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關鍵詞：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。

研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約（如圖1）。

1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性

土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。規劃不論大小，但都不能偏離有理、有據、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據就是說土地利用規劃在編制期間必須分析過去發展中的利弊，著眼編制后的發展前景，從戰略的高度和對未來發展的深度提出定性與定量結合的數據、指導規劃編制，體現規劃的實用性。有序就是在編制規劃過程中必須堅持短、中、長規劃結合，體現規劃的階段性和實現規劃的長效性的有機統一。有效就是說規劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規劃編制過程必須把有效性作為發展方向，在編制中注重其土地利用的節約與集約的基本要求，規劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

以人口總量、建設用地的規模為基礎，制定規劃利用土地標準，推行節約集約用地的原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，加強與土地利用相關行業規劃與土地利用總體規劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度

城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。

2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導

加強土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制。新土地管理法在土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模控制的地位和作用，作了明確的規定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節約和集約用地求發展為指導思想，以科學合理、節地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃在控制城鄉建設用地總量上的龍頭作用。

加強各規劃間的協調配合工作。一方面要切實做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調；另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。

完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€方法。

（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源。

（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。

（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準

建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉建設用地總量、城鎮用地規模和農村居民點用地規模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業集中區、開發區建設用地指標、居住用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

合理確定城鄉建設用地規模。凡不符合節約和集約用地標準的規劃，不得審查通過，必須按規定進行修改調整。嚴格控制城鄉建設用地的外延擴展，實行城鄉規劃和用地總量管理，即在建設用地規模上要受土地利用規劃的制約，在城市用地上要依照城市規劃組織實施，從根本上實現城鄉建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。

2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。

2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。

2.5 建立和完善規劃執法監察制度

建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。

2.6 建立規劃審查制度和規劃調整管理制度

建立規劃審查制度和規劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。

（1）強化建設用地項目的規劃審查。（2）加強對城市和城鎮規劃的審查、審核。（3）加強對土地開發、復墾、整理規劃的審查。（4）完善規劃調整的管理、規劃調整和修改制度、違反規定隨意調整修編規劃的責任、規劃的公眾監督。

參考文獻

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關鍵詞：土地利用；節約集約；臨汾市

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是一切生產和存在的源泉。隨著經濟的發展，人口的增長，人類對土地的需求只增不減，致使其日益短缺，而面對這樣的情形最根本的解決方法就是節約與集約利用土地，充分發掘出有限土地的經濟、社會和生態效益。

一、臨汾市土地節約集約利用的現狀分析

（一）區域概況

臨汾市位于山西省西南部，地處黃河中游，是山西省11個地級市之一，下轄17個縣（市、區）。臨汾市土地總面積20275平方公里，占山西省13%，地形輪廓大體呈“凹”字型分布，四周環山，中間平川，全境分山地、丘陵和盆地三大地形單元。平川面積占土地總面積的四分之一，“兩山夾一川”的獨特地理條件，決定了山地多平川少，旱地多水地少，耕地后備資源不足。為了加快“四化一體”的步伐，即工業新型化、城鄉生態化、市域城鎮化和農業現代化，用地的需求剛性上升，土地供需矛盾日益凸顯。

（二）二現狀分析

1、建設用地供求不協調

近幾年來，城市發展較快，集聚效應較強，城市人口膨脹，導致建設用地的需求急劇增加，在土地供應量有限的條件下，土地供需矛盾越發凸顯。

2、耕地的保護與新增建設用地的擴大之間存在矛盾

經濟的發展造成了建設用地增長過快，通過改變土地的性質，滿足建設用地的需求，事實上造成了耕地的大量流失。在保護耕地的同時，還要保障土地能夠滿足社會發展的需求，協調難度大。

3、土地資源開發條件存在著較大的差異

臨汾市的平川面積占總面積的19.4%，水分、氣溫條件好，適宜耕種，且土地開發潛力較大；而山地、丘陵占總面積的80.6%，水分、氣溫條件差，不宜耕種，且土地開發利用難度大。

二、臨汾市土地節約集約利用存在的問題

（一）建設用地閑置和低效利用普遍

在經濟全球化與城鎮化的推動下臨汾市建設步伐不斷加快，在此過程中，城市的空間利用出現了低密度和分散化傾向，建設用地規模過度擴展，投資開發強度不足，導致推動閑置和粗放低效利用的現象。例如，建設廠房，單層多于高層，容積率低下；在城市的拆遷規劃中出現了一些拆遷成本高，開發難度大的閑置土地。而在農村，隨著人口大量的涌入城市，導致了不少偏遠地方出現了大批的空閑住宅、空心村及閑散地，土地浪費十分嚴重。

（二）土地管理制度不健全

為了提前完成某個惠民工程和公益事業設施，追求利益，最大力度的給予招商引資項目最優惠的條件，用以租代征的辦法搞建設。如，用農業用地搞非農業建設，擅自擴大開發用地面積，新建各種開發區，在沒有依法取得建設建設用地的審批手續情況下，擅自先征地、供地等。在一些鄉鎮中，政府即使土地所有者又是經營者和管理者，致使職責劃分不明確，土地監督力度不夠。

（三）土地污染嚴重，生態環境惡化

在推進城鎮化的進程中，許多鄉鎮企業、工廠大量涌進城鎮，由于企業設施陳舊，技術落后，且缺乏系統的環境規劃，往往只注重經濟效益，而忽略了社會效益和生態效益，給城鎮環境帶來了不可恢復的創傷，產生了一系列環境問題。煤炭工業是臨汾市的支柱產業，全市地下含煤面積為11250平方公里，約占總面積的55.49%。以豐富的煤炭資源為依托，帶動了相關產業鏈迅速發展，為經濟社會的發展做出了巨大貢獻。但是，同時大量開采煤炭直接和間接的破壞了土地，造成地表塌陷，土壤污染煤炭在利用過程中又會釋放大量的二氧化硫等污染物，對環境造成了極大地影響。

三、加強土地集約利用措的措施

（一）更新節約集約用地的理念

臨汾市政府將土地節約集約利用作為供給側結構性改革的重要手段，將節約集約利用地水平的提升作為全市重點的工作之一。同時，還需不斷推進土地資源觀念的轉變、土地利用方式轉變及土地管理方式的轉變。大力發展循環經濟，加強集約利用土地資源的管理，創新宣傳方式，向全市人民推廣土地節約集約利用的舉措及成效，使國土資源知識家喻戶曉，增強廣大市民珍惜土地資源的責任意識和節約集約用地的自覺性，在全社會形成依法依規管地和節約集約用地的良好氛圍。

（二）積極調整產業結構

合理的產業結構是衡量土地集約利用水平高低的條件之一，通常情況下，較高的產業結構水平有利于區域土地的節約集約利用。2015年，臨汾市第一、二、三產所占GDP比重是7.8%、48.5%和43.7%，第一產業發展緩慢，產業結構層次低，極大地制約了土地的節約集約利用。因此，應該加快產業結構的優化升級，大力支持和整合工業園區，提升產業層次，并根據臨汾市山地多，平川少的特點，將其設立在遠離城市，且符合園區發展要求的山地丘陵地區，以緩解用地壓力，從而有效保護耕地，加快產業的發展。

（三）做好城市綠化和環保工作

土地節約集約利用水平的一項重要考核指標是城市土地生態環境質量。長期以來，臨汾市作為全國的重要煤炭生產基地和重工業基地，對全省乃至全國經濟發展作出很大貢獻，但同時也使本市的環境造成了極大地損壞。因此，在今后的發展中，臨汾市各縣（市、區）應加強對城市綠化和環境保護的重視，增加對環保的投資逐步改善全市的生態環境質量及居民的生活環境質量，走綠色健康的城市化道路。

（四）加強閑置土地的處置

一是要盤活閑置低效率的土地。采取“引、促、限、逼、罰”的措施引導用地單位主動盤活閑置地，同時要建立預防新生閑置地的長效機制。二是要充分利用閑置廠房，廢棄場地和倉庫等閑置用房。適當地增加廠房的建筑高度，提高其土地集約利用的容積率。三是政府要加大對舊小城區改造的資金投入，把分散的，小塊的面積利用起來。四是要盤活存量土地。充分利用17個縣（市、區）被列為全省城鄉建設用地增減掛鉤試點縣的有利條件，加快推進城中村改造，采煤沉陷區治理，礦業存量用地，為重點項目建設提供用地支撐。

四、小結

如今，經濟的發展對土地資源的依賴程度越來越大，走節約集約用地的道路是保障經濟增長保護數量的最有效的最合理的舉措。臨汾市要系統地長遠地規劃處理好耕地的同時，嚴格控制新增盤活存量建設用地之間的數量關系，從而更好的實現土地的節約集約利用，促進社會的可持續發展。

（作者單位：山西財經大學）

參考文獻：

[1] 橋陸印，周偉，曹銀貴.山西省11個地級市城市土地集約利用評價研究[J].資源與產業，2011，13（3）.

[2] 楊帆.城鎮化進程中土地集約利用問題研究[J].企業經濟，2013，（1）.

[3] 黃潔.山西省土地節約集約利用問題與對策研究[J].當代經濟，2014，（20）.

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關鍵詞：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。

1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性

土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。規劃不論大小，但都不能偏離有理、有據、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據就是說土地利用規劃在編制期間必須分析過去發展中的利弊，著眼編制后的發展前景，從戰略的高度和對未來發展的深度提出定性與定量結合的數據、指導規劃編制，體現規劃的實用性。有序就是在編制規劃過程中必須堅持短、中、長規劃結合，體現規劃的階段性和實現規劃的長效性的有機統一。有效就是說規劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規劃編制過程必須把有效性作為發展方向，在編制中注重其土地利用的節約與集約的基本要求，規劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

以人口總量、建設用地的規模為基礎，制定規劃利用土地標準，推行節約集約用地的原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，加強與土地利用相關行業規劃與土地利用總體規劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度

城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

1.5 從墻體改革入手，突出節地、節能、限制粘土墻體材料的使用

新型墻體材料的發展應用，在于保護土地資源和生態環境，節能利廢、建設節約型社會的一項重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項重要內容，政府必須鼓勵和支持新型墻體材料的科學研究、技術開發、引進和推廣應用工作，對在新型墻體材料發展應用、科學技術研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應給予獎勵。要鼓勵利用礦產尾砂、工業廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發展新型墻體材料，在稅收等方面給予優惠，要采取措施限制生產，使用空心粘土制品，逐步禁止生產，使用實心粘土磚（瓦）。對違令使用粘土制品的要給予嚴懲。禁實工作要從城市逐步向農村拓展。確保新建、改建、擴建的建設工程都能用上新型墻體材料。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。

2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導

加強土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制。新土地管理法在土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模控制的地位和作用，作了明確的規定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節約和集約用地求發展為指導思想，以科學合理、節地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃在控制城鄉建設用地總量上的龍頭作用。

加強各規劃間的協調配合工作。一方面要切實做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調；另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。

完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法：（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源；（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地；（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準

建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉建設用地總量、城鎮用地規模和農村居民點用地規模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業集中區、開發區建設用地指標、居住用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。

2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。

2.5 建立和完善規劃執法監察制度

建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。

3 結論

土地節約利用是當前土地利用的主要趨勢，只有從技術和管理兩方面一起抓，才能達到理想的效果。

參考文獻

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關鍵詞：城市生態綠地;綠地建設;生態利用

1 引言

生態城市建設中的一項重要內容就是建設完善的綠地系統,生態綠地作為一種新的綠地形式,具有類型豐富、群落結構穩定、人工投入少、自維持能力強、生態效益好等優點。節約型城市綠地就是以最少的能源支出及最少的城市干擾來綠化和美化城市。建設節約型城市生態綠地,對于改善人居環境,維持城市生態系統平衡與可持續發展,提供自然空間以滿足居民游憩休閑、促進人與自然和諧發展等方面,具有重要的現實意義。

城市生態綠地是以生態學原理為指導,通過對城市物理環境分析以及對當地自然植被研究,在城市生態系統中模擬自然植物群落的組成、結構和演替規律而建成的城市綠地。其優點是充分利用植物以及植物群落的自我更新能力,形成生態系統的自維持機制,減少人工投入和人為破壞,以生態手段改善城市環境。

根據城市生態綠地的含義以及特殊的功能,城市生態綠地分為幾種類型。城市生態公園是利用市區的荒地或廢棄地及城郊地區,運用生態學原理和技術,將這些城市空置地轉化成自然化的公園。它強調對城市環境的生態恢復過程及對城市環境的調節和改善作用;相對于普通防護林,生態防護林具有更加完善而穩定的物種組成與群落結構,抵御自然災害的能力更強,能更有效地改善城市自然環境條件和衛生條件。生態綠廊主要包括城市濱河生態綠帶及沿道路兩側的生態綠帶。生態綠廊對于城市生物多樣性的維持和保護、吸收汽車尾氣和降塵具有重要意義。自然保護區綠地一般位于城市附近的郊區,自然植被狀況良好,對改善城市空氣質量、調節城市氣候起重要作用,是城市需要重點保護的生態綠地。生態農林地運用生態農業、生態林業的各項技術對農林地進行建設和管理,減少了化肥和農藥使用,對于保護和改善城市生態環境意義重大。

2 節約型綠地建設的生態利用形式

2.1 城市雨水的生態利用

我國城市硬覆蓋、建筑物和路面占地不斷增加,雨水自然流失和排泄量大,造成雨水資源的嚴重浪費,雨水資源沒有得到很好利用。另一方面,降水年內分布不均,干旱風沙災害嚴重,但一遇豐水年就發生嚴重的洪澇災害,缺乏洪水調節利用工程,植被自然生長恢復很難,造成蓄洪、滯洪、調洪能力差。

2.1.1 滲透管的利用

將非滲透雨水管改為滲透管或穿孔管,周圍回填礫石。滲透管溝兼有滲透和排放兩種功能。為保證防洪能力不減少,滲透管中心穿孔管可采用與原防洪管相同的管徑。此種形式采用多種滲透設施,屋面雨水先流經高位花壇進行滲透凈化,再與道路雨水一起通過低綠地,通過截污裝置后流入滲透淺溝。

2.1.2 中水利用結合淺溝滲透

中水主要利用水質相對較好且易于收集的屋面雨水,處理后作為綠化、噴灑道路等水源;道路雨水進入低綠地或滲透淺溝進行滲透,多余雨水溢流排至市政雨水管道。

2.1.3 下凹式綠地利用

下凹式綠地的結構為,路面高程高于綠地高程,雨水口設在綠地內,且高于綠地高程而低于路面高程。這樣設置可使道路、建筑物等鋪張區上的雨水徑流首先流入綠地,綠地蓄滿水后再流入雨水口。下凹式綠地在城市的住宅小區及道路兩側都可使用,是一種不需增加建設投入而可一舉多得的措施。采用下凹式綠地對于增加城市水資源、防洪減災、凈化水環境及減少綠地灌溉用水量具有重要意義。

2.1.4 城市立體綠化的生態利用

由平面綠化轉向垂直綠化,可以利用墻面開展“生態墻”綠化,可形成城市立體草坪;可以進行陽臺綠化和屋頂綠化，這種形式對于擴大城市綠化空間非常重要。

2.2 城市污泥的生態利用

城市污泥中有機質和養分含量較高,城市污泥有機質平均含量達到384g/kg,全氮、全磷和全鉀分別為27、14.3和7g/kg;有機質、全氮、全磷比純豬糞分別高出1/3~2/3,并且中國城市污泥的有機質含量呈逐年增加的趨勢。研究證明城市污泥在糧食作物、蔬菜、經濟作物及園林綠地上使用,具有明顯的肥效和改良土壤的效果。近年來,城市污泥中重金屬含量越來越低,這對于促進城市污泥的綜合利用提供了更為廣闊的前景。

2.3 城市堆肥的生態利用

堆肥是利用各種植物殘體混合人畜糞尿經堆制腐解而成的有機肥料。堆肥所含營養物質比較豐富,肥效長而穩定,利于促進土壤固粒結構的形成,能增加土壤保水、保溫、透氣、保肥的能力。堆肥是資源化處理有機固體廢棄物的有效途徑之一。堆肥的穩定度和腐熟度是衡量堆肥產品質量的尺度,其評價對于安全農用有著重要意義。穩定度側重于堆肥施用對周圍環境的影響,而腐熟度側重于堆肥施用對植物生長的影響,它們受堆肥物料、堆肥條件等因素的綜合影響,其評價指標多種多樣。堅持長期施用堆肥,對改良土壤、提高地力、改善園林花卉苗木的生長狀況具有顯著的效果。

2.4 城市粉煤灰的生態利用

煤作為我國的主要能源,在工業生產和現代化建設中發揮著不可替代的作用。然而每年因為煤的燃燒而產生的大量煤灰對環境造成巨大的污染。然而煤灰具有疏松、通氣、排水良好、保溫、保濕、無菌及取材方便的優點。為了提高城市綠量,增加城市綠地面積,改善城市生態系統,很有必要開展以粉煤灰和土壤為原料的草坪基質及育苗基質的復合研究,研究不同配比基質和施肥對草坪草、園林花卉苗木生長及對土壤和水環境的影響,篩選出最佳的煤灰配比和施肥量。

2.5 城市廢棄土地的生態利用

利用城市廢棄的土地,可以大大節約資源和能源的耗費,體現節約型城市綠地的設計思想。在城市更新過程中,倒閉和廢棄的工廠可以在生態恢復后成為市民的休閑地,如廣東省中山市有一個始建于20世紀50~60年代的粵東造船廠,采用保留、改變及再生設計的理念,不是被徹底拆掉和推平用于地產開發,而是利用現有的榕樹、廠房和機器,設計成一個開放的市民休閑場所-歧江公園。在這里,古樹講述著這塊場地的歷史,廠房和機器銘刻了城市的記憶,茂盛的野草將新的環境理念引入現代都市中。

3 結語

隨著社會經濟的迅速發展,城市生態綠地建設開始沿著高效節能、節約減排的方向發展。有效利用城市的現有環境及用地材料,形成穩定良好的城市綠地生態系統,是城市生態綠地建設的重點。只有在了解城市生態綠地的內涵的基礎上,引入景觀生態學和植物生態學等原理,并在實踐中很難加以應用,建立城市生態綠地的指標評價體系,才能真正做到將社會、經濟、生態3大效益較好地結合起來,達到改善城市生態環境的目的。

參考文獻：

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［2］ 關卓今,武羨慧,裴鐵番.北京市集雨消塵綠色環境系統新模型的探討［J］.水土保持學報,2001(2):117~120.

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關鍵詞：節約集約利用；建設用地；少數民族地區；黔東南縣域

基金項目：2016年銅仁市科技局項目（項目編號：2016TRS26801）

中圖分類號： F301.5 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.04.039

土地的節約集約利用對區域可持續發展十分重要。本文以貴州省黔東南苗族侗族自治州16個縣（市）為研究對象，利用定性分析的方法，分析在2010年～2012年少數民族地區建設用地集約利用的變化規律，以揭示其節約集約利用總體狀況和區域差異，為喀斯特少數民族地區的經濟社會發展、土地管理等提供參考價值。

1 研究區概況

黔東南苗族侗族自治州位于貴州省東南部。地處云貴高原向湘西和廣西丘陵過渡地帶。地勢西高東低，海拔相對高差達2041.8米。2012年末，全州常住人口347.27萬人，其中少數民族人口為271.81萬人，占全州總人口的78.3%。戶籍人口459.22萬人，其中城鎮人口50.08萬人，城鎮化水平12.2%；鄉村人口403.13萬人，占全州總人口的87.8%。全州實現生產總值477.75億元，三大產業比為20.3：32.1：47.6。

2 研究方法

2.1 數據來源與處理

本研究主要涉及人口、社會經濟、土地利用等數據，其中人口、社會經濟數據來源于2008年～2013年《黔東南州統計年鑒》。2009年～2012年土地利用變更調查數據來源于黔東南苗族侗族自治州國土資源局。

2.2 定性分析法

2.2.1評價指標體系建立 根據《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T1018-2008），定性分析主要是通過分析評價區域內人口發展與城市建設用地變化、經濟發展與建設用地變化的匹配程度，判斷其土地利用趨勢類型并進行相應的分析。

2.2.2指標體系計算方法 人口用地彈性指數（PEI）=基準年之前3年（含基準年）的人口增長幅度/同期城鄉建設用地增長幅度；經濟用地彈性指數=基準年之前3年（含基準年）的地區生產總值幅度/同期建設用地總面積增長幅度；人口貢獻度指數=基準年之前3年（含基準年）人口增長量占全部評價對象的總人口增長量的比重/同期城鄉建設用地增L量占全部評價對象的城鄉建設用地增長總量的比重；經濟貢獻度指數=基準年之前3年（含基準年）的地區生產總值增長量占全部評價對象的地區生產總值增長總量的比重/同期建設用地增長量占全部評價對象建設用地增長總量的比重。

2.2.3土地利用趨勢類型判斷標準 根據《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T1018-2008），土地利用趨勢類型判斷標準為：人口發展與城鄉建設用地變化匹配程度分析土地利用趨勢類型；經濟發展與建設用地變化的匹配程度分析的土地利用趨勢類型。判定的土地利用趨勢類型為：挖潛發展型，集約擴張型，低效擴張型，發展遲滯型，粗放擴張型。

3 研究區節約集約利用結果與分析

通過定性分析計算公式和評判標準得出，在人口發展與城鄉建設用地變化的協調程度方面，除凱里市為低效擴張型外，其他縣域均為粗放擴張型，說明凱里市的人口增長的同時，用地也在增長。而其他縣域的人口減少，用地卻增加。在經濟發展與建設用地變化的匹配程度方面，除天柱縣、劍河縣和雷山縣為集約擴張型外，其他縣域均為低效擴張型，說明整個研究區經濟增長的同時，用地也在增長。因此結合人口發展與建設用地匹配類型和經濟發展與建設用地匹配類型，綜合判斷評價對象總體土地利用趨勢為：除天柱縣、劍河縣和雷山縣為集約擴張型外，其他縣域均為低效擴張型，說明整個研究區經濟增長的同時，用地也在增長。

4 結論與討論

4.1 結論

通過定性分析，整體上研究區的縣域建設用地節約集約程度較高。其中天柱縣、劍河縣和雷山縣為集約擴張型，其他縣域均為低效擴張型。說明整個研究區經濟增長的同時，用地也在增長。研究區的建設用地節約集約利用水平差異明顯，其中凱里市建設用地節約集約程度最高，黃平縣、鎮遠縣、錦屏縣、黎平縣、從江縣、雷山縣、麻江縣的建設用地節約集約程度最低，說明黃平縣、鎮遠縣、錦屏縣、黎平縣、從江縣、雷山縣、麻江縣的建設用地挖掘潛力較大，是研究區未來開展建設用地節約集約的主要對象。

4.2 討論

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今天是第25個全國“土地日”，主題是“節約集約利用土地——推動土地利用方式根本轉變”。這既是經濟發展進入新常態的現實要求，也深刻彰顯了中央資源節約的思想。面對新形勢新要求，大力推進國土資源節約集約利用，以資源利用方式轉變倒逼安慶經濟發展方式轉變，意義重大、影響深遠，必須做到四個認清：

一是必須認清國土資源節約集約關乎全市發展全局，應當高度統籌增量和存量。在增量上，我們要通過劃定永久基本農田和城市開發邊界來控總量、優布局、調結構，要通過規模預核來堵住閑置低效源頭，要通過指標預算來發揮用地指標調控作用，堅決防止盲目鋪攤子、攤大餅。在存量上，要將土地清理推向縱深，研究存量盤活政策，堅決杜絕土地“睡大覺、曬太陽”。在礦產資源管理上，要嚴格執行礦山開采回采率等標準，嚴格落實年檢年報制度，嚴格開展礦山土地復墾審查，制定獎懲措施推進綜合利用示范基地和綠色礦山建設。與之相對應，我們不僅要對各地的節約集約新模式、新技術及模范縣（市）創建活動給予激勵，更要對粗放浪費行為拿出重典問責的硬措施。

二是必須認清國土資源節約集約既是資源問題也是經濟問題，應當綜合施策。全面推進國土資源節約集約，必須跳出國土行業局限，善于調動各類經濟手段，充分發揮市場機制決定作用。要大力推行“陽光地產”制度，綜合運用市場和政府之手，將有限資源盡可能多地交給實力名企來干，筑牢節地市場主體基礎。要完善落實劃撥用地最低價款制度，既要擴大有償使用范圍，又要確保供地率穩步提升。要在守住新建工業項目容積率不低于1.0底線基礎上，用規模預核逐步拉高容積率。要適應收費清單執行制度，推進開竣工由資金管理向合同管理、部門聯動管理轉變。要完善落實建設審批“兩個流程”，幫助企業在合法合規前提下快建快產。要總結推廣以地控稅、以稅節地等經驗，探索價格、稅收、租金和規費等多種經濟手段聯動的市場配置體系。

三是必須認清國土資源節約集約不是城區集約而是全市集約，應當市縣并軌。要推進節地政策市縣并軌，出讓合同履約部門要聯合監管，土地批（供）后要實現流程化管理，工業項目用地規模預核要作為項目指標安排、供地的前置，鼓勵企業利用閑置低效用地自建標準化廠房、有償收回閑置土地等政策要成為縣域閑置土地處置的關鍵之招，土地管理重點監管鄉鎮制度要成為鄉鎮土地管理的規范，土地出讓收支管理要成為全國審計舉一反三的重中之重。要推進節地制度市縣并軌，縣域要切實完善集體決策、節地考核、陽光地產、指標預算、規模預核、最低價款、履約保證、廠房多層、雙向約束、批供監管等制度機制。要以土地“三項清理”為抓手，進一步解決“三類土地”問題；以國土資源創模為抓手，進一步提升國土資源節約集約能力和水平。

四是必須認清國土資源節約集約需要全民共建，應當形成整體合力。各級黨委、政府要切實擔起領導之責，對國土部門的工作要多指導協調，努力為其創造更加有效的工作環境，尤其是主要負責同志要主動學習研究用地政策，把握依法合規、節約集約用地的方向；分管負責同志要組織國土等部門，針對當地實際，學習先進經驗，細化可操作性的政策措施；要定期分析用地形勢和節地空間的動態變化情況，不斷提高節約集約用地水平。國土部門要切實擔起落實之責，抓好政策落實以及土地“三項清理”、國土資源創模等核心工作，加強國土資源政策尤其是節約集約用地、依法合規用地的培訓，提高各級領導意識和能力。各級各有關部門要切實擔起聯動之責，特別是規劃、住建等相關部門更要與國土部門建立更加緊密的協作關系，在落實市委、市政府的部署和要求上形成合力。

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【關鍵詞】建設用地；節約集約；技術和管理

當前，我國正處于城鎮化快速發展的時期，經濟社會發展導致工業和住宅等建設用地需求增加，保護耕地和增加建設用地形成了一個矛盾，建設用地供需矛盾突出，違法違規用地以及閑置低效用地更是加劇了這一矛盾。在這一背景下，有必要加強建設用地節約集約利用管理，提升土地利用效率，更好地發揮建設用地的作用和效益。

一、加強技術手段運用，提升建設用地利用水平

1、從嚴編制用地規劃，加強用地產出和標準控制

要堅持從嚴編制用地規劃，強調針對性、前瞻性、指導性和可操作性，做到科學、嚴謹、務實，更好地指導節約集約用地。建設用地總量有限，要在開發利用規劃中明確定量控制標準，研究制定適合區域發展的開發強度與產出率，力求以最低的建設用地強度獲取最高產出，限制項目畝均投資強度、產出效益等指標，探索建設多層標準廠房進行出租或售賣，對投資額度小的項目不再審批新的建設用地，鼓勵小項目落戶標準廠房，引導土地利用強度低、閑置土地多的企業進駐標準廠房，盤活建設用地新上投資強度大、產出效益高的項目，做到建設用地開發強度與產出率掛鉤。要從建設用地標準入手，建立科學用地的客觀和微觀指標，通過城鎮人均用地、農村人均用地、城鄉總人均用地等指標控制城鄉建設用地規模；在微觀層面上，要結合城市發展需求和實際，做好城市、小城鎮和區域內建設用地指標以及城市市政、工業和商業用地指標管理，從嚴控制開發建設、居住區和工業園區用地指標。

2、落實準入制度，優化建設用地供應結構

要嚴格貫徹執行《限制用地項目目錄》、《禁止用地項目目錄》等有關政策規定，完善區域內建設用地準入制度，在項目引進中對不符合條件的項目不予用地審批。加強審批后用地管理，督促和引導企業按照合同約定的開發建設指標進行開發，特別關注項目開工率、投產率和稅收貢獻率，強化建設用地中土地出讓合同管理，在合同簽訂中制定相應的違約責任，探索建立用地信譽檔案管理系統，對低效開發用地和不按照合同約定開發建設的項目方，不再接受其土地轉讓、抵押或新增項目申請，通過各項準入指標控制、開發建設監督和約束手段使用，提升項目節約集約用地水平。要優化建設用地供應結構，根據產業結構調整和轉型升級發展要求，控制新增建設用地審批，注重用地對產業發展的導向作用，增加科技含量高、經濟效益好、稅收貢獻強的現代產業項目供地，限制或停止對各類“粗大笨重”項目的供地，通過用地導向作用倒逼現代產業發展。通過增加高新技術產業、現代高端制造業和現代生產業的建設用地供應，遏制產能過剩、“兩高一資”、低水平重復產業項目的用地供應，對建設用地供應布局、總量、結構和時序進行控制，優化建設用地供應結構，提高土地產出效益和利用水平。在居住項目用地供應中，科學合理的進行住宅用地布局規劃和項目審批，優化調整中低價位住房與高檔商品住房用地供應比例，適當減少大戶型住房項目供地。

3、積極盤活存量建設用地，提升節約集約用地水平

在當前建設用地指標偏緊、用地需求增加的背景下，要探索盤活存量建設用地，推進粗放用地向節約集約用地的轉變，提升土地利用效益。要對批而未供的建設用地進行調整使用，清理各類存量建設用地，挖掘存量建設用地潛力，按照建設項目輕重緩急進行建設用地供應，重點加強對產業園區、標準化廠房建設等符合節約集約用地水平的區域集中供應土地，優先將存量土地結余指標供應給重點產業項目、重點園區和重大民生工程。對閑置低效利用的土地資源，要加大依法處置力度，根據區域閑置低效用地數量和實際情況，科學設定土地閑置費征收標準，加大城鎮土地使用稅征收力度，倒逼業主盡快完成項目建設；對確無資金開發建設或沒有可建設項目的，要引導拿出土地資源，通過開放合作的方式引進合作者進行投資開發，還可以通過政府回購、收回等方式，對建設用地進行統一調劑和調整使用；對低效用地可研究制定辦法，及時納入儲備用地，通過統一招拍掛出讓等方式盤活土地資源，提高利用水平。

二、強化執法監察工作，提升土地開發利用管理

1、加強宣傳引導，營造濃厚的依法用地氛圍

要加強依法高效用地的政策宣傳和引導，結合全國土地日等重要時間節點，通過報刊、電視、廣播、網絡等新聞媒體進行依法用地政策宣傳，在招商引資手冊中增加高效用地的有關政策解讀，提高項目方依法高效用地的意識。要結合土地衛片執法檢查、違法違規用地整治等工作，結合具體的違法用地實例向基層單位宣傳依法用地的重要意識，明確土地利用的嚴峻形勢，提高加強土地管理的認知水平，營造濃厚的依法用地氛圍。

2、健全完善規章制度，強化執法檢查

要針對區域內建設用地現狀和形勢，建立完善的土地動態巡查、用地監督管理、土地集約利用評價考核等制度，健全完善建設用地動態管理工作機制，通過全方位、全覆蓋的執法檢查，摸清存量土地類型、面積、用途和布局狀況，開展土地節約集約利用評價，研究提高建設用地利用水平的對策措施，推進建設用地高效使用。要建立協調聯動機制，明確基層鎮街區及國土部門派出機構和有關職能部門在土地監督管理中的作用，健全執法體系，形成執法合力，嚴厲打擊各類違法違規用地行為，重點加強對未批即用、未報即用、隨意更改建設指標等用地行為的打擊力度，形成有效的執法震懾作用，促進項目方和建設單位科學高效用地。

三、結論

綜上所述，建設用地節約集約利用關系到城市長遠發展，要充分認識節約集約用地的重要性，通過技術手段和管理手段的有效使用，倒逼建設和項目單位提高土地利用水平，強化建設用地的科學高效使用，保障城市發展的持續供地能力。

參考文獻：

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[2]王園，於忠祥，李艷.安徽長豐縣農用地集約節約利用研究[J].中國集體經濟，2010（18）.

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【關鍵詞】 城鎮化進程 土地節約集約 運用 研究探討

我國擁有960萬平方公里的土地，可謂地大物博、資源豐富。但與世界上部分發達國家相比，我國土地資源就可以說比較稀缺，特別是人均土地差距更大。當前，我國正處于城鎮化進程普遍加快的發展階段，如何在城鎮化進程中有效節約集約利用土地，已成為當前和今后一個時期內的主要關注課題。只有堅持科學合理的開發利用土地，才能在城鎮化進程中實現經濟社會的又好又快發展。筆者結合自身的工作實踐，在本文中探討了城鎮化進程中土地節約集約運用的重要意義，分析了目前城鎮化進程中土地節約集約運用存在的主要問題，并在此基礎上，提出了城鎮化進程中推進土地節約集約運用的對策措施，以及對今后城鎮化進程中的土地利用問題有所借鑒。

1 城鎮化進程中土地節約集約運用的重要意義

首先，我國的城市人口密度大，城市人均用地遠遠低于農村，只有加快了推進城鎮化進程，把農村人口引入城市，才能節約出大量的土地。城鎮土地利用率較高，效益大，使農村的廣大土地在城鎮化的進程中，發揮出應有的效益，是加快城鎮化進程的動力之一。同時，在城鎮化的進程中，科學合理的配置土地資源，通過相應的技術，充分利用和挖掘土地的使用空間，開拓土地的使用潛力，才能有效的提升土地資源利用效益。

其次，在城鎮化進程中，對于土地要進行科學規劃，在規劃中進行仔細的經濟分析，努力提高土地的節約集約利用率。要根據土地的區位、地形、環境等主要特征，對土地使用用途進行科學定位，使每寸土地都做到物盡其用。同時，在土地利用過程中，要制定詳細的方案，在對比中實現節約集約，發揮其最大使用效益。

再次，城鎮化進程中的土地利用過程中，要充分考慮社會發展需求和廣大人民群眾的要求。要統籌考慮基礎設施配套建設、住房保障等問題，真正實現“以人為本”的土地利用方式。要在土地資源節約集約運用的過程中，實現效益最大化，同時得到廣大群眾的充分認可。

2 目前城鎮化進程中土地節約集約運用存在的問題

2.1 城鎮化進程過快，超出土地承載能力

據測算，到2020年以前，我國的城鎮化水平每年提高0.6到0.8個百分點是比較合理的。這意味著，城鎮化進程并不是越快越好，因為在城鎮化進程日益加快的過程中，用地速度也逐步遞增，土地資源的有限性，對于過快的城鎮化進程速度是無法適應的。近幾年來，由于受到政績或者利益的驅使，部分地方城鎮化進程的速度越來越快，這導致了土地利用規模越來越大、使用效益越來越差。這種片面追求城鎮化進程速度、過分開發利用土地的行為是完全錯誤的。這說明部分地方政府對市場規律認識不夠深刻，還不能充分理解我國城鎮化進程的發展特點。

2.2 用地結構不合理，土地的利用率較低

在部分地區的城鎮化進程中，用地的結構比例嚴重失調，充分的體現在工業用地比例偏高、商業服務等用地較低，這就導致了土地使用的效率太低。隨著部分地區城鎮化進程的加快，很多地方都把土地大量囤積起來，存在只占用、不適用的現象，有的地方的土地利用項目，造成了嚴重的環境污染，這都在很大程度上降低了土地使用效益?？傊?，由于土地利用結構的不合理，造成了部分地區老城區交通堵塞、住宅緊缺，新城區發展空間不足、環境污染嚴重等問題，這都嚴重的降低了土地的綜合使用效益。所以，在一定程度上適當的提高容積率，是今后城鎮化進程中集約利用土地的有效舉措。

2.3 開發區用地粗放，土地浪費現象嚴重

近年來，我國的開發區數量與日俱增，規劃面積不斷加大。據統計：全國目前共有各級各類開發區近4000家，平均每個省有100多家。這些開發區的規劃面積多數都在二十平方公里左右，開發區使用土地的數量、規劃面積之大，遠遠超出了我國城鎮建設的土地總量。其中，一些地方利用“以租代征”方式，規避土地征用審批權限，造成了較大程度的土地浪費。雖然部分地區開發區數量多，但真正投入的資金較少，導致土地投資密度過低，使用效益低下。同時，當前開發區土地利用多集中于工業用地，市政公用設施用地規劃很少，這充分說明開發區用地的非生產性過大，土地利用形式十分粗放，再加上規劃土地后的“圈地不用”，造成了本來有限土地的進一步浪費，土地使用效率不僅低下，而且投入和產出的比例嚴重失調，難以形成較高的使用效益。

3 城鎮化進程中推進土地節約集約運用的對策措施

3.1 進一步加大城鄉規劃力度

只有進行科學合理的城鄉規劃，才能使城鎮化進程中的土地實現更好的節約集約使用。地方政府要積極發現城鄉規劃中的薄弱和不足環節，完善規劃管理工作，加大城鄉區域規劃力度，使土地實現較大的產業聚集效應。要進一步適應社會形勢的發展，適度打破過去城鄉劃分的管理體制，合理規劃城鄉布局，使土地資源的使用更好的適應城鎮化建設進程的發展。對于城鄉結合部，要進一步加大土地規劃管理力度，在控制盲目圈地的同時，加大基礎設施建設，使城鄉結合部逐漸發展成城鎮居民點。要不斷加大對農村建設土地利用的指導力度，合理規劃農村集鎮，在符合農村群眾意愿的前提下，進行并村、搬遷等工作，將農村土地集中起來，發揮最大效益。要加強各種規劃間的協溝通調，分別做好土地利用總體規劃、城市總體規劃和村莊、集鎮規劃，發揮最大的綜合協調作用，實現多方土地的節約集約利用。

3.2 進一步構建科學用地體系

要科學合理的制定土地使用目標體系，對工程項目建設用地要加大修訂完善力度，對城鎮基礎設施建設項目尤其是教育、衛生等公共惠民設施，要優先制定合理的土地使用指標，使土地使用效益充分發揮在惠民生、解民憂、辦實事上。要嚴格遵循城鄉規劃制定的土地使用指標，對于建設用地，不得超出國家用地指標，不得越過土地節約集約用地指標規劃，對于各類新建項目，要嚴格執行用地規劃指標，超過規劃指標的，不能發放建設用地規劃許可證，堅決杜絕超規模用地、圈地不用等惡性事件的發生。同時，要進一步加強小城鎮用地控制指標，因為目前小城鎮用地普遍比較粗放，這是影響城市用地經濟效益提高的重要因素。要重點挖掘小城鎮的土地使用潛力，加大對城區區域土地利用的規劃調控，合理劃分土地使用功能布局，制定區分性強的土地，使土地利用體系更加科學高效。

3.3 進一步清理整頓開發區用地

隨著當前開發區用地的過多、過濫、過頻繁，要進一步加大開發區用地的清理整頓力度，不斷強化開發區用地規劃管理，在城鎮化用地的節約集約利用上實現突破。對于地方政府或者部分自行設立未經審批的開發區，要按照相關法律法規收回余地，并給予相關人員一定的政紀處分，切實保障土地資源的合理利用。對于審批通過、符合規定的開發區，要進一步加大規劃管理力度，適度控制開發區規模，開發區用地審批權要嚴格集中在市、縣級政府主管部門，不得隨意下放。同時，要深入、有力的挖掘開發區土地使用潛力，通過進行科學規劃布局、合理分配產業功能，全面優化資源配置，提高開發區土地的使用產出效益，確保開發區持續走土地節約集約利用的路子。

4 結語

總而言之，人多地少是我國城鎮化進程中的最大制約因素。在推進城鎮化的進程中，確保用地需求的根本出路就在于節約集約使用土地。隨著我國經濟社會的不斷發展和城鎮化進程的日益加快，土地的節約集約運用問題將在當前和今后一個時期長期存在。筆者認為，只有積極穩妥的推進城鎮化進程，千方百計的提高城鎮化建設土地利用率，才能進一步提高城鎮化進程質量，使土地在節約集約運用的過程中，產出最大的經濟效益、社會效益和生態效益，為進一步加快我國小康社會建設進程、推進經濟社會科學、持續、健康、和諧發展奠定堅實基礎。

參考文獻

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[4]尼加提·肉孜.淺談土地利用總體規劃中的彈性[J].《經營管理者》，2011年12期.

篇9

為貫徹落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）精神，充分利用和發揮金融在促進節約集約用地方面的積極作用，現提出以下要求。

一、切實加強學習，深刻領會節約集約用地重要性

（一）深入學習，提高認識。切實保護耕地，促進節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系民族生存根基和國家長遠利益；科學合理配置金融資源，形成對利用土地的有效約束和激勵十分必要。各金融機構要認真學習、深刻領會《國務院關于促進節約集約用地的通知》的精神實質，進一步提高對節約集約用地重要性的認識。

（二）明確原則，把握重點。各金融機構應以嚴格限制粗放低效用地、積極支持節約集約用地為原則，以重大基礎設施、公共設施、工業設施建設、農村集體建設用地和商業性房地產等領域為重點，加強相應的信貸合法合規審查，進一步改進金融服務，積極引導和推動節約集約用地。

二、強化政策要求，嚴格建設用地項目貸款管理

（一）嚴格建設項目貸款管理。貸款項目用地應依法取得，符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和相關行業規劃，涉及新增建設用地的，還應納入土地利用年度計劃，禁止向不符合規劃控制要求的項目提供貸款支持，禁止向違法用地項目提供貸款支持。對列入國家《禁止用地項目目錄》的項目，嚴禁發放貸款；已發放貸款的，應在采取必要保全措施的基礎上，逐步收回。對列入國家《限制用地項目目錄》的項目，應審慎發放貸款。

（二）嚴格市政基礎設施和工業用地項目貸款審核。對于不符合國家標準、未取得國土資源部門用地批復的市政基礎設施、生態綠化項目以及工業項目建設，不得予以任何形式的信貸支持。

（三）嚴格農村集體建設用地項目貸款管理。對利用農村集體土地開發商業性房地產的，不得發放任何形式的貸款；對購買農村集體土地上建設的住房的城鎮居民，不得發放住房貸款；對利用農村集體土地開辦企業、興辦鄉（鎮）村公共設施和公益事業的，要嚴格審查貸款申請，對未取得合法用地手續，沒有落實有效擔保權利的，不得發放貸款。

（四）嚴格商業性房地產信貸管理。禁止向房地產開發企業發放專門用于繳交土地出讓價款的貸款；土地儲備貸款采取抵押方式的，應具有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評估價值的70%，貸款期限原則上不超過2年；對國土資源部門認定的房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年、完成該宗土地開發面積不足三分之一或投資不足四分之一的企業，應審慎發放貸款，并從嚴控制展期貸款或滾動授信；對國土資源部門認定的建設用地閑置2年以上的房地產項目，禁止發放房地產開發貸款或以此類項目建設用地作為抵押物的各類貸款（包括資產保全業務）。

各金融機構應加強對房地產開發企業自身信用記錄、還款能力和還款意愿的調查與評估；審核確認房地產開發貸款的抵押物，不得接受重復抵押；在預購商品房抵押貸款發放前，應審核確認房地產企業已解除該項目土地抵押及在建工程抵押中所售房屋對應部分的抵押物。

三、加強金融支持，切實促進節約集約用地

（一）優先支持節約集約用地項目建設。對在現有工業用地上提高土地利用率和增加容積率的項目，以及開發利用空閑、廢棄、閑置土地的項目，在符合規劃條件、不改變用途的前提下，應優先予以金融支持；對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，應優先予以金融支持。

（二）優先支持節地房地產開發項目。對符合國家《住宅性能評定技術標準》和《綠色建筑評價標準》等先進節地技術的房地產項目，優先予以金融支持；在符合國家各項政策和金融機構貸款條件的前提下，要優先支持廉租住房、經濟適用住房、限價商品住房及建筑面積在90平方米以下的中小套型普通商品住房建設。

（三）積極支持土地儲備機構盤活存量建設用地。對土地儲備機構儲備符合規劃（計劃）且空閑、廢棄、閑置和低效利用的國有存量建設用地的，要積極予以貸款支持。

（四）加大創新工作力度，拓寬土地融資渠道。各金融機構應進一步加大金融創新力度，積極探索符合實際需要的金融產品,充分利用金融手段促進節約集約用地。

四、強化金融監管，確保政策落到實處

（一）建立健全金融促進節約集約用地管理制度。各金融機構應進一步改進貸款審核審批流程，制訂和完善有關管理規定，并于2008年12月31日前上報監管部門。

篇10

各部委、各直屬機構：

我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針?，F就有關問題通知如下：

一、按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準

（一）強化土地利用總體規劃的整體控制作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。

（二）切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

（三）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，加快城市規劃相關技術標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴格土地使用標準。要健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規范，要及時修訂。要采取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。今后，各地區、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節約集約用地原則的達標評比活動，已經部署開展的相關活動要堅決停下來。

二、充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

（五）開展建設用地普查評價。各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，并按照法律法規和政策規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率。

（六）嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

（七）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批準由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳土地價款。今后，要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

（八）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發區提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。凡土地利用評估達到要求并通過國家審核公告的開發區，確需擴區的，可以申請整合依法依規設立的開發區，或者利用符合規劃的現有建設用地擴區。對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，優先安排建設用地指標。

三、充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

（十）深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。要加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

（十一）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，并將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。合理確定出讓土地的宗地規模，督促及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書。

（十三）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件。工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十四）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

（十五）優化住宅用地結構。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

四、強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用

（十六）高度重視農村集體建設用地的規劃管理。要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

（十七）鼓勵提高農村建設用地的利用效率。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

（十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

五、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

（十九）建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。國土資源部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強各類土地變化狀況的監測。運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區，進行全行政區域的土地利用狀況監測。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

（二十二）加強對節約集約用地工作的監管。國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

（二十三）建立節約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果由國土資源部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。

各地區、各部門要充分認識節約集約用地的重要性和緊迫性，增強節約集約用地的責任感，切實轉變用地觀念，轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中，科學規劃用地，著力內涵挖潛，以節約集約用地的實際行動全面落實科學發展觀，實現經濟社會的可持續發展。

中華人民共和國國務院