導語：如何才能寫好一篇延遲退休改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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2015年以來，有關“延遲退休”、“養老保險”等話題的相關消息不斷見諸報端。這項改革事關億萬老百姓的切身利益。因而，在人社部作出上述發言，并公布延遲退休時間表后，該話題就再次被輿論熱炒。

人社部部長發言的第二天，相關新聞開始大規模傳播，直接達到了監測期的傳播峰值。隨后，相關報道量大幅下降，但保持了較長的持續期，直至監測期結束，該話題依然在輿論中保持著一定熱度。截至10月27日15時，傳統媒體中的相關新聞報道量達到4302篇，傳播熱度十分可觀。

從輿論態度來看，對于“延遲退休”這一話題，自媒體一如既往地表現出明顯的質疑態度。

概括起來，這些質疑主要集中在幾個方面：一是延遲退休就是政府“與民爭利”，無非就是為了給養老保險基金“堵窟窿”;二是延遲退休只對少部分專業型人才有利，普通勞動者延退從經濟上來說根本“劃不來”，會造成社會不公;三是延遲退休會占用年輕人崗位，從而加劇就業壓力。

來自傳統新聞媒體的評論相對謹慎和平和，多數文章認為“延遲退休”有其必要性，“小步慢走”的提法也值得肯定，未來尚需慎重合理地推進。

有評論認為，就中國社會的老齡化趨勢而言，延遲退休勢在必行，甚至已經刻不容緩，不過應考慮所涉及問題的復雜性。從尹蔚民“每年推遲幾個月”的表述來看，未來真正推出的討論方案，大概會介于清華方案的“每年推遲1年”，和社科院方案的“幾年推遲3個月”之間。這是介乎激進與溫和之間的一種折中。

也有文章進一步指出，在具體政策的安排上，“延遲退休”需要綜合考慮各方能力和利益，讓企業、員工都能各得其所、各得其利，而不是把職工強行“塞”給企業就算完事。這需要針對不同勞動群體的現實情況和利益訴求，進行更為全面細化精準的方案設計。

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（一）嚴格界定基本養老金享受條件

機關事業單位養老保險制度改革與人事退休制度息息相關。隨著生活水平和醫療水平的提高，我國居民人均壽命得到了很大的提高，身體素質也得到很大的改善，因此延遲退休年齡成為人事退休制度改革的趨勢。延遲退休不僅可以促進人力資源的合理化利用，又可以延遲退休金的發放年齡，緩解財政負擔。為了減少延遲退休政策推行的阻力，不對當期的就業狀況造成太大影響，我國應該實行彈性的退休政策。另外，為了杜絕機關事業單位職工早退的問題，應該加強管理，健全約束機制，從嚴審批。

（二）機關事業單位和企業之間養老保險關系的轉移接續

機關事業單位與城鎮職工實行養老保險并軌，為人員的自由流動提供了便利條件，為了更好的銜接機關事業單位和企業之間的養老保險制度，政府相關部門要建立良好的轉移接續機制，原來機關事業單位的工作人員調入企業工作后，企業要幫助其建立新的個人社會保險賬戶，將原來的職業年金等并入企業年金，不能因為工作單位的變動，導致職業年金無法接續，保證機關事業單位人員崗位流動后的養老待遇。同時，要保證機關事業單位人員原來的工齡視同繳費年限。同樣，如果企業人員進入機關單位之后，其原來的個人賬戶余額要并入到職業年金中，實現養老保險關系的有效轉移。

（三）強化機關事業單位養老保險的社會化管理

養老保險的社會化管理是提高退休人員的服務質量、創新養老服務模式的重要措施。西方社會退休人員的養老服務主要是第三方機構來負責，企業只承擔繳費的義務和責任，這也是我國機關事業單位養老保險改革的發展趨勢。目前，關于養老金的社會化管理與發放已經存在技術問題，社會保險機構委托第三方機構養老金，每月將養老金打入退休人員的賬戶，今后應該將注意力放在如何提高社會化管理的效率上來。機關事業單位養老保險改革后，全國實行統一的養老保險制度，這就對社區養老服務的管理水平提出了新的要求，需要將事業單位退休人員的檔案資料及時轉入所在的社區，掌握每一位退休人員的基本情況，提供有針對性的退休服務質量。

（四）重點處理好“中人”的待遇問題

機關事業單位養老保險改革是一個牽一發而動全身的問題，為了照顧到不同群體的切身利益，改革將機關事業單位人員分為“新人”、“中人”和“老人”三個群體。“老人”基本維持原來的退休養老管理政策，由財政負擔養老金。“新人”剛參加工作，直接按照新的養老保險制度，其中“中人”的問題較為麻煩，處理不當不但會導致改革遇到很大的阻力，也會打擊很大一部分群體的工作積極性。為了減輕制度并軌的阻力，可以實行兩種方案：仍用舊制度或者像企業養老保險改革一樣設立過渡性養老金。機關事業單位“中人”的過渡性養老金計發系數可以略高于企業，以此實行新老退休人員待遇水平的銜接。而選擇舊制度的機關事業單位人員，其養老金待遇由國家財政負擔，對于這部分人也不需要另建立職業年金。無論采取何種彌補方案，兩種制度的并軌都會產生巨大的轉制成本。

二、結語

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2008年國務院出臺的《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式推動事業單位養老保險制度朝著更加公平可持續方向邁進。然而，試點省份的改革鮮有取得實質性進展。從財政可持續角度來看，主要存在三個方面的問題。

第一，以分類改革為基礎，財政減負問題難以解決。根據《試點方案》，此次事業單位養老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務類事業單位及其工作人員，而行政類事業單位人員養老保險“參公執行”，經營類事業單位人員的養老保險并入企業職工養老保險。也就是說，此次試點改革，財政不用支付那些經營服務類事業單位人員的養老金，但行政類以及公益服務類事業單位人員所產生的養老金財政負擔問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費就可以領取養老金的特權。不僅如此，行政類事業單位人員“參公執行”后將獲得高于原有標準的退休金，這無疑又增加了財政支出負擔。數據顯示，截至2008年，公務員退休人員每年養老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機關公務員養老金調整任意性強、增長幅度大等因素，他們的養老金負擔對財政可持續能力帶來了更大困難。

第二，“統賬結合”改革模式，以養老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式，個人繳費及待遇計發辦法均參照企業職工基本養老保險辦法，此舉意在促進兩種養老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負擔，但將導致事業單位人員養老金待遇水平的下降，在沒有改革公務員養老制度情形下進行這樣的試點改革，其公平性廣遭質疑。實際上，城鎮職工養老金替代率不斷下滑，已經“由1997年的76%下降到2009年的47%”。經過測算，如果按照《試點方案》，事業單位人員養老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業年金作為補充，這樣的改革只會降低事業單位人員的養老金待遇。這種以降低養老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點方案》必然遭到人們的強烈反對。

第三，繳費基數不清晰導致各地繳費基數不統一，未能有效降低財政負擔。按照《試點方案》，事業單位人員基本養老保險費按照權利與義務相統一原則由單位和個人共同負擔。其中，單位繳納基本養老保險費比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費工資的8%建立個人賬戶。但事業單位人員工資由職務工資和津貼兩部分組成，而《試點方案》并沒有明確繳費基數是按照基本工資、工資總額還是城鎮職工社會平均工資或者事業單位人員平均工資等執行，這種含混不清的表述導致各地繳費基數自行設定。如果都按照基本工資為繳費基數勢必拉低個人養老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費基數甚至按照全額工資的300%作為繳費基數又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負擔、增進制度公平為導向的《試點方案》并不能實現這些政策目標。這就需要我們對現行的《試點方案》加以完善，形成一套既能保障事業單位人員養老金權益又能減輕財政負擔、更加合理可行的事業單位養老保險改革方案。首先，公平理應是《試點方案》的靈魂，也是事業單位養老保險改革的價值前提與政策目標。這樣的公平要求《試點方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現為義務公平，要將改革對象擴大至所有事業單位人員，又要逐步擴展到公務員，要求所有人員進行繳費，只有讓所有人員都履行繳費義務，才能夠避免養老保險體系是否繳費問題上的碎片化，在增強機關事業單位人員繳費義務觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現為權力公平，通過設置補充養老保險，建立“基本養老保險+職業年金”模式保證這類人員的養老金權益基本上不受損害。同時，它體現為群體間公平，通過調整養老金計發辦法、延遲退休年齡等保證事業、機關及企業等三類職工之間的退休養老金差距控制在合理的范圍內，形成更加合理的養老金待遇關系結構。其次，財政可持續是《試點方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點方案》應當在保證公平性基礎上積極開源節流，減輕事業單位養老保險財政支出負擔，使財政支出總量以及支出結構進一步優化。我們認為，《試點方案》應該采用“基本養老保險+職業年金”模式，基本養老保險保障事業單位退休人員的基本生活，職業年金使這類人員獲得相對體面的生活水準。該制度框架與企業職工“基本養老保險+企業年金”設計原理一致，便于企業職工與事業單位工作人員養老保險制度的銜接與整合。其中，基本養老金由事業單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費進入社會統籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費形成個人賬戶，個人繳費基數為事業單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費形成職業年金，員工個人無須繳納職業年金。另外，在規定所有事業單位人員都繳費的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計發養老金待遇，已經退休的“老人”不需要繳費直接領取養老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費，他們退休時個人及單位繳費部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計發退休金；設定改革期限后參加工作的“新人”基礎養老金計發標準按照當地各類職工上年度社會平均工資和本人指數化月平均繳費工資的均值為基數，繳費滿一年發給1%，個人賬戶計發辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應的計發月數，職業年金也參照個人賬戶辦法進行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養老金支出壓力。

二、事業單位養老保險改革

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司法改革牽一發而動全身，地方改革“破冰”意義深遠。6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海司法改革試點工作方案》（以下簡稱“上海方案”）。

法官如何選用？

85%人力布局一線，選任和薪酬體系有別于公務員

司法人員管理制度探索，被視為深化司法體制改革的基礎性工作，亦被視為司法“去行政化”的重要一步。“上海方案”從司法人員分類管理破題，通過劃分人員類別，核定法官、檢察官員額；實行法官、檢察官單獨職務序列管理。上海計劃用3～5年時間，完善司法人員分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系。

“這是上海司法改革試點工作的亮點，也是最難點。”上海市委常委、市委政法委書記姜平說。

“上海方案”推行分類管理改革，將司法機關工作人員分成法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員三大類，突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，用專業化、職業化穩定和提升法官、檢察官隊伍。法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員在司法隊伍中所占比例分別為33%、52%、15%，85%司法人力資源將直接投入辦案工作。

“長期以來，對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，不能充分體現司法職業特點，不利于把優秀人才留在司法一線。”姜平說，“改革后，無論是法官、檢察官助理，還是初級法官、檢察官，都有單獨職務序列和晉升通道。科學的人員分類，讓法官、檢察官職業前景可期，更安心于一線工作。”

與之相應的是，法官、檢察官的選拔、考核、薪酬制度改革。根據“上海方案”，將在市級層面組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會，負責法官、檢察官的選任、監督。

改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任。也可通過考試，從優秀律師和法律學者等專業法律人才中公開選拔或調任。法官、檢察官將建立一套有別于公務員的薪酬制度，凡是享受法官、檢察官待遇的，均要求在司法一線辦案。

“上海方案”還明確，法官、檢察官可有條件延遲領取養老金。符合條件的基層女法官、女檢察官可延遲5年至60周歲領取養老金；符合條件的一級高級法官、檢察官可延遲3年至63周歲領取養老金。上海已在去年試驗該項改革。

獨立審判空間多大？

完善司法責任制，權力清單力推司法“去行政化”

完善司法責任制，是這一輪司法改革的焦點。“上海方案”從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負責”，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。

“上海方案”明確，主審法官是指獨任審判和主持合議庭的法官。在獨任審判案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責；在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任。

主任檢察官作為辦案組織的負責人，在檢察長依法授權內對做出的案件處理決定承擔辦案責任。而且，法檢機關的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。

與此同時，上海將改革審判委員會制度。今后，審判委員會將減少對個案指導，增強總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。

值得關注的是，“上海方案”提出探索建立法院、檢察院辦案人員權力清單制度。明確應當由主審法官、主任檢察官行使的司法權力，以及各項權力行使的相應責任；建立執法檔案，確保對辦案質量終身負責，嚴格執行錯案責任追究。

改革審判委員會制度、建立司法權力清單，是“上海方案”的一個亮點，也是上海探索司法改革“去行政化”的關鍵點。這兩項制度旨在推行主審法官、主任檢察官辦案責任制，既保障依法獨立辦案空間，又加強對司法權力的制約監督。

“去地方化”探索亦在制度層面有所突破。通過組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會這一制度安排，以及各區縣法院、檢察院作為市級預算單位，納入市級財政統一管理的制度設計，上海探索建立省以下法院、檢察院人財物統一管理。

據上海高院院長崔亞東介紹，上海高院已研究制定相關實施方案及16項配套制度。確定上海市二中院、徐匯、閔行、寶山4家法院進行先行試點，先行試點工作至年底結束。“我們將圍繞中央確定的確保依法獨立公正行使審判權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度3個方面的重點、18項改革任務，努力推進審判體制、審判能力的現代化。”

改革難點在哪？

從零打碎敲創新到系統推進，沖破利益羈絆

由司法人員分類、實行員額制打頭陣的司法改革試點，面臨多重挑戰。

“和以往的審判機制創新、審理過程公開、審判文書上網等單方面的改革創新不同，這一次是根本的制度變革。”姜平說，“改革難度大、領域廣、社會期望值高，這要求我們要做到整體設計、系統推進。”

基于制度性建設的司法改革既要有增量的創新，又要有深層變革，需要突破的難點不少。

人員分類管理改革，重新確定法官、檢察官員額，意味著將有一部分不適應辦案要求的法官、檢察官要分流、退出；建立起適應司法職業特點的薪酬制度，法官、檢察官有條件延遲領取養老金，意味著司法薪酬體系的全面變革；凡享受法官、檢察官待遇的，應當在司法一線辦案，打破原有“官本位”的行政管理模式。

“要全面準確實施好改革方案，還應從加快建設公正高效權威的具有中國特色司法制度的高度去全面把握，著眼于遵循司法規律、嚴格公正執法，維護人民群眾利益、樹立司法公信力進行制度設計。”上海市檢察院檢察長陳旭說。

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1、我國事業單位養老保險制度發展沿革

事業單位是我??在計劃經濟時期設立，由政府機構編制部門設立或者利用國有資產創建的、從事文教衛生等領域工作，有效服務于區域經濟和社會的服務類單位。我國現行事業單位養老保險制度創立于上世紀50年代，1978年正式成型。經過多次修改完善和補充，沿用至1993年。

1994年，江蘇和福建等省根據國家規定，相繼啟動全國范圍內的事業單位養老保險改革試點。截止1997年，全國共計28個省（區、市）開展了試點，半數以上省（區、市）出臺了升級方案，參與改革的參保人員約占當時機關事業單位總人數的三分之一。但是由于各地政策適用范圍不一，實施細節也有很大差別，因此數據統計并不具有特別指導和分析意義。

1999年，隨著國家城鎮社會保障體系建設的逐步推進，經國務院批準，原國家經貿委所屬的242個科研機構、中央所屬的178個工程設計單位和住建部所屬的134個科研機構都相繼進行了管理體制改革，實現了屬地化企業管理，全面與城鎮企業職工養老保險制度對接，我國的事業單位養老保險改革邁出了全國化統一化標準化的重要一步。

經過十年的發展推進和完善，2009年，人力資源和社會保障部正式公布了新時期《事業單位養老保險制度改革方案》，各項改革進程不斷深入。

2、推進事業單位養老保險改革的重要意義

推進事業單位養老保險改革對于我國建設和發展社會主義市場經濟，建設城鄉養老保障體系都有著重要而緊迫的現實意義。

（1）社會化程度低，無法應對老齡化普遍養老需求。事業單位養老制度誕生于計劃經濟時期，其退休養老制度的核心執行管理者是勞動者所在工作單位。從某種意義上講，傳統事業單位養老保險就是單位保險，勞動者的退休金由所在單位負責發放和管理，退休人員的管理也由所在單位負責。這種單一來源的保險管理方式，既無法適應社會化保險資金募集需求，也無法根據相關單位的實際情況對實際養老金賬戶進行調整，同時也無法體現勞動者權利義務相結合以及待遇貢獻相聯系的社會保障普遍原則。

（2）與企業養老保險待遇差距明顯，不利于激發社會活力。改革開放初期，事業單位工作人員與市場化改革企業職工退休金水平大致相當，隨著改革開放步伐的加快，特別是上世紀90年代以后企業逐步參保全國范圍內的社會統一保險制度，全國范圍內以省為單位逐步形成了具有適合我國國情的養老金繳費率和替代率。隨著參保人員覆蓋率的逐年提升和繳費基數的逐步增大，具有中國特色的社會保障養老金體系已經逐步建立起來。實現了企業退休人員養老金穩步增長與企業工資、市場物價相協調的養老金動態調整體系。但事業單位退休人員的養老金全部來源于財政，養老金替代率過高，退休金明顯高于企業。

（3）影響統一勞動力市場建立，阻礙人才流動。隨著社保制度的逐步完善，我國當前企業職工均建立了社會統籌賬戶和個人賬戶，勞動者的工作變動對個人繳費部分以及應該享有的繳費年限統計和各項權益沒有影響，而事業單位工作人員的個人社保賬戶建立工作雖然已經開始推行，但往往沒有完善的個人養老保險賬戶和繳費年限統計，影響勞動者在事業單位和企業間流動的養老保險關系順利轉續。

二、事業單位養老保險改革的現實挑戰

1、統籌方式單一，立體化多層次的資金募集方式沒有建立起來

雖然事業單位養老保險體系改革已經試點運行多年，近年來也取得了重大突破和長足進步，但就目前而言，仍然沒有破解區域化資金統籌的問題，在部分地區甚至存在著市級不能統籌的情況，部分基層統籌收支壓力巨大。從金融產品類型上看，養老保險無論以何種形式出現，其本質都是在遵循大數法則原則下的以支定收的積累型保險產品。如果不能實現地市級、省級甚至國家級的統支統收，勢必會對個別地區，特別是基層單位的給付造成巨大壓力。

2、區域化差別明顯，整體發展不夠均衡，影響整體統籌進度的推進

由于事業單位養老保險改革啟動方式、推進速度和政策布局的差別，現階段的改革推進各地也呈現出了明顯的地域化差別。通過調查和分析，部分省份采用機關事業單位全體工作人員統一參保的方式，有些省份僅僅要求自收自支類事業單位參保，對其余事業單位沒有明確要求；有的省份對于參保對象實行月度固定比例繳費要求，有些省份則推行年度繳費制，要求參保人員年初或年末自然月對年度繳費進行一并扣除；而在繳費細節上，不同省份，甚至同一省份的不同地市執行的繳費基數和比例也有很大差別。

3、全國范圍內的信息平臺沒有建立起來，認識不夠到位

經過多年的不懈努力，事業單位養老保險體制改革基本實現了在職人員全覆蓋，但是與社會基本養老保險參保人員不同，事業單位參保人員對自身投保情況、投保金額、投保利益、繳費情況、個人收益等實際問題沒有明確認識和準確了解，很多事業單位對養老保險改革的政策宣傳力度不夠，對參保人員個人利益宣導的不夠，造成了很多參保人員在認識上還存在一定誤區。

三、關于推進事業單位養老保險改革的思考

1、加快推動養老保險制度改革步伐，實現制度并軌

完善全社會的養老保險體系建設并非一朝一夕可以完成，事業單位的誕生與發展都有著自身固有的客觀原因和現實意義，不能完全實現一刀切，更不能急于求成。應該逐步穩妥的再推進社會基本養老保障體系的基礎上，逐步將事業單位養老保險納入所在地的社會基本養老保險體系框架之內，進一步完善城鄉居民基本養老保險體系建設，進而推動全國范圍內的養老保險體系并軌。

2、推動資金統籌模式改革，優化資金運營方式

大多數事業單位本身往往并不能直接產生經濟效益，還需要財政撥款，因此往往存在著對口部門對口申請財政逐級下撥并形成對應事業單位養老金賬戶的情況。在計劃經濟時期，這是行之有效的養老金管控方式，但隨著我國老齡化時代的到來和市場經濟改革的逐步深化，這種傳統的資金統籌模式已經不能適應當前事業單位養老保障的資金需求，應該盡快建立以省級甚至國家級的事業單位養老金管理體制，實現事業單位養老保險資金和社會養老保險資金的有效對接通道，真正做到資金優化，抵御償付風險。

3、建立全國性信息管理平臺，加快事業單位養老保險體系數字化步伐

隨著城鎮居民基本養老保險體系的不斷完善，個人賬戶養老保險信息已經可以實現聯網可查和賬戶可查，但事業單位養老保險由于各種現實原因，還沒有建立全國性的信息查詢平臺。加快全國范圍內內的信息管理平臺，既有利于事業單位工作人員明確對個人養老保險待遇或者保險利益的認識，同時有利于省級及市級人民政府高效便捷了解所轄區域總體繳費情況和賬?艄芾砬榭觶?更有利于各級監管部門對事業單位養老保險賬戶的監督監管。

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[關鍵詞]社會保險法；公平；統一性；覆蓋范圍；統籌層次；立法時機

[中圖分類號]D922.24　[文獻標識碼]A　[文章編號]1007-1962(2009)16-0011-05

立法先行是社會保險制度定型、穩定的客觀標志，也是建設我國社會保障體系并實現其發展戰略目標的內在要求。當前制訂《社會保險法》是對我國社會保障制度的極大挑戰，同時也是完善社會保障制度的必然要求。為盡快走出社會保險法律建設滯后的困境，應在解除人們生活風險的后顧之憂的基礎上，全面提升社會保險制度的社會公平性，進一步維護好民眾的社會保障權益。

一、立法理念：《社會保險法》應是形式公平與實質公平的統一

理念問題是社會保險立法的重中之重。在以往的改革中，由于對公平與效率關系的認知曾一度被扭曲。“公平和效率存在價值沖突”、“效率的價值高于公平”等觀點較為流行，直接影響了社會保障體系的正常發展。現在通過糾正理念認知，來看社會保障立法的重要任務，即在調整利益關系中實現社會公平尤為重要。正確處理好公平與效率的辯證關系，就應樹立“公平能夠培育效率，效率可以成就公平”的觀點。要堅持公平與效率相結合、權利與義務相對應的原則。社會保障使收入適當均等化，在一定程度上照顧到低收入者的實際需要，這既符合建立社會保障體系的基本要求與初衷，也符合市場經濟下社會保障改革的世界潮流。應在經濟發展的情況下，實現更廣泛的公平。一個好的社會保障制度應當是經濟上可持續，政治上有凝聚力，在堅持社會共濟原則的基礎上鼓勵每一個公民自強自立，同時確保社會公正。因此社會保障立法的重要任務在于“在調整利益關系中實現社會公正”。積極的人權保護及以人為本的指導思想在社會保險立法中應得到明顯體現。現階段我國實現社會保障權的主要目標是保障各類弱勢群體的基本生活需要，社會保險立法中應當明確傾斜性保障，這也是對社會保障平等權利的捍衛。

另外，建立公共服務型政府和加強政府的社會保障責任亦十分重要。加強我國社會保險立法應突出以下重點，即：建立問責制，把社會保障項目納入政府考核體系：加大財政投入，使社會保障相關指標的增長與GDP的增長相掛鉤；完善社會保障財政預算體制，已經出臺的某些政策因缺乏周密的精算分析而導致失誤，在社會保險立法過程中，必須對五項社會保險進行認真精算；規范籌資渠道，明確財政投入和公眾繳費之間的關系；政府對社會保障負有重要的財政責任與監管責任，同時還必須推動立法并進行宏觀調控、規范、落實政府責任，例如：基本養老保險應由中央財政承擔補貼責任，地方分擔相應的財政責任，基本醫療保險應由統籌地區財政承擔補貼責任，但中央的公共衛生資源依然要向地方分配；完善管理體制等。

二、覆蓋范圍：明確規定公民的社會保險權，實現制度上的全覆蓋

社會保險是社會保障體系的核心和發展重點，全體國民參保符合國際發展潮流，應逐步向全民皆保的方向發展。傳統觀點認為。社會保險覆蓋的對象主要是創造社會財富、決定經濟成長的人口群體——勞動者，勞動者的社會保險關系應是本法的主體，但也不排斥非就業人員，如城鎮居民的養老醫療等。建立城鄉老年補貼制度，對養老保險覆蓋范圍以外的弱勢人群給予保障。對于非正規就業者的參保問題應認真研究，這個群體收入大都較低而繳費負擔太重，應與有單位的人員有所區別。應對進城務工的農村居民、非正規就業、中斷社保關系的人員、困難企業職工等的社會保險權益給予重點維護。需要制定有遠見的條款。外國人在華參保的問題、雙邊權益的問題，也應當明確。對港澳臺人員的參保作出規定，這是國家立法保護公民合法權益的體現。關于公務員，草案只涉及了基本養老保險，其他險種是否參加需要進一步確定。全額撥款事業單位的養老保險不再比照公務員進行。應妥善平衡各方面的利益關系。同時，完善的社會保險項目應該按照勞動者和非勞動者區分，不應該以城市和農村區分，統籌城鄉社會保障以及突破戶籍制度是大勢所趨，而草案第18條的規定似乎有違于統籌城鄉，強化了戶籍制度。

三、明確選擇：適度統一還是完全統一

城鄉、各地區的群體實行統一的制度往往最能體現公平性，因而也是最理想的制度目標，但要做到全國全民全覆蓋還有一個過程。近年來，對社會保險制度“碎片化”的批評充斥媒體，在為農民工設計養老保險制度過程中，有反對者認為設計一種獨立的農民工養老保險制度會加劇“碎片化”。“碎片化”特指制度缺乏統一性，例如養老保險就有四套政策：城鎮企業職工養老保險、機關事業單位職工養老保險、農村社會養老保險、農民工養老保險，這使覆蓋不同人群的多種制度并存，費率、計算辦法、保險地管理運作、個人賬戶的記賬利率均不統一。統籌層次低。全國由2000多個統籌區分別管理，若再加上統籌更加分散的醫療保險，全國有幾千個經辦機構分別管理著養老和醫療等社會保險業務。今后實行統一制度是大目標，而階段性的目標是要“人人有保障”。

關于公務員和事業單位的社會保險亦是一個非常熱門的話題。對公務員實行單獨的制度有一定道理，國際上有太多的先例甚至成了通行做法。問題在于事業單位要納入統一制度改革，而對公務員要改革嗎?把事業單位與企業養老制度拉齊是否公平?草案回避了這些問題。公務員的養老保險可由國務院另行規定，但至少應當明確方向，否則沒有任何約束。

事業單位的改革要貫徹系統性原則。一方面，機關事業單位二者的改革應聯動，以利于統籌，防止步調不一致。改革要有利于端正事業單位的服務方向。凝聚公共服務部門的人心，增強協作，而不是在公共服務體系內制造或強化利益分化，從而產生扭曲公共服務等負面影響。另一方面，事業單位養老金改革方案設計要符合建立社會化保障的長遠目標。事業單位養老金改革要成為具有系統性、科學合理性的事業單位總體改革方案的有機組成部分。要以事業單位的分類改革為前提，科學合理地研究養老金制度和制定相關標準，避免削峰填谷、向底線賽跑。應當重新審視財政資金分配與社會保障開支的關系，并且引入國際比較的因素進行分析。在當前，對這項改革應慎之又慎，要將事業單位養老金改革進行綜合平衡后再選擇。在職業年金制度尚未

[摘要]我國的《社會保險法(草案)》是在彌補制度缺陷、社會與民眾熱切期盼且呼聲極高的背景下進行擬定和修改的。如何積極穩妥地使社會保險立法符合構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系這一戰略目標的要求，使其沿著公平、普惠、可持續的方向發展，切實維護個人自由、平等與尊嚴，有效地保障民眾的社會保險權益，值得研究。制定《社會保險法》是對我國當前社會保障制度的極大挑戰，同時也是完善社會保障制度的必然要求。本文主要圍繞社會保險法治建設中的制度完善問題，尤其是公平性、制度統一性、覆蓋范圍、統籌層次、立法時機等問題進行分析和探討。

[關鍵詞]社會保險法；公平；統一性；覆蓋范圍；統籌層次；立法時機

[中圖分類號]D922.24　[文獻標識碼]A　[文章編號]1007-1962(2009)16-0011-05

立法先行是社會保險制度定型、穩定的客觀標志，也是建設我國社會保障體系并實現其發展戰略目標的內在要求。當前制訂《社會保險法》是對我國社會保障制度的極大挑戰，同時也是完善社會保障制度的必然要求。為盡快走出社會保險法律建設滯后的困境，應在解除人們生活風險的后顧之憂的基礎上，全面提升社會保險制度的社會公平性，進一步維護好民眾的社會保障權益。

一、立法理念：《社會保險法》應是形式公平與實質公平的統一

理念問題是社會保險立法的重中之重。在以往的改革中，由于對公平與效率關系的認知曾一度被扭曲。“公平和效率存在價值沖突”、“效率的價值高于公平”等觀點較為流行，直接影響了社會保障體系的正常發展。現在通過糾正理念認知，來看社會保障立法的重要任務，即在調整利益關系中實現社會公平尤為重要。正確處理好公平與效率的辯證關系，就應樹立“公平能夠培育效率，效率可以成就公平”的觀點。要堅持公平與效率相結合、權利與義務相對應的原則。社會保障使收入適當均等化，在一定程度上照顧到低收入者的實際需要，這既符合建立社會保障體系的基本要求與初衷，也符合市場經濟下社會保障改革的世界潮流。應在經濟發展的情況下，實現更廣泛的公平。一個好的社會保障制度應當是經濟上可持續，政治上有凝聚力，在堅持社會共濟原則的基礎上鼓勵每一個公民自強自立，同時確保社會公正。因此社會保障立法的重要任務在于“在調整利益關系中實現社會公正”。積極的人權保護及以人為本的指導思想在社會保險立法中應得到明顯體現。現階段我國實現社會保障權的主要目標是保障各類弱勢群體的基本生活需要，社會保險立法中應當明確傾斜性保障，這也是對社會保障平等權利的捍衛。

另外，建立公共服務型政府和加強政府的社會保障責任亦十分重要。加強我國社會保險立法應突出以下重點，即：建立問責制，把社會保障項目納入政府考核體系：加大財政投入，使社會保障相關指標的增長與GDP的增長相掛鉤；完善社會保障財政預算體制，已經出臺的某些政策因缺乏周密的精算分析而導致失誤，在社會保險立法過程中，必須對五項社會保險進行認真精算；規范籌資渠道，明確財政投入和公眾繳費之間的關系；政府對社會保障負有重要的財政責任與監管責任，同時還必須推動立法并進行宏觀調控、規范、落實政府責任，例如：基本養老保險應由中央財政承擔補貼責任，地方分擔相應的財政責任，基本醫療保險應由統籌地區財政承擔補貼責任，但中央的公共衛生資源依然要向地方分配；完善管理體制等。

二、覆蓋范圍：明確規定公民的社會保險權，實現制度上的全覆蓋

社會保險是社會保障體系的核心和發展重點，全體國民參保符合國際發展潮流，應逐步向全民皆保的方向發展。傳統觀點認為。社會保險覆蓋的對象主要是創造社會財富、決定經濟成長的人口群體——勞動者，勞動者的社會保險關系應是本法的主體，但也不排斥非就業人員，如城鎮居民的養老醫療等。建立城鄉老年補貼制度，對養老保險覆蓋范圍以外的弱勢人群給予保障。對于非正規就業者的參保問題應認真研究，這個群體收入大都較低而繳費負擔太重，應與有單位的人員有所區別。應對進城務工的農村居民、非正規就業、中斷社保關系的人員、困難企業職工等的社會保險權益給予重點維護。需要制定有遠見的條款。外國人在華參保的問題、雙邊權益的問題，也應當明確。對港澳臺人員的參保作出規定，這是國家立法保護公民合法權益的體現。關于公務員，草案只涉及了基本養老保險，其他險種是否參加需要進一步確定。全額撥款事業單位的養老保險不再比照公務員進行。應妥善平衡各方面的利益關系。同時，完善的社會保險項目應該按照勞動者和非勞動者區分，不應該以城市和農村區分，統籌城鄉社會保障以及突破戶籍制度是大勢所趨，而草案第18條的規定似乎有違于統籌城鄉，強化了戶籍制度。

三、明確選擇：適度統一還是完全統一

城鄉、各地區的群體實行統一的制度往往最能體現公平性，因而也是最理想的制度目標，但要做到全國全民全覆蓋還有一個過程。近年來，對社會保險制度“碎片化”的批評充斥媒體，在為農民工設計養老保險制度過程中，有反對者認為設計一種獨立的農民工養老保險制度會加劇“碎片化”。“碎片化”特指制度缺乏統一性，例如養老保險就有四套政策：城鎮企業職工養老保險、機關事業單位職工養老保險、農村社會養老保險、農民工養老保險，這使覆蓋不同人群的多種制度并存，費率、計算辦法、保險地管理運作、個人賬戶的記賬利率均不統一。統籌層次低。全國由2000多個統籌區分別管理，若再加上統籌更加分散的醫療保險，全國有幾千個經辦機構分別管理著養老和醫療等社會保險業務。今后實行統一制度是大目標，而階段性的目標是要“人人有保障”。

關于公務員和事業單位的社會保險亦是一個非常熱門的話題。對公務員實行單獨的制度有一定道理，國際上有太多的先例甚至成了通行做法。問題在于事業單位要納入統一制度改革，而對公務員要改革嗎?把事業單位與企業養老制度拉齊是否公平?草案回避了這些問題。公務員的養老保險可由國務院另行規定，但至少應當明確方向，否則沒有任何約束。

事業單位的改革要貫徹系統性原則。一方面，機關事業單位二者的改革應聯動，以利于統籌，防止步調不一致。改革要有利于端正事業單位的服務方向。凝聚公共服務部門的人心，增強協作，而不是在公共服務體系內制造或強化利益分化，從而產生扭曲公共服務等負面影響。另一方面，事業單位養老金改革方案設計要符合建立社會化保障的長遠目標。事業單位養老金改革要成為具有系統性、科學合理性的事業單位總體改革方案的有機組成部分。要以事業單位的分類改革為前提，科學合理地研究養老金制度和制定相關標準，避免削峰填谷、向底線賽跑。應當重新審視財政資金分配與社會保障開支的關系，并且引入國際比較的因素進行分析。在當前，對這項改革應慎之又慎，要將事業單位養老金改革進行綜合平衡后再選擇。在職業年金制度尚未 建立的情況下，要防止這項涉及面廣的改革因考慮不周而與當前“保增長、擴內需、促民生、保穩定”的政策相沖突。

農村居民、城鎮居民、農民工等群體的社會保險未來的基本框架以及發展方向如何，應當明確規定。另外他們的社會保險制度將來會遇到銜接或統一、整合的問題，也應當有統一、整合的方向。而新農合原則上應該作為醫療保險的一部分，由三項制度共同組成醫療保險體系。工傷保險是一個小險，統一制度相對容易，不能不同群體實行不同制度。

《社會保險法》還應該進一步明確立法機關和行政機關的責任，以利于問責制的推行；從社會保險制度的內在要求看，征收、管理、發放等應該是系統而完整的體系。此外，要積極有效地推進配套改革，社會保險不是孤立的制度安排，在實踐中它特別需要同步推進相關的配套改革，尤其是戶籍制度改革、財政體制改革、衛生體制改革和社會建設等。只有實現相關政策的配套改革與良性互動。才能在獲得單項制度建設成就的同時，促使綜合效能的穩步提升。

四、統籌層次：創造條件推進基本養老保險全國統籌

由于基本養老保險制度長期停留在地方分割、低統籌層次上，已經或正在造成嚴重后果，直接損害著制度的可持續發展。當前，基本養老保險關系不能轉移接續。已經成為制約我國社會保險事業發展的突出問題。由于無法轉移接續，跨地區就業勞動者的繳費年限不能累計計算。致使很多勞動者不能享受基本養老保險待遇，造成勞動者參保積極性不高，有的地方甚至出現了大量農民工退保的情況，企業也有意見。為解決這一問題，《社會保險法(草案)》規定：個人跨地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移。個人退休時，基本養老金按照退休時各繳費地的基本養老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統一支付。

基本養老保險實現全國統籌是刻不容緩的既定目標，強力推進基本養老保險全國統籌是完善基本養老保險制度的治本之計，是這一制度公平性與有效性的本質要求，是維系全國統一的勞動力市場體系的內在要求，是建立全國統一的公平競爭市場體系的必然體現，也是實現這一制度財務穩定與可持續發展的客觀要求。只有實現了全國統籌，才能統一不同地區的費率，實現繳費地區和單位之間的公平競爭，才能在維護勞動者自由流動和維系勞動力市場統一的條件下實現市場經濟所要求的人力資源優化配置，并確保勞動者的養老保險權益不在流動中受損，實現不同地區、不同收入群體之間責任的公平分擔，使基金在統籌調劑使用中實現效益最大化，最終促使基本養老保險制度的自我平衡與自我完善。中央政府應當在科學測算的基礎上，著眼于國家整體利益和與制度健康、持續發展的客觀需要，盡快將精力轉移到強力推進全國統籌上來。

國務院已提出2012年實行全國統籌的目標。據人力資源社會保障部公布2008年全國社會保險情況看。截至2008年底全國共有17個省區市實現了養老保險省級統籌。逐步提高社會保險基金統籌層次是大趨勢，長遠目標應當是實現全國統籌。為此，草案中規定：基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。

有關實行全國統籌的條件具備問題，亦有爭論。為全體國民實行統一的社會保障號碼完全可行，但各地社會保險制度分散，地方利益難以解決。在財政分灶吃飯、信息不對稱的情況下，全國統籌會出現利益關系的問題，因此要注意全國統籌的新問題：第一，全國統籌意味著事權上移。以及中央財政的責任更加重大，將來一旦入不敷出，責任勢必由中央承擔；并且與中央博弈的主體會增多，博弈問題的加重會使管理難度加大以及運行成本增加。第二。管理的難度逐步加大是否導致新的不公平。如果實行全國統籌，經濟發展高度不均等，工資水平差異過大，全國統籌的基數是按照全國平均工資計算，還是按照當地平均工資計算?養老金調整是否能按一個水平調整?一些基本問題是必須妥善處理的，例如：盡快建立全國統一集中的養老保險經辦體制，奠定全國統籌的組織基礎；實行新、舊財務分離辦法，解決全國統籌中不可回避的涉及管理成本和運行成本的問題；建立基本養老保險專項預算制。以明確中央與地方政府之間的責任分擔與激勵約束機制；盡快明確參保權益記錄規則，并為下一步全國統籌打好基礎。

五、經辦管理：建成統一、科學合理、高效的經辦管理體系

社會保險事業涉及千千萬萬的企業和用人單位。以及數量龐大的非正規就業群體、城鄉居民，涉及幾億參保人的切身利益。社會保險業務管理是提高工作效率和服務水平、強化基金管理的重要環節。為保證社會保險業務管理工作，包括基金籌集、社會保險登記和社會保險費的申報繳納、社會保險的記錄和待遇支付這個多環節、體系龐大的社會系統工程實現少差錯、零差錯的高效正常運轉，準確無誤地服務對象，建設好全國統一的社會保險信息平臺，增強經辦能力，至關重要。要實現“不漏一戶、不少一人”的擴面經辦計劃，隨著社會保險信息網絡的建立、個人社會保障卡的建立，社會保險關系的建立、轉移、接續和終止將更加規范，可對參保人的社會保險關系記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生。

由于社會保險普遍處于低層次的地方統籌，雖然國家實行了“金保工程”，但各地開展的信息化建設的標準并不統一，信息記錄欠完整，地方規劃的信息建設方案與全國將要統一的標準存在差異性，這不僅會導致無法建立全國統一并可快捷傳遞的社會保險信息系統，而且不利于提高社會保險信息化建設的標準與質量。

草案增加了社會保險經辦機構的一些義務，例如：社會保險經辦機構應當按季度向社會保險監督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。社會保險監督委員會可以聘請會計師事務所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計，審計結果應當向社會公開等。

《社會保險法(草案)》中規定了社會保險計劃的執行問題，明確了社會保險經辦機構的名稱、定位、職責，即明確其資金籌集、基金管理、待遇發放的職責。社會保險經辦機構要保持競爭性和活力，勞動保障行政部門和經辦機構要管辦分離，改革社保經辦機構。中央直接管控社會保障事業，基金的管理體制要增加中央調節的能力，從體制上確立中央政府的權威。還應該統一經辦機構和征收機構的名稱，我國曾對稅務部門征收還是社保機構征收爭論激烈，實際上即便是稅務機構征收，也僅僅是社保機構執行，不應該既有經辦機構又有征收機構，兩者應該統一。

總之，國家應盡快停止各行其是的地方社會保險信息化建設，加大信息化建設的財政資金投入，盡快建立起全國統一、規范的社會保險信息系統，實現全國聯網，并完善相關的統計制度，為社會保險制度的建設與發展創造必需而重要的基礎性條件。

六、監督管理：有效實施多方監督

社會保險基金是老百姓的“保命錢”，相關經辦機構不得隨意支配，因此社會保險監督非常重要。草案增加了國 家和地方在這方面的監管職能，規定國家應對社會保險基金實行嚴格監管；縣級以上人民政府應當采取措施，鼓勵和支持社會各方面參與社會保險的監督；統籌地區人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監督委員會。掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。監督機構一定要獨立，明確監督的流程，并且不只是工會的監督，其他社會組織也要參與監督。建議明確設立一個實體機構，自上而下開展監督管理。

七、合理定位：將新農合、城鎮居民醫療保險納入醫療保險體系

新農合和城鎮居民醫療保險是自愿性質的，而且帶有較多福利性，屬于向社會保險過渡的形式。社會保險法規范的是社會保險行為，其特征是基于社會成員的基本風險、政府的基本責任以及保險手段的運用。對新農合應按社會保險的這些特征來改造。

在定性上把新農合作為醫療保險很有必要，而且應該統一管理，以利于推動改革，早日實現全民醫保。目前城鎮居民基本醫療保險和新農合是兩種制度，二者的標準統一需要循序漸進，以減少今后制度整合的隱患，應盡快統一經辦機制，使之符合社會保險制度分散風險和提高效率、節約成本的要求。

八、逐步調整：領取養老保險的年齡與最低繳費年限

這涉及體力勞動者和腦力勞動者勞動分工帶來的利益關系問題，也涉及統籌考慮困難企業和非困難企業以及壟斷企業中的利益關系問題。綜合考慮，目前規定的十五年繳費年限可以暫不變，但應該逐步提高退休年齡。從制度的可持續發展以及我國保障水平的合理性來看，繳費年限應該逐步延長。

無論是從基金角度，還是從權利與義務統一、人口預期壽命、國際趨勢等角度來看，退休年齡與領取養老保險待遇的年齡應當分開，改革退休年齡需要循序漸進。應在養老保險、醫療保險制度中設計一種鼓勵延遲退休的政策，當然這種設計要符合科學性，理性思考。應當把彈性退休年齡和延遲退休年齡結合起來，并且對延遲退休年齡制訂一個過渡辦法，例如領取養老金者若就業，可根據就業收入的額度適當降低養老金水平，以此緩解巨大的就業壓力。

九、預防風險：明確失業預防和工傷預防的重要性

《社會保險法(草案)》應當對發揮失業保險、促進就業和預防失業的作用進行強調，因為失業保險本身就具備保障生活、促進就業和預防失業“三位一體”的功能。人力資源和社會保障部曾會同財政部、國家稅務總局聯合下發過《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》，明文規定可以使用失業保險基金對困難企業給予崗位補貼和社會保險補貼，這正體現了失業保險預防失業的功能。而工傷保險的預防、補償、康復“三位一體”功能是國際發展趨勢。亦應當對工傷保險基金用于工傷預防進行規定。

十、補充保險：建立和完善多層次保險體系

國際經驗表明，社會保障應實行國家主辦、多種補充的原則。即便是擁有成熟社會保險體系的發達國家，除國家統籌規劃和實施的、法定的基本社會保險以外，大都建立了多層次保險體系。我國發展補充性保險具有特殊意義，國家應鼓勵有條件的單位、社團、個人積極參與多種補充性保障形式的舉辦，并對補充保險作出規定，以便規范管理。

十一、法律頒布的時機：立法速度應服從立法質量

社會保障的內容、水平和方式，一般受到一個國家政治、經濟和社會乃至歷史文化等因素的影響，在一個國家選擇或者設立保障制度的時候必須綜合考慮這些因素，從而建立起合理、規范、可行的社會保障體制。我國是一個法制發展中國家，政策優先狀態將持續。目前我國的社會保障無論從理念層面、制度層面，還是操作層面都還在不斷發展中，眾多的問題尚待探索和解決。

人們往往把《社會保險法》想象得具有較大的可操作性，這是因為其基本的理念、原則和目標在《憲法》中早已明確，而《憲法》、《勞動法》等都是《社會保險法》的上位法，那么，作為位階較低的《社會保險法》應更具可操作性。事實上，雖然《社會保險法(草案)》將五個險種分章進行了規定，并將各險種現行有效的成熟做法納入其中，明確了參保人的權利義務，使草案內容更為充實。可操作性更強。然而在許多問題上仍顯空泛，特別是一些重要環節未能涉及，授權的條款亦較多，這將導致地方政府執行起來易“走樣”。

社會保障制度改革涉及千家萬戶和社會各方面的利益，是一項十分復雜的社會系統工程，稍有不慎，容易引發社會矛盾，因此一項政策的出臺和調整，必須符合國情國力和社會成員的需求，以及社會各方面的承受能力。同時還要堅持由近及遠、逐步完善、保持政策連續性、相對穩定和銜接配套，使改革既有聲有色，又能平穩過渡。確定《社會保險法》的正式出臺時機要慎重，盡管從立法的要求看。刻不容緩，但立法的質量更重要，既要積極又要穩妥。

十二、立法內容：堅持少而精原則

鑒于目前我國的社會保險制度正處于建設與完善的關鍵時期，不少重大問題一時難有定論，或者說一些具體制度還處于未定性、未定型的過程之中，重大問題尚未達成共識，因而這時的立法所體現的應是原則性的，例如對社會保險的基本原則、發展方向、統籌城鄉社會保險體系的基本架構等基本問題以及長遠問題應當作出規定，而對各險種的具體費率、待遇水平、計發辦法、過渡措施等操作性問題則不宜太具體，可以留待行政法規來解決。必要的回避是可以理解的，例如該法在討論過程中充滿了部門之間的利益博弈，難以用協調和配合的方法打破僵局。只能采取回避或授權，例如第57條，“社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定”。如果由于缺乏完整性和前瞻性，匆忙出臺正式而詳細的《社會保險法》，是不可能解決全部潛在問題的。通過不斷打補丁解決眼前問題是我們過去的無奈之舉，當然也給后來的立法增加了難度。因此明智的做法是堅持少而精原則，既為以后留下修訂空間，又能保證該法的可執行性。不過，通過制定《社會保險法》，可以讓我們借立法之機冷靜審視制度的建構，從而發現問題，調整思路，解決好制度設計問題。

十三、結語

在貧富差距持續擴大、勞資關系失衡、城鄉和地區之間發展不平衡等社會矛盾日趨尖銳的情況下。整個社會對公平正義的訴求不斷攀升。應通過相應的社會保障制度安排使全體國民能夠合理分享到經濟社會發展的成果。以緩解社會矛盾，因而共享是社會保險法公平和正義理念實現的基本途徑。需要解決的理念層面的問題是：以公平為社會保險法的首要價值取向，以共享為社會保險法的價值理念。社會保險法應立足于構建無漏洞的全民社會保障體系，通過法律的剛性約束，將各項目所應覆蓋的人群全部納入，使社會保障惠及全民，盡快明確各具體項目的統籌層次及待遇結構，使得各地區、各群體均能夠合理分享發展成果。

篇7

社會保障是現代國家落實公民權利、提升國民福祉、確保社會和諧、為國民提供可預期未來的一項非常重要的社會制度。各國的經驗表明，構建這項制度并實施落實，并不是一件輕而易舉的事，尤其是實施和落實好壞，直接影響這項制度的效用和可持續發展。一項好的社會制度如果難以實施和落實，或者沒有實施和落實好，就顯現不出其“好”，甚至有可能會走向方面，違背制定者和構建者的初衷。這種情況并不少見。就我們對中國社會保障的了解而言，其存在的問題既有制度設置不足，又有實施和落實不好問題，乃至兩者相互影響。在實施和落實層面，主要是社會治理問題，其對社會保障建設的重要性不言而喻。就目前而言，從社會治理角度去探討中國的社會保障建設和發展的研究相當不夠，本文希望就此做些探索。

中國社會保障建設和發展進入社會治理階段

回溯過去，中國社會保障建設更多地停留在制度變遷和建構上，從計劃經濟時代城鄉“雙軌”，到上世紀80年代和90年代體制轉軌時期“殘缺型”，再到本世紀開始全面建設小康社會時代的“底線普惠”。城鄉雙軌表現為農村居民享受不到城鎮居民所享有的社會保障（更確切地說是單位保障，而不是社會保障）。“殘缺型”與“雙軌”不同的是，有一些原來在城鎮體制內享受到單位福利的人因國有企事業單位改革而被拋出體制，成為體制外的人員，其享受的保障減少了；與此同時，一大批進城的農村流動人口無法享受到城鎮的社會保障。之所以這是一個殘缺型階段，是因為單位保障制度開始向社會保障制度轉變，真正開啟了社會保障制度的建設；但是，參保對象存在著明顯的戶籍、所有制和區域差異，不少人沒有被覆蓋。只有進入21世紀，國家才意識到過去那種社會保障的城鄉差別、體制內外差別、所有制差別等是不合理的，不符合社會公正原則，于是開始“廣覆蓋、保基本”的“底線普惠”社會保障制度建設。

目前，中國已經有了一個基本涵蓋全國的社會保障制度，比如城鄉居民養老保險制度、城鄉居民醫療保險制度、以最低生活保障為主的社會救助制度、國民義務教育制度等已經建立；但是生育保險、工傷保險、失業保險只限于非農領域；住房保障僅限于城鎮居民人口，僅僅在一些欠發達地區農村，政府開展了鄉村危舊房改造。顯然，社會保障制度“全覆蓋”還在進行之中，其中人口“全覆蓋”的問題更為突出。據國家人力資源和社會保障部的統計，截止到2014年底，城鎮職工養老保險參保人數達到34115萬人，醫療保險參保人數為59774萬人，失業保險參保人數為17043萬人，工傷保險參保人數為20621萬人，生育保險參保人數為17035萬人，城鄉居民基本養老保險參保人數為50107萬人。另據國家民政部的統計，截止到2014年10月，城鎮居民最低生活保障人數為1907萬人（1036.2萬戶），農村居民最低生活保障人數為5209.5人（2916.4萬戶）。城鎮職工養老保險和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到84222萬人，占2014年末全國總人口136782萬人的61.54%，還有38.46%沒有被覆蓋住。其中，全國720萬左右公務員和3500多萬事業單位人員還沒有納入養老保險，屬于單位養老保險，當然他們享受的養老金水平遠高于其他許多人群。如果將他們納入統計，那么當前中國享受養老保險的人數約達到88500萬人，占總人口的64.7%左右，還有35.3%的人沒有參與到養老保險之中（其中不少是未成年者）。從參保人數來看，養老保險的參保人數無疑是最多的，即便這個最多的保險覆蓋面還有一定的缺口，可想而知，其他社會保險的缺口就更大。城鄉居民最低生活保障人數為7116.5萬人，占全國總人口的5.2%，可以說已經對困難人群基本實現了全覆蓋和“應保盡保”。

然而，社會保障制度與實際數據的關系是相當復雜的，至少呈現這樣兩種情況：一是社會保障制度本身還存在一些沒有全覆蓋的問題；二是一些制度雖然實現了全覆蓋，但并不是所有國民都能享受到全覆蓋。這兩種情況分別又說明了什么呢？一方面說明中國的社會保障制度還需要繼續完善，還沒有到成型的狀態；另一方面說明即使有了制度，但要惠及全民，還需要一個重要環節，就是要由完善的社會治理機制來支撐。

這從社會保障建設要實現的目標變化上也可以看出：在過去的30多年中，中國社會保障建設從擴面開始，由于存在著雙軌和殘缺的問題，因此，將原先更多的在社會保障體制之外的人們納入到體制內，顯得尤為重要。雖然擴面，也需要治理跟上，但是相對而言，政府會更偏重于制度修改、改革和創新。在最近10多年中，從理論上看，社會保障制度已經具有“全覆蓋”的特性，但是不同人群還是有著很不相同的待遇，而且還有一些人沒有在實踐上真正被覆蓋，因此，均等化就成了社會保障建設的重要目標。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社會各主體的參與和合作，就需要社會服務的配套，這些都關系社會治理的問題。沒有有效的社會治理，社會保障可能難以輻射到許多更需要保障的邊緣人群，難以體現社會公正和透明。因此，均等化與社會服務、社會治理便成為當前中國社會保障建設和發展的重要任務。如果說，迄今為止中國社會保障還處于制度完善和健全階段，那么從現在開始，社會治理則成為社會保障建設的關鍵要求，也就是說，社會保障建設和發展進入了社會治理新階段。

以社會治理視角拓展對社會保障制度的認識

社會治理在國外社會保障實踐中是很重要的內容和機制。一方面，社會保障需要靠社會治理來落實，另一方面它又是為服務后者而生的。社會保障大大提升了人們應對疾病、失業、貧困、老齡化等風險的能力，但是這背后需要相應的機制、條件來支持。比如，養老保障確實有助于提高老年人的經濟能力，但是，如果沒有相應的養老服務體系，那么提高了的經濟能力就無法轉化為對老年人養老需求的滿足（比如照料護理需求）。拿日本的介護保險制度來看，它不僅僅是一個保險制度，實際上涉及到豐富的社會治理內容，或者說，它是一個系統的社會治理體系。在日語中，“介護”是綜合“身體照護”和“家務服務”的雙重概念，可視為介于“照顧”與“護理”之間的工作，包括身體清潔、協助飲食起居以及家務服務等，而“介護保險”就是通過保險運作的方式，為老年人口提供生活服務常規化的一種強制性的制度安排。與年金制從經濟上提供必要的經費以保障老年人的生活水平的目標不同，“介護保險”的目標是通過相應的生活服務以保障老年人的生活質量。因此，“介護保險”更多與護理和生活照顧相聯系。介護保險的實施不僅需要一套規則、標準，還需要一系列的機構，需要各類專業技術人才等。介護是有級別認定標準的，需要認定的機構和專家，所以產生了“care manager”這樣的職業，認定之后，由具體的人和機構提供相應的介護服務。這就是一個社會治理過程。

不僅在養老保障方面，在所有其他保障方面，都牽涉到社會治理。醫療保障離不開社會治理。比如，什么樣的繳費和報銷規定更能吸引人們的參與。不同醫院的醫療服務水平影響人們的就醫行為，從而決定人們對醫療保障的需求；反過來，醫療保障的報銷規定直接影響人們的就醫行為，也會左右醫院的行為。在實踐中，醫療保障牽扯到醫院、病人、醫院行政管理部門、報銷管理部門等多方的關系，反過來建構出相應的醫療資源配置和服務格局。在住房保障上，不同的制度設置也會影響住房供給和需求的關系，影響到人們的生活水平和質量。凱梅尼研究發現，不同的住房租賃政策會引發不同的住房需求和購房行為，從而對政府治理產生很大的影響。在他看來，租賃市場分兩類，一類是營利型市場，另一類是社會型市場，認為“營利型租賃市場無法為一般居民提供合適的住房，而國家不愿意采取一種使國營成本型租賃住房填補這個角色的政策，其結果直接影響到了家庭對于住房的選擇……剩下的可能性只有兩種：一種是租住租金高昂、居住權沒有保障的營利型租賃；另一種是購買自己的住房，從而制造出越來越多的購買住房的需求。可見，營利型市場策略具有強烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念決定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市場，由此產生不同的政府和居民（或住戶）行為，構筑市場、政策、政府、社會、居民的互動性治理關系。

社會治理是“個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具體地說，社會治理有多層涵義：第一，參與者不是單一的，而是多元的，包括個人、制度、公共部門和私營部門等；第二，它們針對的是共同事務，社會保障就是這樣的共同事務；第三，在管理共同事務的過程中需要許多方法，有了這些方法，不同社會主體就可以就不同的看法和利益進行折可、談判、妥協和調適，最終達成合作；第四，社會治理是一個不斷的持續過程；第五，在治理過程中會有一些正式制度和非正式制度安排，這些制度有可能是事先的安排，也可能是治理過程中建構起來的，因此它們既是社會治理的依據又是社會治理的產物。就此而言，社會保障從制度建構到落實，顯然是離不開社會治理的：社會保障“廣覆蓋”，是牽涉到千家萬戶、不同階層、不同群體的共同事務，在管理這個共同事務中不同社會主體有著不同的想法、利益和需求，如果沒有一系列綜合的方法和制度安排，或者這些方法和制度安排不能有效地統合各個社會主體的利益和需求，那么就會產生矛盾和沖突，就不能形成合作行動；當然，在沖突中也許會找到合作的方法和制度。

由此，我們需要從社會治理的角度去探討中國社會保障制度，著重于制度―行動的關系問題：行動是否按制度規定的路徑進行？行動在多大程度上會導致制度的演變？一個理想的制度就是讓行動按照制度規定的要求進行，必須具備這樣一些條件：能有效地反映和滿足行動者的需求；是值得信賴和可預期的，即制度性信任和確定性；有著嚴格的、透明的、合理的規定和標準；有強大的技術、經費和組織支持體系。但是在現實中，行動經常會出現偏離制度的現象和問題，其原因可能是制度本身存在問題，也可能是其他因素導致，因為其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影響力。制度與行動之間的互動關系就是社會治理的過程。基于此，我們可以更進一步探討中國社會保障建設和實施、運行軌跡，找出完善和發展方向。

制度―行動的張力：

中國社會保障發展的核心治理問題

中國已經構筑了社會保險、社會救助、住房保障、就業保障和勞動保障等確保民生的社會保障制度。由于社會保險制度是社會保障制度的核心制度，因此筆者擬以其為重點剖析對象，從制度和行動兩個維度來探討中國社會保障的運行軌跡。從制度到行動，是一個社會運行和社會治理過程。雖然我們建構了完整的社會保障制度，但是并不意味著社會保障就如愿了，就能確保社會“共享發展成果”了。我們既要拷問這個制度是否合理，又要分析制度是否落到行動上。

《社會保險法》的頒布和實施，意味著中國社會保險制度正式確立。這個法律從價值、基本原則到繳費、支付、基金運作、監管和懲處等，都對中國社會保險制度作了規定。但是，仔細分析便會發現，這個法律所構筑的社會保險制度仍然存在許多不足，影響到實際運行。

1.一些法律條文過于籠統、抽象，難以操作和實施，或者不利于操作和實施

《社會保險》總則確立的社會保險價值是共享發展成果、促進社會穩定與和諧，但是，怎樣才算是共享發展成果？在多大程度上共享發展成果才能促進社會和諧與穩定呢？法律對此沒有給予明確的回答，也沒有在后面的具體條文中給予科學的規定和解答。又比如，總則規定個人監督單位繳費、社會參與社會保險基金監管，但是，個人怎樣才能真正地監督單位繳費呢？社會怎樣監管基金呢？社會又是誰呢？社會用什么樣的方式和機制監管呢？抽象的、籠統的規定表現為，執行主體不明確、具體執行過程不清晰、具體標準缺乏等，由此給社會保險運行制造了許多麻煩。當前，對中國社會保險費負擔是否太重問題，社會有很多的討論，這自然牽涉到如何共享發展成果問題。而這是一個在法律上甚至在理論上沒有解決好的問題。企業普遍覺得，現在的社會保險法規定的繳費標準太高，企業負擔太重，要求減負；而作為社會保險經費管理者，政府又覺得要維持社會保險經費的可持續性，繳費比例不能太低。目前，中國社會保險費用基本上是由單位或雇主和員工或雇員繳納，五項保險繳費占據了工資的35%左右，而最近幾年工資收入增長快，進一步加大了企業的負擔。一些企業為了規避負擔，想方設法不跟一些員工簽勞動合同，不給他們繳納社會保險費用，不僅損害了社會保險法的權威，更重要的是傷害了員工的社會權利，降低了社會保障制度的價值。2013年國家衛計委對全國流動人口的調查顯示，“流動人口各項社會保險的參保人數均不到其人口總量的1/4”，其中養老保險只有22.7%，醫療保險為23.6%，工傷保險達到24.8%，住房公積金為8.7%。[4]我們的調查也印證了這一數字，比如北京的不少理發店都沒有給其員工繳納社會保險費。

企業瞞報員工數量和不為員工繳納社會保險費，按照社會保險費法之規定，政府、社會和個人是有權監督的，而現實是政府的權力盡管是清晰的，政府卻沒有精力和能力對所有企業實施監督；個人和社會的權力則缺乏實施機制，根本沒法對企業進行監督，因為法律沒有對此做出具體的規定。目前，“舉報、查詢”是個人和社會的主要監督手段，員工個人做此事面臨許多障礙乃至代價，得不償失。比如，“舉報”得不到回應，員工有可能會被企業解雇，甚至會被以各種理由減扣應得的工資，乃至面臨人身報復； “查詢”也得不到社保部門的配合和支持。“社會”的形式比較虛，沒有相應的載體，也缺乏社會組織幫助員工實施監督的案例。所以，個人和社會監督在實施社會保障制度的過程中往往流于形式，起不了實質作用。當然，企業不繳納社會保險費，也與一些臨時性、流動性員工對參與社會保險不感興趣有很大的關系。但是他們不感興趣并不等于他們不需要，只是他們發現，自己繳費參加社會保險，如果流動到其他地方，或者回到家鄉，他們辦理轉移接續手續繁瑣，部分社會統籌被扣留；于是，選擇寧可不參加，不想去面對這些麻煩。

2.技術性問題制約了社會保險制度的良好運行

任何制度都有一整套技術來支撐，沒有技術支撐的制度是無法運作起來的。同樣，《社會保險法》對社會保險制度做了許多的技術性規定，但是這些規定本身存在技術性問題，反過來影響社會保險制度的運行。城鎮職工養老保險分統籌賬戶和個人賬戶，其中，統籌賬戶是按照單位或企業職工工資總額的一定比例來繳納的，技術性問題就出現了：職工人數怎么確認？職工工資總額包括哪些項目？工資總額的比例又是如何確立？正如上文指出的，一些企業或單位為了減輕社保負擔，就瞞報職工人數和工資總額，因而直接影響到職工的社會保險權益。這種瞞報的背后原因不僅在于沒有統計手段，更關鍵的是缺乏組織技術，也就是說，職工不能獨立組織起來參與監督、管理和表達，這就是嚴重的社會治理問題。所以，我們在調查中發現，許多中小民營企業盡可能地利用這些技術性問題，降低給職工繳費的比例。同樣，農村新型養老保險在繳費和養老金待遇上的技術性問題，是絕大多數參保人員選擇100元繳費檔的主要原因，而且有不少中青年農民頭一年繳費讓老人享受到基本養老金后第二年就不繳費、不參保了，他們之所以這么做，是因為農村新型養老保險設計讓他們感受不到早繳費、早參保的好處。而且，他們更意識到繳納100元在收益上是最好的，但是100元檔對于養老的作用是非常小的。

當下，不僅農村新型養老保險在制度設計上不能激發人們參保，城鎮職工養老保險的制度設計也存在讓參保人員吃虧的問題。有網民揭發城鎮職工養老金有若干貓膩，如繳費15年拿不回成本，60%的替代率只是平均數等；推遲離退休年齡，增大對老百姓養老金的剝奪等。而不管揭秘科學與否，不管農民選擇社保檔次甚至不連續投保的行為是否理性，如果一個制度無法有效調動人們的行動，我們首先需要質疑的就是這個制度。比如，早在上世紀90年代中期，當時國家推出農村養老保險制度（舊農保），但是由于采用商業保險模式，激發不起農民參保的積極性。這次新農保增大了國家的投入，比如基本養老金由國家承擔，有效地激發起農民的積極性，但是在設計繳費檔次和享受水平上仍不能給予農民長期收益的穩定預期，從而降低了他們投保的熱情。如果一個社會保障制度不能為人們提供長期的可預期獲益和信任，這樣的制度就不可能獲得人們的支持，就有趨向衰敗的危險。

在中國社會、政治和文化背景下，制度建構是自上而下進行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中進行的。與制度產生張力的行動，有助于推動制度的改進和完善，但前提是需要一套有效的社會治理機制：它們能反映和表達對象的需求，向上傳遞真實的信息和壓力，倒逼政府作出合理的調整和改革創新。目前制度與行動的缺陷在于：最了解信息的基層政府沒有動力向上傳遞全面信息，更不能反映民眾的需求和不滿；廣大民眾有表達、上傳的強大愿望，但缺乏相應的途徑。上級決策部門往往在沒有強有力的依據，或者說局部依據的前提下，建構所謂合理的政策和制度，其中不免夾帶著部門的“私利”，由此出現上級決策部門認為政策和制度非常合理，基層政府一味地去完成任務而缺乏修正的權力和動力，于是政策到了民眾那里只能是被動接受或者消極抵抗。

農村新型養老保險在農村的實施就是這樣一種狀況：為了讓更多的農村居民參加養老保險，政府將老人享受的基本養老金權利與子女參保行為掛鉤，一些中青年農民為了父母享受基本養老金，不得不選擇了參保，但是他們對繳費參保能為其未來養老帶來好處并不看好，因此他們選擇了100元檔。基層的社保協官員也認為，這種行為是理性的。還有一些農民由于沒有持續繳費的動力，隨時斷繳的行為經常發生。對于一個制度運行來說，出現這樣的一些行為，是很大的威脅，但是基層政府并沒有將這些信息及時向上傳遞，當然，也許它們認為即使反映了，也未必獲得重視。而民眾更沒有機制去反映他們的想法和需求，這就難以有效地促進一項制度的改進和完善。這實際上反映的正是社會治理的缺位問題。

不僅養老保險制度如此，其他社會保障制度也是如此。一項保障制度從抽象的原則規定到具體的技術路徑設計乃至實施，都會影響到參加者的行為，而參加者的行為一方面是對制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的體現。由此制度與行為就會出現或多或少的張力，合理的邏輯是社會治理走上了前臺。廣義地看，在任何國家，社會治理應該貫穿社會保障制度的建構、技術路徑的設計和具體實施這樣的全過程，從而有可能解決各種失靈和張力問題。正如有學者所強調“普世公共福利的散布和社會民主與勞工運動的興起之間的相應關系”[5]。盡管中國社會保障制度建設似乎與此關系不大，社會問題的倒逼無疑是不可忽視的，但是被動的、缺乏積極的建構性。

由此可見，只有以社會治理的視角去觀照中國的社會保障建設和發展，才可能更好地解釋當前中國社會保障實踐中存在的問題以及可能的解決路徑，即構建強有力的社會治理機制。

社會治理與社會保障的積極建構

從上世紀70年代末期開始，英國等歐洲福利國家出現反對國家主導福利供給的聲浪，新公共管理和新公共服務理論由此被引入社會福利供給領域，出現分權和為使用者賦權的參與式服務。從上世紀80年代開始，法國、英國和德國在福利上將中央權力下放給地方政府，即所謂分權；與此同時，政府也認識到擴大使用者的權利的重要性：“如何確保使用者有發言權，不僅是坐下來開開會而已，而是表達他們的需求，決定哪種水平的服務最符合他們的那些需求，并選定服務應該如何供給，又是由誰來提供？讓使用者涉入決策過程、服務供給，甚至設施和服務的管理，所有這些全都需要仔細思量。”[6]

中國社會保障制度呈現碎片化特點，地方政府有很大的決策權，目前正處于不斷向上級政府集中的過程，這里也存在如何分權和集權的問題，在這方面中國的情況比英國、法國、德國的分權更為復雜，中國的權責更不明晰：在社會保障制度的制定和規劃上地方政府沒有什么權力，都是歸于中央；但是，在落實中地方政府要承擔職責。由于中國政府層級過多，即使在地方政府之間也存在著權責不明，因此經常出現有權的地方政府不需要承擔責任，而沒有權的地方政府（主要是基層政府）則要承擔責任的現象。結果是，不承擔責任而有權的政府，往往不顧具體情況出臺與現實不相吻合的政策和制度規定，給無權有責任的地方政府制造了“落實難題”。而為了執行上級政府制定的政策和制度規定，沒有權的地方政府往往會采用一切手段去運作，以至于經常損害政府與民眾的關系，比如有的地方政府把社會保險繳費與其他政策捆綁使用，扭曲了自愿參保原則和精神；反過來，參保者也會采用一些手段去規避甚至對抗地方政府。這使得一個本來為民造福的制度，卻演變為民眾負擔、官民摩擦，損害社會互信和秩序。因此，如果說歐洲國家的議題是分權的話，那么中國目前在社會保障建設上面臨的主要是責權明晰問題。只有責權明晰的不同級政府，才能更好地參與到社會治理中去，有效推進中國社會保障發展。

如果說分權、權責明晰旨在厘清不同層級政府在社會治理中的關系，那么，為使用者賦權的參與式服務則是厘清政府與民眾的關系。在如何處理好政府與民眾的關系上，中國比歐洲國家更急迫。從社會治理角度去看，中國在社會保障制度建設上雖然也確認多方責任、社會和個人監督參與等，但是在技術落實上缺乏路徑、機制，尤其是缺乏權利和需求表達機制，行政管制色彩濃厚，社會治理幾乎缺席。這種狀況容易導致共識不夠、信任不足、合作缺乏、團結意識差、投機心理強等不利于社會保障制度改革、持續發展的問題；反過來，也說明社會治理已經成為社會保障建設的重大瓶頸。從制度―行動來看，社會治理可以在以下方面進行社會保障建設和實踐：

1.在制度改革上引入社會參與、協商討論（乃至辯論）機制

當前在中國，有兩項社會保障制度改革最具爭議、最缺乏社會共識：一項是國家機關和事業單位養老保障制度改革，另一項是延遲退休年齡。這兩項改革之所以引發那么大爭議，關鍵在于它們觸動了原有的利益格局，特別是作為現有制度受益者的機關事業單位人員，擔心改革會使他們失去原有的利益。而延遲退休年齡則引發另外三種擔憂：一是國家把養老問題轉嫁給民眾；二是既得利益者（特別是有權者）利用退休年齡延遲而更長時間地占據崗位，損害其他人的利益；三是增大年輕人就業困難。當然，任何國家的社會保障制度改革和退休年齡延遲都會引發爭議，問題不在于爭議，而在于爭議解決機制，即讓不同意見者有表達、交流和達成妥協的機制。

首先，政府要向社會充分地釋放改革意圖，增加社會的了解。其次，政府應鼓勵社會提出不同的改革方案，讓不同方案進行辯論、比較，相互取長補短；媒體、民眾皆可通過各種平臺參與討論，使得方案更好地體現民眾的想法和需求。再次，經過全社會辯論而形成的改革方案，還需要經由人大進行辯論，以立法形式確立。“各色各樣的服務使用團體，讓這個議題變成福利辯論中不曾稍歇的焦點。”[7]也就是說，辯論是賦權使用者的重要機制，是社會治理的重要內涵和表現形式之一。要使中國社會保障制度改革獲得更大的社會共識，各種改革方案的比較、辯論以及社會參與等勢難避免，如此才可能化解制度與行動之間的張力。這應該成為中國社會治理的新常態，也是中國社會治理能力和治理體系現代化的內在要求。

2.國家在社會保障制度構建上需要進一步厘清和明確不同層級政府之間以及政府與民眾之間的責權利關系，解決有權無責、有責無權、有利無權無責、無權無責也無利的問題

目前，中國社會保障制度的碎片化是責權利不清的充分體現。由于責權利不清，在社會保障的實際治理過程中產生各種各樣摩擦問題，比如農村流動人口在社會保險轉移接續中，有關管理部門只想到自己的權力和利益，缺乏相應的責任意識，給轉移接續設置了重重難題；而農村流動人口無處申訴，有關責任人和部門又得不到有效的制裁。這反過來大大地降低了農村流動人口在流入地參保的積極性，也降低了他們對社會保障制度的信任。中國社會保障體制的改革方向應該是制度上“去地方化”、行動上“地方化”。所謂制度上“去地方化”，是指不要以縣區、市為社會保障統籌單位，應建立全國性基本社會保障統籌和以省域為補充社會保障統籌的雙層制度，從而減少政府責任主體，強化中央政府和省級政府的責任，達成責權清晰、合理匹配。所謂行動上“地方化”，即中央和省級政府將運作權力和責任應委托給縣市區，服務下沉到鄉鎮、街道乃至村社，各種費用由中央和省級政府承擔，一部分轉移支付，特別針對欠發達地區，中央政府應加大轉移支付力度；另一部分用于向基層政府采用購買服務方式，簽訂合約，建立相應的監管和責任機制。

3.社會保障建設離不開社會、民眾和企業的積極參與和合作

雖然《社會保險法》和其他社會保障政策都將民眾、社會組織納入到治理和運作中，但是正如上文提到的，在實際治理和運行中，社會治理和民眾參與缺乏有效的技術路徑和機制，現有的企業三方談判機制和基層社會自治機制，都不能有效地發揮促進社會保障建設的作用。國家需要專門就企業、社會組織和民眾參與社會保障建設，開展專題研究，將協商民主辯論、互惠共贏機制引進來，真正為民眾賦權，不僅讓他們成為社會保障的消費者和使用者，而且讓他們參與改進社會保障運行機制，增強社會保障與民眾需求的連接。人口流動、社區和村委會行政化、社會組織發育不良、法律不健全等問題，在一定程度上都限制了民眾參與社會保障建設和發展，不能有效地表達他們的社會保障需求并監督、評估社會保障，使他們成為被動的使用者和消費者。一開始不少人對參加社會保障并不積極，尤其在農村和農民工群體當中，不少人對社會保障依然不信任。因此，在政府社會保障部門與民眾之間建立有效的溝通、交流機制，并在基層社會構筑社會保障協會，讓民眾參與協會，以協會的形式實施對社會保障運行（比如繳費、報銷等）的有效監督，使他們意識到社會保障確實能實現社會共濟、濟困解難、共享利益、改善生活質量，才會積極推動社會保障建設和發展。

篇8

關鍵詞：高校工資管理；現狀；存在問題；對策建議

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）03-00-02

高校工資是國家根據按勞分配的原則直接支付給每個教職工的勞動報酬，也是教職工的主要經濟來源。近年來，隨著新的工資制度的變化和高校教職工人數的增加，高校工資管理在高校日常管理中占據越來越重要的地位，它不僅關系到每個教職工的切身利益，也關系到高校教職工隊伍的穩定發展和各項工作的正常開展。高校工資管理是一項復雜細致的系統工作，具有很強的政策性、專業性、嚴肅性和連續性。在工資管理中，要及時準確的貫徹執行國家和地方的工資政策，對于各類人員的調入調出、離退休，職務職稱變動，以及各種費用的代扣代繳、增資補發等，都要準確對應到人，按時調整，不能出差錯。如何適應工資制度的新變化，提高工資管理水平，是每個工資管理工作人員應該認真思考的問題。

一、高校工資管理現狀

1.高校工資改革概述

2006年，根據黨的十六屆三中全會關于推進事業單位分配制度改革的精神，人事部、財政部了《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》（國人部發[2006]56號），目的是為了改革事業單位工資制度，建立符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。同時結合高校的特點和具體情況，對高校工資制度進行了改革，頒布了《高等學校貫徹的實施意見》（國人部發[2006]113號），對原有的基本工資結構進行了改革。改革的基本內容是建立崗位績效工資制度，將原有的職務工資加津貼的結構，調整為由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼、補貼四個部分組成的結構，并且把人員進行了分類和定級，對等級內的薪級也進行了細分。其中崗位工資和薪級工資為基本工資，基本工資執行國家統一的政策和標準。

2.高校工資結構

崗位工資主要體現工作人員所聘崗位的職責和要求。高等學校崗位分為專業技術崗位、管理崗位和工勤技能崗位。專業技術崗位設置13個等級；管理崗位設置9個等級；工勤技能崗位分為技術工崗位和普通工崗位，技術工崗位設置5個等級，普通工崗位不分等級。不同等級的崗位對應不同的工資標準。高等學校工作人員按所聘崗位執行相應的崗位工資標準。

薪級工資主要體現工作人員的工作表現和資歷。對專業技術人員和管理人員設置65個薪級，對工人設置40個薪級，每個薪級對應一個工資標準。對不同崗位規定不同的起點薪級。工作人員按照本人套改年限、任職年限和所聘崗位，結合工作表現，套改相應的薪級工資。

績效工資主要體現工作人員的實績和貢獻，是收入分配中活的部分。國家對績效工資分配進行總量調控和政策指導，人事部會同財政部、教育部，根據國家有關政策和規定，結合高等學校實際，制定績效工資分配的實施意見。

津貼補貼，分為艱苦邊遠地區津貼和特殊崗位津貼補貼。艱苦邊遠地區津貼主要是根據自然地理環境、社會發展等方面的差異，對在艱苦邊遠地區工作生活的工作人員給予適當補償。特殊崗位津貼補貼主要體現對事業單位苦、臟、累、險及其他特殊崗位工作人員的政策傾斜。國家對特殊崗位津貼補貼實行統一管理。高等學校工作人員按國家政策規定享受艱苦邊遠地區津貼和特殊崗位津貼補貼。

3.高校工資調整辦法

正常情況下高校工資調整包括三種情況：

（1）正常增加薪級工資。年度考核結果為合格及以上的高等學校工作人員，每年增加一級薪級工資，并從第二年1月起執行。

（2）崗位變動人員工資調整。高等學校工作人員崗位變動后，從變動的下月起執行新聘崗位的工資標準。崗位工資按新聘崗位確定，薪級工資按以下辦法確定：由較低等級的崗位聘用到較高等級的崗位，原薪級工資低于新聘崗位起點薪級工資的，執行新聘崗位起點薪級工資，第二年不再正常增加薪級工資；原薪級工資達到新聘崗位起點薪級工資的，薪級工資不變。由較高等級的崗位聘用到較低等級的崗位，薪級工資不變。在專業技術崗位、管理崗位、技術工崗位和普通工崗位之間變動的，薪級工資按新聘崗位比照同等條件人員重新確定。

（3）調整基本工資標準和津貼補貼標準。國家根據經濟發展、財政狀況、企業相當人員工資水平和物價變動等因素，適時調整事業單位工作人員的基本工資標準；根據經濟發展和財力增長及調控地區工資差距的需要，適時調整艱苦邊遠地區津貼標準；根據財政狀況和對特殊崗位的傾斜政策，適時調整特殊崗位津貼補貼標準。

4.高校工資管理內容

高校工資管理是指高校工資管理人員根據國家相關的法規和政策，對高校職工工資的發放實行計劃、組織、協調、指導和監督，以及相關工資數據的查詢、統計、分析管理工作。具體來說，高校工資管理的主要內容包括：接收應屆畢業生入職及人員調入時工資標準的確定及發放；教職工的行政職務、專業技術職稱、工人技術等級變動時的工資調整；年終考核晉級時的工資調整；病假、事假、出國人員工資狀態的調整；教職工調出時的工資停發；退休時工資標準的調整；以及相關工資數據的查詢、統計、分析；還有對教職工有關工資的疑問提供咨詢解答等。

二、高校工資管理中存在的問題

1.工資管理內部監督機制不夠完善

長期以來，由于高校領導重點關心的是學校的招生就業率和教學情況，對工資管理的重要性認識不足。有些高校至今未設置專門的工資管理科室，雖設置也未配備專業的工資核算、審核和監督的管理人員，更未制定完善的工資管理制度。工資管理中涉及的工資項目繁多，變動情況復雜。在實際工作中，由于其涉及大批量的人員調入調出、職務職稱變動、增資補發、病假事假人員工資變動、在職轉退休，以及代扣代繳款項變動頻繁，又要明確到每一個人，修改量很大，操作中難免出現失誤。為了確保工資核算的準確性和及時性，應配備專門的工資核算、審核、監督的管理人員。大多數高校未制定完善的工資管理制度，對于工資核算和監督崗位未實現分離，一般在人事處下設勞資科，由一人兼任，根據上級有關部門制定工資分配政策和高校日常人員變動情況，進行工資核算并不經過其他人員審核監督，責任和壓力較重，容易出錯，而且對于操作失誤很難發現并糾正。

2.工資管理人員的綜合素質不高

高校工資管理既是一項多專業綜合、交叉的工作，又是一項專業性較強的工作，至今尚未形成專門的學科種類。高校從事工資管理的人員大多是由具有相近專業學習背景的人擔任，未參加過相關專業培訓和繼續教育，基本上是通過有經驗的同志手把手教和日常管理實踐下進行摸索來學習并提高業務水平，普遍缺乏全面、系統的專業知識。另外，近年來高校教職工人數增加，工資工作業務量增加，高校工資管理人員沒有足夠的時間培訓學習、更新理論知識，開展相關的思考和研究，工作方式方法難以及時改進和創新，工資管理工作模式單一。工資政策水平和溝通協調能力不高、現代化管理手段不熟練是工資管理人員綜合素質不高的具體表現。

3.部門間及部門內部配合不到位

工資管理看似是人事部門和財務部門的日常工作之一，但實際上與很多部門都有密切關系，是一項看似簡單，做起來繁瑣的工作。以華北電力大學為例，人事處人事科掌握人員變動信息，對于人員的調入調出和退休、出國回國、職務職稱的變動等情況需及時通過轉單報備人事處勞資科；師資辦負責核定教師工作量并計算課時費，以及工作量的調整；勞資科負責日常考勤管理，包括病事假、產假等手續和備案，同時每月20號左右收集各院系和部門的考勤表，對短期病事假及曠工的情況進行整理匯總；人事處人才交流服務中心負責全校教職員工的社會保險，需在每月25號左右將當月社保增減員名單和個人承擔保費金額報勞資科；另外，資產管理處負責住房補貼和租房補貼以及代繳房租的核算，工會負責獨生子女費和托補費的核算等。以上涉及的相關部門科室都需在每月核算工資前將所負責要計入工資項的明細報給勞資科，勞資科對所有人的工資項目進行調整核算并計算新增人員的公積金數額后報送財務處，財務處審核人員工資賬戶信息并計稅，無誤后報銀行工資。由于工資涉及的部門和項目較多，需要相關部門科室的積極配合。若是有部門在報送信息時出現延遲或差錯，就會影響整個工資核算和發放進程。

4.現行工資軟件系統較為落后

近幾年，隨著工資制度和高校人事分配制度改革的不斷深入，高校工資管理不僅要求能進行工資發放，還有諸多管理上的新要求，其中有許多管理上的智能化要求，而這些功能有待進一步完善。目前，有些高校對于工資管理直接使用數據庫軟件Visual Foxpro等，對于人員調入、職務職稱變動、病假事假等個別情況必須一個一個的修改工資項目，容易出現操作失誤的情況，而又難以發現；有些高校運用的工資管理軟件是工資管理人員自行研發，設定不同崗位級別對應的工資項目金額，比較易于操作，但若相關人員調至其他崗位，就很難保證軟件的維護和更新。

三、完善高校工資管理機制的建議

1.充分重視工資管理，完善工資管理制度和機構

完善高校工資管理機制，首先要強化意識，除了工資管理人員，高校各級領導也要充分認識到工資管理的重要性，健全機構、加強監督，制定完善的工資管理制度，建立專門的工資管理科室，除配備具有良好的職業道德、較強的責任心、較高的業務能力的專門管理人員外，還應根據對不相容的職務實行分工負責原則，單位內部還應該設置專人加強對工資的復核和監督，針對每月各項工資變動以及本月工資明細表進行逐一核對，最大限度地減少差錯，杜絕違紀現象的發生。提高認識，強化工資管理監督與審核，規范工資核算，最大限度的減少差錯的發生是提高工資管理水平的根本保證。

2.提高工資管理人員的綜合素質

高校的工資管理工作涉及面廣，關系到每個教職工的切身利益，做好該項工作具有一定的難度，因此要求工資管理人員的綜合素質要高。首先業務能力要強，這就要求正確理解和掌握工資政策，熟知工資組成項目和操作原則，可以參加專業培訓或者參加相關研討會，了解最新的工資政策及動態，與其他高校交流，學習借鑒他們先進的工資管理辦法；其次要樹立全心全意為教職工服務的思想，嚴肅的對待工資管理工作，加強責任心，耐心細致的做好工作，在執行國家和地方相關工資政策的前提下，維護好廣大教職工的利益；再次應提高工作效率，及時準確的給相關人員按政策給予提薪、補發工資，對于臨時性補發和臨時性扣款及時溝通，不能拖延；第四應及時快速的查找、處理工資核算中出現的人員的數據錯誤信息，隨時記載操作失誤待修改的數據，以便下月核對，發現問題后及時糾正，不能遺留長時間沒有解決的問題，保證工資管理的準確性，提高工作效率。同時要設立專職工資審核人員，每月對工資進行核對調節，完善審核環節，尤其在核工資核定、晉升、套改這些容易出錯的關鍵時期，更要關注。

3.加強相關部門之間的配合，提高工資核算工作效率

高校工資核算中的代扣款與有關部門之間的關系很密切，各相關職能部門應加強管理、分清職責、相互配合。勞資科在每月工資核算時，也應主動與有業務關聯的財務部門、資產管理部門、工會、師資部門、社保管理部門以及后勤等相關部門溝通，而各相關部門也需要自覺的相互配合，及時提供涉及工資項目的人員變更信息和數據，提高工資核算的效率，確保工資核算及時有效的完成，按時準確發放。

4.改進和完善工資管理軟件

及時更新工資管理軟件，是實施高校工資管理新機制的重要手段。高校工資管理政策性強，數據量大，條目細，要求及時、精確和安全。根據智能化、網絡化管理的要求，建議高校工資管理部門采用大型數據庫，選用流行的操作系統，確保數據庫的安全穩定，使得工資管理科學化、規范化、現代化。高校工資管理系統使工資政策數字化，可以實現工資管理自動化，減少手工工作方式難以避免的數據錯漏，大大提高管理水平和工作效率。在現有軟件的基礎上，盡快增加新的功能模塊，真正使工資管理處于教職工的監督之下。

四、小結

總之，工資管理不僅是個人的問題，對于調動廣大教職工的積極性具有重要作用，也是有利于維持高校正常的教學秩序和各項事業積極發展的問題。工資管理工作責任重大，只有從思想上重視，提高工資管理人員的綜合素質，提高部門間的配合，運用信息化管理，規范工作流程，加強日常監督，才能使工資管理工作真正提高水平，才能真正維護廣大教職工的切身利益，才能使高校的各項工作順利開展。因此，如何準確、及時的貫徹國家的工資政策，提高工資核算能力和管理水平，是高校相關領導和工資管理人員需要不斷思考的問題。

參考文獻：

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