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關鍵詞：房地產；住房公積金；應對方案

中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：16723198（2013）22004001

1引言

住房公積金制度的制定、實施，是為了促進住房分配機制轉變，逐步將實物福利住房分配轉變為住房資金分配，以利于住房資金的周轉、積累，最終形成個人、單位、國家共同解決住房籌資的合理機制。就目前而言，我國的住房公積金制度已經日趨規范化，同時也獲得了較好的社會效益、經濟效益，其基本保障了公積金的增值性、保值性、安全性。然而，從近年來的審計結果來看，住房公積金歸集規模呈現出急劇膨脹趨勢，與此同時也產生了諸多不容忽視的問題。

2當前住房公積金存在的問題分析

2.1住房公積金的監督管理乏力

在住房公積金管理方面，由住房公積金管委會決策，管理中心進行操作，銀行負責儲存，財政日常監督。然而實際上，住房公積金管委會并未認真履行其職責，履職多流于形式，一些地方的住房公積金管委會甚至都未能保證每年一次管委會會議的正常召開。管委會的所有職責幾乎全部由公積金管理中心代勞，從資金的歸集、提取到發放貸款，再到購買國債、利益分配都由公積金管理中心一手操辦，這無疑會給公積金管理埋下隱患，加大管理風險。在住房公積金相關條例中，明確規定住房公積金的管理、運作必須接受社會公眾、審計部門、財政部門的監督，然而這些監督幾乎都為事后監督，在監督方式上也僅限于現場檢查，未能對公積金運作全過程進行實時的監控，其監督作用十分有限，難以從根本上消除公積金管理隱患與風險，保障公積金安全。

2.2住房公積金欠繳、停繳、不繳現象普遍

住房公積金作為一項具有社會性、強制性、工資性的住房基金政策，所有單位（包括國有企業、國家機關、外資企業、私營企業、事業單位、社會團體、民辦單位、集體企業及其他企業）都應當為員工繳納住房公積金，這是企業應當履行的義務。然而實際上繳存住房公積金的單位基本上以國有企業、事業單位為主，少有非公有制單位（如私營企業、民營企業、三資企業等）為員工繳存公積金。雖然在住房公積金相關條例中明確規定，對于未按規定繳納公積金的企業，公積金管理中心可予以經濟處罰，然而申請強制執行，不但效率低、周期長，還會花費高額成本，所以這些都難以保證經濟處罰的落實。

2.3住房公積金的繳納比例、基數差異較大

住房公積金管理條例中，規定了公積金繳存比例最低不得低于5%，但是并未對最高繳存比例進行規定。在20世紀末期，剛建立住房公積金制度時，社會各企業、各階層收入差距相對較小，在公積金繳存金額方面，沒有太大差異。但是隨著經濟的發展，各行各業、社會各階層人民的收入差距被逐漸拉大，出現了明顯的兩極分化，但是公積金制度并未及時作出調整，在同一地區，不同企業所執行的繳存比例、繳存基數差異較大，一些繳存基數高的企業，繳存比例也較高，公積金月繳存額差距在三四十倍的也很多見，這種現象會使不同單位職員的收入差距進一步拉大。

2.4公積金政策未能惠及低收入人群

住房公積金的基本出發點是解決居民建房、買房的資金問題，實現普通員工尤其是中低收入人群“買得起房”的愿望。根據公積金政策規定，職工在使用公積金時，不僅可使用公積金賬戶資金購買住房，還可以在貸款方面享受優惠利率。但是從實際情況來看，大多數的貸款者都是高收入人群，其貸款目的不是為了解決住房問題而是改善住房條件。對于有真正住房困難問題的人群，在房價的飛速增長下，其難以承擔購房款、還款的經濟壓力而買不起房，在公積金貸款方面，由于其擔保條件嚴格，對資金的安全性要求較高，所以一些公積金繳存基數較低的人群無法利用公積金獲取貸款，更談不上享受優惠政策了?？傮w來看，住房公積金的保障、扶貧功能正在逐漸弱化，其難以實現低收入人群的購房愿望。

3關于做好住房公積金管理的應對之策

3.1完善管理體制，強化外部監督、管理

第一，對住房公積金管理相關政策、制度加以調整、完善，使公積金管委會的監督、決策作用得以全面發揮。目前，公積金管委會屬于臨時的、松散的組織，其決策能力弱，不具有實際掌控權，所作決策難以在公積金管理中心被切實執行。基于此，有必要把公積金管理委員會建為常設機構，負責行業的行政管理與監督，公積金管理中心負責公積金運作，并服從管委會管理、監督，以解決管委會監管困難的問題。第二，完善外部監督、管理體制，將財經監督落到實處。財政部門在公積金管理工作中，其工作基本上僅限于審核管理中心管理費用預決算，并未對公積金提取、歸集、使用等情況實施監督。銀行考核機制都以吸收、儲存為中心，對公積金管理中心這一大客戶，銀行職員都是唯恐怠慢，對于監管職責，基本上都是睜一只眼閉一只眼，對于這種情況，相關部門應當引起高度重視，完善相關制度，切實整頓。

3.2擴大公積金覆蓋面

首先，要對住房公積金管理條例進行細化和改進，增強

其可操作性，可在條例中增加勞動合同相關法律依據。其次，要增強公積金管理機構的行政執法權。在公積金歸集方面，可借鑒其他社會保障、社會福利的歸集手段，利用有效手段來落實行政執法職責。再次，公積金管理機構應加強與勞動部門、財政部門、工商部門間的聯系，實現資源共享，以便公積金管理機構及時掌握哪些單位沒有繳納公積金。最后，做好公積金政策的宣傳工作，增強人民的權利意識、法律意識，促進公積金制度的落實，從而擴大住房公積金政策的覆蓋面。

3.3健全公積金相關政策法規、規章制度

對于公積金繳存基數的確定，要科學核定，制定公積金年繳存額上限，限定繳存金額，從而提高分配的公平性，縮小公積金繳存金額差距，矯正畸形、無序的分配制度。借鑒社?；鸬恼魇辙k法，實現管理使用、征繳工作的分離開展，強化部門間的溝通、聯系，對地方配套辦法、制度加以完善，健全公積金繳納辦法，以免出現監管漏洞、稅源流失。此外，公積金制度還應當適當向低收入人群傾斜。對于低收入人群、困難企業，可制定合理的傾斜政策，比如繳存最低額度。低收入人群購買經濟適用房，可享受公積金貸款貼息優惠。對于從未使用、提取過住房公積金的人群，可在退休時給予一定的利息補助。

4結束語

住房公積金政策在我國實施十多年以來，雖然仍存在著不少問題，但其也切實為部分城鎮居民解決了住房資金問題，總體來說應當是功大于過的。住房公積金管理相關問題的凸顯，說明了相關政策的滯后性、不完善性，因此，我們必須強化監管體系、擴大政策覆蓋面、健全相關政策法規，從而真正解決城市居民的住房問題。

參考文獻

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摘要：針對住房公積金的管理，是當前相關領域當中的核心環節，應當加以嚴格的控制，以確保資金得到有效的管理，并且合理的規避其中存在的風險，促進管理工作的穩步提升。文章將針對這一方面的內容展開論述，詳細的分析了現代化的住房公積金資金管理風險的防范措施，并且對實踐工作當中存在的問題進行了深入的剖析，旨在不斷的促進工作的發展，健全住房公積金的資金管理控制體系，保證資金得到妥善的管理。

關鍵詞 ：住房公積金；資金管理；風險防范；研究分析

住房公積金的資金管理是一項關鍵性的工作，同時，其中針對資金風險的管理，也應當得到大力的重視。相關研究工作人員應當深入的研究此課題，并且從根本上認識到住房公積金資金風險控制的重要意義，扎實的完善相關管理項目，保證資金得到安全的營運。同時，還應當加強相關人員切身利益的保障，使得廣大職工的住房公積金得到妥善的管理，在工作當中應當深刻的認識到住房公積金存在的風險，針對機制進行健全，針對信息制度進行完善，從根本上解決存在的資金管理風險，促進住房公積金事業的不斷前進。

一、住房公積金資金的風險

在對我國當前住房公積金資金管理項目之中存在的風險加以控制，是保證資金得到妥善安置的重要環節。首先，我國當前的住房公積金相關資金制度還有待進一步的健全和完善，在制度當中存在有較大的風險進行，相關住房公積金資金執行的是中心運作、管委會決策以及銀行專戶存儲的政策制度，其制度的風險存在于資金的運作模式之中。針對住房公積金資金的管理，大部分城市是將存貸業務一次性的委托給相關銀行部門，而銀行則從中收取一定的手續費用，所以住房公積金資金的管理和使用收益風險都由資金管理中心來承擔。另外一個方面，由于在住房公積金管理過程當中收益方面和委托方面是兩個完全不同的利益主體，各自受到不同的利益所驅使，故而在資金的運作過程當中會有不同的價值取向，行為模式也存在有相當大的差別。所以，結合上述的分析，在住房公積金資金管理之中，一個最為重要的風險來自于資金的管理制度，針對這一點問題應當加以重視。

另外，我國目前階段的住房公積金資金監督機制還不是非常的健全，存在有一定的風險。我國住房公積金相關制度建立的時間較短，還沒有形成一個統一的、標準的、完善的運營體系。另外，由于監督機制不夠健全，故而時常存在挪用住房公積金以及違規使用的情況。對于所發現的違規情況，往往作出的處罰較輕，所以使得出現的違規行為得不到及時的處理，甚至出現了愈演愈烈的勢頭。而這樣的現狀則會進一步的導致住房公積金監督和管理的機制失去基本效應，難以發揮出實際的作用。一個方面來講，我國的住房公積金管理中心與銀行雙方往往存在有利益和義務不明確的情況，最終會導致資金的沉淀；另外一個方面，我國有相當一部分城市之中的住房公積金資金管理未及時的對外公布信息和資料，對于資金的使用情況也沒有進行明文的規定，故而這種缺乏透明度的管理現狀對資金的管理效益產生了不小的影響。

最后，我國的住房公積金資金管理也缺乏明確的制度，存在有巨大的金融風險，我國針對住房公積金的資金管理往往缺乏基本統一化的報表格式，并且也缺乏基本的信息資料報告，故而沒有及時的向有關媒體和部門報告資金的收益以及分配收支的情況，而這樣一種較為模糊的定位，也導致住房公積金的管理存在有巨大的金融風險，如果管理不善不僅會導致權益和職責的模糊，并且會導致后期住房公積金的使用出現巨大的隱患。

二、風險的防范措施分析

通過對我國當前住房公積金的管理過程當中存在的資金風險進行綜合性的分析，可以對實踐工作當中應當重點改進和加強的部位有著全面的了解，針對今后改革的基本方向進行細致的分析，從實際的角度著手對應當完善的部位進行細致的探討，旨在不斷的促進我國現代化住房公積金資金制度和體系的健全，加強政府的調控管理，實現真正意義上公正并且透明化的管理。

1.加強住房公積金政策制度

首先應當加強針對住房公積金的管理，并且逐步的完善相關制度和政策，在實踐的工作當中應當充分的結合我國的基本國情，對住房公積金的管理采取多樣化的管理模式，并且借鑒一些發達國家的管理例子，通過對制度的不斷創新和政策的發展改良，來實現更加靈活的控制方式。另外，在實踐的工作當中還可以采用管理和營運分開的工作機制，在區域化的住房公積金管理機構當中將資金的營運部門從中分離出去，采取單獨運作的工作模式，進而達到完善政策并且合理的對收益進行分配。最后，還可以成立相關的獨立住房公積金運營機構，專門負責針對住房公積金的投資和運作。

2.建立住房公積金貸款風險防范機制

在實踐的工作當中還需要建立起相對應的住房公積金的貸款風險防范機制，通過大力的宣傳，避免相關風險的發生。住房公積金的資金管理應當充分的運用宣傳工具，加強宣傳的力度，重點的宣傳住房公積金在我國當前住房的安置當中所發揮的重要作用，引導居民通過住房公積金進行貸款購房，重點宣傳建立住房公積金制度的意義，宣傳強制性和低存低貸的政策優勢以及個人住房公積金貸款政策，并且通過相關宣傳，還有助于增強相關人員對住房公積金的了解以及認識程度，增強自覺性，對于有還款能力卻拒不還款的人員應當給予及時的曝光處理，在必要之時還應當采用法律手段，力求最大程度降低由于個人信用的風險而導致住房公積金資金管理出現風險的情況，減少經濟損失。

3.加強住房公積金風險防范體系建設

在實際的住房公積金資金管理工作當中還需要不斷的強化相關資料的歸檔工作，加大工作的覆蓋范圍，努力的完善相關政策制度，保證法案可以得到妥善的執行，建立起單獨的立法部門或主管部門，對住房公積金資金管理過程當中出現的各種類型的問題以及地方性的政策進行綜合性的分析，保證資金可以得到最為妥善的管理。加強宣傳，增強相關工作人員的責任意識觀念，避免出現違規操作和住房公積金使用的情況，為資金的管理奠定良好的體系基礎。

三、結束語

根據對我國住房公積金資金風險和基本的防范措施進行細致的研究，從實踐的角度著手，對管理項目的基本現狀和難點進行深入的剖析，旨在不斷的促進工作的發展，健全住房公積金的資金管理控制體系，針對機制進行健全、針對信息制度進行完善，從根本上解決存在的金融管理風險，完善相關的制度，促進事業的不斷前進，保證資金得到妥善的管理。

參考文獻：

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[2]崔虹.淺談住房公積金貸款風險成因及防范措施[J].知識經濟，2009(04).

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關鍵詞：住房公積金制度；居民住房保障；住房公積金銀行

一、住房公積金現存問題

（一）住房公積金體制問題

體制“碎片化”。我國現行的住房公積金監督管理的實際情況背離政策設計初衷。公積金管理主題多元，但效果分散，層次不明，權責不明，五大機構變成五大孤立“碎片”， 造成資金歸集、管理、運用效率低下，也為資金非法擠占、挪用埋下隱患。各地“孤島化”現象嚴重：由于全國住房公積金管理體制不統一，省級沒有主管部門，市級設立中心，各地的管理體制也不相同?？v向無貫通，橫向無聯系，各地住房公積金體系成“孤島”。此現狀也加劇了區域發展不平衡問題，嚴重阻礙了資金使用效率的提高。

（注：問題①――住房公積金管理委員會不是常設機構，其決策功能常常流于形式；

問題②――公積金管理中心與銀行關系混亂，權責不清，監督很難實施；

問題③――同級財政部門對管理中心進行的監督非常脆弱；

問題④――建設廳對于住房公積金政策的執行亦非常脆弱；

問題⑤――中國人民銀行只提出住房公積金的存、貸利率，沒有監管職責。）

（二）現行住房公積金使用效率問題

資金沉積，非法挪用：2008 年末，全國住房公積金使用率為72.81%,與上年同比降低 1.78個百分點。資金的大量沉積，既沒有實現增值結果，更為資金非法使用埋下隱患。由于住房公積金管理制度問題，住房公積金管理中心常常出現資金挪用的大案要案。公積金非法挪用現象嚴重。資金增值率低：住房公積金資金來源有限，資金封閉運行，融資渠道單一。由于住房公積金的“孤島化”，各地的資金也不能有效地連結起來，部分地區歸集資金較多，但使用較少，出現資金盈余，而另一部分地區資金歸集少于資金需求量，出現資金缺口，各地效率都不高。

（三）業務問題

本地業務繁瑣：公積金提取條件苛刻、手續繁瑣，住房公積金使用效率很低，公積金管理成本巨大。在住房公積金“碎片化”的體制下，公眾辦理業務手續繁雜，提款不靈活。由于不同的機構承擔不同的職責，公眾審批貸款、提取公積金，繳存金可能需在不同的機構辦理，給公眾帶來諸多不便。異地提取困難：在住房公積金各地“孤島化”的現狀下，各地住房公積金管理模式都不一樣，公積金在管理規范和操作引導方面缺少全國統一標準。業務問題直接影響到住房公積金貸款，形成潛在操作風險。

（四）受益人群局限問題

實際覆蓋率低，中低收入者得不到保障：現階段，我國實行住房公積金制度較好的往往是效益佳的企業與行政事業單位，那些擁有大部分中低收入者的效益欠佳的企業往往又無力建立住房公積金。在實際操作中的貸款階段，由于住房公積金管理中心受到的約束多，只能運行嚴苛的貸款審批制度，運行單一貸款品種，讓買房成為那些中低收入階層的海市蜃樓，可望而不可及。資金使用難，地域的差異明顯：各地“孤島化”的公積金體系無法實現全國的聯網，“遠水救不了近火”的局面也就尤為凸顯。

（五）風險問題

貸款回收風險：住房公積金管理中心和金融業務的分離，管理中心與受托銀行這兩個不同的利益主體，受各自利益的驅動，在資金的運作方面產生差異，最終的利益損失由人民承擔。在資金回收方面，管理中心無法直接面對貸款者，銀行所起的作用幾乎相當于“出納”，并不對資金的安全負責。銀行不能對貸款風險把關，貸款資金的收回風險增加。

二、住房公積金銀行的提出

由于住房公積金現存在大量的問題，住房公積金現在的制度已經不能發揮保障居民住房的職能，全新的制度改革呼之欲出，本文創造性地提出了建立住房公積金銀行的新思路。

本文在此提出的住房公積金銀行兼有政策性、商業性，政策性體現它堅持貫徹國家保障居民住房實現“民有所居”的目標，同時配合國家相關政策實施。商業性體現在它追求經濟效益。

政策性。國家設立的住房公積金制度最主要的功能就是保障居民住房，實現“人人住得起房”的目標。本文在此提出的住房公積金銀行保障居民住房體現在一下幾個方面：①在原有制度的基礎上，進一步完善住房公積金制度，真正使住房公積金用到實處；并通過提高資金使用效率，擴大收益人群范圍。②有效地運用資金，通過資金的增值保值使得住房公積金繳存者受益更多。③將金融的原理、銀行的功能運用到新的住房公積金制度建設中，合理配置資金，統一管理運營，方便服務群眾。

商業性。住房公積金銀行的商業性體現在住房公積金銀行追求經濟效益，但該銀行與普遍銀行又有本質的區別：①商業銀行以追求經濟效益為首要目標，而住房公積金銀行是基于承擔社會責任的基礎上對經濟效益的追求。②商業銀行承擔有限的社會責任，而住房公積金銀行成立的目的就是為更好地承擔社會責任，主要是保障居民住房。

三、建立住房公積金銀行的必要性

住房公積金銀行有建立的必要性（如圖3.1），它能滿足住房公積金安全性、公平性和收益性方面的需要。

（一）保證資金的安全

1.各地區內的安全。住房公積金銀行可以從根本上解決體制“碎片化”問題。住房公積金銀行的建立消除了住房公積金管理中心與銀行之間的委托問題，并將監管住房公積金體系的職責交給統一機構，避免了“同級多頭”監管權力不明、效果分散的問題。住房公積金銀行還加強了資金的歸集，保證資金的來源；優化資金的管理，從根本上解決資金非法擠占、挪用問題，減少資金流入非住房產業。

2.全國范圍內的安全。住房公積金銀行可以通過建立全國性資金融通、結算網絡，將各地的住房公積金管理體系聯系起來，解決了各地“孤島化”問題。同時全國統一的住房公積金銀行成為資金有效運用、風險有效控制、金融有效創新、杠桿有效調節的先決條件和優良載體。

（二）維護制度的公平

1. 地域上公平。全國統一的住房公積金銀行可以統一業務辦理標準，簡化居民辦事程序，由原來需要到“碎片化”的幾大機構辦事簡化為到住房公積金銀行完成住房公積金的支取、審批、取款等一系列服務，并統一資金結算網絡，解決了異地購房提取個人公積金困難，讓公積金真正取之于民、用之于民。

2.受益人群與非受益人群之間的公平協調?，F在的住房公積金制度仍然只是惠及到了少數人群的利益，甚至在某種程度上存在著“劫貧濟富”的狀況。新的住房公積金銀行提供更多更科學的金融產品，創新更多貸款品種，擴大貸款范圍、靈活調整利率、使還款方式人性化，以此滿足更多不同的需求，堅持“以人為本”，讓更多的普通百姓也能真正享受到住房公積金制度的福利，讓公積金成為人們的“公積金”。

（三）實現資金的收益

1.統一資金管理。住房公積金銀行建立后，可以集中和統一管理住房公積金，建立資金融通網絡，調劑各地區的資金余缺，合理配置各地資金，滿足不同地區的資金需求，緩解區域發展不平衡問題，提高資金使用效率。以住房公積金銀行為載體，實現公積金保值功能。通過統一管理全國各地歸集資金，發揮統一調撥的導向功能、配置功能。并可以適當拓寬融資渠道，提高資金運用效率。

2.貸款風險控制。住房公積金銀行，是兼具政策性與商業性的銀行，能統一管理中心與受托銀行的業務。在不存在利益沖突的基礎上，住房公積金銀行能在貫徹落實國家宏觀政策的前提下有效使用資金，利用其完備的系統與人力配備，嚴格審批貸款者信用，實時監控資金流向，確保資金安全。在面對突發狀況，如貸款者無法償還資金方面，能有能加積極的處理手段，保障廣大存款者的利益。

四、建立住房公積金銀行的可行性

（一）資金條件

住房公積金資金的不斷增加為資金的規模運營提供了前提和基礎。近年來，全國住房公積金的歸集額不斷地增加，2008年的全國住房公積金繳存額為4469.48億元，同比增加926.56億元，增幅為26.15%。不斷增加的住房公積金急需系統的、有效的管理，大規模既滿足了銀行設立的注冊資本金要求，也為資金的真正規模運作提供了可能。

（二）人力資源條件

現有的住房公積金體系內人員為住房公積金銀行的人力資源供給提供條件。目前的住房公積金管理中心組織結構大致包括如下部分：中心領導、辦公室、人力資源處、歸集業務處、信貸業務處、財務會計處、審計稽核處、城區和所管縣城管理部等。以管理層為中心，資金的歸集組織部分，資金的貸出組織部分，財務會計、審計組織部分，相關機構，地區管理組織部分都已形成較為完善的類似銀行的管理體系。原有的住房公積金體系供職人員熟悉公積金業務，在新的住房公積金銀行可以充分發揮原有的專業特長、業務能力。優先采用原有體系內的人員也降低了銀行初始運營的成本。

（三）稅收優惠條件

住房公積金銀行具有政策性銀行的性質，而國家在政策性銀行稅收問題上給予了一定的優惠。政策上的傾斜也給住房公積金銀行的運營提供有利局面，降低了銀行初始運營的成本。

（四）網點設立基礎

現有的住房公積金保障體系為住房公積金銀行的網點設立提供了基礎。目前，全國各大市級地區均成立了住房公積金管理中心，并在當地委托銀行辦理住房公積金貸款和相關業務。這為住房公積金銀行的全國網點設立提供了基本框架，在原有體制的基礎上進一步完善網點體系既符合科學網點設計結構，又節約了銀行成立的成本。

五、建立住房公積金銀行幾點構想

住房公積金銀行的建立是出于以下三個目的，具體構想如下：

（一）體制構想

1．住房公積金銀行為全國范圍內的常設機構，分散經營、統一管理。從國家行政權力層次上分析，設立一個住房公積金銀行總行，市級設立分行，保證資金在整個銀行系統中暢通流動。

2．銀監會為住房公積金銀行外部監管部門，除了對住房公積金銀行進行政策性銀行的監管外，還承擔監督住房公積金相關措施的實施情況，監督資金管理運作情況。中國人民銀行提出住房公積金銀行的存、貸利率，但由于住房公積金銀行為國家保障性銀行，存貸款比率可以與一般商業銀行不同。

3．住房公積金銀行資本金應由國家來承擔，實現國家獨資，讓公眾看到國家信用。此外，住房公積金銀行若出現系統性風險，或者出現大量不良資產，也應由政府買單，讓老百姓真正吃上“定心丸”。

（二）資金管理構想

1．資金系統構想。以全國性住房公積金銀行為載體，借助先進科學信息技術，建立統一資金融通網絡。各地分散歸集，集中管理，統一調撥，發揮資產的導向、配置功能。

2．資金增值構想。住房公積金可借助銀行這樣一個載體，將集中歸集的資金有效的進行保值增值活動。這些保障性基金運營情況為住房公積金資金的運營提供的良好的借鑒方案：同樣為中國保障性基金的中國的社?；?009年的投資收益849億元，投資收益率為16.1％。社?；痖_展了對國家開發銀行、中國農業銀行、大唐控股等項目的直接股權投資等。新家坡的公積金局主要將公積金用于中長期建設發展項目和中長期政府公債。

（三）業務構想

1．以“屬地優先”原則，在保障當地資金充足的情況下，讓住房公積金在住房公積金銀行的體制中合理流動，有效融通。實現通存通取同貸，統一各地公積金銀行業務辦理手續，解決公眾異地購房提取個人公積金困難。住房公積金銀行將利用其覆蓋全國的網絡，實現資金的融通，在全國范圍內運行資金，保證其流動性，保證存款人在買房時能迅速提取資金。

2．統一業務，簡化流程。統一各地公積金銀行辦理手續，有利于簡化業務流程，提高辦事效率，優化網點結構，方便廣大群眾。未來的住房公積金銀行還可以充分利用先進的科學技術，提供網上公積金賬戶查詢等，優化網上服務，節約業務成本。

3．貸款業務流程專業化。住房公積金銀行將建立一套更加完備的貸款審批制度，借助全國商業銀行客戶信用系統，對信用差的客戶采取更為嚴格的申報貸款條件，更加專業化地運行。對待已放貸款，進行實時監控，以確保資金安全，面對突發事件，如貸款人因特殊原因不能及時還款，迅速采取措施，直接面對貸款人，做到快速、準確地反應。

（四）住房公積金貸款構想

1.不同的貸款群體給予適當區別。如對于經濟適用房、廉租房貸款，或用住房公積金支付保障性住房的職工，為減輕其還款還貸的壓力，給予一定的利息補貼。

2.金融創新構想。銀行將著重開發新的貸款品種，貸款種類不再局限于普通住房，而是可擴展到廉租房，經濟適用房的貸款領域，在保證資金安全的同時，支持國家的宏觀政策，讓更多的民眾納入到該制度的政策范圍之內來。

3.貸款風險控制。依據個人征信系統信息建立個人信用評估，對住房公積金貸款者進行一次前期的風險控制。其次，還可以建立住房公積金貸款預警機制，對住房公積金貸款進行分級與分類，對不同類別的貸款給予不同的風險控制水平。

六、結語

針對住房公積金制度現存的弊端，本文突破了現有的體制改革思路，提出了建立住房公積金銀行的新方案。住房公積金銀行的建立有利于從根本上解決最廣大人民的住房問題，有利于提高資金使用效率，從而有利于住房公積金體系更深入發揮保障居民住房、構建和諧社會的功能。

參考文獻：

[1]Credit Opinion：Korea National Housing Corporation moody's investors service Global Credit ResearchCredit Opinion22 MAY 2009

[2]S．Vasoo，James Lee，Singapore：Social Development, Housing and the Central Provident Fund．International journal of Social Welfare 2001（10）：276-283

[3]彭建剛．中國地方中小金融機構發展研究[M]．北京：中國金融出版社，2010．

[4]陳杰．五國住房公積金制度的比較[J]．中國中小企業，2009，（8）

篇4

[關鍵詞]住房保障　住房補貼　住房政策

一、

改革開放以來，我國的住房制度經過了系統的的改革，實現了由原來的住房實物福利分配制度向商品房的巨大轉變。與此同時，在城鎮化推動下，住房供需矛盾顯現，房價不斷攀升，居民購買力遠遠跟不上房價的上漲。

在國務院及相關部、委等不斷推出各種管理方法的同時，我國各省各地區也分別結合本地制定出了地方政策。但是這些管理辦法的實施卻并不理想，很多中低收入人民住房問題沒有得到合理解決。

二、

住房保障政策受國家政治經濟發展水平等制約,國外住房保障法律制度有其特色,并對合理構建我國住房保障體系有著借鑒及深遠的啟發作用。

1.關于美國住房保障的相關的法律制度

在住房保障方面美國較有特色的是由立法保障各項措施的實施。為了解決低收入或無收入的居民住房問題,先后出臺了了《住房法》、《國民住宅法》和《住宅與城市發展法》等,對房屋的保障作了相關的規定?？梢院喞?1、是加大房屋抵押的貸款保險制度。購房過程中能夠一次性的付款的僅僅是作為少數的富人,而其他的一般是支付房價百分之二十五現款,其余的以房屋作為抵押向銀行或者放款協會進行貸款。2、是政府出資修建租金低廉的供方。美國的《住房法》規定,政府必須為低收入者提供不到私有住房租金的一半租金的住房。3、是政府提供較低低利息的貸款讓公民建房。四是政府給予房租補貼。家庭收入為居住地中等收入百分之八十以下者都可以申請此項補貼。

2.關于英國的住房保障相關的法律制度

一九九六年《住宅法》是英國現行住房保障法律。該法分為共同占用房屋、廉租房、住宅利潤、業主與租戶和相關事宜、租戶的行為、居住房屋的分配和無家可歸者的住宅等等，層次分明的住房政策，形成了相關的政府部門協同執行住房保障制度的模式。

3.關于新加坡的住房保障相關的法律制度

總括為：首先是制定長遠總體規劃目標,政府全全出資建房。為保障計劃的順利施行,新加坡的政府部門會專門撥出國有土地，當然也會適當征用私人的土地以供“房屋發展局”修建房屋,還積極提供低息貸款進行鼓勵,給予其足夠的資金支持。其次是實施住房公積金相關的保障制度?？梢栽S可最低收入的家庭啟動公積金存款——作為購買房屋的首付,不足部分可以每個月交納的公積金進行分期付款。

三、

總攬世界各國住房保障的歷史，都是對其先行立法，并歸納出住房保障的方法以及要達到的目標、如何規劃、面對的對象、以及具體措施等等并要有相對完善的法律為其實施保駕護航。所以我國住房保障法律制度的完善是相當重要的。

1．將公民的住房權作為人權納入憲法，并制定了相關的法律法規為弱勢群體提供保護。

住房問題的解決與否不僅是“民生”問題，而且還是“民權”問題。我國已經簽署并且批準了《經濟、社會和文化權利公約》，認同了“解決人類住區問題是中央政府和地方政府的共同責任”。對于國際人權法中所確認的住房權作為人權與其對應的是國家義務， 應該充分的體現在我國 “憲法”之中。

2．對于我國住房保障制度中最為關鍵的是盡快盡早的構建國家統一的系統立法。

我國關于住房保障的相關規定無論是上到中央，下到各地方都出臺了很多各種各樣的相關規定，但總的來說缺少全國性的一個統一的住房保障的系統立法。

3．因地因時的靈活運用各種相關規定，以期待對我國住房保障制度內容越加完善。

我國出臺過多部有關經濟適用房以及廉租房制度的相關規定，使其成為我國現今最為主要的住房保障形式。相對我國的資源分配，由于國情決定的，對于中等收入的家庭來說是可以更進一步得健全公積金制度，通過對住房公積金的免征稅、對公積金的貸款實行優惠貸款降低利率的等各種方式，解決住房難得問題。而對于低收入家庭，應當由政府通過出臺相關政策來減免土地出讓金或者提供土地補貼和減免稅費等，由國家和地方的財政部門進行協同共建經濟適用房以及廉租房來解決住房緊張的形勢。

4．健全住房保障制度的監督考核機制。

在對于住房保障相關法律的擬定制定過程中，必須要有嚴格的核準、進入、退出的相關機制。在我國，由于缺乏公民的收入認證系統，就必須有相對嚴格的登記制度、審查制度和公示對公民的真實家庭收入情況的認定。通過前期在冊登記，公證公示等各種方法，構建定期考核的透明制度，最大效率的利用相對有限的住房資源。

參考文獻：

[1] 李莉,王旭:《美國公共住房政策的演變與啟示》,《東南學術》2007年第5期.

篇5

關鍵詞：廉租房政策；執行；對策

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0118（2012）-03-0-02

住房問題不僅僅是一個經濟問題，也是一個重大的社會問題。當前，隨著城市化進程的加快，住房問題的必要性和緊迫性日益體現。當前，我國重要的房屋供應體系基本上呈現三個層次：對于收入較高的人群主要是商品房供應，對于較低收入家庭，實行“廉租住房和經濟適用房”為主的住房供應政策，對于經濟困難的家庭，主要是以產權歸政府所有廉租房進行供應。可以說，廉租房制度應該說是我國現行的住房保障體系當中最核心的組成內容。目前我國的廉租房只租不售，適用對象是城市特困人口，只收取象征性房租，廉租房能一定程度上避免尋租現象的發生，是解決低收入群體住房問題，緩解住房消費領域矛盾的一種有效措施。盡管政府積極組織實施廉租房工作取得了一定成果，但我們也應該清醒地意識到廉租房制度在執行過程中仍存在一些不盡如人意之處，如廉租房資金來源短缺、廉租房保障設施缺乏、退出機制不完善等等，制約了這一制度在實踐中發揮更大的作用。本文正是通過對廉租房政策的研究，分析廉租房政策執行中存在的問題，以期對我國廉租房制度的完善有所幫助。

一、廉租房政策概述

根據建設部頒布的《城鎮廉租房的管理辦法》定義：“城鎮廉租房是政府和單位在住宅領域實施的社會保障職能，向具有城鎮長住戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住宅。它是政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。”廉租房在世界各國都比較普遍，即使在西方一些發達國家如美國、英國、新加坡都有相當一部分人住在由政府提供的住房里。在我國，廉租房絕大部分也是由政府提供或者扶持的?；诖?，我們可以將這種由政府以補貼方式扶持特定收入家庭的住房租賃消費，提高其居住水平，從而實現住房保障目的的一系列行為規則稱之為廉租房政策。

二、廉租房政策執行中存在的問題分析

（一）政策現狀

我國探索廉租房政策始于1998年。這一年，國務院在《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》中正式以文件形式提出了廉租房問題，要求各級政府根據家庭收入的不同層次制定不同的住房政策。此后，一系列的相關政策文件相繼出臺，可以說，經過多年的試點探索，目前我國已初步形成了以租金配租（即發放租金補貼）為主、實物配租（即分配給低租金住宅）為輔、多種方式并舉的廉租房制度。據國家建設部公布的情況和有關媒體，截至2008年底，全國656個城市中。己有586個城市建立了廉租房制度，占到88.3%，2008年，計劃安排廉租房資金達到79.4億元。

（二）存在問題

我國廉租房屋體系自起步以來，已經取得了一定的成效，但是在運行中依舊存在有一些問題?？偟膩碚f，存在以下問題：

1、廉租房資金來源短缺

廉租房是政府解決貧困人口住房間題的重要舉措，但資金來源不穩定卻是制約其發展的一大障礙。根據《廉租住房保障辦法》的規定，有九種渠道。雖然規定的資金籌措渠道不少，但在廉租房實踐中，大部分資金仍主要來源于住房公積金增值收益。公積金增值收益在提取風險準備金和支付管理費用后的剩余有限，不足以支持廉租房制度建設。此外，政府財政資金未能得以有效落實。尤其是中西部地區，由于經濟發展相對落后，政府則財力明顯不足，導致廉租房建設滯后。在住房商品化的進程中，如何調整政府的支出結構，擴大廉租房建設資金來源，將低收入群體的住房間題真正列入政府的支出預算安排，已成為廉租房制度建設的重要任務。

2、廉租房房源相對不足

從《城鎮廉租房管理辦法》的有關規定來看，廉租房的房源主要有四個途徑：政府新建、收購的住房；舊有的公房；社會捐贈的住房；其他渠道籌集的住房。其中，在當前居高不下的房價之下，政府新建、收購住房需要大量的資金，實施進程受到的阻力大。而舊有的公房存量也嚴重不足。住房分配貨幣化改革以來，新建商品房價格畸高，存量公房提租步伐緩慢，加之公房一部分已經通過房改的形式出售或者分給了本單位的職工，無法騰退。政府可以用做廉租房的公房數量極少。社會捐贈的住房則寥寥無幾，一些人甚至擁有不只一套房。他們寧可閑置也不愿意將其閑置的住房提供給社會。此外，隱形的房地產租賃市場的存在也使得部分房屋非法進入房地產二級市場，造成廉租房的房源供給短缺。根據廣州的調查，“十五”期間有22萬戶“雙特困戶”，需要解決住宅困難問題，但目前廣州市每年僅能提供500套左右的廉租房，現實情況與制度設計的情況存在差異，房源缺乏已經成為制約廉租房供應的一個瓶頸。

3、廉租房覆蓋范圍較小

廉租房保障體系的對象從狹義上講是最低生活保障制度保障的對象，即低保戶、貧困人口；從廣義上講應包括所有無法從市場獲得住房的中低收入居民家庭，既包括具有城鎮戶口的城鎮居民，也包括城市中大量的流動人口。但目前各城市執行過程中的廉租房政策多限定在城市中低保戶與優撫家庭中的住房困難戶，而對于城市中的農民工、失業或待業的大學生等人群，則不覆蓋。以廣州市為例，廣州市規定只局限于具有“廣州市區城鎮戶籍，并在本市工作或居住，家庭人均月收入低于廣州市基本生活保障線，無自有產權住房或現自有產權住房人均住房居住面積在10平方米以下的困難家庭”。這樣的標準過于嚴格，會將城市中一些低保戶排除在外，更不用說外來務工的農民工了。筆者認為，廉租房是國家向弱勢群體提供的社會保障，它具有社會救助的性質，農民工、失業或待業的大學生等作為我國公民，承擔納稅等其它基本義務，同樣應有權獲得廉租房的權利以及保障資格。

四、廉租房政策有效執行的途徑

廉租房制度作為住房保障體系中的一項重要制度，其順利實施直接關系到政策的有效性問題。目前，我國廉租房政策執行過程中存在著諸多問題，迫切需要解決。筆者認為，我國廉租房政策執行應該應貫穿“助人自助”的理念，即借助社會、政府等外力的支持，同時和弱勢群體成員自身的力量與監督相結合，從而達到標本兼治的效果。

（一）開拓政府引導下的多元化融資渠道

廉租房政策的有效實施必然需要充足的資金作為支持，而目前在我國政府是廉租房建設資金的唯一投資主體。對于廉租房項目而言，大量其持續性的資金是必須的，如果不能保證在比較持久的一個時期之內擁有較為充足的資金則難以保證廉租房政策發揮最大的效能。前文提及目前在我國政府是廉租房資金投入的唯一主體，這種投資主體的單一性容易造成資金來源的不穩定性，其也必然對廉租房政策的執行造成巨大的制約。針對此種不足，在制定和執行廉租房政策時要積極吸收和借鑒國外的先進經驗，堅持在政府的主導之下積極地探索多元化的廉租房資金融資模式。

開拓政府引導之下的多元化融資渠道的一個最為有效方式就是積極探討民間私人資本的注入，積極尋求政府資本和私人資本的合作，吸引更多私人資本的參與，是拓寬廉租房融資渠道的必然趨勢，PPP模式應運而生。PPP，中文直譯為“公私合作”，意譯為公共部門和私人部門基于項目而形成的提供公共產品或公共服務的一種長期的合作伙伴關系。PPP模式在國外經常運用到公共實踐項目中，在國內仍然處于萌芽階段。傳統以來，我國基礎設施一直以來都是由政府財政支持投資建設，由國有企業或單位壟斷經營，這種建設管理模式存在浪費嚴重、效率低下、風險巨大等眾多弊端。隨著我國市場經濟的逐步建立和完善，在這些傳統的國有壟斷領域充分引入競爭，通過競爭來降低成本、提高效率、減少風險就成為市場發展的必然。而民間資本的進入就是市場競爭的充分體現，民間資本進入到公租房建設領域以后可以極大地拓展公租房的資金來源，在最大程度上保證公租房政策實施的連續性和持久性。因此這一模式是拓展廉租房資金來源的有效途徑。

（二）變通現有政策，擴大租房覆蓋面

建立和完善廉租房政策是建設社會主義的內在要求，也是保障實現共同富裕的必然選擇，是保障最低收入家庭的基本居住需要，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的客觀要求，也是建立和完善城鎮住房新體制的必然要求。因此使居住有困難的人都能夠享受到公租房政策是實踐科學發展觀、建設社會主義和諧社會的具體表現。

首先，應該打破原有的戶籍限制，隨著我國戶籍制度的逐漸松動和變化，戶籍已經不再是人們生存的重要內容，越來越多的人進行著戶籍的遷移，人口的流動性也越來越大，在這種趨勢之下再簡單地以戶籍作為申請廉租房的條件之一就顯得不合時宜；其次，拋棄現有的家庭“雙困難”標準。隨著城市單親家庭的不斷增多、未婚工作人員的大量出現和“空巢”老人現象的日益顯現，以往的“雙困難”標準已經與現實出現一定的脫節，這部分人對住房有著特殊的需求，如果將他們排除在政策之外，勢必造成事實上的不平等，因此要對其進行必要的考慮。

現實中許多城市通過政策的變更對廉租房政策的覆蓋范圍不斷進行著擴大，一方面月收入的標準降低、另一方面對居住面積限制不再過分苛刻。還有一些城市，例如青島、貴陽等規定符合條件的畢業大學生也可以申請廉租房，這是在廉租房制度改革之路上邁出的重要一步，當然還需要不斷的拓展，目前還有一些人群例如不具有當地戶口的城市打工者、進城農民工、城鄉結合部土地被征后的農民等都被排除在廉租對象之外。

（三）合理設計保障性區位，改善保障設施

目前廉租房建設在區位選擇上呈現出許多的不足，例如許多廉租房在位置上比較偏僻、大多數在遠離城市主城區的郊區之外，這些廉租房相對獨立、遠離城市基礎設施，周圍沒有配套的相應保障設施，例如基本的銀行、郵局、超市等基礎設施缺少，公交車線路等也比較稀少不便于居民的日常生活和出行，對廉租房居住者的居住環境造成極大的影響，也嚴重制約了當地經濟的發展和廉租房居住者的就業和生活水平的提高。

因此廉租房在設計和建設的過程中要充分考慮廉租房的區位選擇，改善相應的保障設施。首先，保障性住房在選址上要充分考慮便于廉租房居住者的生活和工作，因此不能過于遠離主城區，廉租房在選址時要重視新區、老區和郊區之間的規劃配置，一方面要避免廉租房建設的過度集中，另一方面要利于低收入者的生活和工作。其次，在建立廉租房時要充分考慮與周圍其他小區和保障性設施的共享，要選擇周圍學校、銀行、郵局和交通方便的區位，保障廉租房能夠最大程度的發揮作用。最后，要形成“若分似合”的建造理念。社會保障房項目不宜過大，低收入人群與高收入人群的居住用地應混合使用，不同收入人群搭配居住是合理的規劃分布，混合生活方式能和諧高收入與低收入人群之間的隔離，促進他們之間的交往，緩解低收入人群的就業問題。

建立和完善廉租房政策是建設社會主義的內在要求，也是保障實現共同富裕的必然選擇。我國廉租房制度的建立充分體現了我國社會主義的優越性，自從其建立以來也發揮了重要的作用。雖然我國廉租房政策在執行的過程中還存在著一定的問題，但是筆者相信隨著我們對這一問題的重視和不斷發展完善，我國的廉租房制度必將越來越發揮著重要的作用。

參考文獻：

篇6

關鍵詞:城鎮養老保險;部分積累制;現收現付制;基金制

社會養老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養老保險制度選擇，應該與其經濟發展水平、收入分配結構、要素市場發育程度、稅費征管體制、人口結構等現實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發展狀況來制定養老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。

近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而，現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工；主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇，由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。

到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力，養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合（簡稱“統賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現收現付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①

概括起來，改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面：一是從企業統籌走向社會統籌；二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式；三是擴大了養老保險的覆蓋面，將非國有企業納入養老保險體系；四是適當調整了繳費率和養老金的替代率，糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環境；解決養老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰，削減養老保險制度的代際再分配功能；等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規模巨大，部分積累制名存實亡

由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任，還要為自己積累養老金，由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變，他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付；對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]

現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中，由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標，統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現行養老保險體系仍然是現收現付制。

2.繳費率相當高，企業和工薪階層負擔沉重

我國養老保險繳費率（平均養老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]

盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本，并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下，企業職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。

3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業共欠繳養老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養老金發放金額的20％。而且，擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底，養老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業職工參加了養老保險，而城鎮集體企業職工的參與率為53.8％，其他所有制企業只有32.0％，事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。

在現實中，企業逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。

從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。

地方政府（縣或地、市級政府）在統一養老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者，且在大部分地區至今仍然是實際的管理者，養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養老基金控制權的時候，它們有積極性向企業收取養老保險費；而在它們喪失對養老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統籌的運作中，省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多，如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底，真正實現省級統籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下撥，8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統籌難以實施，則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機；而企業拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養老保險費的順利征收，并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大，從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。

當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理，主要表現在以下四個方面。

第一，過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實，政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。

第二，養老金的替代率偏高?，F行制度設計中養老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發達國家的水平（見表4）；部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^）的養老金替代率均超過了100％，甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發達國家的差距仍十分巨大，現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現代化科技的應用，繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現減員的目的，地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業職工提前退休，過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。

第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。

由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因?，F行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬，一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析，表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。

在對現收現付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上，到目前為止，現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下，退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢姡洕鲩L和充分就業才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會，而現收現付制則由政府承擔起責任而已。

實際上，現收現付制和基金制在實踐中各有利弊。現收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費，養老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。

在有關養老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現實情況是明顯不符的。在現實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中，學者們為了論證自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態下，兩者應該是一致的；而從我國的統計數據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇；而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度，隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述，在養老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為，政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養老積極儲蓄）。相比較而言，現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發展仍處在相當低的水平上，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養老保險費的收?。欢B老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看，公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。

第一，降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。

第二，建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定（如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數）。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養老金待遇的剛性，可以保持其原來的養老金發放水平不變；但如將來出現通貨膨脹，則不對養老金待遇進行調整，直到與其設定的養老金發放水平相當為止。

第三，取消提前退休領取養老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。

第四，在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上，鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此，必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如，企業購買企業年金可在稅前列支，個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

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注釋：

①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養老金所需交納的費用率只需10％~12％。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金，以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金，過渡養老金=指數化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。

④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

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參考文獻：

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[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.

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