導語：如何才能寫好一篇居家養老的目的，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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根據國家標準，“紅木”的范圍確定為五屬八類。五屬是以樹木學的屬來命名的，即紫檀屬、黃檀屬、崖豆屬、鐵力木屬及雞翅木類。八類則是以木材的商品名來命名的，即紫檀木類、花梨木類、香枝木類、黑酸枝類、紅酸枝木類、烏木類、條紋烏木類和雞翅木類。同時，紅木是指這五屬八類木料的心材，心材是指樹木的中心、無生活細胞的部分。除此之外的木材制作的家具都不能稱為紅木家具。

■紅木的特征

紫檀木是紅木中的極品。其木質堅硬，色澤紫黑、凝重，手感沉重，年輪成紋絲狀，紋理纖細，有不規則蟹爪紋。紫檀木又分老紫檀木和新紫檀木。老紫檀木呈紫黑色，浸水不掉色，新紫檀木呈現褐紅色、暗紅色或深紫色，浸水會掉色。

酸枝木俗稱老紅木。木質堅硬沉重，經久耐用，能沉于水中，結構細密呈檸檬紅色、深紫紅色、紫黑色條紋，加工時散發出一種事宜酸味的辛香，故稱為酸枝木。

烏木顏色烏黑發亮，結構細密凝重，有油脂感。烏木多見制作筷子、墨盒之類小件，少見制作家具。

花梨木又稱香紅木，與酸枝木構成相近，其木質堅硬，色呈赤或紅紫，紋理呈雨線狀，色澤柔和，重量較輕，能浮于水中，形似木筋。目前市場上的紅木家具以花梨木居多。

雞翅木木質堅硬，顏色分為黑、白、紫3種顏色，形似雞翅羽毛狀，色彩艷麗明快。但因含有細微沙礫等雜質，故難以加工，宜做裝飾邊角材料。市場上很難見到成套的雞翅木家具。

■紅木家具的保養

1.紅木家具在室內擺放的位置應遠離門口、窗口、風口等空氣流動較強的部位，更不要受到陽光的照射。

2.冬季不要擺放在暖氣附近，切忌室內溫度過熱，一般以人在室內穿著毛衣感覺舒適為宜。

3.春、秋、冬三個季節要保持室內空氣不干燥，宜用加濕器噴濕，室內養魚、養花也可以調節室內空氣濕度。

4.夏天暑期來臨，要經常開空調排濕，減少木材吸濕膨脹，避免榫結構部位濕漲變形而開縫。

5.要保持家具整潔，日常可用干凈的紗布擦拭灰塵，不宜使用化學光亮劑，以免漆膜發粘受損。為了保持家具漆膜的光亮度，可把核桃碾碎、去皮，再用三層紗布去油拋光。

6.臺類紅木家具的面板，為了保護漆膜不被劃傷，又要顯示木材紋理，一般在臺面上放置厚玻璃板，且在玻璃板與木質臺面之間用小吸盤墊隔開。建議不要用透明聚乙烯水晶板。

7.塵埃其實是一種有磨損性的粒子，在擦拭灰塵時，要用軟棉布順著木紋來回輕擦。若使用硬干布擦漆面，會對漆面造成磨花現象，令其失去光澤。

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關鍵詞：政府；養老模式；居家養老；綜述

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0076-03

伴隨我國老齡人口比重的不斷增長，養老問題也逐步受到社會與政府的關注。2014年中國人口的構成分析指出老年人口的規模呈現總量增加、增幅提升的發展趨勢，社會保障的赤字逐年擴大，更凸顯了中國養老形勢的嚴峻。由于居家養老能夠結合機構養老和社區養老的優勢，國內從上世紀80年代即開始居家養老服務的研究，進入21世紀以來，養老難題的緊迫推動居家養老成為學者們研究的熱點。國內學者分別從社會學、經濟學、心理學等視角開展該問題的研究，本文試對我國居家養老及其服務方面的研究成果進行回顧和總結，并提出現有研究的不足和展望，為完善居家養老服務體系建設提供一些思路，嘗試解決我國居家養老服務問題。

一、“居家養老”概念的界定及特征

（一）“居家養老”概念

對于“居家養老”的概念界定，國內既有的文獻針對“居家養老”服務是否需要社會、家庭力量的參與主要分為以下兩種觀點：

以盧曉瓏、唐詠為代表的第一種觀點認為“居家養老”不僅包括“在家養老”這一養老場所的界定，還應有社區或社會服務力量的參與。實現老人居家就可以享受養老服務，依托社區、鄰里具體實施生活照料與精神慰藉[1]，強調社區或社會在養老服務提供中應扮演主要角色。

以陳軍、馬春波為代表的第二種觀點則認為“居家養老”是“家庭養老”與“社會養老”相結合，也有學者稱此為 “半社會半家庭式的養老模式”[2]、“新型居家養老”[3]。但對于各供給主體在“居家養老”中的主次作用，各位學者看法不一。陳大亞等持“主輔”觀點的學者認為：“居家養老”是以家庭養老為核心，社會養老為輔；何榮則認為“居家養老”中家庭和社會責任均攤，共同向老年人提供服務[4]；張旭升、牟來娣則將居家養老定義為在政府主導、民間組織運作、社區協助下，為居家的老年人提供服務的統稱[5]。

各位學者都豐富了對居家養老的理論研究，筆者認為隨著中國人口老齡化形勢的加劇，各方主體如政府、社會組織、志愿者等參與老人的日常照料、醫療康復、精神慰藉等養老服務的范圍將不斷擴大并發揮重要作用。

二、居家養老必要性與可行性

（一）有效彌補社區養老與機構養老的不足

齊海麗認為政府的財政支出有限，引發政府主導的社會化養老的困境[6]；同時，隨著我國“四二一”結構的家庭增多，傳統家庭養老功能的弱化，削減了原有的家庭養老供給[2]，社會養老機構收費偏高，這都導致家庭養老、社會養老難以廣泛推行。學者俞賀楠等人就指出居家養老集社區養老和機構養老的優點為一體，尤其是廣大老人可以接受，也為政府減輕了財政的負擔，更符合中國國情[7]。

（二）符合中國傳統的養老觀念

苗景秀、張曉曉等學者認為居家養老符合多數老年人“葉落歸根”的傳統養老觀念與中國傳統孝道[8]，通過實地調查后指出老人對于居家養老這一養老模式在思想上較易接受，可以保留老年人長期養成的生活習慣，縮減開支的同時保證了老年人的生活品質[9]；而機構養老難以向老人提供一種“家”的感覺，無法充分利用家庭物質資源，集中宿舍式的生活也會使老人失去了適應社會的能力[10]，而居家養老服務對于繼承中國優秀孝文化，宣揚新孝道，加強道德建設具有非常重大的意義[9]。

（三）拓展社會組織的發展空間

社區豐富了老年人的業余生活，成為老年人活動的“第二空間”，在提高老年人生活質量的同時，也促進社區自身的建設和發展。鐘金玲認為社會組織則可以為老年人提供多樣化服務，提高養老服務的效率[11]。胡宏偉、嚴晏指出可以充分利用社區資源、建立社區服務型居家養老，拓寬養老資金來源，同時為失業人員提供就業崗位，是擴大就業渠道、改善民生，促進經濟發展的現實途徑[12]。

三、當前居家養老的突出問題

（一）專業人才缺乏

胡宏偉、鐘金玲提出養老領域社會組織準入機制過于嚴格，限制了社會組織養老服務的供給[18]。同時，袁維勤認為社會組織仍過多依賴政府，社會化動員與信息傳播渠道受限[19]，阻礙了社會組織中專業人才的作用發揮。此外，學者楊光輝等也指出居家養老服務人員整體素質偏低、年齡結構不合理[20]，政府需增設養老服務管理專業[21]；同時，也要對服務人員進行專業知識和技能培訓，具體的培訓工作可聯合院校進行，制定適應地區需求的養老護理培訓課程體系[22]，實行職業資質和技術等級認證制度，服務人員做到持證上崗。

（二）居家養老服務資金匱乏

馮曉娟指出我國目前居家養老資金來源渠道較少，限于家庭與政府、社會福利彩票的福利金，缺乏民間社會資本的參與[23]。鐘金玲認為非政府組織資金運行情況缺乏透明公開，財務管理制度尚未明晰使其在資金方面受到多重挑戰[18]；學者鐵剛則指出當前政府養老的財政支出總量與結構和社會福利綜合指標之間呈現倒U型關系，因此要繼續改進財政的支出結構[24]。張歌認為應當引入老年長期照料的籌資渠道，即個人儲蓄、公共部門資金支持、社會保險和商業保險[25]拓寬資金來源；此外，非營利組織可以通過國外捐助，向社會提供服務獲得的收入拓展資金來源[26]。

（三）居家養老服務亟待完善

目前社會各方所提供的養老服務多集中在老人的日常照料、家政服務等方面，而針對老人的緊急援助服務體系還未完善，老年教育等項目投入匱乏[27]。許琳、唐麗娜認為在具體實施中，服務對象需要細分，當前服務的對象主要是高齡困難老人和對社會有貢獻的老人，未覆蓋所有老人并劃分服務人群[28]，且服務設施不齊全，功能設置不合理，難以滿足老人的醫療保健需求[29]。對此，可以建立老年人生活服務網、醫療衛生保健網，為需要養老服務的老人建檔立案，便于各類服務信息的整合，全面提高居家養老服務質量[30]。

四、政府與社會組織在居家養老中的作用研究

（一）政府作用

1.政策法律扶持

在服務主體方面，學者周湘蓮、羅楠等都指出政府需明確、細化各參與主體的服務內容、程序及模式，保障老年人接受服務的合法權益。同時，也需健全居家養老的家庭支持政策，家庭成員選擇與老年人共同居住，可以對其就業、子女入學等方面給予適當的優惠[31]，如購房時能擁有經濟補貼、貸款優惠等[32]。政府逐步建立社會力量的準入機制，制定支持性的稅收優惠政策：如服務企業用地用房優惠政策、稅收優惠政策等；出臺《老年護理法》等相關法律，制定照料者的服務細則，將居家養老納入各級政府的經濟與社會發展規劃之中[33]。

2.居家養老資金投入

學者張歌認為政府應擴大養老領域的資金投入，并制定資金使用規范，同時建立起長效的資金投入保障機制，將相關的建設經費以及政府購買經費都納入政府的財政預算中[26]，對居家養老項目的建設貸款給予貼息。傘楠、蔡成提出可以通過發放老年福利彩票[34]、出租閑置房產用作公共基金，邀請成功人士贊助等等增加養老資金投入。蘇健也指出應當資金支持養老供需信息收集與整理、宣傳工作，資助創建養老供需信息虛擬養老院，以網絡平臺為載體，全方位宣傳居家養老服務，并維護和完善網絡平臺[33]。

3.履行監督管理職責

有效的腐敗防范機制，是推動居家養老事業蓬勃發展的必要后盾。周湘蓮、胡宏偉認為政府應建立起居家養老服務的績效評估和投訴受理制度[35]；學者田玲、張思峰、張勇敏認為必須引入第三方機構，施行多元化的管理監督機制，完善問責制度與公示制度[31]，健全信息反饋渠道，及時進行信息的溝通反饋，增加居民滿意度等群眾參與評定的指標在評價體系中的權重；規范評估過程，參考其他行業的星級考核制度進行居家養老服務質量評價[12]，實現對服務提供方的全面監督。

（二）社會組織作用

1.整合社會資源，提供多元服務

社會組織相比于個體家庭具有強大的社會動員力量，可以借助宣傳輿論、示范帶動等方式，促進社會各方參與居家養老服務，吸引更多的人才[18]。此外，社會組織的職能分工逐步精細化，能夠提供更專業的護理服務和更靈活的項目化運作，滿足老年群體的多元需要。同時，社會組織能夠在政府、市場和社會個體之間起協調和溝通的作用，不僅能緩解一些社會矛盾，而且能為不同部門提供合作的契機，整合社會福利資源，優化養老服務內容[36]。

2.減輕政府養老財政負擔

社會組織參與居家養老服務，促進養老服務主體的多元化，使得養老服務資金具有多元化特征，不僅融合了政府的資助，還有相關企業和社會力量的捐助，拓寬了居家養老服務的資金渠道，極大減輕了政府的財政負擔并降低了家庭支付養老服務的開支，并帶動著相關社會養老產業的發展，具有明顯的社會經濟作用，帶來潛在巨大的社會經濟效益[37]。

3.提高居家養老服務效率

社會組織因具有獨立性、志愿性等特征，故擁有更多的精力注重組織能力、管理能力以及團隊凝聚力的建設[37]。在提供居家養老服務時，社會組織彈性化的管理方式、透明式的運作模式，能不斷適應新形勢的變化并滿足老年人的差異化需求，以其專業化服務團隊和職業精神為老年群體提供令人滿意的養老服務。既能夠避免生產效率低下的出現、又能降低市場競爭過度所引發的問題，提高養老服務質量[18]。

五、居家養老研究的展望

居家養老作為我國應對人口老齡化加速所選擇的養老模式，大力倡導也是大勢所趨。學界對居家養老的研究主要集中于居家養老服務供需現狀、政府職責、存在的問題及改進建議方面，為我國發展居家養老服務支持體系提供了寶貴的理論支持。未來的研究可多關注于居家養老供給主體方面，如非政府組織的自身建設渠道、市場機制對于居家養老的具體調節功效等都可進一步探析。同時“更新養老服務理念、創新養老服務方式、增加老年人社會資本存量，是迎接老齡化挑戰的最佳選擇。”[38]

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篇3

關鍵詞：居家養老 居家養老服務資金 資金保障機制

隨著人口老齡化的加劇，家庭規模的日益縮小，養老方式從家庭養老、社會養老，轉變到居家養老。居家養老由社會照顧演化而來，1982年聯合國在老齡問題的國際行動計劃和1992 年聯合國通過的《老齡問題宣言》中都明確強調要以社區為單位，讓老人盡可能地長期在家里居住養老。國內學者通過我國“未富先老”的時代背景、老人的生活狀態、收入差異和不同養老模式下的養老成本的比較得出，居家養老是當前老年人養老的必然選擇（韋璞，2006，孫仲，2011，王躍生，2012）。上海是我國最早推行居家養老試點的城市，2010年就基本實現了“9073”的養老格局，其中7%的老人依托社區實現了居家養老。目前，我國在居家養老實踐的探索中，不同地方因地制宜形成了不同代表性的居家養老模式，即上海模式、南京模式和寧波模式等。雖然實踐方式上各有不同，但是在資金的來源上都以依賴政府投入為主。2011年9月，國務院了《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，明確指出要重點發展居家養老服務。然而，居家養老服務的發展離不開資金支持。隨著我國人口老齡化的加深，居家養老服務需求必然增大，其資金支持的廣度和深度需要繼續提高。

一、居家養老服務的內涵

英國最早提出了居家養老的概念，我國香港在上世紀70年代引入了居家養老方式，旨在有效分配養老資源，提倡老人留在社區養老，鼓勵社會非正式服務參與居家養老。國內學者普遍認為，居家養老是以家庭為基礎，社會為依托，利用家庭、個人、社區、國家、非營利組織和市場共同參與的多元化的養老體系。穆光宗和姚遠（1999）認為居家養老是以社會養老網絡為根本基礎、在國家的制度政策和法律管理的規范下、有效地將家庭養老和社會養老相結合的一種養老模式。金德田（1995）認為，居家養老中的社區為老人提供的服務應當是帶有保障性和公益性，這種基本的公益福利服務應當最大限度實現老年人的社會福利。洪國棟（2007）認為居家養老的“家”的涵義與家庭養老的“家”的涵義有本質上的不同，家庭養老是建立在家庭經濟基礎之上，是實實在在的老人生活的家庭，而居家養老是依托社會、社區，老人的主要經濟來源來自于養老金，生活的照料和精神慰藉也主要依靠社區和鄰里提供的服務。

居家養老服務具有公共產品的屬性。高秀艷、吳永恒（2009），李嫦宏（2008）等認為居家養老服務是一種準公共物品。魏玉（2002）認為居家養老服務是競爭性公共物品。郭競成（2010）認為居家養老服務是一種“限價公共服務”，基于其公共服務的性質，它的運作機制必須在政府的規制之下。對于居家養老服務的內容，學界都一致認為生活照料、家政服務等是居家養老的基本服務。而根據老人的實際需求，居家養老服務更應該包含醫療保健的護理服務和精神慰藉服務（王剛義、趙晶磊，2008，，陳賽權，2003、孫澤宇，2007）。

二、居家養老服務資金的需求與供給分析

（一）居家養老服務資金

福利多元主義（Johnson，1987）認為國家、市場、非營利組織和家庭的福利提供者的職責是并重的，主張福利的資金來源多元化。賈曉九（2006）認為，居家養老服務的提供應當發展多元化的道路，應當倡導投資主體的多元化，廣泛動員和依靠社會力量，調動全社會的積極性，開辟國家、社會和個人的多元投資渠道，以多種形式捐資或興辦社會福利事業，建立社會籌資和政府資金支持相結合的多層次的資金支持機制。

居家養老服務的資金與居家養老服務的提供者、生產者和消費者密切相關，見下圖1。居家養老服務的提供者是政府和家庭，服務的生產者是非營利組織和營利組織，服務的消費者是居家養老的老人。政府提供居家養老服務有兩種形式，一種是向服務的生產者購買服務，而后服務生產者向老人提供服務，這個過程就是政府購買；另一種是政府直接向老人進行現金補貼，而后老人向服務的生產者直接購買服務。家庭提供居家養老服務同樣也有兩種形式，一種是直接向老人提供家庭照料，這稱之為非正式照料；另一種是向服務生產者購買服務，而后服務生產者向老人提供服務。作為服務消費者的老人也可以向服務生產者購買服務。總體來看，居家養老服務資金主要有政府和家庭來提供。而在具體實踐中，政府在居家養老服務資金投入中一方面用于服務生產者的平臺建設，即居家養老服務機構設施的建設，另一方面用于居家養老的服務補貼，即政府購買。家庭用于居家養老服務資金支付主要源于家庭收入。

（二）居家養老服務資金的供需分析

當前，居家養老服務資金來源于政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐助，其中，政府財政投入為主。主要的服務補貼對象是高齡、低收入、經濟特別困難和生活不能自理的老人，服務更多體現的是救助。隨著我國正由補缺型的社會福利向適度普惠型的社會福利轉變的過程中，居家養老服務資金的供給是遠遠不夠的。以上海為例，作為當前我國居家養老實踐最為成熟的城市，政府在居家養老服務的資金投入力度是最大的，截止至2012年，政府投入在居家養老服務的資金約為36.24億元①。其中，居家養老服務機構有社區老年日間服務機構313個、老人助餐服務點492個、助老服務社231個，社區居家養老工作人員3.2萬人，總計居家養老服務設施建設上的資金投入規模為9.64億元②；居家養老服務人數達到152.74萬人，其中83.18萬人得到政府的財政補貼，總計居家養老服務補貼上的資金總量為16.6億元③。以居家養老服務人數占60歲以上老人的比例來計，居家養老服務覆蓋面為7.4%，其中，居家養老服務補貼覆蓋面為3.4%④，自費覆蓋面為4%。根據2010年上海第六次人口普查數據，2010年60歲以上的老人中9.02%是不健康但生活能夠自理，3.71%是生活不能自理。這9.02%的老人是最迫切需要社區居家養老服務的，然而現實的居家養老服務只能覆蓋到7%的老人，顯然，居家養老服務的需求與供給是有差距的，當前的服務供給不能滿足需求。伴隨著人口的動態變化，老齡化加深會進一步加劇供需之間的不平衡。分析這其中的原因，可能是居家養老服務平臺的建設受限于資金不能提供更大覆蓋面的服務，也可能是老人受限于家庭收入沒有選擇購買居家養老服務。所以，面臨居家養老服務的巨大需求，首要問題就是要解決提供服務的資金問題。

三、居家養老服務資金保障機制分析

解決居家養老服務資金保障的關鍵就是要在制度和實踐上實現籌資的多元化，廣度上要拓寬居家養老服務的籌資渠道，深度上要加強居家養老服務各主體對資金的支持力度。

（一）政府財政設立專項資金，加大居家養老服務資金的支持力度

目前，居家養老服務資金雖然大多依靠政府支出，但是并未形成制度化的資金投入模式，資金的來源復雜，涉及政府多個部門。以上海為例，上海在2004年就把居家養老項目納入到政府的實事項目，統籌各級財政、民政等職能部門，協調市、區縣和街道三級政府部門的財政資金，同時還兼有市、區縣的福利彩票公益金、市、區縣促進就業專項資金和市外來從業人員技能培訓資金等。過多的資金來源易造成過高的資金使用成本，由于多項資金不容易同時到位，資金使用的步調不一致會導致資金使用的低效率。所以，政府財政在對居家養老服務資金的支持上，應體現制度化的保障，形成居家養老服務資金的常態穩定化的支出。

1、納入政府財政預算，設立專項資金

游離于財政預算體制外的政府支出往往會捉襟見肘，所以，將居家養老服務資金納入到政府財政預算，可以保障政府資金支出的穩定性和規模化。專項資金的管理方式可以保障居家養老服務資金支出的時效性和高效率。同時，還可以有效避免資金來源復雜化出現的較高的資金使用成本，有利于居家養老服務工作的開展和推行。

2、形成各級政府在出資方式和比例上的聯動機制

根據目前政府在居家養老服務資金支出的實踐上看，各級政府的支出有相應的比例和方法。以上海為例，在具體的居家養老項目上，政府規定了市與區縣政府的出資比例，大約為1：1，并要求有財政能力的區縣擴大出資比例。所以，在各級政府出資的聯動機制中既要考慮居家養老服務項目的資金規模，又要根據各級政府財政收入的變化靈活變動。政府在居家養老服務的出資比例上應當形成與GDP增長、老年人口增長和居民收入增長等同步的增長比例。

3、突出各級政府在財權和事權上的匹配

按照上海市居家養老工作的實踐，市一級政府制定居家養老服務工作的項目、要求和規范，區縣一級政府按照規定具體開展工作，在財權的分配上，區縣級政府的出資比例要高于市級政府的出資比例。2010年上海市財政出資比例42.4%低于區縣財政的出資比例51%⑤。這樣的事權與財權上的不匹配，根據委托理論，低一級政府會根據自身利益最大化目標減弱在居家養老服務資金支出上的積極性而造成資金不足或短缺。所以，在考慮居家養老服務資金的出資分配上，要充分突出各級政府在事權和財政的匹配，保障資金支出的高效。

（二）進一步擴大福利彩票、慈善事業和社會捐贈對居家養老服務的支持力度

我國自發行福利彩票之初，就明確規定了福利彩票公益金的用途是扶老、助殘、救孤和濟困。它是通過政府下屬的專門發行機構來運作的，所籌福利資金不納入國民收入，而是作為一條重要的資金補充渠道，直接用于發展社會福利和社會救助事業。目前，在我國居家養老服務的資金支持上福利彩票公益金、慈善事業和社會捐贈都做出了巨大的貢獻。

1、擴大福利彩票公益金對居家養老服務的投入

2011年，全國籌集彩票公益金634億元，是社會捐贈190.55億元的3.3倍。除去獎金支出和發行費用的30%-50%的這一比例之外，福利彩票公益金的50%-70%都用于社會福利和社會救助。同時，民政部還要求各地要將福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中使用于社會養老服務體系建設，確保社會養老資金投入到位⑥。以上海為例，2011年上海的福利彩票銷售額38.3億元，福利彩票公益金的支出為5.4億元⑦，福利彩票公益金支出占彩票銷售額為14.1%。根據上海《關于全面落實2008年市政府養老服務實事項目進一步推進本市養老服務工作的意見》（滬民福發[2008]5號）要求，福利彩票公益金在居家養老服務的資金支出大約為0.4億元，占到福利彩票公益金總支出的7.4%。從現實的數據看，福利彩票公益金在居家養老服務上的資金投入還有進一步加大的空間。

2、加大慈善事業和社會捐贈對居家養老服務的資金支持

2000年財政部、國家稅務總局聯合發文《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅[2000]97號）中，對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。而2008年實行的新企業所得稅法卻規定，企業進行的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分準予扣除；個人進行的公益、救濟性的捐贈， 在年度內應納稅所得額30%以內的部分準予扣除。通過比較分析， 政府對慈善事業和社會捐贈向居家養老服務的資金支持應給予政策鼓勵，應當進一步提高社會捐贈稅前扣除的比例， 保留全額扣除的優惠政策。

（三）積極引入社會資本進入居家養老服務領域

居家養老服務要建立市場化的運作機制，在保證老年人的利益不受損害的前提下，鼓勵和歡迎社會上的任何單位、組織和個人介入到這個領域，開展有序的競爭，不斷提高為老服務質量，使老年人從中受益。

1、加大對非營利組織的資金支持

我國的非營利組織大多依賴政府的資金支持，其收入來源中政府補貼占53%。政府對非營利組織的資金支持是基于“伙伴關系”的理念，即政府和非營利部門共同分擔社會福利責任，通過政府提供資助、非營利組織具體負責提供各種福利服務，來有效地管理社會福利事業。上海市民政局關于印發《關于全面開展居家養老服務的意見》（滬民事發[2001]23號）的通知中規定，對經民政部門批準，進行法人登記后，開展居家養老服務活動的機構，視具體情況給予一定的項目資助和補貼，并對其服務質量進行評估。從非營利組織開辦居家養老服務機構到提供具體服務，政府都以財政支出或政府購買的形式進行資助。可以采用“以獎代補”的資助模式，通過第三方機構的評價考核，將考核結果與日常運作掛鉤，按照考核分數，對非營利組織給予差別化的日常運作資助補貼。

2、加大對非營利組織的稅收優惠力度

政府利用稅收政策來促進社會公益事業發展，已經為各國實踐證明是最為有效的措施之一。2000年《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅[2000]97號）中要求，對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務機構，暫免征收企業所得稅，以及老年服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅和車船使用稅。政府應通過積極的稅收優惠政策鼓勵非營利組織在居家養老服務提供中的公益性。

（四）按“誰消費誰付費”原則由家庭承擔

對于居家養老服務的直接受益者――老人來講，只有低收入生活特別困難的才能得到政府的補貼，大部分需要居家養老服務的老人就要自掏腰包，按照“誰消費誰付費”的原則來購買服務。根據2010年上海市人口普查數據，上海市90.2%的60歲及以上的老年人口有獨立的生活來源，離退休金和養老金在收入中所占比重最高，占到老人總收入的81.0%。又2011年上海的養老金替代率是48.26%⑧，不及在職時勞動收入的一半，老人的經濟狀況可見一斑，完全依靠老人退休后的養老金來支付居家養老服務是不現實的。

1、提高養老金水平

根據國際勞工組織制定的 《社會保障最低標準公約》提出的養老金替代率最低目標為55%，而中國社科院的《中國養老金發展報告2012》數據顯示，我國養老金替代率由2002年的72.9%下降到2011年的50.3%，低于國際警戒線⑨。這樣的養老金水平不利于老人退休后的生活保障，我國應加快改革當前的養老金雙軌制，切實提高基本養老金水平，逐步建立起養老金與居民收入同步增長的機制。

2、拓寬商業護理保險市場的發展

根據生命周期理論，一個人可以通過跨期收入分配來平滑一生的消費。對于老年的養老服務消費，可以通過在年青時參加商業保險來實現。由于老年生活中醫療護理的消費占據了老年整體消費相當大的比例，所以可以在年青時參加商業護理保險來實現。目前國內主要的商業護理保險有2005年的康寧長期看護健康保險、2006年的全無憂長期護理個人健康保險等幾個較少的保險產品。以全無憂長期護理個人健康保險為例，它規定投保年齡為18歲到59歲，繳費期有躉繳、5年、10年和20年，繳費年齡越高投保費用就越高。如果一個家庭夫妻兩人40歲同時投保，保費各10萬，繳費20年的話，則每年需要繳費19900元。如果是夫妻兩人59歲投保，保費各10萬，則需一次性繳納37.62萬⑩。這樣的巨額保費一般收入的家庭是無法承擔的。所以，我國要拓寬商業護理保險市場的發展，增加護理保險產品的種類，降低護理保險產品的保費，同時，政府也應該出臺相應的激勵措施，對經營商業護理保險業務的保險公司減免營業稅，利潤減免所得稅等。

3、推行以房養老

當前我國的家庭住房的自住率不斷提高，并且房地產二級市場的交易活躍，某種程度上具備住房反向抵押貸款的可行性。據調查，上海原意以房養老和可能會以房養老的人數占調查人數的比例是48.24%。但是由于上海市在政策規定上要求老人先轉移房屋產權，公積金管理中心再將房屋以一定租期返租給老人，租金與市場同價，房款和租金款都是一次付。盡管試點的推行引得不少老人前來咨詢，但是最終很多家庭都選擇放棄。歸結原因，傳統的養老觀念是主要障礙。近期，國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出，要開展老年人住房反向抵押養老保險試點，將通過“租房置換”的方式進行，即通過出租房屋獲取租金，最終同構租金收入來入住養老院。推行以房養老可以將存量資產轉化為流量資產，在一定程度上解決較低收入老人晚年的養老問題，因此，在政策的制定上要充分考慮老人的觀念和參與意識，并給予相應的稅收優惠政策，最大化家庭資金在居家養老服務上的效用。

注釋：

①數據為居家養老服務設施投入規模與居家養老服務補貼規模之和

②根據《上海市民政局關于進一步做好老年人日間服務機構建設經費補貼工作的通知》（滬民福發[2008]37號）、《上海市民政局關于鼓勵社區設立老年人助餐服務點的通知》（滬民福發[2008]12號）、《上海市民政局關于進一步推進深化居家養老服務工作的通知》（滬民福發[2004]6號）、《上海市人民政府辦公廳關于本市組織實施萬人就業項目的試行意見》

（滬府辦[2003]67號）和《上海市民政局關于進一步推進深化居家養老服務工作的通知》（滬民福發[2004]6號）的有關補貼方法，計算數據時日間照料中心開辦費補貼平均以60萬元/個，助餐點開辦補貼平均以18萬元/個，居家養老工作人員的平均薪酬（含繳納的社會保險）以1200元/人/月計算。此數據可能低估，原因是參考文件中的補貼數據部分是最低限數值

③數據由2001-2012年的居家養老服務補貼金額加總計算而得，未考慮通貨膨脹因素

④數據由居家養老補貼人數除以60歲以上總人數計算而得

⑤數據來源于2010年上海社會福利年報

⑥民政部.福彩資金留存部分過半將用于社會養老. 新華網.2012-03-30

http：///gundong/201203/t20120330_509360536.shtml

⑦數據來源于中國統計年鑒2012

⑧數據由上海統計年鑒2012相關數據計算

⑨中國經濟網.拉升養老金替代率別開錯藥方. 2013.09.13

http：///a/20130913/10677800_0.shtml0

⑩保費數據由中國人民健康保險股份有限公司“全無憂長期護理個人健康保險條款”計算

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篇4

當前，上海市養老服務業面臨著“深度老齡化”的挑戰，應運而生的社區居家養老服務成為服務民生與促進經濟轉型升級的突破口之一。目前，由政府投資并經營的社區居家養老服務存在著諸多問題，制約了上海市養老服務業的發展。本文針對此問題，提出引入“民辦公助”的PPP模式，實現社區居家養老服務的市場化運作，以滿足更多老人的養老需求。

關鍵詞：

社區居家養老；人口老齡化；PPP模式

據統計，截至2014年年底，中國的老年人口數量已達到2.12億人，成為世界上第一個老年人口破2億的國家。上海市作為全國第一個進入老齡化社會以及人口老齡化程度最高的城市，60歲以上老年人口已達到414萬人，占上海總人口的28.8%，遠高于全國15.5%的比例，進入了“深度老齡化階段”。[1]“十三五”期間上海老齡化將進一步深化，到2025年老年人口將超過600萬人。而從2025到2050年，低齡老人增速將趨緩，但高齡老人增速將加快，上海將會面臨更大的壓力。[2]為解決老年人口的養老問題，上海市基本確立了“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老服務體系，并初步實現了“9073”(即居家養老、社區養老、機構養老人數分別占90%、7%、3%)的養老服務格局。然而，“421”家庭結構使家庭的養老功能甚微，上海市養老機構的“一床難求”現象更使老年人養老需求卻遠遠不能滿足。表1顯示從2010年至2012年上海市養老機構床位數占老年人口數均只有3%，在2013年甚至不及3%。因此，將居家養老和社區養老相結合的新型養老模式——社區居家養老應運而生。

一、社區居家養老服務發展概述

社區居家養老服務是以家庭為核心，以社區為依托，以專業化服務機構為載體，通過上門、日托或鄰里互助的形式，為居家老年人提供生活照料、康復護理等為主要內容的社會化服務。相較于傳統養老服務，社區居家養老服務在經濟負擔和精神情感等方面有著無可比擬的優勢。比如，與家庭養老形式相比，社區居家養老可以充分利用社區的資源和力量來為老年人提供多樣化、全方位的服務，滿足老人的各種需求。而與養老機構養老形式相比，在經濟上，社區居家養老服務是以小時服務為主，每天1-2小時甚至每周只要幾個小時的服務就能夠滿足居家養老的需求，小時制的服務模式大大節省了客戶的支出；在精神情感上，養老機構中的老人抑郁比率要高于居家老人，生活事件的改變與老人晚年的抑郁顯著相關，而社區居家養老方式更符合老年人的心理，老年人在自己熟悉的環境中安度晚年，更容易獲得安全感和歸屬感。[1]在很多發達國家，居家養老已經成為人們主要的養老方式。美國有85%老人選擇居家養老，居家養老產業高度成熟，成為就業增長速度排名第二的產業；瑞典也有90%老人選擇居家養老。在我國，社區居家養老服務起步較晚，市場尚未成熟。以上海市為例，社區居家養老服務自2000年起探索，2004年首次被列為上海市政府實事項目，納入政府財政預算，進入全面推進階段。2013年末，全市共有340家社區老年人日間服務機構，230個社區助老服務社，日托老年人數從2005年的0.21萬人增加到1.2萬人，有顯著提高。然而，從實際的需求情況來看，上海市老年人對社區居家養老服務的需求仍高于目前的供給。這種現象的出現歸根為以下幾點原因：

1.資金保障嚴重不足社區養老事業的發展需要大量的資金投入，資金匱乏已經成為制約其發展的瓶頸。對于政府購買的居家養老服務，政府每個月劃撥給社區的經費僅夠人員工資的支付和日常運轉的維持，沒有多余資金用來聘用專業人員和開展居家養老服務工作。居家養老服務經費主要靠社會籌集和企業捐助，但由于利益或觀念問題，籌集或捐助的資金渠道不暢，數量也有限，遠遠滿足不了社區居家養老服務工作的迫切需求。同時，由于政府對居家養老投入的資金有限，補貼的服務對象數量也非常有限。

2.政策導向機制缺失政府在鼓勵社會資源積極參與社區居家養老服務方面的政策導向性作用發揮不夠，缺乏系統的養老服務體系。致使養老服務系統內的服務項目參差不齊，長效機制缺失，養老服務的社會資源后期支持乏力、養老服務項目市場缺乏活力等。另一方面，對于社會團體、社區、非政府組織在社區居家養老中應承擔的責任與義務，政府的指導又不到位，政策上的支持力度明顯不夠。[3]

3.服務項目和內容單一大部分社區居家服務中心由于缺乏必要的服務條件和能力，主要的服務僅局限于提供家政服務。比如，送貨上門、配餐、理發、洗衣、做飯等，而醫療護理、精神慰藉等服務的提供遠遠跟不上。同時，老年服務的配套公共設施、支持系統設施規模小，檔次低，難以滿足老年人日益增長的物質文化需求。

4.專業護理人員匱乏大部分社區居家養老的社會服務人員主要是下崗工人與外來務工人員，不具備養老服務護理員的專業資質和執業資格，專業化的服務水平較低。而社區養老服務的志愿者人員不固定，服務缺乏經常化，在很大程度上也影響了服務項目、服務內容的擴展和服務質量的提高。因而，要根據老年人的實際情況來擴大服務項目的內容和供給[4]，進一步完善社區居家養老的服務機制、布局、結構，建立以社會籌資為主、財政資助為輔的“民辦公助”的社區居家養老模式，以滿足老年人對社區居家養老服務的需求。

二、PPP模式引入社區居家養老服務

PPP是Public-Private-Partnerships的英文縮寫，又稱公私伙伴關系。指公共部門與非公共部門（民營企業）以合作伙伴身份共同投資、建設并運營管理公共基礎設施及公用事業項目，在合作中參與各方實現自身經濟利益及社會公眾利益“多贏”的目標。PPP模式作為一種提供公共產品的新型管理模式，有著傳統模式不可比擬的優勢。一方面，該模式可以較好地吸引社會資本，將政府公共財政資本與社會資本結合在一起，拓展資金來源。另一方面，該模式能夠綜合政府與民營企業的優勢，取長補短，優勢互補，極大地提高管理效率和服務質量，在一定程度上彌補可能出現的市場失靈與政府失靈問題；具體運作上，公共部門和社會組織以項目風險最小化及社會綜合效益最大化為基本目標，將會實現1+1>2的協同效應。

因此，PPP模式的引入將會促使社區居家養老的服務方式從以政府為主向多元主體共同參與轉變，使服務對象從保障性目標人群向發展性目標人群轉變，從而提升社區居家養老服務的社會化、專業化和信息化水平。首先，要發揮好政府在保障社區居家養老基本服務方面的主導及基礎性作用。其次，要利用好市場在社區居家養老服務資源配置方面的決定性作用。基本運作思路如圖2所示。從政府角度，與社會組織或民營企業合作，劃撥土地，將閑置公益性用地調整為養老服務用地，支持民資運營公有產權的養老服務設施；為民營企業提供專項補貼，包括專項運營補貼及專門用于融資時貸款貼息的專項基金；減征或免征民營企業的增值稅、消費稅、房產稅和營業稅等，適當減免行政事業性收費，養老機構用電、用水、用氣按居民生活類價格執行。從企業角度，充分利用政府在養老服務方面的優惠政策，投入資金，并進行運營與管理；建設信息服務平臺，借助互聯網、物聯網實現智能化養老服務；培養專業的養老服務隊伍，發揮專業技能優勢；開發新產品、新服務以滿足養老需求。總之，政府和企業通過合作，以最少的資源投入獲得最多的公共產品和服務的產出，實現社會資源的優化配置。

三、PPP模式在社區居家養老服務中應用的風險及對策

社區居家養老服務具有前期資金投入大、回報周期長等特點，尤其是引入PPP模式的這種新型社區居家養老服務尚處于探索階段，經驗不足，經營風險高。此外，我國現行的養老服務市場體系并不完善，相關法律法規不健全，無法保障政府和民營企業在“民辦公助”的社區居家養老服務中的權利和義務。比如，當財政補貼不能及時到位時，就會影響社區居家養老服務的正常運營，嚴重時甚至會導致破產。因此，可以從以下幾方面著手規避風險：第一，制定PPP模式應用于社區居家養老服務的相關法律法規。[6]在法律上對政府和民營企業雙方的權責關系、風險分擔等問題進行明確規定，并建立一套完整、系統的行政管理框架[7]，嚴格規范實施流程，這是PPP模式成功的基石。第二，加強市場監管力度，完善養老服務市場體系。構建績效考核體系以及相應的激勵和懲罰機制，規范民營企業的經營管理行為；同時，在績效考核中增加公民的參與，讓社區居民通過政務服務熱線、意見箱、匿名舉報信箱等方式，對所提供居家養老服務的企業進行監督。第三，選擇合適的合作伙伴，實現各個參與方的整體利益最大化。制定項目準入機制，對民營企業的實力、信譽度、經營管理水平以及擁有員工的素質等方面進行嚴格的考核和篩選，并引入競爭機制，通過公開招標選擇合適的合作伙伴。

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篇5

關鍵詞：居家養老；老年服務；老年人需求

據民政部2013年社會服務發展統計報告的數據顯示，2013年全國60歲及以上老年人口為20243萬人，占總人口的14.9%，其中65歲及以上人口為13161萬人，占總人口的9.7%。這兩組數據均超過了聯合國定義的10%和7%的老齡化社會指標。人口老齡化的到來以及加劇，會給經濟社會的發展帶來前所未有的影響，將涉及到政治、經濟、文化、社會等各個方面。人口老齡化帶來的另一種變化，就是老年社會服務可能成為一個龐大的社會服務部門。發達國家或地區的老年服務項目甚至多達數十種，從家居照顧到保健服務，從日常護理到情感慰藉，老年人口在完善的社會服務網絡中能夠享受到令人滿足的服務。①

1.居家養老現狀

1.1居家養老服務的現狀

“居家養老”這個概念最早是由西方國家提出的，早在20世紀50年代，社區照顧（community care）作為一種運動興起于英國。到了20世紀90年代，英國就將養老的問題納入社區，對老年人采取了一種社區照顧的模式。居家養老模式在國際上的先進經驗有英國的“社區照顧”模式，美國的“限制入院保護居家”模式，日本的“在宅服務”模式，瑞典的“福利包辦居家養老”模式和新加坡的“居家安老”模式等。

我國于2008年1月29日，由全國老齡委辦公室、民政部、衛生部、財政部、建設部、發展改革委、勞動保障部、教育部、人口計生委、稅務總局聯合推進《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，標志著居家養老開始在我國的全面推進。

現有的居家養老服務主要包括生活照料服務（飲食、起居、助浴、衛生清潔、代辦等服務）、醫療保健服務（預防保健、康復護理、醫療協助等服務）、家政服務（安裝維修、清洗、疏通等服務）和緊急救助類（設施安裝等服務）服務等。服務體系存在一個準入機制和服務范圍的限定，并不是所有的老年人都能夠享受居家養老的服務，而是要經過一些資格審查來確定能否進入居家養老服務。如有些社區把對象范圍限定在70歲以上，或者是傷殘、孤寡老人等。同時，社區自身普遍不足以提供有效的居家養老服務，而通過幫忙找服務的形式來滿足老年人的需求。服務內容以照應老年人日常生活困難為主，且多數以自費服務的形式。

1.2居家養老的問題與對策

關于這方面的理論和實證研究較多，參考現有的研究，主要可以概括為以下幾個方面。

第一，政策的支持力度不大，雖然我國在08年由全國老齡辦等出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，對完善居家養老規劃服務做出了明確的規定，各地區也相繼制定了相應政策，但尚未形成有效的監督管理機制，標準和規范不明確。所以應該進一步加強政府的主導作用，統一規劃，將發展居家養老事業列為城市社區發展規劃的重要內容。

第二，資金和專業人員的不到位，資金來源主要以街道和社區為主，由于政府補貼投入有限，資金嚴重不足且缺少籌資渠道；同時還存在大量專業助老人員的流失，養老服務人員專業化程度較低等相關問題。所以應該注重形成多元化和多投資渠道投入的發展機制，培養專業化居家養老服務隊伍，并防止專業人員的流失。

第三，機構規模小，服務內容單一，社區養老設施不完善，且地區發展不平衡，需求與實際相背離，普遍不能達到理想的居家養老效果。所以應該豐富居家養老服務的內容，增加養老的基礎設施資金投入和建設，通過多方協作提高居家養老服務的供給。

第四，雖然在居家養老中有社區活動中心、聊天站、老年人食堂等政策服務，但是老年人接受到的服務更多的表現為一種被動性，而沒有很好的表現出一種互動性。因此，居家養老應遵循“請出來”和“走進去”相結合的原則：把老年人從家里請到老年人中心或社區活動中心來，專業的助老人員進行個性化的上門服務。

2.老年服務的需求導向

2.1老年人的需求研究

英國著名學者布拉德肖（Bradshaw）認為，社會服務的歷史就是承認社會需要和組織社會去滿足需要的歷史。②老年人群體也存在著其獨特的需求，根據馬斯洛的需求層次理論，老年人的需求可以分為五個層次：第一層為生理的需求，如衣、食、住、行等基本生活的保障；第二層為安全的需求，如疾病、醫療保健等關乎人生安全的保障；第三層為社會交往的需求，如情感交流、精神慰藉等；第四層為尊重的需求，表現為自尊、權威、地位和社會支持；第五層為自我實現的需求，表現為社會參與中的勝任感和成就感等。

當老年人退出勞動領域的時候，意味著收入來源的中斷，所以就需要相應的經濟資助。同時，老年人受生理因素的制約，需要社會或他人提供相應的服務，其中包括生活起居照顧、老年保健等。此外，老年人退出工作崗位后，還意味著離開了熟悉的社會群體，老年人生活上會感到孤獨寂寞，精神慰藉也成為老年生活的需要。這就在經濟供給、生活照料、醫療保健、精神慰藉等層面上導致了老年服務需求的增加和老年社會服務的擴大。

老年社會福利是一種提供滿足老年人需要的產品和服務的社會政策，它與老年人的需要相聯系，其功能是滿足個體需要。③因此，關于確立老年服務的相關制度，就是為了滿足老年人的生活需求，其提供的內容應根據老年人的基本需要而確定。在居家養老服務中，老年人的需求導向是指：從老年人生活的實際需求出發，來提供相應的服務，滿足個體的需要。

根據已有的實證調研得出：居家養老服務項目的供給與需求不匹配，城市居家養老服務項目需求呈現多樣化，而實際供給較為單一。④同時，居家養老服務不能有效滿足老年人的需求，不能因人而異提供服務。⑤這在一定程度上表明了現行的居家養老是一種自上而下式供給現有資源的服務，為供給導向，而非需求導向，對于經濟、身體狀況，家庭背景各異的老年人群體，政府所能提供的服務無法與老年人的需求相匹配。

2.2需求導向的回應

老年人是一個相對弱勢的群體，構建需求導向的居家養老服務能夠有效滿足老年人的需求，有利于化解老年人承擔的社會風險，保障其生活需求，從而避免被社會所排斥，達到較好的社會融合，進而增加其社會資本，提高生活質量。然而縱觀現有的關于老年人居家養老服務需求研究，都在一定程度上存在理論與實踐相脫離、需求評估與實際供給相違背的情況。

因此，社區要切實從不同老年人的個人需求出發，設置多樣性的服務項目以供老年人選擇。⑥在以需求為導向的居家養老服務中，不能單憑供給來決定服務，而應該以需求來決定服務，所以，在評估老年人需求的同時，更應注重聽取老年人的意見，了解其實際的需求，解決老年人最關心的問題。

第一，繼續發揮社區為老年人提供服務的優勢。我國養老保障的一個制度創新是以社區為依托進行的居家養老服務，這是積極應對人口老齡化問題的中國特色舉措。在社區居家養老中能更有效地利用資源，老年人能夠在熟悉的環境里安度晚年。此外，還需增加社區居家養老基礎設施的投入與建設。

第二，要充分發揮市場的機制，鼓勵發展老年產業。引入市場機制，鼓勵企業多向老齡事業投資，推動老年產業的發展，能夠有效創新服務方式，豐富居家養老服務的內容，促進社會化養老服務，并在住宅服務、醫療保健、保險理財、旅游教育等方面為老年人群體提供所需的服務，滿足老年人多方面多層次的需求。

第三，積極引導、培育老年服務相關的各類社會組織。目前，我國缺乏相應的中介組織、社會服務組織來提供服務，此類社會組織在我國尚處于一個初級階段，其發展需要法律法規等制度性的保障。促進與老年服務相關的各類社會組織的發展壯大，有利于通過多方協作來增加居家養老服務的供給，從而更好地發揮其在社會公共事務中的作用。

第四，提供個性化的居家養老服務。如高齡、失能、失智老人，由于疾病等特殊身體狀況，應以上門照料為主；低齡老人、空巢老人、獨居老人等，應以社會參與為主，如社區活動、老年人互助、旅游教育等；中高齡老人在生活上基本能自理但又需要一定照料服務的，應以康復護理、日托服務為主，滿足老年人自身及其家庭的需求。

第五，與社區醫院和公安部門等建立聯動機制。醫療護理是居家養老中急須解決的重大問題。目前，許多居家養老照料中心就是因為缺乏醫療機構的入住，導致了老年人的醫療問題不能及時解決。在實踐中，我們可以把社區衛生服務中心引入到社區的居家養老服務中，通過責任醫師團隊、健康檔案等方法，切實保障老年人的醫療需求。同時，居家養老還應與公安部門建立聯動平臺。如在居家養老信息平臺上，當發現老年人家中電話無人接聽時，能夠及時轉接到110，讓公安部門及時上門解決老人摔倒、發病等突發問題。

3.結語

在面對老齡化問題時，我們應該“建立一個由個人、家庭、社會和政府共同組成的養老保障體系，建立以家庭養老為基礎，機構養老為補充，社區養老服務為依托，社區養老來兜底的全方位養老保障體系。”⑦

居家養老應達到的一個綜合目標是：政府扶持，非政府組織運作與社會參與。政府扶持主要是通過投入資金來發揮其主導功能，包括承擔管理、規劃、推進和監督的職能；非政府組織運作主要體現在一些具體的服務可以讓中介組織、非營利性社團去做，同時適當引入市場機制；而社會參與可以發揮志愿者組織等社會力量參與到居家養老建設中去。在構建以需求為導向的居家養老服務中，應以健康老齡化、積極老齡化理念為指導，制定個性化的服務計劃，使供給與需求相匹配，從而切實有效的提高老年人的生活質量，緩解人口老齡化帶來的一系列社會問題和社會風險。（作者單位：浙江工業大學政治與公共管理學院）

參考文獻：

[1]Bradshaw，J.The Taxonomy of Social Need.New Society，1972（496）.

[2]鄭功成.社會保障學[M].北京：商務印書館，2000.

[3]曹艷春，吳蓓，戴建兵.我國需求導向型老年社會福利內容確定與提供機制分析[J].浙江社會科學，2012（8）.

[4]高靈芝，劉雪.供需適配角度的城市居家養老服務研究[J].南通大學學報，2012（5）.

注解：

①鄭功成.社會保障學.北京：商務印書館，2000：230-231.

②Bradshaw，J.The Taxonomy of Social Need.New Society，1972（496）.

③曹艷春，吳蓓，戴建兵.我國需求導向型老年社會福利內容確定與提供機制分析.浙江社會科學，2012（8）.

④高靈芝，劉雪.供需適配角度的城市居家養老服務研究.南通大學學報，2012（5）.

⑤朱奕臻，侯志陽.城市老年人居家養老服務的需求以及對策分析.重慶科技學院學報，2011（14）.

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一、 社會化居家養老服務的概念

社會化居家養老服務是指企業退休人員納入社區實行社會化管理后，以家庭養老為核心，以社區勞動保障平臺為依托，通過專業化服務實體，為居住在家的退休老人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務。它既不同于機構養老，也有別于傳統的家庭自然養老。其基本含義，可以從兩個方面來分析：一是從養老的方式看，是居家養老，而不是在福利院、老年公寓等養老機構養老；二是從養老資源提供的(文秘站:)主體看，不再是企業的退管機構，而主要是來自社區的照顧。社會化居家養老服務強調了社區照顧在居家養老中的作用。簡而言之，社會化居家養老服務是以家庭為核心，以社區為依托，以老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區日托為主要形式，并引入養老機構專業化服務方式的居家養老服務體系。

二、開展社會化居家養老服務的現實意義

1、開展社會化居家養老服務，是企業退休人員社會化管理服務的客觀要求。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，今后企業工作人員到達退休年齡，辦理退休手續后，都將與企業分離，納入社區實行社會化管理服務。社區就是企業退休人員的聚居地、主要活動場所和生活空間。隨著年齡的增長和身體的衰老，退休老人對社區服務的需求逐漸增加，對社區的依附性越來越強。因此，依托社區構筑社會化養老服務體系不僅具有方便易行、針對性強、參與面廣等特點，而且還能給企業退休人員帶來認同感和歸宿感，是開展企業退休人員社會化管理服務的重要舉措。

2、實行社會化居家養老服務，是對傳統家庭養老模式的彌補和更新。我國傳統的大家庭，正在或者已經被核心家庭取代，老年人和子女分開居住已經相當普遍，“空巢”家庭增多，一方面，反映了時代的進步，另一方面，也給退休老人的生活照顧、醫療保健及精神照料方面帶來諸多不便。尤其是對眾多獨生子女來說，一雙兒女要贍養四位老人，日常照料就是一個沉重的負擔。如果沒有來自其他方面的支持，他們很難繼續提供這種照顧。而受中華民族傳統的家庭倫理觀念影響，我國大多數老年人不愿離開自己的家庭和熟悉的社區到一個新的環境去養老。社會化居家養老服務采取讓老年人在自己的家里和社區接受生活照料和服務形式，適應了老年人的生活習慣，滿足了老年人的心理需求，有助于他們快樂生活。

3、發展社會化居家養老服務，是建立完善社會養老保障體系的必要補充。我國社會保障事業近年來有了長足的發展，但是相對于人口老齡化加速過程中大量增加的照顧需求，其養老規模和能力又顯得嚴重不足。目前，我區現有各類老年公寓16個，床位1024張。相對于60歲以上的老年人來說，每百人只有2張床位。老年福利設施在數量和質量上都與現實需要有很大差距。同時，機構照顧比較高的費用也使一些經濟困難的老年人望而卻步；即使有條件去機構養老的老年人，也因受中國傳統文化習慣的影響，不愿去機構養老；對在機構養老的老年人，有專家指出，容易造成社會疏離、習慣性無助等問題。因此，發展社會化居家養老服務是我國社會養老保障體系的必要補充。

4、推進社會化居家養老服務，是提高退休人員生活質量，加強社會主義精神文明建設的現實需要。提高退休人員的生活質量，讓退休老人享受舒適安全、高質量的社區服務，是新時期對養老事業提出的新要求。完善的社會化居家養老服務應該包括衣食住行、醫療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、生活援助、參與社會等職能，而不是單一的養老。社會化居家養老服務以社區為依托,開展豐富多彩的學習、娛樂和健身活動，在盡量滿足和改善老年人對物質生活的特殊要求的同時，也盡可能地滿足和豐富老年人對精神文化生活的特殊需要，為老年人提供全方位的服務。這不僅有利于社會養老事業的發展和完善，還有利于形成積極的社會風尚，使退休人員既能在一種積極、活躍的精神狀態中克服脫離企業的孤獨感和不適應，又能在寧靜、舒適的環境下安度晚年。

三、社會化居家養老服務的現狀和面臨的困難

截止20__年底，我區戶籍人口25萬，60周歲以上的老人有4.7萬，占總人口的19.8%。多年來，我區一直高度重視老年工作，目前，全區五個街道都成立了老齡委，47個社區均有老年協會組織。其中，32個社區已經建立了社區托老站。從20__ 年開始，民辦公助的康馨居家養老服務中心，為全區近百名70周歲以上特困獨居老人提供政府買單的送時服務，為全區420名獨居老人安裝了“安康通”，為生活不便的老人安裝求助門鈴等。在民政部門的牽頭下，居家養老服務主要是通過街道安排社區內的大齡下崗女職工以家庭護理員的身份實現再就業，進入生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活。隨著大批企業退休人員與原企業逐步分離，實行社會化管理服務。目前,我區在領養老金的企業退休人員中70周歲以上的有1.06萬人,占退休人員總數的21.4%，有服務需求的達34%。面對這一特殊群體，探索一條既堅持居家養老又保證退休老人生活質量的服務機制已刻不容緩。但目前在這方面還存在不少困難，主要有：

1、經費投入不足。在市場經濟條件下，開展社會化居家養老服務必須有一定的經費作保證，但由于財力和機制等問題，方方面面資金投入有限，與老人們的實際需要相比明顯不足，尚未形成多元化投資的格局。

2、活動和服務場所匱乏。不少社區都有開辦諸如托老所、老年食堂、老年課堂等固定式的居家養老服務項目的意向，但苦于缺乏必要的場地，特別是一些建設年代較早的老社區，由于歷史遺留問題（如早期規劃不到位），社區辦公用房本來就十分緊張，根本無力擠出足夠大的空間拓展定點的居家養老服務項目。

3、從事為老服務的人員素質不高。現在從事居家養

老服務的專職人員大多是大齡下崗失業人員或農村務工人員，文化素質普遍較低，基本上沒有經過系統的業務培訓，其業務技能往往只能應付一些較簡單的生活料理和家政服務，難以應對不同層次、不同特點老人的多樣需求。4、專門為老服務的實體較少，服務平臺形同虛設。目前我區可以為廣大退休老人介紹、提供多樣化和個性化服務的有影響力的居家養老服務實體只有3、4家，居家老人了解和獲取服務提供者的信息、渠道十分有限，難以通過服務平臺從市場中尋找中意的服務提供者。

5、人們養老的思想觀念正在逐步轉變，但社會對居家養老服務工作尚未形成共識。一方面退休老人“花錢買服務”的生活理念和消費習慣沒有普遍形成，依賴企業、向政府“等靠要”的思想在相當一部分退休老人的頭腦里根深蒂固。另一方面，受傳統世俗觀念作祟，相當一部分人認為服侍老人又臟又累，低人一等，不大愿意從事為老服務業。

四、開展社會化居家養老服務的建議和對策

在企業退休人員中開展社會化居家養老服務是社會保障體系在新形勢下的新探索，是社會化管理服務領域的新拓展。推進此項服務工作，應堅持“政府主導、社會參與、全民關懷”的工作方針。針對我區實際，現階段宜實行“政府扶持，統一管理；平臺運作，資源共享；社會參與，實體服務”的運行機制。

（一）政府扶持，統一管理。

開展社會化居家養老服務是一項帶有公益性的活動，政府自然應該作為主導，否則好多事情將難以進行。這里需要注意兩點：一是要循序漸進。因為，在企業退休人員中開展社會化居家養老服務是新事物，沒有現成的經驗可以借鑒，應先通過試點取得經驗，再在面上推廣。二是要充分考慮與當地經濟社會發展同步。因為，社會化居家養老服務帶有一定的福利性質，而社會福利明顯超前或滯后于經濟社會發展水平，都會產生不良影響。但是政府主導不等于政府包辦，在現階段政府應以扶持為主，主要做好統一協調、輿論宣傳、整合資源、完善政策等工作。

1、加強組織領導，為社會化居家養老構建統一協調的服務體系。企業退休人員是社會老年人的一部分，將企業退休人員的管理服務納入到全社會的為老服務工作當中去，統一規劃,統盤考慮,既能有效地整合利用資源,又便于退休人員盡快地融入社區,愉快地安度晚年。勞動保障部門要在區老齡委的統一協調下，主動商請民政部門聯手街道一起組建統一的為老服務平臺，整合現有的居家養老服務資源，以社區為基本范圍，設置社會化居家養老服務網絡。

2、廣泛開展宣傳教育，為社會化居家養老服務工作營造良好的社會氛圍。一方面，要適應老齡化社會的需要，廣泛深入地宣傳社會化居家養老服務工作的重要性和必要性，引起全社會的高度重視。其次，要充分發揮社區老年人協會、為老服務志愿者等人力資源的作用，做好向退休老人的宣傳教育，逐步改變老年人傳統的生活觀念和消極的消費理念，樂于接受服務，推動工作的展開。

3、制定扶持政策，為推進居家養老服務工作提供政策保障。⑴要將居家養老服務設施納入公建配套建設項目。對新建小區或有條件的老居住區，按照規劃要求，新建為老服務設施；對老的居住區，將原有部分利用效率較低的公建設施，通過資源優化和置換，改造成為老服務設施；同時，整合原大中型企業用于本企業退休人員活動和服務的場地,面向社區所有老人提供服務。⑵對參與居家養老服務工作的社會服務機構出臺優惠政策。如適當減免有關稅費、水電煤氣優惠、貸款優待等，使社會服務機構在為老服務中，有一定的經濟回報，激發他們參與的積極性。⑶將居家養老服務列入社會公益性崗位。對從事服務工作的人員費用由政府承擔，限于政府財力，現階段可考慮每個社區設一至二個居家養老服務公益性崗位。

4、加大資金投入，為推進居家養老服務工作提供經費保證。一是對社區建立帶有托老所功能的居家養老綜合服務設施，建議市、區和街道三級財政按人頭、按比例給予一定的資金補助。其中，市、區財政應拿大頭，其余所需資金由街道和社區負責籌集和募集。二是建立社區居家養老服務專項工作經費。工作經費可按社區規模或社區老人人數按一定比例確定，參照目前社區中社會保障和救助站經費撥付方式，每年包干，一次性撥給社區居委會支配使用。三是對特殊困難老人居家養老實行補貼。政府根據財力許可，按困難程度的不同，分別給予不同數額的居家養老補貼。服務方式和補貼發放形式既可以按照現行的做法，實行送時上門服務，補貼費由政府直接發放給提供服務的人員；也可以實行發放服務券形式，包月不定時，服務人員通過上門服務換取服務券再到政府部門兌現。

5、規范服務制度，為推進居家養老服務工作提供準則。政府應對服務標準、服務守則、服務流程和服務人員的道德規范、職責、使用辦法以及服務對象的確定和義務等等，制訂相應的規章制度，并在實踐中不斷加以修正完善，使居家養老服務有章可循、有據可依，規范運作。同時，抓好服務制度的貫徹落實，配以必要的獎懲措施，使之切實發揮作用。

6、建立培訓機制，為推進居家養老服務工作提供專業人員保證。能否培訓一支業務精、素質好、熱情為老人服務的專業服務隊伍，是社會化居家養老服務事業成敗的關鍵。培訓中應有統一的大綱和教材，有一支優秀的師資隊伍，培訓課目應包括老年生理學、老年心理學、老年保健、老年病急救和護理、老年家政服務、老年溝通技巧等，并頒發國家認可的資格證書。專職服務人員一律須經培訓并考核合格后，才能持證上崗實施服務。培訓工作可以由勞動部門負責，培訓經費政府應給予支持，并將其納入優先考慮的非正規就業崗位培訓課目范疇。

（二）平臺運作，資源共享。

這里的服務平臺是指在街道和社區設置的民政和勞動保障所、站，其職責是為居家養老服務供求雙方搭建服務平臺，發揮中介作用。主要做好以下幾方面工作：

1、摸清社區所有老人的需求。對企業退休人員可通過“納入基本情況數據庫”了解其家庭狀況、身體狀況、居住狀況、經濟狀況和需求狀況，對于其他老人可采取逐個上門了解的辦法，了解基本情況和需要信息，并建立詳盡檔案，為開展全方位、多層次、個性化的社會化居家養老服務打下基礎。

2、建立健全服務隊伍。包括義工隊伍、志愿者隊伍和社會服務機構隊伍。

3、組織實施，為供求雙方牽線搭橋。為居家養老服務的提供者和需求者之間搭建一個信息溝通渠道并促使供求實現。

4、對服務質量開展評估和考核。建立相應的服務追蹤和反饋機制。如向服務人員發放服務手冊、建立服務臺帳、設立服務監督員、定期走訪服務對象等。建立服務質量評估和考核

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【關鍵詞】 秦皇島海港區;社區居家養老;養老服務中心;存在問題;對策

一、居家養老服務的基本內涵

社區居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是對傳統家庭養老模式與社會機構養老模式的補充與更新，是我國發展社區服務，建立養老服務體系的一項重要內容。

二、海港區居家養老服務中心基本情況調查及特點總結

2014年秦皇島市被列為國家養老服務業綜合改革試點城市以來，建立居家養老綜合中心已經在全市范圍內逐漸開展起來。近1000萬的投資力度，使秦皇島市社區居家養老服務中心成為政府與社會組織合作運營的典范。

2015年5月本市首家綜合型居家養老服務中心――海港區天洋新城社區居家養老服務中心投入試運行。8月海港區新聞里社區居家養老服務中心和西城里街道社區居家養老服務中心陸續投入運營。遵循“讓老人舒心、安心;讓子女放心、省心”的宗旨，社區居家養老服務中心有如下幾個特點：

1、市場化

與社會機構養老和居家養老不同，社區居家養老服務中心采用政府主導、企業投資的合作方式，是介于兩者之間的新型養老方式。例如海港區東環里社區居家養老服務中心，由一家集科研、生產和銷售于一體，專注于綜合智能養老產業的現代化高新科技企業――萬壽集團投資成立，選址在東環里社區居委會，由居委會主任負責。

2、針對性

社區轄內的離退休老人都可以享受社區居家養老服務中心的服務，但重點對象是高齡、獨居、經濟特困且生活自理有困難的老人。社區居委會為重點服務對象摸底、建檔，評估老年人的身體素質，使服務內容更有針對性。

3、包容性

一方面，社區居委會本來就有一定的養老職能，社區居家養老服務在原有基礎上進一步拓展了此項職能，為社區老人提供質量更好、水平更高的服務。另一方面，將有償服務、低償服務納入社區服務體系之中，比狹義社區服務具有更大的包容性。

4、互補性

社區擅長為居民提供便民服務，組織文體活動，進行精神文明建設，社區居家養老服務中心擅長提供康復、保健和日間托管服務，二者各自發揮優勢功能又相互補充。

三、海港區居家養老服務中心發展過程中的優勢、困難及問題

1、海港區社區居家養老服務中心的優勢

（1） 地緣優勢。秦皇島位于河北省東北部，距首都北京281公里，是建立環首都經濟圈的重要一環，是國務院批準的全國甲級旅游城市，也被親切地稱為“京津后花園”。交通發達，氣候宜人，風景秀美，使秦皇島成為很多人工作和養老的理想城市。對于外來人員，秦皇島有著很強的吸引力。

社區居家養老服務中心以社區為依托，老年人不僅不用離開子女生活，還可以享受上門服務，在生活上比社會養老機構更加便利。按照就近原則，在養老服務中心接受服務的老人居住在同一個小區或者臨近小區。不離開熟悉的社區環境與人際關系，降低了老年人之間的陌生感，使他們更快地融入到社區居家養老服務中心的生活里。

（2）政府政策優勢。根據秦皇島市出臺的《關于加快推進養老服務體系建設的意見》，到“十二五”末，全市基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務新格局，力爭養老機構床位數達到每千名老人30張以上，3%的老人實現機構養老，97%的老年人通過依托社區養老。同時加大對養老服務體系建設的投入力度，極大地鼓勵了企事業單位、集體組織、民間組織及個人以合資或合作的方式參與居家養老服務。 此外，對“三無”（無生活來源、無子女、無勞動能力）老人、特困低保、傷殘優撫老人，生活不能自理的特困老人，政府每月給予養老補貼，對生活困難的空巢老人每月給予生活補貼，由區民政局制作養老服務補貼環⒎鷗服務對象，既滿足了老人的養老需求，又減輕了老人及其家庭的養老負擔。

（3）經營管理優勢。“誰投資、誰管理、誰受益”按照這樣的原則，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，給興辦方以較大的自主性，利用市場機制充分調動了興辦方的能動性，使社區居家養老服務中心運行更加靈活。

社區居家養老服務中心配套有娛樂室、閱覽室、日間照料中心、老年營養餐廳、健身室等，集居家、養老、娛樂、保健、健身于一體，與社區公共服務和福利設施實現資源整合與共享，并以托管和上門等多種形式為社區轄內的老人提供服務，付費采用有償、低償和無償三種方式。在經營方面，雇傭專業人員提供低償服務，招募社區居民作為志愿者開展志愿服務，充分整合了社區的人力資源，使更多的人參與到社區建設中來。

2、海港區社區居家養老服務中心存在的困難和問題

（1）資金困難。社區居家養老服務中心的建設涉及餐飲、休閑、健身、醫療等各個方面，需要巨大的資金支持，光靠政府的床位補貼遠遠不夠。社區居家養老服務中心在建設初期需要大量的人力、物力、財力投入，對于投資的養老服務的企業和社區居委會來說都是一筆不小的支出。在舉辦老年活動或購買物資方面的資金，社區仍需依靠企業贊助負擔一部分。此外社區居家養老服務以低償和無償服務為主，投入與產出比例失衡也為自身發展造成了困難。

（2）宣傳工作不到位。社區居家養老服務中心依托社區而建，與社區養老服務職能互相補充，因此關于社區居家養老服務的相關信息都刊登在社區網站的老年之家板塊，信息量較小、不完整，給需要咨詢的家庭和欲了解相關情況的個人或團體造成了一定程度的不便。社區居家養老服務中心網站建設尚待完善，整合秦皇島市海港區社區居家養老服務中心信息的專門網站急需建立，以達到資源共享、經驗交流、相互借鑒的目的。

（3）居民對社區了解度不高。居民對社區居家養老服務中心不甚了解，對中心的信任程度有待于進一步加深。在走訪中發現，仍有很多居民不知道社區居家養老服務中心能為老人提供哪些具體服務，對中心的了解僅停留在送餐和臨時休息上。社區居家養老服務中心的宣傳力度應進一步加強，在加深居民了解程度的過程中增進信任。

（4）服務人員的專業水平有待提高，依靠養老服務業帶動經濟和就業大發展的局面尚未形成。服務人員多以“4050人員”為主，且以年齡偏大的下崗女工居多，雖然他們實際經驗豐富，但是由于文化水平偏低，又缺乏系統的專業訓練，僅僅通過短暫的職業培訓很難滿足老人特殊需求。居家社區養老服務中心處于起步階段，帶動和吸納就業的能力依然有限。

（5）經驗模式需要進一步總結。秦皇島海港區社區居家養老服務中心成立時間尚短，試點數量有限，還處于萌芽和推廣時期，因此經驗不成熟，有待于進一步積累。各個社區自身設施條件和服務能力不平衡，也為社區居家養老服務中心的推廣造成了一定程度的阻礙。

四、促進秦皇島海港區社區居家養老服務中心良性發展的策略

1、完善養老服務發展政策

政策鼓勵發展，需求倒逼政策。政府要及時發現社區居家養老服務中心的各種需求，及時制定政策并確保政策落實。關于社區居家養老服務的相關政策需要進一步宣傳，此外在充分尊重社區居家養老服務中心自主性的同時，政府在其中的參與度應該加強，尤其是宣傳、推廣和監管方面。

2、運用“互聯網+”助力宣傳

“互聯網+”助力社區居家養老服務中心宣傳工作，使互聯網與社區居家養老服務深度融合。在傳統的宣傳方式，如印發服務宣傳單、張貼條幅和宣傳海報、刊登報紙的基礎上，充分利用公共網站、微博、微信公眾號等向市民傳遞服務中心信息，展現近期動態，深化市民對社區居家養老服務中心的認識。整合秦皇島市海港區所有居家養老服務中心的信息，建立專門的網站，為社區居家養老服務中心提供相互借鑒和交流的平臺，為尚未建成社區居家養老服務中心的社區提供可以參考的網絡途徑。

3、引導社會力量參與養老服務業

眾所周知，日本的民間組織和團體在社會救助、突發事件中的影響和作用很大，而其發揮作用的前提就是廣泛的民眾參與。對中國來說，民眾的社區參與還十分有限，參與的層次、形式和內容都還停留在表層。因此政府應在民間組織的服務形式和內容上予以指導，并鼓勵民間組織深入到養老服務產業。建立社區居家養老服務中心與全市各級別志愿隊伍的聯系，進行一對一或多對一的志愿幫扶。

4、加強養老服務隊伍建設

培養專業化、職業化的社區服務工作隊伍，提升社區服務隊伍整體素質，是當前非常重要的一項任務。養老服務者不僅僅是政府和養老機構，還包括醫療類服務隊、便民服務隊、護理服務隊、青年志愿服務隊等等，只有各種服務隊伍共同參與、相互配合才能形成合力，促進養老服務業健康發展。要培養具有醫療水平的專業隊伍，滿足老人的醫療需求。對護理工作者進行長期的不間斷的培訓，提高護理水平。大學生是志愿服務的主力，學校應該主動承擔起鼓勵青年從事養老服務志愿活動的責任，把志愿服務納入德育教育，成為綜合素質考評的一部分，使大學生在實踐中弘揚尊老敬老的文化傳統。另外老人享受社區居家養老服務，但并不脫離家庭，因此家庭成員理應作為養老服務隊伍中的一員。家庭成員要多汲取養老知識，關注老年人身心健康發展。

5、強化養老服務市場監管

政府是養老服務市場最主要的監管者，監管工作要將市場準入貫徹到實施的全過程，避免因監管不力造成老人身心受損等危害，保障每位老人及其家庭的合法權益不受損害。每一個家庭和個人都是社區居家養老服務中心的監督者和參與者，作為個體應增強主體意識，主動參與到建設與監督中來。

家庭養老模式與社區養老模式相結合的社區居家養老服務是應對不斷加劇的老齡化進程而提出的探索性措施，在今后的幾十年內定會在實踐的過程中成熟和發展，最后以更完善的體系，更合理的制度迎接人口老齡化的高峰期，更加從容地應對老年人養老問題。

探索不易，未來可期。希望政府、企業、社區、家庭和個人形成合力，致力于實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的和諧局面，共筑中國夢！

【參考文獻】

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【作者簡介】

篇8

關鍵詞：寶山區；居家養老；改善

人口老齡化的沖擊正在對社會發展產生廣泛而深遠的影響，多方面、多途徑應對這一挑戰已刻不容緩。居家養老是探索緩解這一問題的有益嘗試。全國老齡委辦公室于2008年下發的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》對居家養老服務做出了明確界定，是指“政府和社會力量依托社區，為居家養老的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式；它是對傳統家庭養老模式的補充與更新，是我國發展社區服務，建立養老服務體系的一項重要內容。”從而可知，居家養老的地點是老年人的家，需依托社區為居家養老提供服務支持。本文中涉及的觀點主要建立在此概念基礎之上。

2015年6月，上海老齡工作委員會了《社區居家養老服務規范實施細則（試行）》，其中規范了社區上門服務和日間照料的內容以及細則。

一、研究內容概要及研究方法

1. 研究對象：上海市寶山區老年人家屬或老年人。

2. 內容：收入，身體狀況，養老方式的選擇，居家養老提供項目的可及性，對養老服務的需求。

3. 方法：1. 文獻研究；2. 問卷調查法，隨機抽取寶山區所轄的3個街道，9個鎮中的1個街道和3個鄉鎮，每個街道和鄉鎮中選擇兩個社區進行問卷調查。調查對象≥60歲。發放問卷153份，收回153份。

結果分析采用描述性的分析方法，從年齡結構、養老方式偏好、政策知曉度、養老服務資源分布合理性等進行分析和描述。

二、結果及問題分析

1. 基本情況：寶山區轄3個街道（吳淞街道，友誼路街道和張廟街道）、9個鎮和1個工業區（羅店鎮、大場鎮、楊行鎮、月浦鎮、羅涇鎮、顧村鎮、高境鎮、廟行鎮、淞南鎮、寶山城市工業園區）自1989年寶山縣、吳淞區合并為寶山區以來，第6次人口普查發現寶山區戶籍≥60歲人口已達22.12%（全區常住人口為1904886人），即老齡嚴重化。寶山民政網上，全區社區居家養老服務中心共13個，老年人助餐點19個，日間照料服務中心23家。

2. 具體問題和分析。

（1）問卷所涉及的老年人對象的年齡及養老方式選擇及比例。

調查人群的年齡分布為60～69歲，51人（33.33%）；70～79歲，84人（54.91%）；80歲以上，18人（11.76%）。另外，選擇“家庭養老”的有109人，選擇“社區居家養老”的9人，“機構養老”8人，自我供養27人。

調查問卷顯示在社區和機構進行養老的比例較低。根據上海市9073養老格局“90%老人在家庭養老、7%依靠社區養老、3%依靠機構養老”，調查中的依托社區的比例偏低為5.88%，可能的原因是此次調查中樣本80歲以上老年人比例較低，導致符合《上海市老年人統一照護需求評估標準》的樣本較少。

其次，“自我供養”的選擇人數為27人（17.64%）。自我供養是指經濟供養和生活照料以及精神慰藉都是依靠自己為主。這一比例偏高可能是隨著家庭保障功能弱化，傳統的“養兒防老”觀念淡化和社會保障水平提高有關，因此該選項主要集中在60～69歲相對低齡的老齡組中。

（2）家庭養老和社區居家養老老年人健康狀況。

在被調查的153位老年人中，有疾病且生活可以半自理的占到16%，暫時健康沒有疾病的為21%，有一到兩種慢性疾病但生活能自理的為62%；其中，有疾病且生活可以半自理的這部分老人需要家人或者護工的醫療支持，他們的年齡主要是在70歲以上，并且年齡越大就越需要醫療服務。

另外，受訪者中只有15.6%的老年人喜歡參加社區居委組織的娛樂和愛老活動，10.9%的老年人在生病的時候去過日間照料服務中心。其他老年人由于身體健康（21%）可以自我照顧或者家庭內部支持暫且不需要社區的一些養老服務，還有37.6%的老年人由于個人喜好不愛去社區參加相關活動。選擇在生病時去社區衛生服務站或者日間照料服務中心老人比例較小，可能與社區的衛生服務人員的專業素質和服務態度較低、老年人的健康檔案不完善有關聯。

此外還值得注意的是11%受訪者的家屬或老人享受過社區志愿者的服務，這是很好的一個現象。因為隨著家庭規模的減小，生育率降低，城市人口的老年和青少年撫養比逐年增加，家庭中的主要產生收入的中間力量壓力很大。若是其不在家（外地出差或其他工作原因），導致家中老年人無法被照顧（尤其是患有慢性疾病或者精神疾病，比如高血壓、糖尿病、阿茲海默癥等需要及r看護，定期去醫療機構復查的一類老年人）是很受困擾的事情。因此，如果社區間的人自發地形成一些互助或志愿者協會就能很好地緩解這一壓力。

（3）居家養老服務政策的認知度。

上海市從2000年開始試點開展居家養老服務，2003年開始政府通過購買服務，以發放服務券的形式為老年人提供照料服務。然而，在過去的很長一段時間內很多老年人及其家屬都不知道有居家養老一事，在調查中，有65人（42.5%）不知道有居家養老服務補貼，而已經申請了該補貼的僅有32人（20.9%），嫌手續麻煩不愿申請的有24人（15.7%），僅有7人是因為家庭經濟條件好而無需申請。調查中還發現，居民并未對社區養老這一模式展現出太大的積極性，也沒有形成一定的生活氛圍，這一問題似乎不受重視。

與此有一定關系的是在受訪的老年人中，有部分愿意在醫院接受護理或者照護。但其家屬表示是每次路途比較遙遠（尤其是行動不便的老年人），接送和老年人的安全問題也給他們造成了一定的工作影響。而如果老人能夠在其居住的社區附近的日間照料服務中心接受專業的醫療護理，還有工作人員負責接送老年人，那么大多數平日上班的家庭成員是樂見這一情景的。

（4）助餐點的使用情況。

2011年黃浦區民政局作過一個調查：在社區老人中，85%老人都要求解決吃飯問題。為此，上海連續多年把助餐點的建設作為市政府實事。截至2014年年底，全市共計576個，比上年增加43個；受益人數6萬人。

現在寶山區轄區內共有19個助餐點，多采用整合現有資源、改擴建敬老院、利用社區單位及院校食堂、租賃社會場地等多種途徑來實現老年人用餐便捷性。從抽樣調查結果來看，經常去的僅占15.69%，大多數老年人對助餐點持觀望態度；其次，對用餐環境有質疑的老年人占比為16.99%。據去過助餐點的老人說，現在一頓飯，老人出7元，街道補貼1元，可以吃到一大葷、一小葷、一素菜和一。對于一些行動不便的老人，街道還免費送餐。政策對老年人來說很好，但是由于是公私合營，菜品質量和安全，價格以及服務并不均質化導致了一些老年人不愿意去嘗試。

再從助餐點的分布來看，大多數的助餐點集中在靠近經濟比較繁華的中心城區周邊區的幾個鎮和街道，相比起來，寶山區西北部（靠近遠郊區）的助餐點分布就比較稀少，尤其是羅店鎮和羅涇鎮；羅涇鎮、月浦鎮和大場鎮形成的三角區域中也沒有助餐點的分布，住在其間社區的老年人用餐會比較不方便。在調查中就有23位（15.03%）老年人表示助餐點離家較遠，沒必要去。

三、對策建議

（一）加強對養老服務政策和補貼的宣傳

政府應該加大宣傳力度，充分利用媒體力量、公益廣告等大力弘揚我國尊老、敬老、愛老、養老的傳統美德，讓子女們放下思想負擔，借助居家養老服務模式實現對父母的關懷。然而，很多老年人自己或者家屬在自身能力有限的情況下很難得知該政策，所以社區居委作為一個政策宣傳的平臺可以起很大的溝通協調作用，若其能和社區志愿者自發組織介入幫助其申請就會事半功倍。同時，居委、街道辦事處可以發放告知單、組織居委干部上門宣傳的形式，讓居民家庭真正了解居家養老服務的內涵、申報流程以及提供的居家養老服務項目，讓更多的老年人足不出戶在家就能享受優質的具有人文關懷氣息的養老服務。

（二）繼續深入推進養老服務社會化

如前文述及，真正在日間照料服務中心受益的老年人很少，運營成本大卻收效甚少。如果日間照料服務中心能作為一個平臺，把社會上各種資源嫁接進來，滿足老年人的各種需求：一般的健康指導、健康管理；日常照護，包括中午吃飯、洗澡、午休；陪同看病就診；接送服務；兼顧群體康復和個體康復，在提升改善老年人晚年生活質量的同時也使得社會資源更加有效地相互銜接，釋放更大的效能。政府應當鼓勵和扶持更多企業來參與到這個行業的建設，也利于相關行業就業壓力的緩解。

（三）加快培養專業服務人員，協調養老服務資源區域間轉移

行政相關部門可以制定一些激勵政策，鼓勵大學生或其他愛心社會人士等參與到該事業中，并將其培訓和郊區縣從事居家養老事業有關工作的經歷與未來就業掛鉤，將其作為具體地區特色的產業推進，并輻射周邊，積極輸入人才，支持郊區縣的人員隊伍的建設。也可以考慮通過政府購買方式與專業院校加強合作，定期或不定期培訓養老服務人員，在整個區域內統籌調配，盡可能使基本養老服務均等化。

（四）加大政府監管力度

目前尚沒有相關的政策法規對社區助餐點的菜品質量和價格標準進行監督和約束；因而，老年人的食品安全問題就是一個潛在的威脅。而且老年人受限于自身條件，如果真正遇上食品質量問題也很難維護自身的權利。鑒于此，相關行政部門在完成事前規劃、事中撥款的同時，還應該動態監督助餐點的運行狀況，以便隨時了解實情并及時處理突況。可考慮引入第三方對助餐點進行考核和評價，并采取獎懲和彈性進出機制，以利于形成真正有效的監督約束力。

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篇9

Abstract： China's aging population is becoming more and more serious. In the face of the situation and pressure of aging population， the pension problem has become a problem that can not be ignored in China. Due to the weakening of the traditional family pension function， the family pension resources are lack. The institutional pension can not meet the fundamental needs of the elderly. Both the traditional family pension and social institutions pension have the strengths and weaknesses. Community home care model is a combination of the advantages of the two. It is a new choice of pension in line with the trend and the requirements of aging population.

關鍵詞： 城市養老模式；家庭養老；機構養老；社區居家養老

Key words： urban pension model；family pension；institution pension；community service for home care of elderly

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）07-0018-03

0 引言

我國自1999年步入人口老齡化時代，老年人口基數大、增長速度很快，面對人口老齡化帶來的養老問題成為我國社會中一個不容忽視的問題，對該問題的思考和研究調查也迫在眉睫。由于傳統的家庭養老功和社會機構養老，都有其長處和不足。筆者認為社區居家養老模式能結合二者優點，老年人更愿意選擇這種養老方式。

1 傳統家庭養老方式不能滿足需要

家庭養老是我國傳統的養老方式，憲法規定：“父母有撫養教育子女的義務，成年子女有 贍養扶助父母的義務。”這是對東方反哺模式的法律解說。“傳統的家庭養老實際上也就是建立在血緣關系基礎上的親情養老。”[1]傳統家庭養老的基本特點是“子女養老”和“在家養老”的結合[2]。但在傳統家庭養老模式下，滋生出了很多問題，比如高齡老年人問題、空巢老年人問題、留守老年人問題、獨居老年人問題等，這些問題的出現說明傳統的家庭養老模式正在被社會淘汰，已經無法滿足B老需求。

1.1 未富先老，人口老齡化與社會經濟發展水平不相適應

有資料顯示，未來我國老年人口基數將越來越大，且老年人口增長速度快，社會呈明顯的高齡化趨勢。與此同時，盡管我國的經濟發展迅速，但是人均GDP還很低，未來“未富先老”現象將越來越常見。

1.2 子女數量減少，家庭養老負擔加重

隨著我國第一代獨生子女父母年齡的增加，這代人的父母開始步入老年，再加上近年來生育率下降和人均壽命延長的影響，子女養老的負擔變得越來越大。未來至少幾十年我國的主流家庭模式都是“421”家庭模式，它是一個風險型的家庭架構，在這種家庭架構下，子女的養老負擔極大，使得家庭養老模式十分脆弱。

1.3 傳統養老觀念受到各種不良價值觀念沖擊

改革開放以來，公民的個體價值多元化，從道義上肯定了追求個人幸福的合理性，這動搖了傳統家庭倫理的基礎。個體在追求 現代生活方式過程中，產生了對小家庭的偏好和對大家庭的淡漠，人們的家庭責任觀念、家庭義務觀念等都在不斷更新、蛻變。

1.4 農村家庭養老壓力大

農村老年人口占全國的75%，是中國老年人的主體。與城市相比，農村的養老壓力更大。當前農村的現狀是年輕人大多都外出打工，留下幾千萬留守空巢老年人，造成了一種養兒難以防老的狀況。尤其是近年來，隨著農村人口生育率的下降，該問題將越來越突出。

2 社會機構養老也不能讓更多老人接受

社會機構養老是一種典型的社會化養老方式，被大多數人認為是擁有專業的護理人員和配套的養老設施，專業化水平高，能夠保障老人得到最好的服務。它在一定程度上彌補了傳統家庭養老所缺失的功能，減輕了子女照顧老人的負擔，老人面對的是同齡人，可進行交流談心以使心靈得到慰藉，還有，機構養老還對生活不能自理的特殊體質的老人提供特別的照料服務及醫療康復護理服務，為老年人的身體健康提供保障。但很多老人還是不能接受社會機構養老這一模式。

2.1 養老機構難以對老人提供有效地精神慰藉

一方面，我國現階段的機構養老主要以提供日常生活照料和康復護理為主，一般都是一些物質上的幫助，很少涉及文化娛樂等精神的幫助；另一方面，老年人不愿意在年老時離開自己的家庭去陌生的環境與不熟悉的人相處，所以對機構養老產生排斥感和失落感。而老年人最缺的就是親情，是心靈的慰藉，而這是任何社會機構都無法給予的。

2.2 社會養老機構供給量不足

我國老年人口基數大，增長速度快，對于養老機構床位的需求也迅速增加，遠遠高于我國養老機構目前所能提供床位數的能力。修建養老院等養老機構需要大量的資金投入，這樣使養老機構的發展滯后于人口老齡化的發展。

2.3 社區機構地區分布不均

由于受社會經濟發展水平的影響，當前養老機構發展狀況較好的地區大都集中在東部經濟發達的區域，這些地區的養老機構在基礎設施以及服務人員的專業化素養方面都明顯高于欠發達城市，經濟發達的地區養老機構有些出現空置現象，而落后地區養老機構和資源明顯不足，使真正需要照看的老年人得不到及時有效的護理。

2.4 部分養老機構服務價格昂貴

目前大多數養老機構作為一種贏利性的而非福利性的機構而存在的，所以收費標準是由各機構自行制定的，對于條件優越的自然就價格昂貴，這使許多工薪家庭望而卻步，只能讓少數富裕家庭的老人享受高質量的養老服務。由此也造成了大量養老資源的空置，使養老功能未得到完全發揮。

3 老年人更愿意選擇社區居家養老模式

當今老年人各種各樣的需求不斷增多，單一的家庭養老和機構養老都不是最理想的養老方式，它們都無法從根本上解決養老保障問題。結合二者優點的養老方式是社區居家養老模式。

3.1 社區居家養老概述

社區居家養老是介于家庭養老和社會機構養老之間的一種運用社區資源開展的養老方式，主要是以家庭為核心，以社區為依托，以社會力量為依靠，國家政策法律制度為保證的專業化社區服務為主、家庭照顧為輔的社會化養老模式，老年人按照我國民族生活習慣，選擇居住在家庭中安度晚年生活的養老方式。它以社區為平臺，整合社區內各種服務資源，為老人提供助餐、助潔、助浴、助醫等服務。

3.2 社區居家養老的優點

3.2.1 能夠滿足老人的感情需求

社區居家養老服務模式既解決了在養老院養老親情淡泊的問題，又解決了傳統居家養老服務不足的難題，。這種養老方式既保留著我國傳統家庭養老的思想，滿足老年人繼續留在自己熟悉的環境中養老的愿望，滿足了其心理訴求，彌補了家庭養老和社會機構養老的缺憾。

3.2.2 節約社會成本，充分利用資源

這種養老方式可以使老人居住在自己的家庭或社區中，在生活照料方面，不僅可讓子女親屬直接照料，也可以交給社區專業服務人員照料；在經費問題上，老年人可以利用自己的退休金、養老金，根據自身的實際需要選擇適合自己的養老服務項目，而且大多數老年人都可以承受這樣的養老方式。這樣既體現了原始的家庭養老的功能，又不用繳納昂貴的費用，還能充分利用社區的閑置資源，節約了社會成本。

3.2.3 服務具有全方位性和針對性

全方位性指的是社區居家養老服務可以滿足老年人各方面的為需求，比如：物質支持、生活照料、醫療保健、休閑娛樂、精神慰藉、自我價值實現等。針對性是指社區工作人員和志愿者會最大限度的了解每個老年人的真實需求，有針對性地對其提供服務。

3.2.4 符合我國的國情

目前，我國的人口老齡化呈現出“未富先老”的顯著特征，經濟發展水平不高、養老資源及專業服務人員匱乏、家庭養老功能退化，此時社區居家養老方式是可行性最高的養老方法，具有成本低、效率高、全方位等優勢，符合我國現階段的國情。

3.3 提高我國社區居家養老服務的幾點建議

3.3.1 了解居家養老人的要求

養老問題的重中之重是照料老人的日常生活，主要包括照料家務、保健服務以及高齡、生活自理能力差的入戶護理服務和心理安撫。在家務幫助方面，許多老人一日三餐是難題，老人希望有人幫助做飯；老人希望有人幫助打掃居室衛生，希望有人幫助洗衣。一些高齡老人對清潔鐘點工、送餐、做飯也有很大的需求。老年人去醫院看病的次數很多，老人希望就近得到醫療服務，希望得到入戶護理服務，希望有關方面能提供家庭病床、急診聯絡、上門診療等服務；有相當數量的老人感到日常生活寂寞，特別是空巢老人，希望有人來串門聊天，得到結對照顧，希望有人上門看望。

3.3.2 提高服務工作人員的綜合素質

社區養老服務人員的素質的高低直接關系著社區居家養老能否成功推行和發展。政府應制定相關政策擴大養老服務人才的培B，有計劃地在高職院校或大學增設與社區服務與管理相關的專業和課程，把社區服務人才的培養納入代教育系統之中，采納養老機構崗位實訓、頂崗實習等學習方法，努力做到教育與實際工作的零對接，從源頭培養擁有專業知識技能的老年服務高級人才提高服務人員的專業素養；建立健全完善職業資格認證與評價管理制度，社區服務人員在學習和培訓的過程中，按照《家政服務員國家職業標準》和《養老護員國家職業標準》進行培訓后上崗。[3]按等級的不同設立薪酬水平，激發服務人員工作的積極性，促使其自身的專業技能和素質的提高，更好的服務社區。把社區服務的“專業技術和理念”滲透到實際的社區服務工作當中[4]。

3.3.3 提高服務供給內容的針對性和豐富性

不同年齡段的老人對養老服務的需求也是不同的，對于那些經濟狀況較好、身體較健康的老年人家庭應當實行市場化運作，提供有償服務，并在社區文娛活動，豐富老人的生活，讓他們快樂充實的度過閑暇時光；鼓勵他們在量力而行的前提下，積極參加一些社會公益活動或志愿者組織，或尋謀第二職業實現自我價值。對于經濟條件不好的特殊或困難老人可以實行低償或免費的服務，社區工作者的工作任務除了照顧好每個老人的日常生活外，還應該具有一定的醫療知識，能夠針對一些老年人經常出現的身體健康問題進行合理有效的處理，同時社區工作者也應該時刻關注老人的思想波動，盡量給老人一些心理慰藉，鼓勵老人要健康樂觀的面對生活，安享晚年。

3.3.4 拓展資金的來源渠道

資金是保證該模式得以正常運行的基礎和必要條件，锘特別是社區養老作為一項社會福利事業更加不能離開資金的支持。首先，發揮政府的主導作用，對養老金進行精確預算，做好整體規劃，對需要幫助的老人或社區的基礎公共設施予以財政支持，而不是盲目的投入資金，使資金的運用更具計劃性，把資金的功能發揮到最大；其次，要制定行之有效的管理和監督機制，保證政府在投入資金的同時一定要保證資金的落實情況，做到專款專用，防止貪污，使資金真正用到養老事業中來；再次、制定優惠的稅收政策。對于積極投身慈善事業的個人、企業等減免稅收，鼓勵更多的社會群體力量參與到籌集資金中來，并把這一政策作為一種長期的制度執行。

4 結束語

傳統的家庭養老，社會機構養老和社區居家養老都有其自身的長處和不足，這三種養老方式共存，為老人提供了基本的養老方式老人可以根據自己的實際情況選擇適合自己的養老方式，真正實現老年人“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為”的養老目標，使老年人安享晚年。

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篇10

摘要：居家養老服務是老齡化社會家庭養老功能弱化和政府養老負擔過重的情境下所作出的決策選擇，而當前居家養老服務主要問題表現為養老服務的供需失衡。本文以臨安市為例，著重分析政府在居家養老服務供給中的主導作用及對多元社會主體的協調功能，并根據服務型政府理論和治理理論，主張完善居家養老服務模式應適時更新執政觀念、重視治理網絡、尊重制度創新和實施漸進策略。

關鍵詞 ：居家養老服務；供需失衡；非政府組織；路徑選擇

隨著社會的發展和醫療水平的提高，人的生命周期普遍得到延長，加之計劃生育政策的顯性化影響，我國人口老齡化問題越發突出。全國老齡辦《2011年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，截至2011年年末，我國60歲以上的老年人口達到1.8499 億，占總人口的13.7%。預計到2013年，全國60歲以上的老年人口將突破2億，2033年將增至4億，平均每年增加1000萬，最高年份增加1400多萬。1 人口老齡化對我國傳統養老模式提出了新的挑戰。黨的十報告明確提出，“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。臨安市位于我國東部地區，人口老齡化現象日趨嚴重。截止2012年12月底，全市總人口為52.6萬人，其中60歲以上的老年人口達84091人，占總人口的15.9%；80歲以上的老年人口達13483人，占總人口的2.5%。為應對人口老齡化問題，臨安市政府提出建設“以社區服務為依托、自主養老為基礎、居家養老為主體、機構養老為補充”的城鄉養老服務體系。即到2015 年，全市形成“9064”的養老格局，其中依托社區和社會化協助的自主居家養老占90%，享受政府購買服務的居家養老占6%，機構集中養老占4%。

一、問題與挑戰：居家養老服務的供需失衡

從主體關系看，居家養老服務是老年群體對生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等一系列服務的內在需求。2 與之對應，政府與社會對超越家庭供給能力之外的養老服務給予支持和適度滿足，以保證社會持續發展的需要。在養老服務供給方面，家庭、政府與社會之間存在相互分工與協作的過程。如圖1 所示，假設單元養老服務的供給量為N，則N=N1+N2+N3，其中，N1為政府直接供給（包括財政投入、養老補助、稅費減免等），N2為社區供給（包括養老服務站、照料中心、老年食堂、銀齡互助等提供的各類服務，一般由政府轉移支付或老人低價購買），N3 為家庭供給（包括居家場所、子女照料等）。在不同時期或不同養老服務體系中，其具體構成比例也有所差異。當N移至A位置時，政府的直接供給比例擴大，家庭供給負擔減少，其極端的方式是政府完成承擔了養老服務的供給功能。但由于現實財力的限制，很少國家能夠承擔全體老年公民的免費養老服務。當N移至B位置時，政府直接供給的比例減少，家庭承擔的比例擴大，其極端的方式是家庭完全承擔了養老功能，在我國傳統養老模式中，家庭一直扮演著重要角色。

從養老服務的供需關系看，醫療、生活照料等基本服務需求趨向于剛性需求，客觀要求家庭、政府和社會所提供的服務與之契配。如果過度供給，就會導致資源浪費和養老服務消費的不平等。相反，如果過度壓制正常的消費需求或供給不足，則會導致老人生活質量的下降和社會的不和諧。隨著家庭的微型化和養老服務功能的弱化，傳統家庭養老服務的外溢現象越發明顯。由于受供給效率的影響和“小政府、大社會”理念的驅使，以“政府為主導、社區為依托、家庭為核心、專業化服務為載體”的新型居家養老模式自然成為當下政府推行養老服務體系的理想選擇。但我國居家養老服務體系尚不健全，政府財政投入比重較少，社會專業化服務程度低，社區非政府組織不發達，直接抑制了居家養老服務的供給能力，導致居家養老服務供需失衡。

臨安市居家養老服務起始于早期的“銀齡互助”活動。2010年臨安市依托老年協會和“星光老年之家”在橫街村、研里村、西街村推行“銀齡互助”的試點工作。活動內容包括鄰里守望、生活照料、精神關愛、維權調解等。2012年臨安市委、市政府正式了《關于推進統籌城鄉居家養老服務工作的意見》（臨委[2011]54號），將居家養老服務建設納入政府的政策范圍，并規定近五年居家養老服務的發展目標。見表1

居家養老服務是一項系統的社會工程，一般存在從點到面，從不健全到健全的過程。近年來，臨安市投入居家養老服務的資金不斷增加，享受政府購買服務的人數不斷擴大。但目前居家養老的服務對象主要集中在失能、高齡、空巢以及年齡達到80歲以上的困難老人群體。2011年享受政府購買服務的人數為1026人，占老年人口總數（60 歲以上）的1.2%。2012 年享受政府購買服務的人數為2484 人，占3%。享受政府購買服務的標準分別為每人每月70 元、50 元、30 元。從居家養老服務支出看，從2010年到2012年政府投入資金分為138.5 萬、408.5萬、1030.5 萬，僅占當年財政支出的0.06% 、0.12% 、0.28%，60歲以上老年人的居家養老費用支出平均為22.3元、49.9元、122.5元。另外，老年之家、服務站、老年食堂等基礎設施建設占用了政府較多的資金投入。見表2，3。

二、多元與協調：構建居家養老服務供給模式的實證分析

居家養老服務實質是家庭養老功能弱化和政府養老供給不足所形成的政府、家庭與社會多元互動的養老服務模式。養老服務供給的內容豐富多樣，主要包括：（1）日托、助餐、洗浴、保潔等生活照料服務；（2）醫療、保健、心理教育等醫療保健服務；（3）探望、陪聊等精神慰籍服務；（4）文化、教育、娛樂等文體活動。養老服務獲取的形式包括政府購買服務、個人購買服務和社會公益服務等。但這些服務的供給者之間如何進行分工，或以何種方式推動服務供需之間的良性運轉則取決于政府的職能定位。美國著名學者戴維·奧斯本（David Osborne）認為，政府的職能在于掌舵而不是劃槳，而“當政府逐漸把自己提供一切服務的功能轉向起更多的催化劑作用時，常常十分依賴第三類部門”。3 這帶來兩個向度的影響：一方面，對于非政府組織而言，政府的授權意味著為“這些新成立的自治實體留出一些活動的余地”。4 另一方面，對于政府自身而言，政府可以更多地關注于自身的決策，使更多的社會與經濟結構行動起來，以滿足社區的需要。

在臨安市構建居家養老服務體系的過程中，政府所發揮的作用主要體現于兩個方面：第一，通過直接投資，建立和改善居家養老服務的設施。到2012年為止，全市共建立居家養老服務站182家，居家養老服務照料中心34 家，老年食堂81 個，養老床位3481張。這些投入迅速地改進了養老服務條件，提升了養老服務水平。第二，政府致力于創造條件和制定政策的同時，將具體和日常的養老活動交給社會組織。在農村地區，居家養老服務中心和服務站成為居家養老服務供給的主要載體，政府通過扶持老年協會組織，將居家養老服務中心的日常管理工作交給老年協會，并讓其擔負探望、照顧、助餐、理發、保潔、精神慰籍、文體娛樂等活動的監督和協調工作。這些老年協會的領導團隊一般是原村兩委的退休干部組成，對當地村民家庭的基本情況十分了解，同時血緣宗室關系及沉淀的鄉鄰情感在熟人社會也發揮著獨特的優勢。例如某村老年協會的領導團隊是由1名會長、2名副會長和4名會員組成，團隊成員定期對全村70歲以上的老人以及60 歲以上的特殊老人進行探望，包括健康咨詢、處理鄰里關系和子女關系等。對于生病的老人，老年協會統一支付80元慰問金，老年協會成員還視情況以個人名義送一定數額的“人情費”，每年重陽節對90歲以上的老人每人送紅包120元。為擴大養老服務的供給能力，該協會組織在尋求政府和村集體的支持外，積極開展市場化經營活動，如向舉辦“紅白”事的村民出租餐具、餐桌和帳篷，收取一定的租金。對理發店實行差異性收費，80歲以上老人實行免費理發，由村集體每人每次補貼6元。對60歲至79歲老人理發按照每人7元優惠收費，對60歲以下的村民則按照市場價格收費。老年食堂也實行差異性收費，對享受優惠服務的老人就餐，按照一餐5元的標準，由村集體補助3元，老人自己支付2元，對于政策優惠外的人員就餐一律按照成本價收費。

在城市社區，政府積極支持社區非政府組織的發展。2011年11月22日，在臨安市民政局的支持下，臨安市紅帽子物業管理有限公司成立了民辦非企業單位“居家樂”養老服務中心，承擔街道11個社區的居家養老服務，服務項目涉及五類：（1）家政服務，包括做飯、洗浴、理發、喂飯、代購、繳費、快餐、清潔、搬家等；（2）物業維修服務，包括房屋維修、水電維修、電器維修、家具維修、房屋出租等；（3）醫療保險服務，包括送藥、換藥、量血壓、醫療指導、保健咨詢、康復訓練、保健講座等；（4）人文關懷服務，包括生日問候、節日問候、溝通交友、法律援助等；（5）娛樂學習服務，包括老年大學、電腦培訓、娛樂活動等。享受政府購買養老服務的老年群體可以使用居家養老服務券支付費用，其他老年群體則通過現金購買的方式獲得低廉養老服務。同時為拓展服務項目，“居家樂”養老服務中心還通過“申請—培訓—發證—適應期—考核—評價”流程與一些商店、廠商建立聯盟關系。通過網絡平臺、電話、QQ等方式構建老人、服務中心、助老員、政府、社區等主體之間的信息交流平臺。

圖2 臨安市居家養老服務供給模式示意圖

在臨安市居家養老服務的供給過程中，政府始終發揮著主導作用，積極鼓勵、支持非政府組織的發展。為提高老年協會的服務水平，多次組織會長、副會長等骨干人員集中培訓和外出考察。幫助老年協會改善辦公條件，并給予適當的資金補助。對社會非營利養老機構，政府在土地、稅收等方面給予優惠，并根據所提供服務的質量和水平給予相應的補助。為擴大社會組織之間的協同互助作用，政府鼓勵村集體組織對當地居家養老服務站和照料中心的支持和幫扶。調研發現，運轉良好的居家服務機構一般與村集體組織的扶持有很大關系，這些組織在解決居家養老的場所、運營補貼等方面發揮著不可替代的作用。無論是“居家樂”養老服務中心，還是居家養老服務站或照料中心，其提供的居家養老服務大致分為兩種：一是依據政策規定向老年服務對象提供免費服務，這類服務成本通過政府補貼或服務券支付；二是按照市場購買的原則向老年服務對象收取一定的服務費用。政府負責對居家養老機構進行認證、評級和年檢，定期對老人養老需求和服務供給的數量、質量、價格和滿意度進行動態監督，對居家養老服務中出現的問題及時進行研究和指導，從而保證了居家養老服務體系的有效運行。

在居家養老服務供給中，政府對于推動民間養老資源整合與模式創新方面也發揮了積極意義。如2008年錦北街道民主村實施征地拆遷工程，政府將居家養老服務站建設與老年人集聚工程緊密結合起來，通過經濟誘導的方式將65周歲以上老人統一安排到老年公寓，每戶老人享有80 平方米的住房，并擁有房屋的產權。按照規劃設計，一樓或附近場所為老年人專門提供娛樂和生活照料服務。目前民主村已有40 戶老年人入住老年公寓，老年居民除享受政府統一的居家養老供給服務外，還被納入失地農民養老保險，55周歲以上的女性村民和60 周歲以上的男性居民可以享受530 元/月的補貼。盡管這一模式受制于拆遷村的特殊環境條件，但政府通過市場誘導、思想宣傳等方式更好地實現了新村建設、居家養老和土地整理等多項政策的協同效應。

三、規范與誘導：完善居家養老服務模式的基本對策

新型居家養老服務的特點在于發揮家庭、社會與政府等多元主體的優勢，形成“一個以家庭為核心、社區養老服務網絡為外圍、養老制度為保障”5 的社會可持續發展的養老模式。但我國在“未富先老”情境下發展養老服務事業，龐大的老年群體所帶來的巨大需求與有限的社會供給之間不可避免地存在沖突，地區之間、城鄉之間、甚至家庭之間差距明顯，政府難以采用“一刀切”的養老模式，且我國傳統的家庭式養老模式在觀念、習俗上對新型養老模式也會產生一定的排斥影響，加之居家養老的場所、機構、管理方式、投資、評估等方面尚處于摸索階段。這些因素決定了我國居家養老服務的發展和成熟必然經歷一個較長的過程。

1.更新執政觀念，建立服務型政府

服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下,在民主制度框架內,

把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態”。服務導向的政府是強調政府從權力本位和自我本位向社會本位和公民本位歸位，從主體性滿足向客體性滿足轉移。居家養老服務的理論基礎是適度普惠型福利、基本公共服務均等化以及福利多元主義等理論，其識別和確認歸根結底來源于公民的基本養老需求，政策主體的能動性在于對這些服務進行篩選，如哪些老年群體應該享受居家養老服務？家庭可以承擔的自我供給服務有哪些？社會組織可以承擔哪些服務？政府的角色定位是什么？或者政府以何種最佳方式來提供這些服務？在傳統的行政體制下，政策目標按照層級序列逐級分解，這種自上而下的政策執行雖然保持了政策的統一性，但容易使政府陷入官僚主義窠臼而趨于僵化和被動，從而使養老服務與地方民眾的實際需求發生錯位。譬如，為實現居家養老服務網絡化，每村或社區均建立一個服務站點，由于部分村落過于分散，一些家庭距離服務站較遠，無法讓更多老人享受便捷的服務。在市區，土地資源稀缺，已建成的11個社區并沒有為居家養老服務預留場所，如果興建養老服務中心又存在土地指標、資金等困難，結果導致政策執行的虛化，也導致了政府在居家養老服務供給中的缺位。就此而言，居家養老服務體系的構建既是自上而下的政策執行過程，也是自下而上的民意傳導過程，政府應將居民普遍關心的養老服務的基本問題納入政策議程。

2.重視治理網絡，促進政府與社會主體之間的協作

治理理論認為涉及集體行為的多元社會公共機構之間存在著一種權力依賴關系，即“致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各個參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。”居家養老服務內容多樣，涉及到不同主體。在政府系統內部，既需要發展改革、規劃、建設、財政、民政、工商、國土資源、教育、勞動保障、新聞出版、體育、衛生、物價等政府部門明確職責、相互協調、通力合作，也需要形成“區縣（市）——街道——社區”分層有序、指揮統一的三級居家養老服務體系。在政府系統外部，強調政府與老年協會、村委會、社區、老年大學、物業服務公司、社會養老機構等外部組織之間的關系。此時，政府辦好事情的能力并不在于自身的權力、命令和權威，而是運用新的工具和技術來控制和引導集體行為。在法制化的社會中，這種關系需要得到權力部門的確認和維護。如民辦非營利養老機構是否獲準登記、審批和備案，以及經營活動是否具有正當性？老年協會管理養老服務站是否存在主體合法性問題？甚至有些人擔心村委會或社區組織對居家養老服務的支持力度會伴隨領導的更替而發生變化。解決這些問題客觀需要對政府和社會各主體的權利、義務及相互關系進行規范化和制度化約定。

3.倡導制度創新，增加養老服務的疊合效應

制度創新既來自決策者自身的理性設計，也源于社會的內在迫動。如臨安市錦北街道民主村在征地拆遷后，所面臨最大的問題在于失去土地后如何獲得穩定的生活保障，尤其對那些年老無法繼續就業的村民來說，更是一種生活企盼。因此，地方政府基于居民的需求，鼓勵村集體在拆遷安置規劃時對老年村民實現公寓化管理，改善了居民生活條件，提高了養老服務的集中化供給效率，使新農村建設、居家養老服務建設等各項政策相互疊合，從而擴大公共服務的供給效率。但外源式創新迫動在起始階段往往并不能為決策者所認同。一方面，創新的制度與現有制度之間一般存在理念、路徑、方式的差異，有可能增加政策執行成本的增加。另一方面，創新制度由于缺乏歷史經驗和未來不確定因素，導致決策者為規避創新的失敗風險而選擇“搭便車”行為，即希望別的地方先行實施該政策，實踐證明成功后，才會切實跟進。就此而言，居家養老制度的發展與完善還應突破路徑依賴，尊重和支持社會的制度創新，不斷實現自身服務體系的優化。

4.立足于現實，推動居家養老服務的漸進發展

居家養老服務無論在政府投入，還是在經驗積累、網絡體系構建等方面都存在著漸進的過程。在政策規劃階段，政府應將居家養老服務建設納入國民經濟和社會發展規劃，并與城鄉規劃、社會公共事業發展總體目標保持一致。在政策落實方面，應結合地方特色，采取重點突破和以點帶面的方式分步驟、分階段地完成。解決居家養老問題離不開政府的作用，但政府也不是萬能的，單維地依靠政府擴大財政支出來解決養老問題并不可行。政府應充分利用社會資源，有效地提升養老服務的綜合供給能力。如臨安市針對農村社會組織不發達、基層工作人員不足的困境，積極扶植老年協會，并將老年協會資源與居家養老服務站或照料中心的資源進行整合，發揮了良好的社會效應。在市區，由于場地設施、基本條件和人員的限制，社區居家養老服務中心并沒有提供居民滿意的服務。政府則積極引入社會資本，通過扶持類似于“居家樂”養老服務中心的社會非政府組織為社區老人提供上門生活照理、醫療保健、精神慰籍等多種服務。這些創新服務既較好地滿足了當地老年群體的養老服務需求，也為建構新型居家養老服務模式積累了豐富經驗。

引文注釋

1 范春生.中國老年人口明年突破2億未來20年每年增1 千萬[EB/OL]. qh.xin?huanet.com/2012- 10/19/c_113423387.htm.[2012-10-19].

2 全國老齡辦.關于全面推進居家養老服務工作的意見. mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/200802/20080200011957.shtml.[2008-02-22].

3 戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府[M].上海譯文出版社,2006:17.

4 經濟合作與發展組織.分散化的公共治理[M].中信出版社,2004:26.

5 陳大亞.家庭養老問題探討[J].研究與探討.1998（9）