療保險制度的運行機制，實現醫療保險的省級統籌才能做到有法可依、有章可循。

23建立統一的信息結算系統和信息平臺

建立全省統一的醫療保險信息結算系統和信息平臺，實現全省聯網現實操作。在實際工作中，我們經常會遇到這種情況：即使政策允許實現異地就醫結算，也因為信息系統中的醫保項目不匹配、信息不完善而造成參保人無法實現聯網結算異地報銷。因此，要努力建設一個先進的覆蓋全省的醫保信息系統作為技術支持，通過信息技術手段把省、地（市）、縣醫保經辦機構財務、業務、統計、稽核等工作統一到一個平臺管理，實現全省醫保制度統一、流程統一、操作統一、結果統一，全面提升管理水平。有了全省聯網系統，醫保監管機構就能及時調取醫保基金各類經濟數據進行分析和評估，監測醫保基金使用情況，對基金使用過程中有可能出現的風險進行提前預警，合理控制醫保費用過高、過快增長，積極引導醫保基金在總額一定的情況下更合理、更有效率地運行。

24積極探索多種付費方式的改革，確保基金運行安全

當前醫療費用的過快增長，醫保基金入不敷出，基金風險增大是制約醫療保險基金實現省統籌的一個重要因素。積極探索醫保支付方式的改革，逐步由以往按醫保項目付費的方式變革為按疾病類型付費，如單病種付費，或按總額預付制等。單病種付費模式是指通過統一的疾病診斷分類，科學地制定出每一種疾病的定額償付標準，醫療保險機構按照該標準與住院人次向定點醫療機構支付住院費用，使得醫療資源利用標準化，避免醫療單位濫用醫療服務項目、重復項目和分解項目，防止醫院小病大治，有效控制醫療費用不合理增長。總額預付制是根據一定區域內參保人數、年均接診人數、次均接診費用來測算年度統籌補償控制總額，由醫保經辦機構定期預撥，實行總額控制、包干使用、超支分擔的支付方式。?@種支付方式對醫院服務質量提出較高要求，使得醫院收入不能隨服務量增長而增長，只能在總額預算內控制過量醫療服務，一旦超支，就只能和醫保機構共同分擔，有效遏制醫療費用的不合理增長，確保醫保基金運行安全。

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關鍵詞：工傷保險；省級統籌；統籌管理

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0066-06

一、引言

工傷保險又稱職業傷害保險，是世界上最早建立的社會保險項目之一。它是由社會性的工傷保險基金為勞動者在生產、工作中遭受意外傷害或職業病傷害時，提供醫療救治、經濟補償、職業康復、傷亡者遺屬補償等保障的制度，其目標是免除勞動者的后顧之憂，分散社會風險。自1884年德國頒布世界上第一部《傷亡事故保險法》以來，到2000年，全世界近200個國家和地區中，已有172個國家和地區建立了社會保障制度。其中，有164個國家建立了工傷保險制度，其他30多個國家和地區也有與工傷事故相關的保障制度安排。①

“統籌層次”一般指社會保險基金池的統籌管理層級，經常以相應的行政管理范圍為參照。我國工傷保險制度啟動時間不長。由于歷史原因，2004年我國《工傷保險條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統籌層次進行明確的規定，而是效仿了養老和醫療保險的縣級統籌管理模式。隨著經濟和社會的發展，工傷保險縣級統籌的局限性愈加明顯，易導致基金安全隱患及經辦管理服務的“碎片化”等問題，從而阻礙制度發展，因而有學者主張工傷保險縣級統籌應由省級統籌替代②。“十二五”期間，國家人社部一直致力于推動工傷保險市級統籌，逐步建立省級基金調劑金，并積極主張實行省級統籌管理。2010年頒布的我國《社會保險法》第64條以國家法律的形式對社會保險統籌層次作出了規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。”但是，我國《社會保險法》實施以來，全國各地推進提升工傷保險統籌層次的實踐探索進展緩慢。迄今為止，僅有4個直轄市實現了省級統籌，8個省實現了市級統籌，其余各地依然采取縣級統籌管理模式。本文結合社會保險的統籌層次管理理論，對我國工傷保險統籌層次的五種類型、演變路徑、管理現狀、存在問題進行梳理，對工傷保險適度統籌管理層級進行探討。

“大數法則”也稱“大數概率論”，是現代保險學的數理基礎。“大數法則”指的是統籌層次越高，覆蓋面越廣，參保繳費人數則越多，保險基金池的抗風險能力就越強；反之，則越小。③一般認為，社會保險制度遵循“大數法則”的基本原理，工傷保險當然也遵循其道。但是，工傷保險的統籌層次是不是越高越好，學界認識并不統一。

一種觀點認為，提高工傷保險的統籌層次可以增強其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同時也有利于克服區域間的不平衡，從而最大限度地實現待遇公平。④當前，一些地方實行工傷保險縣市級統籌，使得一些高危行業被拒之門外，難以保障勞動者的合法權益。⑤也有學者對一味提高統籌層次可能導致財政負擔過重、管理無效率的情況有所擔憂，主張謹慎看待統籌層次的提升。如張軍等人認為，不宜過多依賴社會保險統籌管理層次。像山西這樣的資源型省份，省級統籌不但難以解決煤炭行業工傷保險基金不足的問題，還會影響到全省的工傷保險基金平衡。⑥

一些學者對統籌層級提高到省級統籌所帶來的難題進行了研究，形成了兩種截然相反的意見。贊成者認為，根據實際管理運行情況，適度提高工傷保險統籌層次是可行的，也是必要的，統一政策是前提，明確政府責任是關鍵，加強管理是保障，充分利用信息技術是必要支撐。⑦我國《社會保險法》雖然明確了要實現工傷保險省級統籌，但要真正實現這一目標，還面臨著諸多障礙，最大的難點在于區域發展的不平衡和地區間不同利益格局的制約。不同地區在歷史債務、社會保險覆蓋范圍、待遇水平等方面存在差異，且長期以來形成了中央、地方、企業、個人等不同的利益格局，嚴重制約著統籌層次的提高。⑧反對者認為，社會保險資金的省級平衡，等于弱化了市縣級政府的責任，如何維持市縣級政府的積極性，是實現資金省級平衡的重點和難點。⑨統籌層次提高將會發生不同地區利益失衡現象，統籌層次越高，經濟發達地區的積極性會越低。⑩省級統籌的難點在于如何平衡市縣級政府與省級政府的權利與責任，同時謹防道德風險的出現。

其實，單就基金池的風險共濟能力而言，基金池規模越大，化解風險的能力越強。但在具體的管理中，提升工傷保險統籌層次的難點不僅是要面臨如何劃分各級政府責任、打破利益藩籬、統一思想認識的問題，更為重要的是要考慮如何調動包括企業在內的多元主體的積極性，使其共同發揮工傷預防的作用，防范道德風險的發生。在提升統籌層次的過程中，要充分研究和高度重視企業主體的責任變化。因為企業在工傷保險預防中同樣起著重要的作用，這是工傷保險相對于其他社會保險項目所不同的地方，也是工傷保險制度獨有的特點所決定的。

第一，工傷保險統籌層次關涉其基金池的兜底責任。研究工傷保險統籌層次，不僅要考慮基金問題，更要考慮各級管理主體的責權關系。統籌層次提高，意味著在統籌范圍內公平性的增強，但同時也就要求統籌范圍內的財政具有相當強的填空補缺的能力。在縣級統籌管理模式下，社會保險基金共濟的兜底責任是由縣級人民政府和全縣范圍內的參保主體共同承擔的。同理，在市級、省級和國家統籌管理模式下，基金共濟的責任分別由市級、省級人民政府和中央政府及其范圍內的參保主體共同承擔。一般來說，各級政府的責任能力與基金池的抗風險能力以及制度的公平性成正比（見表1）。

第二，研究工傷保險統籌管理層次，必須充分考慮各參與主體的道德風險。所謂道德風險是指人們享有自己行為的收益，而將成本轉嫁給別人，從而造成他人損失的可能性。在工傷保險統籌中，從市級統籌提高到省級統籌，極有可能引發道德風險。這種道德風險體現在：實行省級統籌意味著較統籌層次低一級的地方政府將不需要為支付工傷保險金兜底，這會使這些地方政府對工傷保險基金的支付風險有所松懈，不再會花大力氣擴大工傷保險覆蓋面，不再會積極提高基金征繳力度，有的地方政府甚至會違規做出降低繳費率、違規認定工傷等行為。工傷保險統籌層次提高的過程，實質上是各相關利益主體相互博弈的過程。博弈包括市縣級地方政府與省級政府的博弈、省級政府與中央政府的博弈、各級經辦機構之間的利益沖突，以及在制度運行中相關的財政部門等的利益矛盾等。可以說，各相關利益主體都站在各自的立場上，為使自身利益最大化而參加到利益的角逐中，使整個制度改革都深深刻上了各利益主體的行為痕跡。因此，結合主體責任、風險控制能力、基金池風險程度和保障公平性程度，可將各級統籌層次的規律和特點概括如下（見表1）。表1工傷保險基金統籌層次的影響因素

第三，盲目提升工傷保險統籌層次需警惕“大數法則”的理論陷阱。大數法則是提高工傷保險統籌層次的經濟理論基礎。工傷保險強調的制度公平目標主要通過兩種方式實現：一是社會成員參與的機會公平。任何社會成員凡符合工傷保險制度規定的條件，不論其地位、職業、貧富等均被強制性納入工傷保險范圍。工傷保險的社會化程度愈高，這種機會的公平性就愈充分。二是工傷保險社會統籌。通過統籌實現社會成員之間的互助互濟，在一定程度上縮小社會成員發展結果的不公平。激烈的市場競爭使一些勞動者在喪失勞動能力后可能陷入生活困境，進而可能威脅社會穩定。而健全的工傷保險制度可以保障社會成員受傷時基本生活不受影響，起到市場經濟不可或缺的劑作用，從而為提高經濟效率創造一個良好的社會環境。因此，完善的工傷保險制度是維護社會公平與促進經濟效率的和諧統一。但是，人們往往容易忽略的是，上述分析實際上存在著理論陷阱，即“大數法則”的成立是基于保險對象同質性和風險概率一致性這樣的基本前提。“大數法則”要求“風險單位彼此之間具有高度的相關性”，也即參保單位或對象趨于一致性。由此，引發工傷保險的一個基本問題就是，將高風險行業和低風險行業強行放入一個統籌池，到底是制度公平的體現還是有違制度公平呢？這些理論爭議決定了工傷保險制度到底是執行單一費率還是行業差別費率的問題，繼而影響到工傷保險的制度模式以及基金的統籌管理模式。這些研究同樣是提高工傷保險統籌層次后能否更好地實行行業差別費率及其費率浮動機制的理論基礎。

三、我國工傷保險統籌管理的地方實踐

我國工傷保險統籌是從縣級統籌起步的。2004年國務院頒布了《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》），對工傷保險基金的籌集和使用、工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇、監督管理、法律責任等作出了明確規定，標志著我國工傷保險制度進入全面社會統籌的階段，各省均根據《條例》出臺了具體的實施辦法，同時成立了相應的管理部門――工傷認定機構、勞動能力鑒定機構和工傷保險經辦機構。但是，由于歷史原因，《條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統籌層次進行明確規定，全國半數以上的省份承襲了原縣級統籌的管理模式（見表2）。到2005年底，全國除港澳臺以外的31個省份中有19個省份實行了工傷保險縣級統籌。

隨著我國工傷保險制度不斷發展，原縣級統籌管理模式的統籌層次低、抗風險能力弱、易發生基金缺口的弊端逐漸顯現，個別縣、市出現了工傷保險基金收不抵支、擴面工作難以進行、風險逐步增大的嚴峻局面。2008年以來，國家人力資源和社會保障部開始計劃逐步提高工傷保險統籌管理層次。在國家人力資源和社會保障部的推動下，2010年全國近半數的省份實現了工傷保險地市級以上統籌，全國工傷保險統籌地區共計986個，其中省級統籌4個（北京、天津、上海、重慶），占0.4%；地市級統籌277個，占28.1%；縣級統籌669個，占67.8%；委托企（行）業單建統籌36個，占3.7%；17個省份實現全省地市級以上統籌，占全國的53%，其中地市級統籌中統收統支模式的占90.3%，其余為調劑金模式。對此，實踐很快證明，市級統籌管理并不能滿足基金共濟的需要，一些地方產生了進一步提高統籌層次的需求和動機。但貴州等先行探索并實現省級統籌管理的地區的實踐經驗表明，工傷保險的省級統籌也存在諸多問題。

1.地方管理責任主體地位被削弱

在省級管理制度模式下，市縣級經辦管理機構責任主體地位被大大削弱，邊界責任更加模糊。市縣級經辦機構因為有調劑金的兜底依賴，基金管理責任的主體意識被相對分散化。在省級調劑金制度下，工傷保險基金缺口的兜底責任仍在市縣級經辦機構。但是，由于相當一部分工傷保險基金被上解，地方的積極性還是受到了一定程度上的影響。目前，全國多數地方仍然實行“市縣統籌+省級調劑金”模式，該機制最大的問題就是省級經辦機構缺乏有效的管理和激勵手段。

2.省級統籌監管難度高

由于我國工傷保險制度建設起步晚，有關經辦管理的監督考核體系尚不健全，相關的科學評估標準比較缺乏。統籌地區一旦發生基金缺口危機，其最先想到的便是等待上級機構的救助和調劑。但上級機構在接到下級機構的調劑申請報告后，往往因編制限制、人手不足、能力手段不夠等制約，難以就下級機構的基金缺口責任做出科學評估。另外，法制建設滯后，缺乏有關公開、公正的運行決策機制和監督機制，也使上級機構在具體決策過程中難以就基金缺口問題做出準確的評估。現實中的調劑金決策機制隨意性強，往往受人情關系、地方公關等因素的限制。而從制度機制上說，省級統籌制度也存在著各級機構工傷保險財權責任不清晰的問題，容易產生爭議并導致權力尋租等弊端。

3.實施行業差別費率及浮動費率機制受限制

在實施省級統籌以前，地方政府迫于基金收支平衡的壓力，在探索行業浮動費率和差別費率方面積極性較高。當統籌層次提高后，地方政府責任降低，極大影響了工傷保險行業差別費率和浮動費率機制的執行效果。貴州省等地的實踐表明，在省級統籌格局下，行業差別費率機制被淡化。2009年以來，貴州省遵義市在工傷保險方面積極探索推行業差別費率和浮動費率機制，取得了良好效果。自2012年開始實行省級統籌以后，該市工傷保險行業差別費率和浮動費率機制基本處于停滯狀態。建立和完善工傷保險浮動費率機制，能進一步平衡企業繳費負擔，使企業費率水平更趨合理，從而有利于調動企業參保的積極性，解決目前部分地區出現的參保結構不合理的現象，促進工傷保險擴面征繳工作。但是，目前全國僅海南省和廣東省有地方人大的相關立法強調工傷保險的地方政府責任，許多地方并沒有結合當地實際制定具體的實施意見。

四、域外管理經驗與啟示

發達國家工傷保險發展時間較長，形成了相對成熟的制度體系。因國情和制度模式差異，國外學界對工傷保險制度的研究多集中在基金的籌資、投資以及工傷保險待遇補償的公平性等問題上。國際上，與我國社會保險基金統籌層級相對應的英文術語為“Polling”，意為“基金風險池”，一般側重基金管理的層級和覆蓋人群的規模。

不同國家有著不同的工傷保險制度模式以及不同的基金籌集、管理和待遇保障模式。概括起來，西方發達國家的工傷保險制度可劃分為三種模式：一是德國模式。由公立機構即同業公會負責經辦工傷保險事務，主要采取行業差別費率，為多數發達國家工傷保險制度所效仿。二是美國模式。通過公立機構、私營保險公司以及雇主自我保險等多種方式共同承辦工傷保險事務、支付工傷保險費用。三是以新西蘭、荷蘭、瑞士為代表的模式。不區分工傷事故傷害與非工傷事故傷害，進行一體式均等化賠償。第一種模式多實行行業統籌管理，以行業或企業差別費率、浮動費率為基礎籌集資金，各行業間的基金不能相互調劑。第二種是區域統籌的差別費率和浮動費率模式。如美國在聯邦法律框架內，由各州組建州級層面的工傷保險統籌基金，對不同行業企業征收不同的費率，并進行費率浮動。第三種是區域統籌模式下的統一固定費率制。在所覆蓋的區域內，針對所有行業企業征收相同的工傷保險費率。從上述這些國家的情況來看，各種不同制度的籌資模式對應著不同的基金管理體制和基金管理層級。就工傷保險基金的統籌管理層次來講，行業統籌、地方統籌、全國統籌以及混合統籌加調劑金模式都有，不一而足，關鍵在于具體的制度運行環境和管理因素。其中，作為工傷保險制度建設起步早、制度體系較為完備的德國和美國，都未實行工傷保險的全國統籌或省級統籌。德國的主要特點是行業統籌，其全境工傷保險經辦管理主體主要分為農業同業公會、工商業同業公會、公務人員工傷保險經辦機構三大類。2010年，這三類機構共56個，其中農業同業會8個、工商業同業會21個、公務人員同業會27個。除公務人員的工傷保險經辦機構按屬地原則統籌管理外，其他各類工傷保險同業公會根據行業類別進行組織，各行業間基金不能相互調劑。其基金缺口問題主要通過行業、企業差別費率以及費率浮動措施予以解決。與其風險分散機制相對應，德國高度重視行業工傷預防和企業主體的作用，其制度建構理念主要是行業統籌模式下的勞資分責制。

近年來，國際上有關醫療保險統籌層次的研究情況也表明，建立在風險管理與評估機制（Risk Adjustment/Risk Equalization）之上的統籌機制已成為研究的一個新趨勢，并在德國、美國、法國、瑞士、荷蘭、韓國和中國臺灣等國家和地區的理論界獲得高度認同。所謂“基于風險管理與評估進行統收統支”模式，是指原本實行行業和地區性統籌的國家或地區，建立一個中央層面的醫療保險基金籌資再分配機構，在風險管理和評估的基礎上，對部分或全部保費收入實行再分配，達到在合并全國或地區風險分散池的同時有效控制支出風險的目的。考察域外，可以得出以下兩點啟示：一是世界各國工傷保險制度統籌管理層次因制度模式和資金來源不同，往往采取不同的模式，其主要模式為行業統籌、地方統籌、區域統籌加調劑金制度。二是我國工傷保險制度主要效仿德國模式，其制度的主要特點是強調雇主責任和行業統籌，特別注重發揮工傷保險行業差別費率和浮動費率的調控作用。

五、總結和討論

工傷保險制度的特殊性以及管理中監管能力的不足，使得地方管理主體以及企業主體極易放松管理責任，發生道德風險。這表明工傷保險統籌管理層級不宜越高越好。來自貴州、云南等地的實踐管理經驗也顯示，省級統籌模式依然面臨諸多新的問題。因此，工傷保險統籌管理層級應以適度為要。

1.適度工傷保險統籌層次的確定應與國家經濟社會發展水平相適應

當前，我國經濟發展的一個突出問題是區域經濟發展不平衡、地區差異大，工傷保險制度明顯受地區經濟社會發展水平的制約。如對經濟發展水平差異較大的發達地區和欠發達地區而言，將其置于一個標準下，實行統一的支付和補償標準，不管制度設計是按照發達地區還是按照欠發達地區的情況確定，都會在一定程度上挫傷部分地區的積極性。因此，適度工傷保險統籌層次的確定，應與地方經濟社會發展水平相適應。在籌資和相對應的待遇保障機制上，應突出按比例籌資和按比例享受待遇，以增強制度彈性，調動地方的積極性。

2.適度工傷保險統籌管理層次應突出強調地方政府的責任

在工傷保險統籌中，片面追求統籌層級容易導致地方政府和企業主體對工傷防控責任的忽略。提高統籌層次后，低一級政府不再為工傷保險待遇承擔兜底責任，必然會對轄區企業工傷保險防范有所松懈，繼而引發一系列與之相關的行為，如減弱擴面征繳的力度、降低繳費率甚至違規認定工傷等。在省級監督管理機制尚不健全、對基層政府考核機制尚不完善的情況下實行省級統籌，不利于發揮地方政府提高勞動安全的積極性。因此，適度的工傷保險統籌層次，必須充分考慮財政分級管理體制，防止地區出現道德風險。在目前分級分稅財政管理體制下，地方政府仍應是工傷保險統籌管理的重要責任主體。按照財權與事權相統一的原則確定各級政府在工傷保險中的責任，仍是現階段的理性選擇。

3.適度工傷保險統籌管理層次應注重行業差別費率和浮動費率的調控作用

工傷保險浮動費率是在國家行業差別費率的基礎上，由各地根據企業一定時期內工傷事故率和工傷保險費用收支情況展開評估，定期對企業費率在其行業基準費率基礎上給予上下浮動的機制。實行工傷保險行業差別費率和浮動費率，對于完善工傷保險籌資機制、增強制度吸引力和開展企業工傷預防工作具有重要意義。高風險行業聚集的縣市往往因基金抗風險能力弱難以開展實施。實行更高一層的工傷保險基金統籌，如何充分合理地調動各地積極性、防范道德風險是關鍵。因此，必須建立科學的基金分責機制和具體量化指標，合理確定各級政府的工傷基金征繳責任，調動地方政府的積極性。一方面，要避免省級統籌后個別地區出現“吃大鍋飯”的情況，對于完不成征收目標的地區，應要求當地政府承擔相應的責任。另一方面，要避免過去“鞭打快牛”和“收支自我平衡”的情況發生，對于實現應保盡保、應收盡收的地方政府，不再把收支平衡作為其主要責任，這也是省級統籌的意義所在。同時，要建立合理的費率機制，通過實行“差別費率+浮動費率”，切實將費率與企業的安全生產管理結合起來，下大力氣鼓勵、敦促企業加大事故預防的投入，從而降低事故的發生率，在減少基金支出的同時也降低企業的負擔，形成工傷保險制度的良性發展。

總之，工傷保險重在預防，其本質是勞資責任險。無論是理論分析，還是國內外的實踐經驗均表明，統籌地區出現工傷保險基金缺口問題時，除了采取提高統籌層次的措施外，還可以通過提高繳費基數、實施行業差別費率和浮動費率、合理劃分各級政府責任、加強企業安全預防等多種方式予以解決。適度工傷保險統籌層次的確定，應與地區經濟社會發展水平、管理主體責任、工傷風險防控能力等因素相適應，可以在“市級統籌+省級調劑金”的基礎上，通過優化完善“行業差別費率”和“浮動費率”機制，增強基層政府的監管意識和一線企業的責任意識，共同防控工傷事故的發生。