導語：如何才能寫好一篇社會保障基金的投資范圍，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】運營 保值增值 基金

一、社會保障基金的營運

全國社會保障基金和養老保險以及醫療保險中的個人賬戶基金是決定我國社會保障制度可持續發展力的主要因素，然而因為統賬結合造成了個人賬戶的“空賬”問題、養老和醫療保險中的個人賬戶基金一直沒有實現在全國的全面統籌等問題，導致很多區域在該方面的基金并未處于真正的運營狀態，導致相關數據難以詳得。當前只有全國社會保障基金是處于有效運營狀態的，它由全國社會保障基金理事會負責運營，每年都向社會公布基金大致的運營狀況，一般通過年度報告的方式。在此通過年度報告所公布的相關數據以全國社會保障基金的運營狀況為例，來介紹我國社會保障基金的運營現狀。

（一）社會保障基金運營的目標

人口老齡化程度越來越高，所以需要社會保障基金來補足其缺口，社會保障基金的運營狀況直接影響著對公民社會保障需求的支付能力，如果無法實現期保值增值，必將無法有效保障公民的需要。同時，隨著社會保障制度的不斷完善，個人賬戶的“空賬”問題必將得到解決，如果無法實現社會保障基金的保值增值，上述問題將無法解決，上述目標也將無法實現。

（二）社會保障基金的投資方式

以全國社會保障基金為例，無論是從投資機構的范圍還是從投資途徑和方式上，它都經歷了不斷發展和擴沿的過程。在剛剛設立全國社會保障基金的時候，投資范圍僅限于銀行存款、國債等流動性良好的金融工具，均以保守方式投資，盡量規避風險。慢慢地全國社會保障基金的投資范圍進一步擴大，投資途徑更加多元化，但部門監管依舊比較嚴格，風險較大的項目均需申請審批。從2007年開始，全國社會保障基金取消了很多審批限制，投資范圍進行了進一步的調整，投資途徑和方式更加多元化。

（三）社會保障基金的運營效益

社會保障基金每年的投資收益情況是衡量基金保值增值的唯一指標。以2001至2011年為例，據相關數據顯示，全國社會保障基金的名義收益率從2001年到2005年一直低于5%，除去通貨膨脹率后的實際收益率則更低，有的年頭甚至出現負收益率。除此之外，社會保障基金的收益率極其不穩定，2006年至2008年出現了大幅度的波動，2006年的實際收益率達到27.51%，僅一年時間，2007年的實際收益率同比增長到38.39%，在經歷了如此迅猛的增長后，2008年的實際收益率居然出現了-12.65%的虧損。出現如此大幅度的投資收益波動，既能反映投資組合的不合理性，又能反映政府部門對社會保障基金風險的操控能力之弱。總體看來，從2001年到2011年全國社會保障基金的名義平均收益率為9.21%，實際收益率為5.83%，考慮到其不穩定性和較強的波動性，絕對值并不能作為唯一參考，因為單憑絕對值無法反映出其風險。

二、我國社會保障基金保值增值的迫切性

保值增值的迫切性不僅僅因為它是戰略儲備資金，還表現在它的支出和債務壓力上。

（一）人口老齡化帶來的社會保障支出壓力

我國從2001年開始，老齡人口占總人口的比例超過7%，正式步入人口老齡化社會，達到聯合國規定的“老年型”國家標準，而且老齡化態勢一直處于上升趨勢。圖中也明確顯示出：老年撫養比與老齡人口比重成正相關關系，所以社會保障基金的支付壓力可想而知，這使得社會保障基金的保值增值問題變得極其迫切。

（二）社會保障轉軌帶來的隱性債務壓力

出于人口老齡化的原因，我國從1997年開始從現收現付制向“統賬結合”制轉軌，實行養老保險制度改革，但在轉軌的過程中并沒有承擔相應的轉軌成本，導致個人賬戶一直處于“空賬”運行狀態。近日，有報告指出：到2013年中國養老金缺口將高達18.3萬億元，龐大的養老保險缺口是無法通過中央政府掌握的全國社會保障基金來償付實現的，2012年我國的基金規模首次突破一萬億元，但基金的資產總額只有11082.75億元，如此看來，即使社保基金全部用來償付也是遠遠不足的。由于我國社會保障轉軌帶來的巨額隱性債務壓力很大程度上依賴于社會保障基金來得到補足，社會保障轉軌引起的隱性債務壓力規模越大，就越迫切地需要實現社會保障基金的保值增值。

三、社會保障基金運營效益的影響因素

綜上所述，雖然實現基金的保值增值是相關部門的重點工作內容，但社會保障基金運營效益的影響因素頗多，因此在進行社會保障基金投資運營時一定要充分全面地分析各因素影響或推動社會保障基金運營效益的程度，以達到社會保障基金投資的最優化。

（一）投資方式

就投資途徑而言，社會保障基金的收益與風險都是相對應的，收益率越高的項目風險越大，由于資本可以自由流動，那些收益率高而風險低的項目只可能短期存在，因為將致使過多的資本流向該投資項目，使其收益率降低，經過資本流動的過程，最后依然是實現資本市場各投資項目的收益率與其風險的正相關性。

（二）監管的有效性

由于監管的有效性對社會保障基金的運營效益的影響很大，所以監管的有效性也影響著實現基金保值增值目標的實現。在經濟轉軌時期我國的社會保障基金被非法挪用的現象非常嚴重，數不勝數，然而社會保障基金是以基金存量而非流量為基礎的，這就直接導致基金運營障礙，社會保障的投資收益就無法實現。

（三）資本市場的發育程度

我國社會保障基金大部分都是通過在國際或國內的資本市場進行投資來運作，因此資本市場的發育程度是決定社會保障基金投資收益的因素。以全國社會保障基金的投資為例，在基金設立之初由于缺乏投資經驗，三分之二的資金都存入銀行，以規避風險。隨著對基金保值增值的要求越來越迫切，投資方式向多元化發展，基金的投資途徑漸漸由銀行轉移到資本市場，導致銀行存款比例直線下降，到2012年，銀行存款只占基金總值的13.2%。上述變化表明：資本市場化程度越高，就越有利于基金的保值增值，完善的資本市場將成為社會保障基金的保值增值有利的條件。

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世界各國及地區都不同程度地運用社會保障基金進行投資以獲得收益，根據投資主體的不同，社會保障基金的投資主要有三種模式。

（一）養老保險基金的投資權利交給國家相關機構通常的投資方式是購買國家發行的債券或者直接參與國家財政投資。無論是采取從一級市場購買國債、定向認購社會保險特種國債，還是直接列入財政預算等方式，這種國際通行的做法具有無風險、收益保證、操作容易等優點。其缺點是雖然這種投資方式在風險上有保證，但收益性較差。如果物價指數較高，即使國家對國債實行利率補貼，仍不能使基金增值。

（二）委托專業的金融機構進行投資通過規定最低收益率的形式委托銀行、基金管理公司、信托公司等機構進行信托投資，這樣可以保證穩定的收益率。為使基金得到盡可能大的投資回報，一般可以引入競爭機制，將基金分割成幾塊，委托多家機構進行投資。這種模式強調投資的收益性，但其缺點是在物價指數增幅較大時，仍難以保證投資的收益率高于通貨膨脹率。

（三）建立社會保障基金自有的投資機構如果成立一種專門從事基金投資的機構作為社會保障投資部，那么由投資部進行基金投資的優勢就在于其擁有投資自。這意味著社會保障基金的投資方向可以同社會保障事業本身的發展緊密地聯系起來，可以將社會保障基金用于福利目的的投資比如住房、居住環境、福利設施及教育等。

二、我國社會保障基金投資效益分析

（一）我國社會保障基金的投資模式我國社會保障基金投資中大部分是委托投資，也有通過由國務院直接領導的全國社會保障基金理事會的直接投資，例如債券投資、股權資產的投資等，所以我國社會保障基金是直接投資與委托投資相結合，即采取的是第二種模式和政府監管下的第三種模式。按照國務院批準的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》相關規定，全國社保基金境內投資范圍包括：銀行存款、債券、信托投資、資產證券化產品、股票、證券投資基金、股權投資和股權投資基金等。境外投資范圍包括：銀行存款、銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品，債券，股票，證券投資基金，以及用于風險管理的掉期、遠期等衍生金融工具。截至2009年，全國社保基金指定了南方基金管理有限公司等10家境內投資管理人以及施羅德投資管理公司等12家全球投資管理人。社會保障基金在各類資產的具體投資比例限制為：銀行存款和國債投資的比例不得低于50%，其中，銀行存款的比例不得低于10%。在一家銀行的存款不得高于社保基金銀行存款總額的50%；企業債、金融債投資的比例不得高于10%；證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。

（二）對我國社會保障基金投資效益的評價我國社會保障基金各年的投資收益額并不穩定，波動劇烈。各年投資收益率受投資環境、經濟政策等多種外部因素影響，呈大起大落之勢。表1顯示我國社會保障基金的投資收益率在2006、2007年很高，這與2006、2007年我國證券市場的牛市相關，當我國證券市場在2008年進入熊市時，社會保障基金的投資收益率銳減至-6.79%，這說明了社會保障基金投資于證券市場所面臨的高風險、高收益。另一方面，除2008年金融危機導致投資收益率為負數以外，社會保障基金每年的投資收益率都高于當年的通貨膨脹率。但令人遺憾的是，這只是部分數據得出的結果。根據現行社會保險基金投資管理制度，社會保險基金僅有少量個人賬戶資金委托全國社會保障基金理事會管理，到2011年6月，全國社會保障基金理事會管理的基金總資產約為9000億元。據中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文計算，全國社會保險基金的投資收益率可能不足2%，這遠遠低于2011年7月份6.4%的通貨膨脹率。表2顯示我國社會保障基金的收入主要來源于利息收入和股票投資收益，特別是證券差價收入。根據人力資源和社會保障部公布的數據，截止到2010年年末，全國各項社會保險基金資產總額已達到24309億元。但同樣存在的問題是，以購買債券和委托運營的方式進行投資的社保基金占基金總額的比例不足一成，其余九成以上只能采取存銀行和買國債等管理方式。

三、國外社會保障基金投資效益分析

（一）美國社會保障基金投資效益分析1.美國社會保障基金的投資模式美國社會保障基金分為三大塊，分別是美國聯邦社會保障基金、美國州和地方社會保障基金以及私有社會保障基金。在社會保障基金的投資管理上，美國聯邦政府采取的是第三種模式，即通過由政府部門牽頭組成的社會保障信托基金委員會負責基金的投資運營。但值得一提的是，美國聯邦政府明確規定美國聯邦社會保障基金中的遺屬保險信托基金只能購買聯邦政府的特別債券，而不得購買其他任何證券。這充分體現了政府的主導地位，也即第一種模式。另一方面，出于對社會保障基金的增值需要，美國聯邦政府對另外兩大基金沒有太多的限制。其中，美國州和地方社會保障基金投資組合變化很大，對公司股票的投資從無到有，并且在近年來一直維持在30%左右。2.對美國社會保障基金投資效益的評價從投資效益來看，美國聯邦社會保障基金各年的收益率均在4%以上。與此同時，美國州和地方社會保障基金投資收益率在各年中則變化很大，1998年投資收益率高達13%，而到了2002年卻跌至-3.2%。由此可見，美國聯邦政府在保證基金的安全性的基礎上，尋求基金的增值，目的是在安全性與收益性之間尋找到平衡點。

（二）日本社會保障基金投資效益分析1.日本社會保障基金的投資模式日本養老儲備基金制度就是政府將每年的國民年金和厚生年金的繳費收入支付養老費用后的剩余部分積累起來，形成養老儲備基金進行投資，以此來應對未來老齡化社會較高的養老費用。其分為日本公共養老儲備基金和日本企業年金兩部分。日本政府對社會保障基金的投資管理分別采用了兩種不同的模式。日本公共養老儲備基金由政府養老基金投資基金（GPIF）進行投資，即采用第三種模式。對投資資產的方向和比例進行了較為嚴格的管理。在資產組合、風險管理、投資決策等方面采取市場化運行的措施。日本企業年金主要委托信托銀行和人壽保險公司等金融機構進行管理，即采用第二種模式。日本企業年金的投資主要以股票和債券為主，而且每年的總體比例變化不大，大約保持在60%。相對于公共養老儲備基金投資來說，日本企業年金的投資組合中債券的比例明顯減少，而其他類投資例如房地產等的投資比重較大。2.對日本社會保障基金投資效益的評價由于日本社會保障基金的投資主要以股票為主，因此其投資收益率極不穩定，隨著日本股票市場的震蕩而劇烈波動。GPIF的投資收益率在2005年高達14.37%，而到了2007年則下降為-6.41%。由此可以看出，單一的依靠投資股票作為社會保障基金的主要增值方式，結果并不理想。

（三）愛爾蘭社會保障基金投資效益分析1.愛爾蘭社會保障基金的投資模式愛爾蘭政府是采取社會保障基金的第三種投資模式，即成立國民養老儲備基金委員會作為社會保障基金的管理機構。該委員會將超過50%的資產投資于股票市場，并在全球范圍內加以分散。2.對愛爾蘭社會保障基金投資效益的評價國民養老儲備基金以長期收益最大化為主要目標制定了從2000年建立到2070年退出的分階段差異性投資策略，在2001、2002年投資回報很不理想的情況下，根據評估效果和市場發展方向拓寬了投資渠道，實施新的投資策略，2003年開始便獲得了顯著的成效。投資收益率從2002年的-16.1%上升至2006年的24.4%。這種對于投資策略和資產配置進行有效監控的做法，有利于平滑資本回報率，提高投資效率，非常值得借鑒。

四、我國社會保障基金投資的發展啟示

國外社會保障基金的不同投資模式對我國社會保障基金投資的發展起到了很好的啟示作用。與國外社會保障基金投資效益比較可以看出，在保證社會保障基金安全性的同時，多方拓展社保基金的投資渠道與完善社保基金投資的法律法規體系將成為我國社保基金保值增值的兩大法寶。

（一）多方拓展社保基金的投資渠道單一的依靠股票投資特別是證券差價收入作為我國社會保障基金主要收益來源其風險極大，收益也極不穩定。以貝因美股份（002570）為例，貝因美2011年中報顯示二季度末前十大流通股東中，社保基金包攬前兩席，分別是社保一零八和社保六零二。截至2011年8月12日，社保基金在該股上的總體浮虧已經超過1.02億元。在中央擴大內需的政策方針指引下，社保基金參與收益率較高、回報預期穩定的基礎設施建設項目，從長期看將非常有助于其實現保值增值。2010年9月底，社保基金累計投資信托項目20個，主要借款人包括鐵道部、國家電網、國電集團等。2011年，全國社會保障基金理事會加大了對社會保障房建設的支持，已先后向南京、天津、重慶等地保障房項目累計貸款超過100億元，全國社會保障基金理事會通過交銀信托，并由國家開發銀行擔保，向重慶市城租房建設有限公司發放3年期45億元信托貸款。此外，選擇安全性最高的領域進行股權投資，對相關企業實行戰略性注資，預期未來將能夠充分分享中國經濟持續高增長所帶來的豐碩成果。2009年，社保基金已投資交通銀行、中國銀行、工商銀行、京滬高速鐵路股份有限公司各100億元，中國農業銀行股份有限公司155.2億元。截至2010年8月31日，社保基金直接投資項目9個，按新企業會計準則計算的賬面價值合計1287.59億元，占社保基金總資產的20.29%，累計已實現收益208.74億元。其中四家銀行按新企業會計準則計算的賬面價值1137.47億元，浮盈776.28億元，投資以來增值1030.11億元，占社保基金累計投資增值的30.8%。2011年，社保基金會出資100億元戰略入股國家開發銀行，持股比例為2.19%。全國社保基金戰略投資中國人保集團100億元，持股比例11%左右。

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一、拓寬社保基金投資領域的必要性

（一）社保基金存量有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年初余額為24428萬元，年末余額為44912萬元（其資金分布情況為：經辦機構支出戶銀行存款13139萬元，財政專戶存款28405萬元，暫付款563萬元，債券投資3888萬元）。從年度社會保險基金存款余額的變化情況看，市本級社會保險基金存款余額已經走出了前幾年的下降趨勢，并逐年在增加。

根據浙江省財政廳《2001年度養老、失業基金決算情況》通報反映，嘉興市本級養老保險基金支撐能力為15．1個月，高于全省9．9個月和全市13．4個月的水平。從市本級2001年社會保障基金收支情況分析，在社會保險擴覆不開展的前提下，如果從2001年存量資金中留出15000萬元作為2002年的收不抵支部分，留出投資國債和定期存款未到期部分10000萬元，還有20000萬元可以用于其他投資。

（二）社保基金增值有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年度利息收入774萬元，年綜合利率2．23％。從目前我國經濟形勢分析，在積極的財政政策完全淡出前，銀行儲蓄存款利率的走勢預計在

三、五年內仍將維持現有水平，目前存貨款利率差在加大。

（三）政府資金經營需要拓寬投資領域。目前，政府一方面要通過建立投資性公司向商業銀行貸款并以貸款利率支付利息，另一方面則將大量的社會保障基金存入銀行，以銀行存款利率得到利息。按照現行存貸款三年期年利率進行測算，存款利率3．24％、貸款利率5．76％、差額2．52％，如按5億元社會保障基金存款進行測算，年基金少收入利息1250萬元。

（四）依法參保意識的提高和行政推動力度的加大有必要拓寬投資領域。近年來，省市人大、政府加大了對社會保險工作的領導，地方政府、職能部門對社會保險工作的管理，用人單位參加社會保險的法制意識，勞動者的維權意識和社會的監督力度，參保單位、參保職工、繳費基數三個不到位的狀況正在加強或改善。社會保險參保擴覆工作的開展，從根本上解決目前存在的參保企業不到位的狀況，使當年社會保險基金達到收支平衡并有結余，使存量資金增加。這就有必要考慮社會保障的投資方向和較大限度增值的問題。

二、拓寬社保基金投資領域的模式選擇

筆者認為：社會保障基金投資對中央政府而言，選擇適宜的模式入市至關重要。從允許將社會保障基金投資于股市的國家看，社會保障基金入市的途徑為社會保障基金——基金公司——證券市場，即將社會保障基金投資于基金公司，再通過基金公司投資于股市。而對地方政府而言，將社會保障基金拓寬投資領域，除按照規定安排好支出所需的資金和購買分配的國債以外，投資于地方政府承擔最終兜底責任的社會公益事業發展項目和基礎設施建設項目是切實可行的。一方面，可以增加社會保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社會事業的發展速度，減緩對銀行貸款的依賴程度。投資方向可以確定為：市本級的高速公路、杭州灣跨海大橋的建設出資部分，高等教育、高中教育的基礎性發展項目，以及城市基礎設施的建設。社會保障基金投資模式，在現行政策制度不作調整的前提下，地方政府可以從以下三種形式中選擇：

——委托貸款項目模式。根據商業銀行當前的委托貸款制度規定，資金所有者將銀行存款指定對象和項目，由商業銀行根據規定手續與貸款方和委托方簽訂三方合同，并由商業銀行辦理貸款和結算手續，按規定收取手續費，但不承擔委托貸款資金風險。這種模式的優點是從社保基盤管理本身來說，其資金反映在銀行存款科目中，因而不違反國家現行對社保基金管理的制度，同時有利于基金的增值；缺點是銀行不承擔風險，同時要向銀行支付手續費。

——直接投資項目模式。這種模式是指在眾多社會公益事業和基礎設施項目中。選出發展潛力較大且穩定的項目作為社會保險基金的投資對象，由政府組織對項目的政府責任的論證。對于必須由地方政府承擔最后兜底責任的項目，可以確定為社保基金投資方向，由市財政（社保基金管理中心）辦理基金投資手續。這種模式的優點是在基金增值的同時節約了手續費；缺點是超越了國家現行社保基金投資的范圍。

——投資開放式基金模式。開放式基金是指基金規模不固定，基金單位可隨時向投資者出售，也可按投資者要求買回的運作方式。這種模式的優點是投資收益高于國債和儲蓄、低于股票；缺點是投資風險高于國債和儲蓄，同時需支付手續費，而且國家至今末規定可以作為社會保障基金的投資范圍。

筆者認為，上述三種模式比較，選擇委托銀行貸款模式較為合適。在確保社會保障基金安全的前提下增加了利息收入，同時又不違保障基金管理制度。

三、拓寬社保基金投資領域的可行性分析

選擇委托銀行貸款方式拓寬社會保障基金投資領域，筆者分析是可行的。

——從政策角度分析具有拓寬投資領域的可能。（1）綜觀世界各國社會保障基金管理政策，其基金結余的投資方式除儲蓄和購買債券外，還有以下幾種：一是投資于國家基礎設施和基礎產業。將社會保障基金投資于交通、電力、通訊等社會基礎設施和基礎產業，其回收期稍長但收益較穩定可靠，既有經濟效益，又能兼顧社會效益。二是投資于股票市場。將社會保障基金投資于國內或國外股票，以獲取股息收益或股票增值。三是投資于不動產及各類貸款，如抵押貸款、商業貸款、住房貸款、個人貸款等。（2）在我國，根據財政部、勞動和社會保障部《關于印發<社會保險基金財務制度>的通知》規定，“基金結余除根據財政和勞動保險部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券”。而在按照規定購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券后，剩余資金則存入銀行。

綜觀上述社會保障基金的投資方式，按照風險和收益由小到大的順序排列是儲蓄、政府債券、基礎設施、公司債券、股票和不動產。總的來看，各國對社會保障基余的投資營運都控制得非常嚴格。儲蓄和購買政府債券是所有國家都認可的投資方式，而對基礎設施、股票、不動產和貸款等風險大的項目，有的國家是嚴格禁止的。不過，從一些國家的統計分析來看，社會保障基金投資于股票市場的回報率在各項投資項目中是最高的，因此，不少國家對社會保障基金投資于股票市場解開禁令。

——從投資對象分析具有拓寬投資領域的空間。“九五”期間，政府對本級范圍內通過向商業銀行貸款形式，投入40多億元興建了大量的社會公益事業和城市、交通等基礎設施項目。“十五”期間，還投入巨資興建文化中心、體育中心、杭州灣跨海大橋等社會公益事業和城市、交通基礎設施項目。這些項目的建設，均將逐步到達還貸期和貸款期，而已經建成項目目前尚未具備還貸能力，需由政府財政給予支撐，待建項目需要大量的資金投入才能啟動，這些因素均給社會保障基金投資渠道的拓寬提供了方向。

——按投資項目分析具有較好的安全性和較高的投資收益。將社會保障基金投資于政府承擔最后兜底職能的社會公益事業和城市基礎設施、交通設施項目，可確保社會保障基金的安全性。同時，可以增加較多的利息收入，如按照三年期存貨款年利率計算，社會保障基金年利率可在目前2．52％的基礎上提高到5．58％．如按3億元資金量進行測算，年度利息收入可從存款的756萬元提高到委托貸款的1674萬元。

四、拓寬社保基金投資領域的意見

（一）統一思想、確定投向。由市財政局按照嘉興市國民經濟和社會發展“十一五”規劃，會同市發展計劃委員會對文體、教育、交通、建設等部門納入“十一五”規劃的項目進行評估，選擇提出社會公益事業和基礎設施投資項目，提交市政府決策。

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關鍵詞：社會保障基金；保值；增值

社會保障體系是我國經濟走向現代化的重要組成部分，充足的社保基金、有效運行的社會保障制度在穩定社會、調節收入差距、促進社會經濟的發展方面發揮了重要的作用。但受各種因素的影響，社保基金急需保值增值來達到基金的穩定收益。

一、我國社會保障基金的現狀

（一）社會保障基金收付缺口大

據報道，“勞動和社會保障部承認，目前城市養老金缺口在2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元，而世界銀行估算我國養老金缺口在3萬億～4萬億元左右。如果假定在50年時間里分攤轉軌成本，按3.7萬億缺口和平均利率為4%計算，每年分擔的平均轉軌成本將為1600億元左右。”國內社會保障基金的收付缺口越來越大，1997年空賬規模為140億元，而到了2000年有27個地區出現收支赤字，當年拖欠的費用有385億元，個人賬戶的空賬規模達到2000多億元。

（二）社會保障基金的管理運營狀況不佳

在管理方面，社會保障基金目前已經納入財政專戶，實行收支兩條線管理。財政專戶和收支兩條線可以增強對基金使用的監督，提高基金的使用效益，但仍然存在社會保障資金不能足額及時繳入財政和周轉時間長的缺陷。

（三）部分政府和地區截留和挪用社會保障基金

據中國國家審計署報告，中國價值2萬億元人民幣的社保基金中，共有71億元被挪用。自1998年以來，勞動保障部會同其他部委共進行過5次大檢查，其中2000年發現170多億元被截留擠占，而到2004年有16個省份有擠占挪用情況。早在06年上海前市委書記被查下臺之前，全國十個省區都被查出社會保障基金的管理存在問題，數額龐大的社會保障基金，如今已變成地方政府隨意挪用的小金庫。

（四）社會保障基金增值問題越來越受到關注

我國社會保障基金以往主要投資于銀行和國債市場，“如2001年投向國債264.20億元，占比32.82%；投向銀行存款519.99億元，占比64.59%。”由于國債的發行量有限，現階段基金基本上只能存于銀行。雖然多數年份銀行利率高于通貨膨脹率，但同期的工資增長水平卻一直大大高于個人賬戶的利息率。全國的工資增長都在以兩位數的速度遞增，而個人賬戶的利息率卻在連年下降，導致二者的差距不斷擴大；而在高通脹的情況下，實際收益率甚至有可能是負的。因此，群眾對“保命錢”的增值問題越來越關注。

二、影響社會保障基金保值增值的因素

（一）我國目前基金投資模式的單一

我國的社會保障基金管理以保證其安全性為主，投資模式單一，除保證正常開支外，其結余部分僅限于存入專業銀行或購買國債。由于國債的發行量有限，現階段基金基本上只能存于銀行。而近年來，銀行的利率不斷調低，雖然多數年份銀行利率高于通貨膨脹率，但同期的工資增長水平卻一直大大高于個人賬戶的利息率。尤其是2000年以后，全國的工資增長速度與個人賬戶的利息率形成鮮明對比，導致二者的差距不斷擴大。而在高通貨膨脹的情況下，物價上漲率大大高于銀行利率和國債利率，使得社會保障基金非但沒能保值增值，甚至事實上是在貶值，影響了基金的未來支付能力。

（二）社會保障基金存款過于分散，損失了利息收入，保值率低，使社會保障基金成為銀行拉存款、個人搞關系的一項資金來源

一些基金該存兩年的存一年，該存定期的存活期，無形中減少了利息收入。已納入財政管理的機關事業單位的社會保障基金，也只是管理的主體變了，同樣也存在內部控制和基金增值問題。

（三）一些保險經辦機構經費未納入政府財政預算，使社會保障基金成了彌補政府經費的主要來源

如某市自成立以來，工作經費一直未納入財政預算，經費無法得到保障，就擠占社會保障基金來彌補。

（四）地方政府部門、保險機構或個人層層擠占或挪用社會保障基金

中國財政部調查發現，早在2006年以前，就已查出十個省區的社會保障基金存在嚴重的管理問題，社會保障基金成為地方政府隨意挪用的小金庫，資產流失非常嚴重。

三、如何實現社會保障基金的保值增值

社會保障基金涉及面廣，存儲時間長，如果不解決社會保障基金的保值增值問題，幾十年過去后，本來“重于泰山”的社會保障基金則會變得“輕于鴻毛”，關系千家萬戶的養老問題可能變成社會問題甚至政治問題，以穩定社會為宗旨的社會保障基金甚至可能成為社會動蕩的導火索，因此社會保障基金的保值增值是社會保障制度長期持續發展的基礎。

（一）找準社保基金的投資方向

社保基金的投資方向只能是風險小、見效快、回報率相對較高的項目，如購買政府公債，存入銀行獲利，購買有價證券等。

（二）社保基金要有銀行或專業的托管機構進行管理，社保基金的投資人必須是專業的、謹慎的投資人

由政府委托優秀的專業機構在醬市場上投資運營社保基金已經是大勢所趨，應降低政府在社會保障體系中的直接作用，增強其間接作用。

（三）加強社會保障基金的監督管理，確保其安全有效運營

對社會保障基金應嚴格實行收支兩條線的管理模式，要在銀行開設賬戶，將基金收入、支出分別管理。社會保障經辦機構不得擅自運用資金，其經費也不得從基金中提取，而是列入財政預算，由財政比照其他行政事業單位撥款。基金節余按有關規定購買國債券等，杜絕擠占挪用。同時建立完善的監督機制，社保、勞動、審計、財政、人事等部門要在自己的職權范圍內經常開展監督檢查，加強對社會保障基金的監督，建立反應靈敏的預警機制，發現問題及時處理，確保社會保障基金的安全有效運營。

（四）走多元組合、優化投資，實現社會保障基金的保值增值

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關鍵詞：社會保障基金；主體多元化；監管體系構建

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2013年6月8日

一、社會保障基金政府監管存在的問題

2006年的“上海社會保障基金案”震驚全國，其涉案金額規模、涉案人員及涉案方式前所未有，引發了對社會保障監管主體設置、管理模式和效率的反思。“上海市社會保障基金案”是圍繞著社會保障基金的違規、非法操作所爆發的重大腐敗案件，涉及政府官員、企業管理者之間的幕后錢權黑色交易。社保基金案件的發生，使我們充分認識到政府在公共社會保障基金管理方面還存在不足，如何建立有效的監督管理體制，逐步加強社會保障基金監管的強度和效率，讓廣大參保人員充分享有社保基金管理的知情權和監督權，成為社會保障基金監管面臨的重要問題。政府作為社保基金監管的主體，盲目地進行投資運營，缺乏相應的績效審計和監管，導致目前社保基金監管秩序混亂的局面。目前，我國社會保障基金的政府監管存在著很多問題，具體來講，主要包括以下幾個方面：

1、社會保障基金政府監管缺乏動力。長期以來，在我國高度集中的行政管理體制下，政府在社會保障基金的投資運營中，扮演著重大的監管角色，是社會保障基金的監管主體，甚至可以說，政府決定著社會保障基金的投資運營范圍和管理模式，政府對社會保障基金的投資運營進行自我監管。政府作為社保基金的監管主體，擔負著確保基金安全的保值增值的責任，由于社保基金的公共性，使得政府部門及其相關管理人員很難從中獲益，因此缺乏監管落實社保基金保值增值的動力，導致社保基金的安全性日益受到威脅。此外，政府管理的事務非常繁重，包括經濟、政治、文化、社會等方方面面，直接導致社會保障基金的政府監管的精力不足、動力欠缺。

2、社會保障基金政府監管的尋租與腐敗。我國現行的社會保障基金監督管理體制是一種政府主導型的社會保障基金監督模式。社會保障基金的行政監督與基金收繳管理、投資運營管理沒有分離開來，政府行政部門、社會保障基金運行部門以及監督管理部門之間信息不對稱、透明度不高。社會保障基金監督主體缺乏規范的執法依據和合理的監督資格認定。目前，我國社會保障基金的社會監督呈現缺位狀態，仍然存在過分依靠行政監督的單一性問題。行政權力主導社會保障基金監督，容易出現“權力尋租”現象，行政權在利益的驅動激勵下會發生異化，進而滋生了社會保障基金管理和監督上的腐敗行為。

3、社會保障基金政府監管缺乏專業性。目前，社會保障基金在投資運營中包含著許多專業技術和方法，政府作為公共管理者，不可能行行是專家，因而在社會保障基金監管涉及到專業性很強的基金方面知識時，政府可能無從下手，由于缺乏專業人才，過多的行政管理阻礙了專業性監管，從而導致政府在社會保障基金監管中出現投資決策或投資方式等專業性的失誤，對政府監管的效率和質量造成影響。

從以上分析，我們不難看出政府在社會保障基金監管中存在許多缺陷，僅僅由政府對社會保障基金進行監管是遠遠不夠的。隨著社會保障在我國經濟社會發展中的地位和作用日益突出，社會保障基金監管主體多元化顯得越來越重要和迫切。

二、社會保障基金監管主體多元化的必要性及可行性分析

社會保障基金的監管模式有兩種，即謹慎人監管模式和定量限制監管模式。謹慎人監管模式強調基金管理者對雇員的誠信義務和基金管理的透明度，強調對資產進行多樣化經營，這種模式一般適用于經濟發展成熟、金融體制比較完善且監督管理科學的國家。定量限制模式則強調基金的管理機構達到最低審慎性監管的要求，對基金的結構、運作、績效等進行嚴格的限量管理，獨立性很強，一般適用于經濟欠發達、金融體制不健全的國家。目前，我國的基金監管更多地依賴于定量限制模式，單純地依靠政府的行政管理，忽視了監管主體的多元化，對資產進行多樣化經營。

1、社會保障基金監管主體多元化的必要性分析。目前，對社會保障基金的監管實行主體多元化顯得十分必要。首先，社會保障基金在整個社會保障體系中扮演著十分重要的角色。社會保障是當代社會的緩沖器，社會保障在整個經濟社會發展過程中的作用日益加大，社會保障體系的順利運行，必須以一定的經濟物質基礎為條件，即要以社會保障基金為物質基礎；其次，社會保障基金案件的頻繁發生，嚴重反映了政府在基金監管存在弊端，需要多元化的主體參與其中，增強社保基金監管的科學性和時效性；最后，社會保障基金監管主體多元化具有很多優點。實行社會保障基金監管主體多元化，可以有效彌補政府監管的缺乏動力和專業性，防止尋租和腐敗，能更好地促進社會保障基金的安全運行及保值增值，推動社會保障體系的健康運行。

2、社會保障基金監管主體多元化的可行性分析。實行社會保障基金監管主體多元化既是十分必要也是切實可行的。第一，謹慎人監管模式為社保基金監管主體的多元化提供了思路。我國的社保基金監管過度集中于政府的行政管理，謹慎人監管模式所強調的適度放權，集中多樣化的投資經營的理論模式能夠有效地遏制行政效率低下，透明度不高等缺陷，為加強政府與社會關系的協調指明了方向，同時也為基金監管主體多元化奠定了理論基礎；第二，公民社會的迅速發展為社會保障基金監管主體多元化提供了社會基礎。隨著我國經濟社會的快速發展，民主法制的逐步健全與完善，公民民主意識也開始回歸，社會組織獲得一定的發展，所有這些都為社會保障基金監管主體多元化創造了社會基礎。

三、基于監管主體多元化的社保基金監管體系構建思路

實行社會保障基金監管主體多元化是推進社會保障體系健康運行的現實需要。社會保障基金的監管主體主要包括政黨、立法機關、政府、司法機關、工會、企業團體、非政府組織及社會輿論、社會公眾等。社保基金監管體系的構建，牽涉到政府和社會監管雙方的努力，其中企業團體能否充分發揮對社保機制的監督作用，非政府組織是否可以填補政府管理中專業技術的空白，社會輿論及社會公眾能否可以對社保基金的征繳、投資運營和支出等進行廣泛的監督，及時發現問題，提出警告，引起關注。因此，面對社會保障基金監管主體多元化的發展趨勢，構建監管體系，需要多元化的監管主體及政府參與其中，尤其需要社會監管主體的參與。

1、堅持以政府監管為主的指導性監督。政府作為現代社會最主要的公共管理者，在廣泛的公共管理領域始終扮演著重要的角色。學界從上世紀六七十年代開始提出公共管理主體多元化，實踐中，政府之外的非政府組織等社會性組織在公共事務管理中所扮演的角色也日顯突出。總的來看，現代公共管理都在不斷地追求政府、市場及社會三者之間的良性互動。但政府在公共管理中依然處于主導地位，市場和社會還只是有益的補充。具體到社會保障基金的監督管理來說，政府監管還是占主導，社會監管只是起到輔助作用。政府有關部門在加強自身對社會保障基金監管的同時，也要加強對社會監管體系的指導監督，有效溝通，正確引導，推動社會監管主體對社會保障基金的監管。

2、充分發揮社會監管主體的自身優勢。對社會保障基金支出的監督管理僅僅依靠政府和社會保障基金經辦機構是遠遠不夠的。社會監管作為社保基金監管主體的參與者，與政府監管之間起著良性的互動作用。如何最大限度地發揮出二者的作用，推動社會保障基金監督管理朝良好的方向發展，成為目前研究的重點。我們應當充分發揮社會主體的自身優勢和潛力，化優勢為實力，化潛力為動力，切實促進與政府的協同治理，促進我國社會保障基金的安全保值增值，推動我國社會保障事業的健康發展。例如目前我國的各統籌層次的保險基金實行政府集中管理，投資方向和投資組合有明確的規定，對基金的安全性要求很高，但是政府在實際管理中，由于缺乏與金融領域相關的專業知識和人才，無法“做實”個人賬戶，無法確保基金的保值增值，因而必要時需要充分發揮社會的優勢，需要高素質的專業技術人才參與，確保社保基金的保值增值，增強社保基金投資運行的科學性和收益性。

3、建立健全監管機構內部控制制度。該監管要求對社保基金每一項業務的風險點、關鍵環節、關鍵部門乃至關鍵崗位，明確相關職責、考核標準和監督檢查標準，實行全程監控，真正做到從制度上堵塞漏洞。通過各部門職能分離、權力制衡的內部控制制度，可以實現社保基金籌資模式和管理模式的協調，建立起社保基金管理的約束激勵機制，有效降低管理成本和交易成本。

主要參考文獻：

[1]林義.社會保險基金管理[M].中國勞動社會保障出版社，2001.

[2]喬洋，王曉軍.公共養老基金的委托問題[J].首都經貿大學學報，2012.1.

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關鍵詞：社會;保障基金;投資風險;管理

我國的社會保障基金建立于2000年，并于同年成立了全國社會保障基金理事會。在我國社會經濟不斷發展的過程中，我國在社會保障方面也在不斷的努力，社會保障基金的管理規模更是在這些年里不斷增長。而社會保障基金作為社會保障系統穩定運行的根本，需要社會保障基金在保值和增值方面取得預期的成果，同時這也是社會保障基金投資運營管理的核心內容。運用科學合理的手段，將社會保障基金的投資收益穩定在相應的水準，對我國社會保障基金以及我國社會保障體系的穩定和諧發展具有重要的現實意義，具有相當的研究意義。

一、我國社會保險基金投資運營管理問題分析

1.投資渠道狹窄，投資結構不合理。我國人口規模龐大，社會保障基金運營又是“牽一發動全身”的工作，因此，長期以來都將基金安全性作為了首要目標，對養老保險基金的投資渠道和投資工具采取了嚴謹的態度。在這十多年的運營之后，低風險的投資占據了總資產的80%以上，同時這也造成了長期一來的收益水平一直較低。這類限制的主要目的是為了保障資金安全性，但也對收益率、投資渠道、投資結構等做出了限制，對于社會保障基金的長久發展具有相當一定的限制，也從另一方面威脅了安全性的目標實現。2.社會保障基金的風險管理工作需要強化。從理論方向上來看，我國社會保障基金在投入資本市場是為了保障自身的價值，并實現增值。同時也為低風險的資本市場提供了長期性的穩定資金來源，而管理風險也是客觀存在的，尤其是現階段準許社會保障基金進入股市，需要面對眾多的市場風險。例如：利率風險、信用風險、流動性風險、購買力風險（也稱通貨膨脹風險）、市場風險、道德風險等等均在其列，主觀臆斷所造成的投資決策失誤風險更是具有極大的危害。現階段，我國社會保障基金投資管理層需要建立相應的風險意識，深入認識風險，減少主觀經驗的判斷，提高風險客觀分析的準確性。與此同時，還需要強化監管對于社會保障基金的保障，減少私相授受所帶來的違約風險。最后，還需要強化制度和管理部門的保障。

二、我國社會保障基金投資運營管理的完善策略

1.加強基金投資的制度化。科學合理有效的制度可以對基金的保值增值提供重要的保護。不少學者認為，只有在信用制度的保障下，國家的幣值穩定才會得到基礎保障，公民才會對于投資擁有較大的信息。以此來看，制度的有效性可以協調信資金，以此來發揮增強市場信心的作用。在社會保障基金的投資管理過程中，政府也需要負起制度規劃、完善以及維護的設責任，從發達國家的基金投資管理制度建設中總結出適合自身發展情況的成功經驗，督促我國相關法律的完善和實施，盡快為社保基金投資鋪平法制化的軌道，建立法律法規的“保護罩”。2.提高基金投資的安全性。事實上，我國對于投資安全性相當重視。因此，政策制度的引導下需要對各種投資方向進行最高比例的控制，并時常依據國內外市場風險變動進行調整。同時，還需要適時調整投資渠道寬度和廣度，防止風險過于集中而無法控制，因為一旦發生道德風險將會造成巨大的損失。此外，委托人的問題也需要重點關注，需要采取相關措施來約束委托人或人的行為，控制風險的發生，運用相應的激勵措施來激勵，提升社保基金投資的收益率和安全性。3.加強基金監管的有效性。監管作為約束和保障的重要力量之一，政府需要盡快完善對于體制的優化工作，強化監管有效性和適當的集中性。首先是監管組織結構的緊湊性，需要以法制監管為核心，根據現有的制度和法規進行集中化管理，構建主輔分明的多重監管模式。與此同時，還需要積極學習國外的先進經驗，有選擇的融入到我國的社保基金監管工作當中，例如：垂直管理。最后，還需要積極推進基金監管的市場化進程。4.提高基金投資的透明性。隨著國際局勢的不斷復雜，政治經濟風險給基金投資帶來的影響也在逐漸增加，社保基金需要秉持自身應有的透明和公開原則，防止信息不對稱所造成的風險。然而，同時還需要相應的信息披露機制，保障信息的真實性、完整性以及實時性，盡量確保相關人員可以及時掌握基金的投資組合狀況、投資風險等方面的信息，盡快做出反應。與此同時，基金管理人在投資運營能力上的水平也直接關系社保基金在投資過程中的收益性和風險控水平。除了需要選取合適的積極管理人之外，還需要加快對專業人才團隊的建立速度，不斷提高團隊工作的水平，以此來保障基金投資的風險管理水平、投資控制能力以及投資收益率。5.拓寬社會保障基金的投資范圍，改善投資結構。首先，需要強化對于國家基礎設施建設的投資管理。國家基礎設施建設項目在投資風險上相對較低，同時也具有穩定性和長期性的收益特點，很大程度的符合了社保基金投資的需求。而對于國家基礎設施建設的投資，也是保障社會福利實現和公眾生活水平提升的重要組成部分。正是如此，社會保障基金在投入到電力資源、石油開采、通訊發展、鐵路和高速公路規劃建造、港口修造以及鹽業等關乎國家發展和民生改善的基礎建設項目當中，滿足這類項目資金需求規模大和投資收益回收周期長的需求，同時也滿足了自身對于高回報率、穩定收益以及低風險的需求。除此之外，社保基金投資還可以將目標投向環保、養老以及醫療等影響我國發展的產業，同時這類產業的發展也與社會保障基金關聯較高，可以形成協同發展的效益。然后，也可以適當拓展海外市場的投資活動。根據國際規范和條例進行嚴格評審，然后選取合適的境外投資資產托管人和監管人。現階段，我國社保基金在海外投資的總額約為十六億美元左右，占其資產管理規模總量的5%左右，未達到政府所設立20%的投資紅線。同時，海外市場也存在更加豐富的投資渠道和利潤空間，也給社保基金提供了更多的選擇，提供了分散投資風險的渠道。最后，還可以進軍私募股權投資產業。現階段的基金投資運營仍然屬于正常狀態，但是社保基金在投資配比上需要遵照國家限制，不可超過標準。而私募股權投資在資產配置后，也很大程度的彌補了其他投資工具所構建投資板塊的不足。次貸危機時代的重創仍舊影響美國和歐洲大部分國家，預計未來三五年時間將會成為我國私募股權投資發展的黃金時期。而社會保障基金也需要盡量把握這一發展趨勢，加快對自身投資渠道的豐富和完善，為我國社會保障事業提供更大的幫助。

三、結語

我國社會保障基金在投資運營管理體系發展上還屬于初級階段，隨著我國人口紅利退潮后的人口老齡化，我國社會保障基金投資運營管理面臨著前所未有的壓力，尤其是保值增值的工作壓力。然而，社會保障基金投資運營管理工作的開展還需要更加嚴謹，強化社會保障基金投資運營在風險防范和監管等方面的工作。然后，根據未來的發展需求進行合理的資金配置，調整投資模式，滿足社會保障基金日常運營的需求。

參考文獻：

[1]沈麗麗.社會保障基金投資運營管理問題研究[J].財經界(學術版),2015,(14):119+180.

[2]蒙俊.我國社會保障基金投資運營中存在的問題及對策研究[J].經濟師,2012,(12):35-36.

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一、社會保障基金運用的理論淵源及文獻述評

干預主義奠定了社會保障基金運用的理論基石。庇古在《福利經濟學》一書中論證了通過國民收入總量增加來增大全社會的福利，主張舉辦社會保障事業，發放失業津貼、社會救濟、養老金等；瑞典學派和凱恩斯則主張依靠收入再分配的方法，主要是利用累進所得稅以及轉移性支付，舉辦社會福利設施，使社會各階級、集團之間的收入和消費水平通過再分配趨于均等化，提高國民的生活質量，實現收入平等。這些成為福利國家的理論基礎，西歐和北歐很多國家實施了普遍福利政策，走上了福利國家的道路。路德維希。艾哈德在《大眾的福利》中指出實現大眾福利的根本辦法不是如何分配現有收入，而是如何將現有收入增大的問題。只有增大現有收入，才能使每個人的所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運用來實現保值增值的思想。伯爾丁研究了養老基金的投資，認為在金融市場多樣化投資有利于分散風險；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴大基金的規模以應付未來的支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費爾南德斯深入研究了指數基金投資在養老基金股票投資中的作用，討論了發展中國家對指數基金的運用，并建議發展中國家構建股票市場的市場機制和市場指數，提高指數基金的生存能力。

從社保基金的投資運用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。

1.公平與效率。美國學者阿瑟。奧肯曾在其代表作《平等與效率》中說過：“源于機會不均等的經濟不均等，比機會均等時的經濟不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金的安排要做到機會均等，最大限度地使個人努力和個人收益具有正相關性。如果機會不均等，就會導致“尋租性非效率”和“內耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發放、管理體制、投資運營等方面都應盡量做到機會平等，即基金籌集按個人能力和收入水平征收，發放過程中兼顧能力差異和互濟原則，基金管理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時還要兼顧效率，真正的公平必須是有效率的公平。

2.市場與政府。社會保障基金的改革，促使人們重新認識社會保障中政府與市場的關系，重新界定政府的職能以及政府的作用形式。由于信息不對稱，在市場這只“看不見的手”無法觸及的地方，需要政府介入才能有效運作。從各國實踐來看，政府的間接作用日益滲透到私人養老金計劃中，如通過法律法規制度以及監管，實施強制性的私人養老金計劃，對私人養老金資產比例限制等。此外，政府還要對基金管理公司進行嚴格的監控并提供信息以彌補市場失靈。在社會保障基金運用中，政府和市場都不是萬能的，要想發揮二者的作用，還須尋找一個有機結合的均衡點。

二、國外社會保障基金運用成功經驗：以美國為例

國外對社會保障基金的運用，主要是指將其資金一部分投入資本市場，實行市場化運作，一般側重于安全性較高的投資品種，一方面在充分分散風險的基礎上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩定的資金。但由于社會保障基金的特殊性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格的限制，目的是在控制好投資風險的前提下提高投資收益。

在美國，作為社會保障基金主體的社會保險信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據社會保障法案，信托基金只能投資于政府發行的債券或由美國政府對其本金和利息擔保的債券。其投資范圍具有強制性、投資決策強調科學性和投資品種的流動性。為安全起見，政府還規定，信托基金至少要保存受益支出總額的20%－30%作為盈余儲備。

美國比較推崇基金指數化投資。指數基金的巨大成功使得指數化投資的概念在投資者心中樹立了良好的形象，并以其低管理成本低系統性風險、較高的資產流動性和較少的“尋租”機會使其成為社會保障基金的重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大的公共養老基金50%以上的股票己經指數化，TIAA-CRER（美國TIAA-CRERRetirement）持有的國內公司股票指數化比率高達80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數基金的總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當可觀的回報，許多養老基金因此而壯大了自己的實力。

美國政府還針對個人賬戶管理推出了一種“節儉儲蓄計劃”，由政府挑選出幾個市場指數，這些指數跟蹤國內外的股票市場。然后，政府與一些合格的基金管理者簽約，由他們來負責建立和管理相應的指數基金，作為社保基金尤其是養老金投資工具。職工可以將自己個人賬戶中的資金在這些指數基金中進行分配。這里，職工所選擇的是不同風險水平的投資策略。

另外，養老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀80年代以來，養老基金開始對公司治理產生重大影響，在指數化投資戰略下，養老基金擁有的不僅僅是權力，他們還有責任確保美國最大的和最重要的公司表現出色并取得成績。

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一、建立、完善社會保障制度體系勢在必行

（一）是公共財政職能的要求

在市場經濟條件下建立公共財政，就要進一步調整支出結構，使財政資金退出一般競爭性領域，減少行政、事業經費支出，集中財力用于增加社會保障等公共支出，實現收入再分配功能。

（二）是社會主義的最終目標要求，是社會穩定、經濟健康發展的要求

消滅貧窮，消除兩極分化，最終實現共同富裕是社會主義初級階段的目標。當前我國收入差距仍在拉大，如政府不加以調控很容易激化社會矛盾，導致社會動蕩，對經濟發展產生負面影響。因而要通過完善社會保障，對低收入者、老弱病殘等社會弱勢群體增加一部分收入以保證他們的生活，消除極端貧困者，縮小貧富差距來緩解社會矛盾，維護社會穩定。

（三）有利于擴大內需，刺激消費，促進經濟發展，是擴張型財政政策的補充

消費是刺激經濟增長的最終動力，而消費能力取決于人們的收入狀況，消費信心取決于人們對未來的預期。由于機構改革，下崗分流，社會保障體制不健全等原因，人們出于對養老、失業、醫療、住房及子女教育等方面的考慮，從而導致人們只存錢、不花錢。解決以上問題就必須建立完善的社會保障體制，營造良好的消費環境，減少人們的預期消費，增加即期消費。

（四）適應人口老齡化的要求

當前我國已進入老齡化社會。據測算，到2030年我國將達到老齡化高峰，老年人占人口比重將上升到25%左右，因而我們要未雨綢繆，抓緊完善社會保障制度，切實保障老年人的基本生活，在保持經濟快速健康發展的同時，平穩度過老齡化高峰。

（五）國企改革、機構改革及加入WTO等，使失業率上升，對社會保障制度形成嚴峻挑戰

我國是人口大國，每年新增勞動力600―800萬，再加上國企、機構改革后，大量人員下崗失業。加入WTO后，新的國際分工及產業結構調整，使勞動崗位變換加快，失業、再就業頻繁發生。此 外，農村還有剩余勞力達1.5億多人。就業高峰的到來使勞動力供求矛盾加劇，失業保障問題靠傳統的社會保障制度已很難解決。

二、拓寬社會保障基金籌集渠道，努力實現基金增值，千方百計把社會保障“蛋糕”做大

社會保障資金的緊張嚴重影響著我國社會保障制度的改革、發展。當務之急要不斷拓寬思路，多渠道地籌集資金，建立一個穩定可靠的籌資機制，并實現從現收現付制向基金積累制轉換。

（一）統籌財政預算內外資金，調整支出結構，提高社會保障比重

社會保障基金離不開財政支持，目前，我國每年財政收入增長約高于GDP增長的6%―7%，因而可從增量財政收入中拿出一部分補充到社會保障基金中來。

在市場經濟條件下，隨著公共財政的建立，使財政支出重點向社會保障方面轉移。目前，我國社會保障支出占財政總支出的比重約為10%，遠遠低于英美等國的水平（美國28.8%、英國31.1%、丹麥55%、日本36.8%、瑞典68%），所以，應逐步提高財政對社會保障的投入。

（二）將一些稅種作為社會保障支出的資金來源，加快社會保障稅的開征，確保社會保障基金有穩定的來源

當前，我國將一些出于平衡收入分配而開征的稅收作為社會保障支出的資金來源，如個人所得稅、消費稅，以及即將開征的遺產稅、贈予稅等，并向高收入群體征收個人所得稅附加作為社會保障基金的穩定來源，同時也可縮小貧富差距。由于我國社會保障資金籌集依靠行政手段，剛性不強，不利于征收，因而，必須盡快開征社會保障稅。開征社會保障稅有助于發揮稅收強制性、固定性的特點，可保證社會保障基金有可靠的來源，同時也利于實現社會公平。

（三）其他方式

一是發行社會保障彩票，通過社會渠道為社會保障籌集資金。1994年以來我國共發行福利彩票343億元，籌集資金101億元。但所籌資金僅用于社會保障中的福利事業，范圍狹窄，因而政府可發行社會保障彩票并以此來籌集社會保障基金。二是發行社會保障長期債券，來充實社會保障基金。三是鼓勵社會捐贈。

（四）建立政府、企業和個人三者共同籌資、合理負擔社會統籌與個人賬戶相結合的模式

隨著市場經濟的建立，應根據政府、企業、個人合理負擔的原則籌集資金。企業繳納一部分社會保障費；政府行使公共職能，有責任為居民生活提供基本保障，也應投資于社會保障；而個人在享受社會保障權利時，必須繳納一定費用并計入個人賬戶，使繳費和受益掛鉤，從而實現激勵機制與社會保障功能的融合。

（五）探索社會保障基金有效的增值機制，通過投資多元化實現基金保值增值

目前社會保障基金投資范圍窄，很難保值增值，而實行基金積累制時間跨期長，面臨基金貶值的風險。今后國家應逐步放寬基金投資運營的限制，實現多元化的投資組合。

三、精心細致地把社會保障“蛋糕”切好

（一）擴大城鎮各類社會保障資金的發放面，建立農村社會保障制度，實現社會保障的“社會化”

我們應將基本養老保險發放面逐步擴大，最終實現發放對象由“單位人”向“社會人”轉化。我們要變“以錢定人”為“以人定錢”，實現應保盡保。同時建立低保對象動態管理，使其隨收入變化而及時調整。我國農村應建立農村社會保障發放制度。鑒于農民對土地擁有經營收益權，土地為農民提供一定保障，農村應在政府保障的前提下，建立集體合作性的社會保障機構。

（二）加強對社會保障資金的管理和監督

加強對社會保障資金的管理首先要理順相關部門的關系，使籌集、管理、使用和發放各職能分離。稅務部門負責征收，財政管理資金，勞動保障部門負責核準發放（可由銀行），使幾個部門在社會保障資金管理上形成互相監督和制約的良性循環機制，杜絕基金被擠占挪用現象的發生。

保障費由稅務部門征收后，將勞動保障和民政部門從繁重的征收工作中解放出來，集中力量搞好養老、醫療失業等的核準、發放及社會化管理服務工作。

財政部門參與制訂保障政策，審批撥付資金，負責社會保障基金及勞保民政部門的會計核算和財務管理制度，通過加強基金管理，科學合理分配、使用社會保障基金，以促進基金的良性運營。

篇9

一、社會保障基金運用的理論淵源及文獻述評

干預主義奠定了社會保障基金運用的理論基石。庇古在《福利經濟學》一書中論證了通過國民收入總量增加來增大全社會的福利，主張舉辦社會保障事業，發放失業津貼、社會救濟、養老金等；瑞典學派和凱恩斯則主張依靠收入再分配的方法，主要是利用累進所得稅以及轉移性支付，舉辦社會福利設施，使社會各階級、集團之間的收入和消費水平通過再分配趨于均等化，提高國民的生活質量，實現收入平等。這些成為福利國家的理論基礎，西歐和北歐很多國家實施了普遍福利政策，走上了福利國家的道路。路德維希。艾哈德在《大眾的福利》中指出實現大眾福利的根本辦法不是如何分配現有收入，而是如何將現有收入增大的問題。只有增大現有收入，才能使每個人的所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運用來實現保值增值的思想。伯爾丁研究了養老基金的投資，認為在金融市場多樣化投資有利于分散風險；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴大基金的規模以應付未來的支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費爾南德斯深入研究了指數基金投資在養老基金股票投資中的作用，討論了發展中國家對指數基金的運用，并建議發展中國家構建股票市場的市場機制和市場指數，提高指數基金的生存能力。

從社保基金的投資運用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。

1.公平與效率。美國學者阿瑟。奧肯曾在其代表作《平等與效率》中說過：“源于機會不均等的經濟不均等，比機會均等時的經濟不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金的安排要做到機會均等，最大限度地使個人努力和個人收益具有正相關性。如果機會不均等，就會導致“尋租性非效率”和“內耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發放、管理體制、投資運營等方面都應盡量做到機會平等，即基金籌集按個人能力和收入水平征收，發放過程中兼顧能力差異和互濟原則，基金管理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時還要兼顧效率，真正的公平必須是有效率的公平。

2.市場與政府。社會保障基金的改革，促使人們重新認識社會保障中政府與市場的關系，重新界定政府的職能以及政府的作用形式。由于信息不對稱，在市場這只“看不見的手”無法觸及的地方，需要政府介入才能有效運作。從各國實踐來看，政府的間接作用日益滲透到私人養老金計劃中，如通過法律法規制度以及監管，實施強制性的私人養老金計劃，對私人養老金資產比例限制等。此外，政府還要對基金管理公司進行嚴格的監控并提供信息以彌補市場失靈。在社會保障基金運用中，政府和市場都不是萬能的，要想發揮二者的作用，還須尋找一個有機結合的均衡點。

二、國外社會保障基金運用成功經驗：以美國為例

國外對社會保障基金的運用，主要是指將其資金一部分投入資本市場，實行市場化運作，一般側重于安全性較高的投資品種，一方面在充分分散風險的基礎上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩定的資金。但由于社會保障基金的特殊性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格的限制，目的是在控制好投資風險的前提下提高投資收益。

在美國，作為社會保障基金主體的社會保險信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據社會保障法案，信托基金只能投資于政府發行的債券或由美國政府對其本金和利息擔保的債券。其投資范圍具有強制性、投資決策強調科學性和投資品種的流動性。為安全起見，政府還規定，信托基金至少要保存受益支出總額的20%－30%作為盈余儲備。

美國比較推崇基金指數化投資。指數基金的巨大成功使得指數化投資的概念在投資者心中樹立了良好的形象，并以其低管理成本低系統性風險、較高的資產流動性和較少的“尋租”機會使其成為社會保障基金的重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大的公共養老基金50%以上的股票己經指數化，TIAA-CRER （美國TIAA-CRER Retirement） 持有的國內公司股票指數化比率高達80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數基金的總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當可觀的回報，許多養老基金因此而壯大了自己的實力。

美國政府還針對個人賬戶管理推出了一種“節儉儲蓄計劃”，由政府挑選出幾個市場指數，這些指數跟蹤國內外的股票市場。然后，政府與一些合格的基金管理者簽約，由他們來負責建立和管理相應的指數基金，作為社保基金尤其是養老金投資工具。職工可以將自己個人賬戶中的資金在這些指數基金中進行分配。這里，職工所選擇的是不同風險水平的投資策略。

另外，養老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀80年代以來，養老基金開始對公司治理產生重大影響，在指數化投資戰略下，養老基金擁有的不僅僅是權力，他們還有責任確保美國最大的和最重要的公司表現出色并取得成績。

三、中國社會保障基金運用的現狀及其問題

2005年期初全國社保基金余額1659.86億元，期末總額為1954.27億元，凈增加294.41億元，其中：財政撥入資金凈增加228.70億元，投資收益轉入增加52.90億元，社保基金投資入股交通銀行產生的股權資產準備12.80億元。而其直接投資資產1387.58億元，占比65.52%；委托投資資產730.29億元，占比34.48%.

我國社會保障基金的實際投資組合貌似安全但實際上收益率較低，投資效果較差。雖然近幾年我國社保基金投資收益率維持在2.61%以上，但如果加進通貨膨脹及工資水平上漲等因素對貨幣價值的影響，社保基金實際投資收益率比較低，2004年甚至為負值。

1.社保基金規模不夠大，資金不充裕。由于基金的籌集主要是依靠征收相關的費用和國家財政撥款，資金來源不足，規模不夠大，而進入資本市場的社保基金又受到嚴格的比例控制，使得最后進入資本市場的社保基金少之又少，這樣，社保基金對資本市場的影響力就變弱了。

2.投資工具有限，投資收益率偏低。目前，社保基金的投資工具主要有銀行存款、購買國債、企業債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高，銀行存款的收益比以往有所增加，但投資回報率仍然偏低，無法抵御通貨膨脹的侵蝕；購買國債也難以規避通貨膨脹的風險，以2004年的一年期存款和三年期國債為例，二者的利率分別為2. 25%和2. 68%，遠遠低于當年的通貨膨脹率；而購買企業債券和股票是提高投資收益率的重要途徑，但由于股票市場的風險較大，無法保證收益的安全性。另外，銀行存款和國債的比例過高，影響了基金的盈利。以2004年為例，我國社保基金中銀行存款和債券投資的比例分別為39%和43%，按《全國社會保障基金投資管暫行辦法》規定，企業債和金融債投資比例不得高于10%，那么社保基金中國債投資至少為33%.銀行存款與國債在社保基金中占到72%，而其投資回報率無法抵御當年3. 90%的通貨膨脹率，這是造成2004年社保基金真實投資收益率為負值的主要原因。

3.與社保基金投資相關的法制不健全，市場不完善。一方面未建立統一的社保基金投資運營機構，也就不可能對社保基金投資的效益性作出科學的預測；也缺乏更加全面、科學的投資法律、法規的約束來避免社保基金投資領域中的低效率和道德風險。另一方面我國的債券市場規模小，股票市場的市場也有待規范，要想實現社保基金的保值增值，還需進一步改善社保基金投資的市場環境。

4.社保基金管理不規范，監管混亂。目前我國的社保基金的監管弱化，缺乏統一的行政監管和社會監管機構，對撥放的財政性資金缺乏全程的跟蹤監督。財務管理制度、會計核算制度也不健全，使政府對社會保障基金的籌集和使用監控非常缺乏，資金使用過程中也缺乏安全意識和保值增值責任，擠占、挪用浪費的情況比較嚴重。[9]

四、基于安全視角我國社保基金投資渠道相關制度安排

在社會保障基金的投資運用方面，要在保證基金安全性、流動性的前提下，實現基金的較高收益。通過借鑒國外的成功經驗，切實結合我國社會保障基金運用的現狀，有效促進我國社保基金的保值增值。

（一）鼓勵社會保障基金投資多元化

社會保障基金多元化投資是實現社會保障基金有效投資和保值增值的重要選擇。多元化投資能最大限度兼顧社會和經濟目標，降低基金積累制度的成本，保證基金的實際安全性，減輕社會保障制度的負擔以及產生良性的外部效益。

按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第二十五條的規定，其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券，投資范圍有所擴大。除在傳統領域中進行投資以外，還要涉及金融創新工具。金融創新工具為社保基金投資提供了更廣泛的選擇，主要包括：

1.指數化投資。首先，其管理費用低，投資管理人只需按照指數的成分復制組合，避免了市場分析、公司調研、證券組合管理等方面的支出。其次，指數化投資的交易成本很低。指數化策略不做個股和時機選擇，股票的換手率很低，從而節省了交易成本。最后是風險較低，指數化組合經過廣泛的分散化，非系統風險（個股價格波動對組合的影響）已基本被剔除，主動式投資中通常會出現的基金經理操作失誤和道德風險，在指數化投資中也得到了有效降低。正是由于上述優點，而國外的養老基金、保險基金等也都對其青睞有加。

2.購買住房抵押貸款證券。對目前中國的商業銀行來說，住房抵押貸款（按揭）是所有資產類別中最優質的資產，相對于國有商業銀行20%以上的貸款壞賬率而言，住房抵押貸款平均壞賬率僅0.52%.加之一些信用增級措施，投資者承擔的風險極小，從收益上看，它的利率通常高于國債利率，因此，它完全可以成為社保基金新的投資工具。2005年12月15日，建設銀行發行了金額為30.16億元的個人住房抵押貸款證券，據估計，其年收益率在4%以上。這正是我國社保基金投資的大好時機。[10]

3.投資國家基礎設施項目。社會保障基金具有長期穩定的特點，可以將之投資到電力、石油、通訊、鐵路、等關系國計民生的基礎建設項目，這些項目具有資金需求量大、回收期長，但投資回報率高、風險小的特點，恰好符合社會保障基金可以長期使用但必須低風險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報。

4.投資信托產品。可以最大限度的提升資金的安全性，從其特有的破產風險隔離功能上看，信托投資公司管理的資產不會因為其固有財產或其他信托財產的負債而承擔任何風險，甚至信托投資公司破產了，信托財產仍然不會受到破產債權人的追索。信托投資還可以同時涉足資本和實業領域，投資運用渠道廣泛。

5.投資于開放基金。對開放基金的投資規模不受限制，它的申購和贖回價格以基金的資產凈值為依據，不受市場供求關系影響從而可隨時買賣，流動性較強，它的信息披露時間間隔短，有利于規范基金的管理和投資行為。

（二）積極推動社會保障基金的投資入市

社保基金入市會增加市場的資金供給，壯大機構投資者的力量。據測算，2006底，社保資產規模已達2500多億元，這部分資金一旦能夠通過合法途徑進入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求，改變當前機構投資者之間互相搏弈、機構投資者和散戶投資者之間爭利的局面。同時，其入市對基金管理公司的運營能力和風險控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交參選社保基金管理人申請材料、接受專家委員會評選的過程中，需要做大量的前期準備工作，有利于基金管理公司的運作更加規范和透明，作為最重要的機構投資者和市場的中堅力量，基金有意識地減少投機、短線的炒作方式，代之以理性、長期的投資方式，會在客觀上起到穩定市場的作用。

社會保障基金入市可以采取兩種方式，一是直接方式，設立專門的社保基金管理公司或參與發起設立開放式基金公司，對社保基金進行直接的管理與監督；另一種是間接方式，委托證券基金管理公司、券商銀行、商業性保險公司等金融機構進行投資理財。考慮到我國社保基金的現狀，目前我國主要采取間接方式，并在此基礎上按照規范、穩健、專業化和市場化的原則搞好基金運作，防范和抵御各種投資風險。

1.設置合理入市比例。其入市并不是說所有的投資都投到股票市場，只是部分進入股市。由于投資股票風險比較大，我國也對其投資于股票的比例作了具體的規定，不高于40%.

2.注重投資品種的選擇。挑選的基本標準是績優而有成長性的公司，如國家重點鼓勵發展的行業、品種和技術。從目前來看，業績優良的藍籌股將成為其投資的主要品種，而分散投資、波段操作乃至長期持股將可能成為其主要的操作手法。

3.嚴格選擇基金管理人。嚴格核查其市場準入資格，通過考察經營機構注冊資本、業績、財務以及信用評級等條件，選擇合格的基金管理人、基金托管人。此外，還要提高這些機構的整體素質，經常性的進行清理整頓，對不合格的及時清理出局。

4.保證投資期限與幣種匹配。一是確保投資期限和負債期限大體一致，使投資的利率風險最小化；二是資產貨幣和負債的貨幣相匹配，使匯率波動的風險最小化。在初期以指導意見的形式明確社保經營機構在資產和負債的期限以及所持幣種方面的匹配目標，待條件成熟后，以告示的方式引導社保經營機構將資產和負債進行匹配，并通過經常性的檢查對其進行督促。

（三）謹慎穩妥推進社保基金投資海外市場

由于國際資本市場的發展比較完善，投資工具比較多，各項法規制度比較健全，投資收益相對較高，因此，投資國際資本市場是一個有效途徑。進行海外投資對拓寬社保基金投資渠道，更加有效的規避和控制投資風險，緩解外匯儲備壓力、保持國際收支平衡、為資本項目管制的逐步放松起到積極作用，為完善人民幣匯率形成機制創造條件。但目前我國社會保障制度尚需完善，資本項目尚未完全開放，我國社保基金投資海外應采取循序漸進的原則，謹慎穩妥地推進：

1.在投資策略上，采取謹慎的態度，并應當建立相應的風險預警和控制機制，以防范和減少風險。

2.在投資運作方式上，可以選擇由社保基金自設機構進行投資，也可以選擇委托國外投資機構進行投資。目前，社保基金進行國外投資的資金來源主要是國外上市的國有股減持部分，所以一般選擇國際投資公司，今年11月29日，10家境外資產管理機構成為社保基金海外投資管理人。選擇標準應該主要是看投資回報的業績、收費及穩健程度如何，其中最重要的標準就是保證社保基金的安全。

3.在投資的分散化方面，可以將基金投資到不同國家不同行業的股票中。因為各國股票之間的相關系數比行業股票間的相關系數略高，投資于不同行業的股票對于分散風險更為有利。因此，可以首先選定幾個全球性的、平穩增長型的行業，然后再選擇一些相關度較低、市場穩定的國家，進而確定目標國家、目標行業中的龍頭股作為投資對象，還可以采用股票互換方式進行投資。

4.社保基金進入國際資本市場，一定要制定合適的投資政策和戰略資產配套策略，還要加強風險管理，資產負債管理和績效評估。

此外，為提高安全性和效率性，應明確社保基金的治理結構，避免其低效率和道德風險。

（四）對社保基金投資運用績效進行有效監管

我國社保基金采取委托方式，由基金投資管理公司負責基金的投資，必須對其進行嚴格監管。

1.建立完善的基金運營市場競爭機制。一方面選擇資產投資管理人即投資管理公司的過程要透明、公開，通過招標等形式使投資公司之間形成競爭。另一方面在社保基金那與投資公司的合同中要規定“退出機制”，即如果投資公司在一定時期內沒有達到所規定的目標，則社保基金可以從該投資公司和合同關系中退出，選擇其他效益更好的投資公司。

2.建立制度化的激勵機制。引導投資公司對本公司效用最大化的追求轉化為對社保基金運營效率的追求。針對基金投資公司的投資運營能力、風險規避程度的不同選擇不同的激勵機制，并與之建立相應的委托合同，從而使基金投資公司具有更高的投資積極性，使其投資運營更加努力有效。

篇10

1．社會保障基金實行稅務征繳，是規范社會保障基金征繳的需要。稅務征繳與社會保障機構征繳相比，一是更具有“威懾”力，更具法律效力，有利于規范社會保障基金征繳，防止偷、漏、拖欠繳納等問題；二是稅務機關可以根據稅收征管法對不履行納稅義務的企業和個人采取一些稅收保全措施和稅收強制執行措施，加強征管。

2．社會保障基金實行稅務征繳，是當前社會保障基金收繳管理的現實選擇。要實現社會保障基金收支兩條線管理，社會保障機構成為社會保障政策的制定和管理者，它原來承擔的收繳任務必須分離出來，由其他機構收繳。與成立新的征收機構相比較，稅務征收具有新建成本低、管理經驗豐富、更容易掌握和控制企業的經營狀況和贏利情況，更容易掌握企業的歷史資料，實行稅務征收有利于規范社會保障基金的征繳管理。

3．社會保障基金實行稅務征繳，是建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系的需要。“十五”計劃強調，要進一步健全和完善社會保障體系，建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系。原有的社會保障體系，企業仍然是社會保障的主要承擔者，社會保險金的發放和退休、失業人員的日常管理工作沒有從企業中分離出來。一方面，造成許多國有企業這方面的負擔越來越重，成為國有企業改革的一大瓶頸；另一方面，現有的社會保障也沒有完全解決因國有企業改革所帶來的失業人員增長和退休人員增多等社會問題，沒有為國企改革提供一個寬松的社會經濟環境。此外，社會保障因企業性質不同而差別較大，而且呈現固態化，不利于不同企業、不同行業間人才的流動。這些都不利于促進經濟改革與發展，不利于促進經濟結構調整，不利于迎接加入WTO所帶來的挑戰。因此，建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系，將企業承擔的社會保障職能分離出來，當前迫切需要社會保障基金通過稅務機構實行社會化收繳。

社保基金稅務征收實現的幾大轉變

1．“差額繳撥”向“全額繳撥”的轉變。原來實行的“差額繳撥”，就是企業應該上繳的社會保障基金與社會保險機構應撥付給企業的社會保險金相抵消以后，收大于支的企業，差額上繳；收不抵支的企業，差額撥付。那么收支相抵的部分，就其本質而言，收繳和發放的責任和壓力都在企業。這樣，一方面造成國有企業的讓會保障負擔越來越重，另一方面，現有的社會保障也難以解決國有企業改革所帶來的人員流動和社會動蕩等問題。更為重要的是這種情況下為企業挪用、擠占社會保障基金提供了可乘之機，造成社會保障基金發放拖欠嚴重，嚴重影響到離退休人員的切身利益，不利于社會的穩定。原來的差額收繳模式，因為種種原因，社會保險資金的征收日趨困難，社會保險機構難以征繳足夠的收入滿足其發放，不得不以支促收，實行“差額繳撥”，這也是權宜之計。社會保障基金稅務征繳，將企業的收繳責任分離出來，使社會保障基金的收繳責任落在稅務機關身上，而發放由社會保險機構負責，使發放機構不能以發放促征繳，更有利于實現了“差額繳撥”向“全額繳撥”的徹底轉變。

2．收繳責任由企業向政府的轉變，是健全政府職能還出的重要一步。原來的征繳模式下，社會保險基金的征繳責任存在兩層關系：一是政府與社會保險機構的關系，政府委托社會保險機構負責征繳和發放，在這種情況下，發放是硬的，一旦發放出現什么問題，受保障人的利益就會受到損害，這時政府就會給社會保障機構施加壓力，但其征繳社會保障基金的手段是軟的，只是收費的形式，缺乏相應的法律與制度建設，缺乏強制性，它的權利和責任是不對稱的，難以全額收繳和發放。社會保障機構為了完成職責，只好轉移壓力，就是第二層關系，社會保障機構和企業的關系。由于沒有法律保障，手中可以控制企業的重要手段就是社會保險金的發放，于是你社會保險基金收繳不上來，我也沒法發放給你，只好采取“差額繳撥”的辦法解決，把社會保障基金收繳的壓力推給企業。實質上說，企業收上來就發，收不上來就發放不了，社會保障的責任最終還是落在企業身上，使社會保障的功能大大減退，讓會保障的本來意義受到嚴重的扭曲。

實行稅務征繳以后，社會保障基金的收繳責任在稅務機關，發放的責任落在社會保障的管理機構，企業的收繳責任實現了向政府的轉變。企業既不再承擔社會保障基金的收繳任務，也不承擔社會保障基金的發放任務。社會保障機構不再負責社會保障基金的收繳任務，專門負責社會保障基金的管理和發放工作，實現這種責任轉變以后，企業分離了社會保障職能，社會保險機構消除了收繳的壓力，有利于社會保障資金的及時足額發放，但是壓力轉移到稅務機關，也就是說政府承擔起了社會保障的籌資工作，承擔了原本就應該由政府承擔的職能，健全了政府職能。

3．社會保障資金實現由收支一體管理向收支兩條線管理轉變。原差額繳撥的模式下，社會保障資金的收入和支出管理是混在一起的，在兩個層面上存在缺陷：企業的層面上，除差額繳撥的部分外，其余部分的社會保障資金都是由企業收繳、企業發放的，也就是說企業集社會保障資金的收支于一身，或者企業在收繳時因為困難收繳不足，保證不了發放；或者企業收繳的資金難以用于發放，而是被挪作它用，造成養老金發放拖欠嚴重，不利于社會保障基金的管理；在社會保險機構的層面上，社會保障機構也是集社會保障資金的收支于一身，缺乏有效地監督，致使社會保障基金的擠占、挪用現象時有發生，造成了社會保障資金的流失。

實行稅務機構征繳以后，實現了社會保障資金由收支混合管理向收支兩條線管理的轉變。社會保障基金的收繳由稅務機構承擔，收入上繳財政。而社會保障基金的發放由社會中介機構承擔，依靠財政撥款。企業已經與社會保障資金的收繳和發放沒有直接的組織責任關系，沒有掌握和挪用資金的渠道。社會保險機構只負責管理社會保障的政策以及組織社會化發放，與社會保障資金的收入不再有直接關系，也難以挪用社會保障資金。這樣，稅務部門負責社會保險稅的征管；由財政部門負責監督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規和政策的制訂和執行，實現收支兩條線管理，實現社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規范化。

目前試點稅務征繳取得的成績及存在的問題

(一)目前試點稅務征繳取得的成績。就目前社會保障基金稅務征繳的試點情況看，社會保障基金實行稅務征繳，較之原來的社會保障機構征繳，取得了明顯的成效：

1．實現了全額繳撥。地稅部門征繳社會保險金，改變了與繳撥單位的基金繳撥方式，即由差額繳撥改為全額繳撥，杜絕了“協議繳費”等不規范作法，做到收支分開、帳實相符、真實準確。

2．提高了征繳率。實行稅務征繳以后，許多省市的收繳率達到或超過了90％，高于社會保險經辦機構在差額繳撥、全額記帳情況下歷年的征繳率。同時，地稅部門更加具有優勢掌握企業的生產經營及財務狀況，借助對欠費企業財務及經營狀況的客觀掌握，加大了清理企業欠費的力度。

3．促進了社會化發放基本養老金工作的開展。地稅部門全額征繳養老保險費，為實行社會化發放基本養老金提供了更為有利的條件。試點地方基本養老金社會化發放率達到60％，個別地市基本實現100％社會化發放。而且，這項工作的推開，有利于促進建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系。

4．促進了“收支兩條線”管理的落實。目前試點省市初步形成“稅務收、財政管、社保用”的基金運行管理體制，從而在機制上保證了基金的規范、安全運轉。

5．保障了基本養老金的及時足額發放。通過實行地稅部門全額征繳基本養老保險費，提高了征繳率，提高了基本養老基金的負擔能力，有利地促進了基本養老金的社會化發放，保障了基本養老金的及時足額發放，有效地促進了“兩個確保”的落實。

(二)目前社會保障基金稅務征繳存在的問題。社會保障基金稅務征繳，較之以前社會保障機構征繳，取得了顯著成效。但是改革必然受到傳統體制及現實國情等因素的制約，不可避免地會存在一些問題。就其試點情況看，主要存在如下問題：

1．基礎數據不夠完善。目前社會保障稅務征繳最大的障礙就是基礎數據和信息網絡建設和管理落后，使得征管缺乏有效的數據，管理和稽查力度缺乏有效的依據，不利于社會大眾對其的有效監督，致使在征管過程中漏繳、少繳的情況難以有效遏制，嚴重阻礙了社會保障管理社會化的進程。另外，改革必然帶來部門利益的調整，使得社會保險經辦機構與地稅部門對基本養老金基數的確定存在意見分歧，地稅部門為了更好地取得工效掛鉤成績，存在人為減少繳費基數的情況，導致繳費基數不統一。

2．社會保障經辦機構仍設“收入過渡戶”。財政部與勞動保障部聯合頒發的《社會保障基金財務制度》規定，實行稅務部門征收社會保險費的地區，社會保險經辦機構不再設“收入過渡戶”。但絕大多數試點地區仍舊設立“收入過渡戶”，有悖于財務規定，增加了社會保險費的運行環節及在途時間，不利于社會保障基金的“收支兩條線”管理。

3．稅務征收權不完整。地稅部門征收社會保險費主要依據的是《社會保險費征繳暫行條例》和地方行政性法規，在強制征收措施中，只能對延遲繳費的加收滯納金，并對責任人處以罰款，逾期不繳納的，申請人民法院強制征繳。而實行稅收保全、強制扣款等稅務部門最有力的征收手段則缺乏法律依據。在征收程序上，社會保險費的征收計劃和緩交審批均由經辦機構認定，地稅部門處于“代征”的地位，難以發揮地稅部門“依法征費”的作用。

4．稅務機構職能尚未完全到位，征收管理落后。目前稅務征繳職能末完全到位，關系未完全理順，收繳工作還是由社保機構、稅務機構兩家管理，繳費單位既要經辦機構確認，又需向稅務部門申報繳納，增加了社會保險基金交納的工作量，延長了交納時間，有些出現“壓票”現象。另外“收入過渡戶”的存在，稅務收繳的社保費沒有直接上繳財政，導致使資金劃撥周轉環節過多，影響資金劃撥效率和管理。

進一步完善稅務征繳的建議

(一)完善社會保障基金稅務征繳的短期建議。

1．規范、細化地稅部門征收社會保險費的操作辦法。目前，許多省市實行了稅務部門征收社會保險費，一些地方正在積極醞釀實施。但是，目前國務院及有關部門對地稅征收社會保險費工作僅在有關政策文件上作了原則規定，缺乏統一、規范的操作辦法。針對這種情況，財政、稅務等部門應及時交流征繳情況，進一步總結經驗，深入分析研究，提出規范和細化的具體辦法，要點是：第一，各級政府年初要確定社會保障基金預算，預算一經確定，地稅部門就根據確定的基數、費率等相關政策具體實施征收；第二，企業按地稅部門的征管程序辦理繳費業務；第三，社會保險費實行屬地化征收；第四，征收的社會保險費不設“收入過渡戶”；第五，經辦機構建立繳費單位和個人的資料檔案及臺帳；第六，社會保障基金財政專戶管理等。這樣，使社會保障基金稅務征繳工作有章可循、規范操作、健康運作。

2．賦予稅務機關完整的征收權。從法律法規、建章立制的角度真正賦予稅務機關征收社會保險費的權利，使稅務機關能夠旗幟鮮明地行使法律賦予的強制執行手段，征收的全過程包括繳費基數和人數的核定、征繳入庫、處罰、催繳等全部由稅務機關依法完成，同時，也要明確稅務機構征收社會保險費的責任與稅收責任同等重要，增加稅務機關的收費意識和壓力，力爭做到權利與義務相統一。

3．理順社會保障基金征繳機構的關系，健全社會保障基金的管理。稅務部門負責社會保險稅的征管；社會保險基金實行預算管理，進入各級財政的社會保障預算，由財政部門負責監督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規和政策的制訂和執行；銀行、郵局等社會服務機構負責發放。形成稅務管征繳、財政管資金、社保管核撥、銀行郵局管發放的機構體系，實現社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規范化。

4．建立社會保障預算，加強社會保障基金的管理監督。隨著社會保障基金規模的不斷增大，其監管工作日益重要。按照“一攬子社會保障預算”方法編制社會保障預算，將所有社會保障的收入項目都納入社會保障預算，統一、規范管理，避免社會保障基金的浪費、流失，對于強化社保基金監管具有重要意義。

(二)完善社會保障基金稅務征繳的中長期建議。

1．適時開征社會保障稅。依法確立計稅依據和適用稅率等要素，統一社會保障社會統籌項目，納入稅務征管范圍，并通過立法確定征、納雙方的權利義務，增強征收的規范性和強制性。這是規范社會保障基金征收的有效手段，也是完善社會保障預算的重要措施。

2．建立健全養老金的融資體系，保證養老金收入充足。一是依法擴大社會保險覆蓋范圍，國家強制實施的基本養老保險、失業保險等社會保險項目，城鎮各類企業事業單位及其職工都必須依法及時足額繳納社會保險費；二是有步驟地變現部分國有資產，用于擴充社會保障基金；三是將利息稅、遺產與增與稅等的收入，專向用于社會保障基金；四是采取其它可行的辦法，比如可以考慮發行社會保障基金專項債券和彩票等。總之，要積極開辟融資渠道，充實社會保障基金。

3．建立和完善社會保障基金征管的基礎數據體系。社會保險管理機構將企業應該交納社會保險金的人員的資料建立統一的數據庫，并且隨著“金卡工程”的推進和工資社會化發放普遍推開，及時與銀行的工資發放系統聯網，多方配合核實，促進征管基礎數據體系的真實性、可靠性，建立稅務征管的數據基礎。這樣，才能為稅務機關全額征收奠定堅實的基礎，為社會各界的監督提供依據，社會保障社會化管理才有可靠的保證；這樣也可以與社會化發放的數據庫聯網，促進社會保險金的社會化發放。