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關鍵詞：金融深化；金融支持；市場化取向；國家助學貸款 

 

國家助學貸款政策始于1999年，政策意圖是為解決高校擴招所引發的大面積貧困生問題，以促進教育公平。但從政策推行的實踐看，效果并不理想，“惜貸”現象一直制約著政策的有效實施，實際獲貸的學生覆蓋面過窄，未能切實解決廣大貧困生群體的經濟困難。據中國人民銀行原副行長項俊波2007年3月在青海省生源地國家助學貸款啟動儀式上所透露，以政策推行之初的1999年計，當年全國國家助學貸款余額僅400多萬元。政策推行8年之后，到2007年3月末，國家助學貸款余額只有153.7億元，累計受益學生僅200萬左右，遠未能覆蓋到占全體大學生總數20%以上的貧困生群體。 

面對這樣的困境，目前的政策進路集中于通過風險分擔、以降低銀行風險的舉措來推動政策實施。2004年起設立的國家助學貸款風險補償專項資金，就是這一政策進路的體現。在當年出臺的《國家助學貸款風險補償專項資金管理辦法》中明確提出，“國家助學貸款風險補償專項資金是根據‘風險分擔’的原則，按當年實際發放的國家助學貸款金額的一定比例對經辦銀行給予補償”，“風險補償專項資金按照行政隸屬關系，由財政和高校各承擔50%”。但是這一政策改進措施并未收到實效，在隨后舉行的國家助學貸款招標中，各省市的國有商業銀行普遍缺乏競標的積極性，不少省市出現流標的現象，以至仍然不得不借助行政手段甚至輿論壓力來推動政策的落實。 

從更為宏大的視角看，僅從銀行風險這一維度，還不足以充分闡釋國家助學貸款目前的困境所在。國有商業銀行因巨額不良資產所引發的風險持續累積是不爭的事實。中國人民銀行所公布的數據顯示，“2000年國家通過成立信達、華融、東方、長城等四家資產管理公司從四大國有商業銀行剝離了總計1.3萬億元的不良貸款，但國有商業銀行2001年年末不良資產比重仍達25.3%”[1]。近幾年國有商業銀行的不良資產比例并未顯著下降，大量信貸資金流向了效益不佳的國企及明顯不具備償還能力的高校。如果僅從市場化取向的風險控制角度看，銀行作為理性的市場主體，是不可能導致目前狀況的發生的。相比較而言，總計僅153.7億元的國家助學貸款余額可能引發的呆壞賬風險，實在是極其有限。以風險分擔作為推動助學貸款政策落實的主要政策進路，與金融深化進程中國有商業銀行的政策偏好不能有效競合，有必要轉換視角，通過制度創新來推動國家助學貸款政策的落實。 

 

一、金融深化進程中國有商業銀行的政策偏好 

金融深化概念是由羅納德·麥金農和愛德華·肖等人于20世紀70年代對發展中國家的金融制度進行系統研究后提出的。他們認為，發展中國家存在金融機構高度國有化、金融市場滯后、政府過度干預、金融資源配置效率低下等金融抑制現象，為有效消除金融抑制現象，政府應放棄對金融市場和金融體系的過度干預，使市場機制特別是利率機制自由運行以優化金融資源配置，促進經濟發展。國內有學者認為：“金融深化通常是指經濟的貨幣化過程，是一個綜合性概念，其實質就是在資金運動的領域更多地發揮市場機制的作用；金融深化理論的核心觀點是一國的金融體制與該國的經濟發展之間存在一種相互刺激和相互制約的關系。”[2] 

中國是一個發展中大國，面臨著實現工業化和現代化的艱巨任務，金融在經濟中處于核心地位，對維持經濟高速、穩定和持續增長發揮著重要作用。但是中國由傳統計劃經濟向市場經濟轉軌的時間很短，市場經濟體制還不完善，與之相對應，金融發展處于典型的審慎性金融深化進程中。金融深化的推進采取立足于國情的漸進方式，不同于東南亞及拉美國家過于激進、超前的金融深化戰略，其中央政府和監管機構極為重視加強對金融市場和金融機構的監管。為此，在金融體系中處于事實壟斷地位的國有商業銀行，一方面市場化取向日漸增強，另一方面又受制于利率管制及行政干預，不能形成真正的利率機制，在金融資源配置中普遍存在以犧牲效率為代價的金融支持現象，進而成為促成國有商業銀行政策偏好的根本原因。 

1.受到雙重目標約束，存在兩種政策取向 

盡管1995年《中華人民共和國商業銀行法》的頒布實施在法律上明確了國有商業銀行的企業法人地位，確定了商業化的經營原則，但是由于審慎性金融深化進程的推進，四大國有商業銀行事實上是企業化改革與政府控制并存，銀行在利潤最大化與金融支持雙重委托目標下運行，一方面存在市場化的風險約束取向，另一方面又存在以犧牲效率為代價、將金融資源配置到效益低下的國企(高校類似，下同)的金融支持傾向。 

2.在兩種政策取向間謀求平衡，但以金融支持政策的運用為甚 

金融深化的推進使得傳統財政性籌資渠道日漸萎縮，迫使國企及高校轉向金融渠道融資。盡管不少國企經營難效益低、高校償債能力弱，但是出于拉動投資、保障就業及維護穩定等政府意圖，國有商業銀行往往以犧牲效率為代價，將大量信貸資金配置給效益低下的國企及不具備償債能力的高校，政策運用明顯偏向于金融支持政策。市場化取向的風險約束機制雖然得以建立并逐步完善，但只是處于漸進增強的過程，不居于主導地位。 

3.對金融支持政策的偏重導致利益相關體結盟傾向的形成 

金融支持政策的運用是以中央政府事實上的“隱性擔保”為前提。政府出于維護社會穩定、保障充分就業的目的，不會讓經營不善的國企輕易破產而引發大面積失業；國有商業銀行則可以在不考慮國企投資項目風險的情況下，向經營不善的國企持續注資，同時獲得了幫助國企解困的美譽；國企則得到了只借不還的實惠。即使國企最終無法償還貸款導致金融風險累積，國家最后還是會承擔起所有的不良資產，進而激勵國企的逆向選擇和銀行的道德風險行為。在這樣的背景下，國有商業銀行如果沒有及時將資金貸出去，反而會造成一定的經營成本損失、甚至得罪國企和地方政府，而國企出于持續經營的需要，也會積極尋求貸款援助，從而在客觀上形成銀行與國企的結盟傾向。 

 

二、銀行政策偏好與國家助學貸款現實困境的形成 

國家助學貸款現實困境的形成與金融深化進程中國有商業銀行的政策偏好密切相關。我國在對國家助學貸款進行制度安排時，是將其作為一項政策性極強的商業貸款，一方面由政府主導政策的設計及推動實施，另一方面是在銀行與貧困生之間形成信用性的商業借貸契約關系。 

1.非均衡博弈對弱勢群體產生排斥效應，阻礙了金融支持政策的運用

從多方利益博弈的角度來分析國家助學貸款的制度安排，可以明顯看到政府、國有商業銀行及貧困生群體之間顯著的力量非均衡狀態。政府擁有龐大的社會資源動員能力及深厚的權威資源，在制度選擇博弈中始終處于優勢地位；國有商業銀行則具有雙重性，既是政府支持下的預算約束體，又是貧困生的支持體；貧困生群體不僅經濟地位低下，而且缺乏可以利用的社會資本，在三方所形成的博弈中不能產生強大的影響力。作為支持體的政府，一方面希望國有商業銀行按照市場化取向盈利，另一方面卻又擔心如果大面積貧困生不能被國家助學貸款政策所覆蓋并從中獲益，會有損教育公平，從而一定程度上傾向于采用金融支持政策，適度犧牲銀行效率來幫助貧困生群體。但是金融支持政策的運用是以雙方力量均衡為前提，并以形成結盟傾向為保障，在國家助學貸款政策的制度設計中，貧困生群體在各方利益博弈中明顯處于弱勢地位，與國有商業銀行之間不構成可以促成結盟傾向的利益關系，所以不可能在各方之間的利益沖突與妥協中形成行為均衡，從而導致了金融資源配置中針對貧困生這一弱勢群體的排斥效應。

2.銀行人的風險中立使風險分擔的政策進路缺乏實效 

國有商業銀行在運營中存在委托-關系，委托人是代表全體人民的國家，人是商業銀行的經營管理者。由于兩者之間存在信息不對稱及激勵不相容，往往引發逆向選擇及道德風險，在國家助學貸款的制度安排中，銀行人的風險中立使市場化的風險約束機制效果有限。由于國有商業銀行受利潤最大化及政策性負擔雙重目標的約束，其效用函數(A)可以表達為：A=A(e，r)，其中e為銀行人在信貸過程中所付出的“努力”，包括認真審貸、嚴格監控貸款風險等，可以理解為市場化取向的風險控制變量；r為履行政策性負擔所耗費的信貸資源(包括官員尋租成本)。在金融深化進程中銀行人具有雙重身份：商業銀行家及政府官員，其福利及升遷不僅取決于基于風險約束的利潤指標，更大程度上取決于為貫徹政策性目標所獲得的政治及其他社會資本。所以e和A是正相關的，r和A則是高度正相關的。在國家助學貸款的制度安排中，銀行與貧困生之間的關系不同于銀企(校)關系，貧困生群體處于弱勢地位，社會影響力極其有限，加上貧困生助學貸款單筆額度小、貸款人數量大的特點，助學貸款業務的開展使得e帶來的邊際“努力”收益小于r減少所帶來的邊際損失。故而在國家助學貸款運行中，銀行人在e和r中作出權衡時，傾向于風險中立，目前降低風險的政策進路難以使銀行人產生足夠的動機，“惜貸”現象也就在所難免。 

 

三、相應政策建議 

既然國有商業銀行在轉型時期謀求金融支持與市場化取向的平衡時，更偏重金融支持政策的運用，而市場化取向的風險約束只是處于漸進增強的過程。因而目前試圖在國有商業銀行、助學貸款管理機構、高校、貧困生群體之間進行風險分擔的政策改進措施，難以真正調動國有商業銀行的積極性，且這一政策進路不能有效化解目前國家助學貸款所面臨的實際困難。因此，創造更為優惠的市場運行條件，促成金融主體的多元化，引入擔保機制，形成風險控制與利潤最大化的雙向約束，配合以靈活的稅收杠桿，是今后政策改進的可行思路。 

首先，促成金融主體的多元化，強化制度安排的市場化取向。應適時制定相應政策，在招標過程中鼓勵中小型股份制商業銀行參與競標，引導其積極開展國家助學貸款業務。中小型股份制商業銀行機制相對靈活，產權比較明晰，以風險約束及利潤最大化為目的的市場化取向明顯，這在一定程度上可以規避國有商業銀行的不足。 

其次，引入擔保機制，降低銀行風險。目前國家助學貸款為信用貸款，學生在學期間采用財政貼息的方式，故而學生在學期間銀行收益是有保障的。但學生離校后的遠期收益則難以預期，因為貸款無擔保，學生離校后流動性很大，加之目前勞動力市場供求失衡嚴重，學生就業率及就業質量都存在較大問題，國家助學貸款存在一定的呆壞賬預期風險，銀行債務追償成本很大。因此，引入擔保機制是符合市場運行的一般規則，可以有效降低銀行風險。 

最后，運用稅收杠桿，保障資金來源。具體做法是，由銀行開展國家助學貸款專項業務，儲戶投入該項業務所獲存款利息免征利息所得稅，通過提高儲戶的實際收益來鼓勵居民積極參與國家助學貸款專項儲蓄。這一舉措必然可以動員大量的居民金融剩余流向國家助學貸款專項業務，從而保證信貸資金的充盈與資金流量的均衡；另外，中小型股份制商業銀行開展國家助學貸款專項業務與其他業務分營，實行收支單列，這部分專項業務所獲收入在免征營業稅的基礎上，還可以考慮減免企業所得稅。這一政策思路是有現實依據的，國家為引導外資投向公路、港口等基礎設施建設，在所得稅制設計中曾有“兩免三減半”的優惠政策，即對投資這些行業的外企，從開始贏利的年度起，頭兩年免征企業所得稅，接下來三年減半征收企業所得稅，目前對高新技術企業也有相應的所得稅減免政策。高等教育具有基礎性和先導性產業屬性，實施類似的優惠所得稅制具有可行性。 

 

參考文獻： 

[1] 劉朝明.中國金融體制改革研究[M].北京：中國金融出版社，2003：66. 

篇2

論文摘要：新一輪農村金融改革已經進入新的階段，但是由于農村金融改革中面臨著新的制度性困境，制約農村金融的進一步發展。本文從深化農村信用社改革、調整政策金融體制、發展新型金融機構以及配套機制等角度，提出了深化農村金融改革的框架性建議。

農村金融是我國金融體制改革過程中的薄弱環節，也是我國農村經濟發展的關鍵環節。近年來，為進一步完善農村金融服務體系，促進農村經濟發展，國家陸續啟動了農村信用社改革等一系列農村金融改革，農村金融的發展進入新的歷史階段。

一、農村金融發展的新階段

農村信用社2003年啟動了新一輪改革，將縣級聯社改制為統一法人社或者農村商業銀行、農村合作銀行，并成立省聯社承擔行業管理職責，目前在優化股權結構、完善法人治理、改善經營管理機制等方面取得階段性成果；中國農業發展銀行拓展經營業務范圍，在農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款等業務方面進行了積極探索，經營效率有所提高，貸款規模穩步增長；中國銀監會在部分省區進行了新型農村金融機構的試點工作，調整放寬農村金融機構準入政策，推動了試點省區村鎮銀行、貸款公司和農民資金互助社的組建和發展；郵政儲蓄改革初步啟動，中國郵政儲蓄銀行已于2008年初正式成立，并在試點省區陸續開展了定期存單小額質押貸款業務。

一是農業貸款規模保持較快增長。金融機構農業貸款規模從2000年的4888.99億元增長到2006年和2007年的13208.19億元和15376億元；農業貸款占各項貸款的比重穩步上升，2000年的占比為7.4%，2006年和2007年相應增長到13.2%和13.6%。貸款快速增長，表明農金支農功能增強。

二是農村信用社改革取得進展，支農資金實力明顯增強。農村信用社啟動新一輪改革以來，人民銀行和財政部先后采用專項票據、減免稅收等資金扶持政策，置換了部分農村信用社不良資產和歷年掛賬損失，有力地提高了農村信用社支農功能。截至2007年末，農村信用社農業貸款余額1.43萬億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全國金融機構農業貸款的比例由2002年末的81%提高到93%。

三是新型農村金融機構注入新活力。自2006年開始，國家調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，在6個省區進行村鎮銀行、貸款公司和資金互助社的新型金融機構試點，并很快將試點省份擴大到全部31個省市區。到2007年底，三類新型機構共籌集各類資本12726.65萬元，新型農村金融機構資產總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發放貸款22008.43萬元。這些新型農村金融機構的進入提高了農村金融的競爭水平，注入了新的活力。

二、新階段農村金融的制度困境

應該看到，農村地區“貸款難”的矛盾仍然比較突出，農村金融服務仍較薄弱，農村金融發展仍難以適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。同時，農村金融的進一步改革尚沒有形成切實可行的農村金融改革總體規劃，目前農村金融改革的推進缺乏統籌計劃和協調行動，有關政策和措施的落實力度和實施效果有所不足。當前，我國農村金融的改革和發展仍面臨著一系列亟待解決的體制性問題。

（一）農村信用社存量歷史包袱仍然較重，不良貸款比例較高。目前，農村信用社存量歷史包袱仍然較重，加上這幾年又產生新的支農政策性損失，不良資產規模還比較大，嚴重制約著農村信用社的持續經營和改革深化。如某省農村信用社不良貸款余額仍有91.5億元，不良貸款率13.9%；若按五級貸款分類，則不良貸款余額達266.94億元，不良貸款率高達40.6%。農村信用社不良貸款的撥備覆蓋率僅14.6%，撥備缺口15.14億元；若按五級貸款分類口徑，撥備覆蓋率僅3.2%，撥備缺口達117.07億元，遠遠達不到防范風險的標準。與此同時，農村信用社的相關扶持政策和激勵機制仍不到位，新增的政策業務也容易形成新的不良資產。

（二）政策性金融運作機制不規范，支農功能不到位。中國農業發展銀行2007年累計發放糧棉收購貸款2752億元，產業化龍頭企業、加工企業和農業科技貸款1051億元，而在農業基礎設施建設貸款等方面的業務尚處于起步階段，對農業生產發展和農業結構調整的支持相對較少，政策性金融的支農功能發揮有所不足。同時，政策性金融的運作機制和操作方式較不規范，缺乏制度性監督約束和政策扶持機制，導致政策性業務的資產不良比率居高不下。此外，一些其他金融機構承擔的政策性業務，如農業銀行承擔的扶貧貸款等，也面臨著管理成本高、經營效益差、資產質量嚴重惡化的問題。

（三）新型農村金融機構的管理機制尚未理順，監管工作仍較薄弱。目前，小額貸款公司、村鎮銀行、農戶資金互助社等新型農村金融機構陸續在試點省區建立并運營，但相關政府主管部門在市場準入、業務經營和市場監管等方面關系仍不順暢，市場監管存在盲區，試點工作尚沒有全面鋪開。如四川省廣元市全力小額貸款公司，在人民銀行的推動下，2006年4月經廣元市政府批準并在當地工商部門注冊從事小額貸款業務，但一直未能獲得銀行監管部門的認可和業務監管；而中國銀監會在試點省區批準設立的村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構，如2007年3月成立的四川儀隴惠民村鎮銀行，則一直未能獲得人民銀行的再貸款支持。

（四）農村金融的抵押擔保和風險補償機制不發達。農戶和農村中小企業在貸款中，經常面臨抵押擔保的困難：農戶的房屋等財產往往流動性差，難以用作貸款擔保；一些農村企業土地雖已轉換為工業用地，但由于土地權屬仍為農村集體用地，也難以進行抵押。而農村地區貸款擔保機制又相對不發達，辦理農業貸款擔保業務的擔保公司數量較少，規模普遍較小，資金實力不足，擔保范圍及對象相對較窄，缺乏法律規范和有效監管，擔保業務規模難以滿足貸款需要。與此同時，由于農業政策性保險發展相對滯后，保險覆蓋率低，農業生產和信貸投入缺乏風險補償機制，進一步制約了農村金融服務的提供。

三、農村金融改革的框架性方案設計

（一）加大政府支持力度，解決農村信用社歷史包袱問題，深化農村信用社改革。

農村金融改革的重點和難點，是進一步深化農村信用社的改革。這就需要通過加大政府支持力度，化解存量歷史包袱，消除政策性負擔的制約，使農村信用社能夠輕裝上陣，重構自身約束機制，恢復持續經營能力。

1.增加政府資金投入，采用多種手段化解農村信用社不良資產。在前一階段通過央行票據、央行借款等方式化解農村信用社歷史包袱的基礎上，堅持“新老劃斷”的原則，按照農村信用社五級貸款分類的標準，對農村信用社的不良資產以及支農政策性損失進行全面清查核算。采用中央和地方出資、引進外部投資者等多種方式，分期分批對農村信用社的貸款損失和虧損掛賬進行資產置換和剝離，提高農村信用社的資本充足率。

2.深入推進農信社產權改革，完善經營管理體制。積極引入民營資本等境內外資本，合理調整股權結構，避免股權過度分散和一股獨大的現象，強化股東的參與意識和管理責任，完善法人治理結構。借鑒商業銀行風險控制經驗，加強風險控制制度建設，強化市場激勵機制和約束機制，增強經營管理的效率。

3.建立對農村信用社的政策扶持長效機制。在稅收政策上，對農村信用社繼續施行減免營業稅和所得稅的政策，直至農村信用社票據兌付完成；在貨幣政策上，對農村信用社等農村金融機構執行差別存款準備金率政策，適當調低準備金要求；在再貸款政策上，降低現行的人民銀行支農再貸款利率，減輕農村信用社的利息負擔。

4.放開農村金融機構的資本合作與資產重組行為。對一些嚴重虧損、經營困難的農村信用社，加大農村信用社和其他農村金融機構的資源整合力度，允許本地金融機構以及跨地域農村金融機構以參股或者控股的方式并購和重組農村金融機構。

此外，清理各地各級政府和相關部門對農村信用社的相關歧視性政策規定、規章制度，維護農村信用社平等的市場主體地位，促進農村金融市場的公平競爭。

（二）調整政策性金融體制，提高政策性金融的支持力度和效率約束，強化政策性金融功能。

1.改革政策性金融運作機制，提高政策性金融業務經營的效率。建立政策性金融業務的市場化選擇機制，允許農業發展銀行等多個市場主體參與政策性金融業務的競爭，通過業務招標等方式確定政策性業務的承辦機構，提高政策性業務的管理效率和服務水平。同時，調整現行的按機構進行支農補貼的辦法，實行按資金流向對政策性業務進行貸款貼息等扶持方式，根據具體業務的規模、風險水平來對政策性金融業務進行風險補償。

2.積極拓展農村發展銀行政策性業務范圍，穩步發展商業性業務。在現有糧棉油收購貸款業務的基礎上，積極支持農業發展銀行開展農村公路、農村通信、農村電網等基礎設施建設以及農產品進出口等政策性業務，提高政策性業務的經營約束和風險控制水平。同時，穩步推動農業發展銀行開展龍頭企業貸款等商業性貸款業務。按照分類管理、分賬核算的原則，將政策性業務與商業性業務分開，分別建賬、分類管理、分賬核算，不斷優化政策性貸款與商業性貸款結構，將農業發展銀行發展成為綜合性的農業政策性銀行，全方位地支持農村經濟發展。

3.拓寬農業發展銀行的資金來源渠道，引導資金回流農村。允許農業發展銀行向商業銀行、郵政儲蓄等金融機構定向發行政策性金融債，通過城市資金回流農村、郵儲資金回流農村等多種機制，增加農業發展銀行的資金來源，解決農業發展銀行的資金短缺問題。

（三）積極發展新型農村金融機構，培育多層次的農村金融體系。

1.加強部門協調工作，加快推動新型農村金融機構的設立與發展。根據新型金融機構試點的情況和經驗，進一步理順有關金融監管部門的權責關系，積極推動農村資金互助社等具有自生能力的新型農村金融機構的設立與發展，積極引導金融機構和民營資本在農村地區設立小額貸款公司等多種形式、多種所有制的新型農村金融機構，營造適度競爭的農村金融環境，滿足農村金融多樣化的需求。

2.對新型農村金融機構實行優惠的經營政策和監管政策。加快制定新型農村金融機構相應的營業稅、所得稅等稅收優惠政策，鼓勵新型農村金融機構對農戶、農民專業合作社以及中小企業的貸款。對農村地區設立的村鎮銀行等新型農村金融機構，可以規定差別存款準備金等政策，引導金融機構到農村地區設立機構和開展業務。建立新型農村金融機構的存款保險制度，強化金融機構的自我約束能力，加強對存款人權益的保護。

3.制定相關約束性規定，明確新型農村金融機構的支農義務。根據新型農村金融機構吸收存款的范圍和規模等因素，對新型農村金融機構在農村地區的信貸投放的比例要求、投放范圍等內容進行相應的規定。對村鎮銀行等新型農村金融機構，設定系統內上存資金的比例和上存資金的利率限制，保障支農功能的發揮。

4.加強對新型農村金融機構監管。在降低新型農村金融機構的準入門檻的同時，需要制定相應的、切實可行的監管標準和監管措施，防范和化解金融風險。對金融機構設立的村鎮銀行等新型農村金融機構，納入母行監管統計，實行并表監管；對農戶資金互助社等新型農村金融機構，強化自律性監管，并建立相應的市場退出機制。

（四）建立多層次、多元化的貸款擔保和風險補償體系。

貸款擔保和風險補償機制是農村金融發展的制度性保障和支持性措施。有關部門應積極扶持貸款擔保公司、貸款擔保基金等的發展，探索多種形式的抵押擔保機制，健全農業政策性保險等措施，建立農村金融的支持配套機制和風險補償機制。

1.鼓勵扶持農村信貸擔保機構或擔保基金的發展。中央和地方政府可以積極扶持或者出資參股成立農村貸款擔保公司，專門為農業信貸和農村中小企業貸款提供擔保；也可以由地方政府、農村金融機構和農戶共同出資建立農業貸款擔保基金或風險補償基金，對農業貸款損失進行一定比例的補償。對已經設立的中小型企業信用擔保公司，通過稅收減免等優惠政策來予以積極扶持。

2.積極探索符合農村實際的貸款抵押擔保形式。積極引導金融機構試點和實施土地承包經營權抵押、農戶林地集體抵押、訂單質押、動產質押等切合農戶實際的抵押擔保方式；對農村中小企業貸款，積極探索將存貨、廠房設備、收費權等財產作為抵押擔保的途徑。針對一些發達地區的農村企業土地已經轉換為工業用地的，積極協調辦理相關的土地確權程序，推進貸款抵押的落實。

3.加快發展政策性農業保險業務。在各地政策性農業保險試點的基礎上，全面推廣政策性農業保險業務，將國家對農業自然災害的救濟方式轉化為農業保費補貼方式，并積極鼓勵商業性保險對農業保險的介入，提高農業生產經營的保障水平。

參考文獻：

[1]韓俊.農村金融現狀調查[J].農村金融研究,2007,(9).

篇3

關鍵詞：農業貸款；政策有效性；農村信用社改革；農村金融機構準入條件；新型農村金融機構

一、 引言

農業發展歷來是我國經濟發展的重中之重，但由于農業貸款對象可抵押物缺乏、放款風險高等因素，導致農業貸款的發放受到限制。近年來，國家出臺多項政策，規范農村金融管理，降低農村金融機構準入門檻，擴大農業貸款可抵押物品范圍，意在促進農業貸款的增長，為農業經濟發展提供資金支持。本文旨在通過實證檢驗，分析這些政策促進農業貸款增長的有效性。

二、文獻綜述

崔姹、孫文生和李建平的實證分析表明，農民收入會影響到農業貸款的增長。張永志等人的研究表明，農業行業市場風險、自然災害風險、農業貸款政策風險以及農村地區所吸收的存款資金外流問題，導致了農業貸款不足。王敏杰、應麗艷通過實證分析表明，農民收入及耕地面積等因素會影響信貸風險及資金需求，進一步影響農業貸款的發放。張燕、杜國宏基于上海六縣區農業貸款難的問題進行了分析，提出農村信用環境欠佳、抵押擔保機制不健全以、政策法規不夠完善以及信息流動性差，導致了農業貸款難的問題。繆仕國和胡冰川通過對江蘇省農村信用社的研究表明，當地的產業結構、投入產業風險情況以及農村信用社的產權及制度都會影響農業貸款的占比。

上述一些研究對影響農業貸款的因素，比如農民收入和資金需求等，進行了實證分析。也有研究就農村信用社改革等政策因素對農業貸款的影響進行了分析，但并沒有對政策變化進行量化分析。

三、 經濟學原理

農業貸款總量受到多方面因素的影響，第三產業的資金需求、金融機構的資金供給共同決定了農業貸款得增長。農業生產總值在一定程度上代表了農業產業的擴張趨勢，如果農業產業持續發展，對資金的需求也會隨之增加。而金融機構對第三產業的資金供給則受到了金融環境的影響，農民收入的增加會提升借款人的還款能力，降低不良貸款比率，從而使農業貸款的發放更加容易。

近年來，國家出臺了多項政策，鼓勵農村金融的發展，為第三產業提供資金支持，有利于農業貸款的發放。2003年，農村信用社改革政策出臺，明確了產權制度，使得運營更加規范，對打造農村金融環境的長期穩定是有利的。2006年，銀監會調整農村地區銀行金融機構的準入標準，鼓勵農村金融發展。2007年，銀監會6項新型農村金融機構的行政許可，通過降低存款準備金率以鼓勵設立新型的農村金融機構，并對新型農村金融機構設定一定的存貸比要求，為農村金融提供更廣泛的資金來源。自此政策出臺后，國內村鎮銀行、小額貸款公司數目顯著增長。

由于有滯后效應，以上因素的改變可能要經過一段時間才能影響到農業貸款的改變。

四、 實證檢驗

（一）研究方法：根據Dickey & Fuller 提出的殘差項序列相關的ADF 單位根檢驗法，檢驗原數據是否為平穩序列，對于非平穩序列進行處理使之成為平穩序列，從而避免偽回歸現象。如果原序列是平穩的，那么，將利用理論模型進行回歸檢驗（OLS） ，并確定農業貸款、農業產出、和農民收入之間的關系。本文將運用鄒氏檢驗法（Chow’s Test）檢驗回歸方程殘差序列是否有結構性斷點。如果有，則說明在某一時間點，原回歸方程的殘差方差出現變化，原模型出現結構性變化。本文還將引入虛擬變量，通過判斷虛擬變量前的系數是否顯著來判斷相關政策的出臺是否影響了原方程的截距和斜率，從而判斷政策的有效性。在該項研究中，最優滯后期數的確定是按Schwarz 評價準則（SC） 確定的。

（二）數據說明：本文選取了2000年至2009年農業貸款發放、農業生產總值和農民收入的季度數據，以分析農業產業資金需求和貸款人信用狀況與農業貸款的關系。圖1 顯示的是2000～2009 年農業貸款的增長趨勢，圖2 顯示的是農業生產總值的變化，圖3 為農村居民人均純收入的變化趨勢。數據來源于CSMAR和中經數據庫，原數據均為當年季度累計數據，處理為當季度發生數據。

2003年8月，農村信用社改革開始；2005年，銀監會調整農村金融機構準入條件；2007年，銀監會出臺政策鼓勵新型農村金融機構的設立，在監管、補貼、獎勵等政策方面多有優惠。三個政策旨在鼓勵推動農村金融的發展，為第三產業提供資金支持。本研究選取以上三個時間點，設立虛擬變量，分析三個政策是否對農業貸款的發放有顯著影響，探究政策的有效性。

（三）檢驗分析：

1.平穩性檢驗：對農業貸款季度發放值（Ad）、農業產值（Ag）取對數，分別以LnAd、LnAg代表。通過單方根檢驗發現，LnAd和農民收入（In）均為非平穩序列，且均為一階單整序列， LnAg是平穩序列，結果見表1。采用一階差分法處理原序列，用dLnAd、dIn 分別表示對相關變量取一階差分值。從表1可以看出，經過處理后所有數據序列在1 %顯著水平上都是平穩的。本文數據由Eviews軟件處理而成。

dLnAdt 對LnAgt和dInt的滯后項進行回歸，篩選出系數顯著的滯后項，同時根據信息準則法（Akaike info criterion和Schwarz criterion）以及節儉性原則（parsimony）， 上述模型選擇對LnAgt滯后2期和dInt滯后3期的值進行OLS回歸分析。

4.虛擬變量的引入：根據三項政策出臺的時間點，分別引入虛擬變量，考慮到政策出臺到施加影響會有一定的時間間隔，本文多次多虛擬變量的滯后項進行回歸。

經檢驗，農業合作社改革滯后三期對原模型結構有顯著影響，改變了農業產值變化率的斜率，降低了農業產值變化率的影響。

五、研究結論

農民收入的增加和農業生產總值的增加與農業貸款發放有正向關系。貸款人償付能力的提升可以降低貸款風險，改善金融環境，促進農業貸款的增加；農業產業擴張導致了資金需求的增加，是農業資金借貸市場重新平衡。

然而幾項政策的出臺在短期內并沒有對農業貸款的發放產生正向促進作用。農業合作社的改革雖然會在長期明確產權制度，改善運營制度，從而促進農業合作社在長期支持農業發展。但短期來看，由于改革后農業合作社產權明晰，對壞賬率的控制更嚴格，導致對風險大的農業貸款減少。

而降低農村地區金融機構準入政策和設立新型農村金融機構，會促進資本進入農業產業和鄉鎮地區。然而實證結果表明， 雖然這兩項政策的出臺導致了貸款結構的改變，但影響卻是負向的。首先可能是因為檢驗樣本比較小，政策的滯后導致了結果偏離了長期穩定關系。同時也可能是政策推出初期并不十分完善，同時出現的問題，比如較高的農業新型金融機構壞賬率，是的金融機構不傾向于借貸資金給農業產業。

政策出臺者應該繼續落實具體支持政策，比如補貼和獎勵農村金融機構政策，以便存進農村及農業發展。

參考文獻：

[1]崔姹， 孫文生， 李建平，基于VAR模型的農業貸款_財政支農對農民收入增長的動態性分析_以河北為例《廣東農業科學》 2011年1期 .

[2]張永志，農業貸款的總量、效應與制約因素-分析平頂山個案，《金融研究》，2003年3期 .

[3]王敏杰、應麗艷，影響農業貸款量的實證分析， 《農業機械化與電氣化》，2007年2期.

篇4

關鍵詞：政策性金融　改革　出路

一、農村政策性金融的必要性

政策性金融是為配合國家特定的經濟與社會發展戰略而進行的資金融通行為，以政策性和優惠性為特征，服務于國家特定的產業政策和社會發展目標，承擔著政府賦予的特殊的經濟和金融職能，不同于一般意義上的金融中介機構，是一種基于戰略高度的金融制度安排。與商業性金融以利潤最大化為宗旨不同，政策性金融追求的是項目的社會合理性。

政策性金融與財政有顯著不同。財政資金投入是屬于收入再分配和公共產品的范疇，其重要特征是“無償性”。例如，當前我國各級財政對農村地區投入的著力點主要體現在保障型、補償型項目方面，如支持農村義務教育、農村五保供養和最低生活保障、農村公共衛生、新型農村合作醫療等社會事業發展，逐步實現城鄉間公共服務的均等化以及加大包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等在內的農業補貼力度，增加農民收入。另外，農村河道治理、防災體系建立以及農業科技投入等本身不直接產生經濟效益但具有巨大社會效益的項目建設也是財政資金投入的對象。而政策性金融的基本特征是“有償性”，為此，政策性金融主體的內部治理結構和運行規則。是明確地按照企業運作模式來構建的。

在城市化、市場化程度較低的發展階段，農村金融體系的建設離不開政策性金融的支持。農業基礎設施的準公共產品性質，決定了其在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發揮作用。鑒于農業基礎設施投資回收期長、收益率低、風險大等不利條件，以提供短期貸款為主的商業性金融不愿涉足。基層的農村金融機構雖比較熟悉本地區的情況，信息不對稱程度較低，但是融資能力比較薄弱。對于一些大型農業基礎設施無能為力。而政策性金融是一種較好體現國家政策意圖的金融制度安排。

當前，我國農村政策性金融的主體是農業發展銀行。近幾年來，農業發展銀行在貫徹落實糧食最低收購價政策，鞏固傳統糧棉油收購貸款業務的同時，拓展農業產業化經營和農業農村中長期信貸業務等商業性業務，取得了較大的進展。但由于改革未到位，仍有很多問題困擾著其戰略布局和長遠發展。為此，必須進一步探索農村政策性金融的問題和出路。

二、當前農村政策性金融存在的問題

(一)職能定位不清晰

一是農村政策性金融業務范圍偏窄。當前，對農業政策性銀行的改革方向，是堅持政策性金融還是進行商業化轉型存在較大爭論。這種爭論影響了農村政策性金融的改革步伐，導致農發行政策性業務仍主要集中在糧棉油收購儲備貸款上。隨著糧油購銷體制的改革和市場的變化，農發行政策性業務范圍日益狹窄，沒有充分發揮其作用。

二是農業政策性金融與商業性金融混合運作，不利于風險控制。2004年以來，農發行獲準開辦了農業產業化龍頭企業貸款和農業科技商業性貸款業務，且商業性貸款比重逐年擴大。但農發行的體制改革沒有跟上，風險控制能力薄弱，隱患較大。同時，政策性和商業性業務混合運作，從業機構可能將商業性業務的部分虧損轉嫁到政策性業務上來。

三是資金運用短期化，與政策意圖背道而馳。新農村建設需要大量的長期資金投放在基礎設施方面，但在實際中，農村政策性金融機構中長期貸款發展不足。不能滿足農村基礎建設的需要，資金供求矛盾突出。

(二)企業化運作機制未成形

一是經營觀念尚未真正轉變。由于基層行資金管理在相當長的時期內一直采用計劃調撥方式，導致其在思想觀念轉變上滯后，缺乏核算意識和自主經營意識，不能積極主動地拓展業務，在一定程度上限制了各項業務發展。

二是授權授信機制僵化。為加強風險管理，近年來農發行信貸管理體制改革的一個重點是上收貸款審批權限。從2006年起全面上收縣級支行貸款審批權，由二級分行管轄的縣支行貸款審批權上收至二級分行，由省級分行直管的縣支行貸款審批權上收至省級分行。雖然這在一定程度上強化了風險控制，但也限制了基層機構自主經營的積極性和靈活性，并導致農發行貸款對象基本鎖定在同業領先、管理規范、經營良好的大中型優質龍頭企業。不僅與商業性金融形成直接競爭，破壞市場經濟秩序，而且將無法取得商業性信貸支持的農村中小企業排斥在外，偏離了政策性金融支農的功能和初衷。

三是風險管理和內控機制不健全。盡管農發行已經開始實施內部改革，但農發行風險管理手段簡單，工具落后，缺乏對政策性風險、信用風險、操作風險的風險識別和計量，缺乏對客戶、政府的評級管理系統。

(三)缺乏各級政府的有效支持

按照國際慣例，各國對農村政策性銀行一般都實行扶持性的財稅政策和資金支持。具體如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，來促進農業政策性金融支農作用的發揮。但我國農業發展銀行資本金嚴重匱乏，政策性虧損掛賬嚴重，缺乏稅收優惠政策的扶持，不利于發揮政策性金融的支農作用。

三、農村政策性金融的出路

(一)走政策性業務，商業化運作的道路

由于我國農村金融體系薄弱，資源和未來收入很難資本化，完全市場化運作只能“抽血”農村資金，必須依靠政策性金融來引導和支持農村經濟發展。為此。農發行的改革路徑與國家開發銀行完全不同。不搞商業化，要堅持走政策性金融的路子。關于內部治理結構和運行規則，卻要堅持商業化運作。所謂商業化運作，實質是每一個環節都必須經過評估核算，其最高原則是能否贏利。即確保政策性銀行的合理盈利水平。使其發展有可持續性。如果不在商業化運作的前提下執行政策優惠，難以避免大量呆壞帳的形成，政策性金融也將是不可持續的。

(二)適當擴大政策性貸款范圍，拓展業務種類

當前，農發行政策性及準政策性貸款業務包括：糧棉油儲備貸款、儲備肉全額補貼貸款、糧油調控貸款、糧棉油準政策性收購貸款及掛賬貸款等。商業性貸款業務主要包括產業化龍頭企業貸款、棉花企業技術改造貸款、農業科技貸款、農村基礎設施貸款、農業小企業貸款等品種。貸款品種雖漸趨豐富，但對當前農村金融市場的供需缺位，新農村建設的資金需求，農發行作為政策性銀行的政策導向作用遠未發揮出來。

一是應把列入中央級、省級重點項目計劃的農業基礎設施建設項目貸款、農田水利基本建設項目貸款、農業綜合開發項目貸款、土壤和環境綜合整治項目貸款、農業科技開發貸款、農村道路建設項目貸款、水電氣及通信T程等中長期貸款逐步納入政策性貸款業務范圍，

二是貸款對象的選擇應區別于其他商業銀行，特別是那些不符合商業銀行貸款標準，對當地經濟又能起到一定作用的企業，農發行可以軟貸款形式前期進入，體現政策性扶植作用。

三是利用擔保和利息補貼等形式，鼓勵商業銀行發放涉農貸款和一些資金回收周期較長的項目貸款，

(三)政府加大扶持力度

一是中央政府注資，消化不良資產和歷史包袱，并在此基礎上進行產權制度改革。二是按照“誰交辦，誰補償”的原則，建立健全政策性業務補償機制。三是堅持市場化融資和政府支持相結合的原則，建立可持續的資金支持渠道。四是減免營業稅和所得稅：五是實施有差異的法定存款準備金制度。

參考文獻：

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關鍵詞:農村政策性金融外國經驗啟示

一、國外農業政策性金融發展實踐

（一）美國農業政策性金融

美國根據《農業信貸法》建立了一個分工合理、相互配合的政策性金融體系,為農業生產和與農業生產有關的活動提供信貸資金和服務,并通過信貸活動調節農業生產規模和發展方向,貫徹實施農村金融政策,控制農業發展規模等。主要包括:①農民家計局。其任務主要是對農產品進行價格支持和對農業生產給予補貼。②農村電氣化管理局。其任務是對農村非盈利的電業合作組織和農場等發放貸款,用于架設大型電線、組建農村電網、購買發電設備以及電話通訊設備等。③商品信貸公司。其職能是對農產品進行價格支持或對農業生產給予補貼,借以提高農民收入。這種通過農業穩定和保護局的地方機構或生產信貸協會向農戶提供農產品抵押貸款,從銷售和生產方面實行政府干預,增加農場經營收入。④小企業管理局。該局的主要職能是專門為不能從其他渠道獲得資金的小企業提供信貸援助,以促進、幫助小企業發展,維護小企業利益。所謂小企業是指進行獨立經營與農業生產有關的企業,如農產品收獲儲存,為農場管理、土地規劃提供服務的經營性企業等。

（二）日本農業政策性金融

在日本的農業金融中,除存在大量的具有民間互質的合作金融機構外,還有由政府組織、推動或直接辦理的政府金融機構。政府農業金融機構由政府給予不同程度的財政干預,如提供貸款資金、補貼貸款利息、補償損失和債務保證等,確保其順利貫徹政府的既定農業經濟政策。

日本農業中的政府金融機構是農林漁業金融公庫。農林漁業金融公庫的資金來源由三部分構成:一部分是由一般會計和產業特別會計歷年所撥入的預算資金;一部分是向資金運用部、簡易人壽保險及郵政年金等處的借入資金;還有一部分即為以貸款回收款為主體的自有資金農林漁業金融公庫的貸款業務,主要是向森林漁業的公共事業提供低息長期貸款,貸款一般由公庫直接貸放,或委托合作金融系統貸放。就其提供的農業貸款來說,有土地改良貸款、農地購置貸款、綜合設施貸款、農業結構改善貸款和自耕農維持貸款等。

（三）印度農業政策性金融

從20世紀60年代開始,印度實施綠色革命,以推動現代化農業技術為中心,輔之以農業信貸、財政補貼、價格支持等措施支持農業發展。與此同時,印度農業政策性金融組織也逐步發展和完善。主要包括:①國家農業和農村開發銀行。該行成立于1982年,是當前印度最高一級的農業金融機構,是印度有權監督和檢查農村合作信貸機構、地區農業銀行的業務發展,資助商業銀行的農村信貸活動。②地區農業銀行。作為政策性銀行,地區商業銀行不追求盈利,不是按商業經營原則辦理業務,主要建立在農村金融機構較為薄弱的地區,在一個特定區域內活動;貸款主要發放給生產急需的貧困農民,除提供與農業生產發展有關的農業信貸,還提供其所需的消費貸款;目前農業銀行已成為印度不發達地區貧困農民得到開發貸款的主要渠道。③農業中間信貸和開發公司。印度1963年建立農業中間信貸和開發公司,主要向各種農貸機構提供中長期農業發展信貸資金,接受和管理國外農業貸款援助資金。該機構主要為大型農業基礎項目提供貸款,其中以水利貸款為最多。其資金來源中50%以上為外資,該機構同時對農貸機構信貸活動進行監督。

（四）法國農村政策性金融

法國是歐洲農業最發達的國家,在農業發展過程中貢獻最大的是法國農業信貸銀行系統。其特點是“上官下民,官辦為主”,既承擔普通的農業貸款業務,由于國家政策緊密結合,優先支持符合國家政策和國家發展規劃的項目。它由三個層次構成:最高層是法國農業信貸銀行,它是會計獨立的官方金融機構,也是全國農業信貸互助銀行,負責協調省轄基層農業信貸互助銀行的業務,分配管理資金,并可辦理轉賬、投資等業務;基層是到訪農業信貸互助銀行,主要負責吸收和管理活期存款及儲蓄基金,由個人及成員入股組成,按合作制原則經營。它主要資金來源于其在農村由機構網絡吸收的存款和發行債券。資金運用主要有提供與農業生產有關的普通和優惠貸款,此外還向農業經營、鄉村公路建設、農業組織等與農業有關的項目投資,以改善農村環境,提高農業技術水平。

二、國外農村政策性金融的經驗特點

1.農村政策性金融機構的資金來源渠道廣泛,主要有政府資金、發行債券、向其他金融機構借款、吸收存款、郵政儲蓄資金、向國外借款等方式。①政府資金。美國的農業合作信貸機構均在很長一段時期都由聯邦政府出資。日本的農林漁業金融公庫是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的。②發行由政府擔保的債券。如美國的農業合作信貸機構發行的統一債券。這種做法可以適應中長期的資金需求,又有政府的擔保,常被視為一種政府債券,很受歡迎,籌資能力較強。③向中央銀行或其他金融機構借入資金。泰國等發展中國家的這一做法還比較普遍。對于金融業發展水平較低的國家來說,一般都由中央銀行直接發放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”,作為中央銀行行為規范化進程的一部分。④少數機構吸收存款。比如法國農業信貸銀行吸收活期、定期、儲蓄存款。⑤郵政儲蓄資金。日本的農林漁業金融公庫的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。

2.十分重視農村合作金融組織和政策性金融的互相補充。有的國家既重視政府的農業政策性金融機構,又注重利用互助合作性質的農業信貸機構,實行官民并列模式。如美國在全美十二個農業信貸區,都有一個由聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行組成的互助合作性質的農業信貸機構;還有由美國農業部直屬的農民家計局、商品信貸公司和農業電器化管理局組成的政府農業信貸機構。有些國家甚至將政策性金融機構與互助合作性質金融機構有機地結合起來,如法國的農業信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式,它的中央機構-國家農業信貸銀行是公有性質的,由政府所有,而省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質,實行自治,有自己專門的管理機構和權力機構。

3.各國大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障,如早在19世紀,法國政府就頒了《土地銀行法》;1963年頒布了《農業中間信貸和開發公司法案》。目前,美、日等發達國家也普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系,對農業政策性金融業的監管嚴密規范。如美、日關于農業政策性金融機構的專門法律有美國的《農業信貸法》、《農產品信貸公司特許法》、《農林漁業金融公庫法》等。關于農業信貸、信用保險的專門法律有農業信貸法、農業信用保證、保險法等。同時,在政策上提供許多優惠,鼓勵和保護農村政策性金融機構。具體如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度,來促進農業政策性金融支農作用的發揮。

4.各國都把農業保險制度的建立作為金融政策性支農的一個重要舉措。各國都認識到農業保險制度的建立,是化解轉移農業風險的一個重要手段,因而,其對發展農業保險均十分重視。以美國和歐盟為例,美國自1938年頒布《聯邦農作物保險法》以來,其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。而法國是典型的私有化主導型農業保險國家,農業保險體系基本上由私有保險公司組成,政府只是提供必要的政策支持。印度農業保險具有較強的互助合作性質,從1974年～1975年開始,印度綜合保險公司試辦農作物保險,推出了農作物保險試行計劃。

三、我國農村政策性金融的現狀及存在的問題

（一）現有政策性金融機構資金不足且來源較為單一中國農業發展銀行的資金來源主要包括:資本金、發行金融債券、財政支農資金、中央銀行再貸款、境外籌資、業務范圍內開戶企業單位的存款等。中國農業發展銀行的注冊資本為200億元,中國人民銀行實撥資本金較少,僅為10億元,其余為農業銀行、工商銀行以貸款的形式劃轉的資產和財政退稅轉增的資本金。資金不足,然而其來源除資本金和吸收少部分企業存款外,主要依賴于向中央銀行再貸款和發行金融債券,資金來源與所承擔的任務之間存在較大的資金缺口。

（二）農業發展銀行業務范圍較為狹窄

從1998年開始,為了配合糧食流通體制的改革,國務院決定將農業綜合開發貸款、扶貧開發貸款等專項貸款業務從農業發展銀行劃出,其職能變成了單一的糧棉收購銀行。隨著糧食流通體制市場化改革的深化,糧棉市場全面放開,農業發展銀行的業務活動受到極大的影響,貸款規模明顯下降,業務單一的問題愈發突出,在2003年、2004年糧棉油貸款分別為6809.77億元和7104.26億元,占當年農發行貸款總額的99%。農業發展銀行業務的單一導致其難以擴大發展,同時也限制了對其他涉農產業如農產品科技研發、農業基礎設施建設等項目的政策性資金支持。

（三）農業發展銀行的業務經營困難重重

農發行業務的可持續發展需要資金的扶持,也離不開資金的回流。但是由于農產品的市場風險性,地方企業對資金的擠占挪用以及內部監管機制不健全、風險管理落后等原因,農發行的貸款難以回收,信貸資金流失嚴重。再加上農發行辦公費用的快速增長及機構規模的日益臃腫,高成本與低經營利潤的矛盾使農發行的發展步履維艱。

（四）農村保險業支農功能不健全，不能滿足新農村建設分散風險的需要

目前,我國農村保險業基本處于停滯甚至倒退的狀態,國外的由政府主導、各種金融機構參與的農業保險體系在我國還未建立起來,農業保險在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮,農業生產的風險也很難分散。

四、國外農村政策性金融對我國的啟示

（一）拓寬農業政策性金融的資金來源

目前,我國農發行的資金來源單一,主要是央行再貸款形式。央行目前正努力試圖改變這種資金供求體制,以切斷政策性資金需求與央行基礎貨幣的直接聯系,保持央行貨幣政策的獨立性。央行提供給農發行的再貸款,已由1997年的8167.79億元調減為2005年年初的5699億元。從2004年7月開始,農業發展銀行首次以市場化方式發行政策性金融債券,截止到2005年9月,累計發行17期金融債券,共籌集資金1901.7億元。此外,利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息優惠貸款,從而降低資金成本。

（二）隨市場變化靈活調整農業政策性金融的資金運用

中國的農業政策性金融機構與泰外國的農業政策性金融機構相比顯得不夠靈活,主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發貸款。中國的農業政策性金融機構有必要學習國外經驗,隨市場變化調整農業政策性金融服務的內容,在縮減糧食收購資金金融支持的同時轉而支持農業生產結構的調整,較大比例地提高對農業開發、生產、產業化服務等的貸款比重,對經濟與生態能協調發展的農、林、漁業等一些獲利能力較低的生產經營項目給予低息貸款的支持,提高農民的收入水平,促進生態環境的改善與農業的可持續發展。

（三）制定農村政策性金融法規，完善監管

借鑒國外經驗,我國必須加強農村金融的立法工作,在規范政策性銀行經營行為的同時,明確界定其與政府、央行、商行、企業等各方面的關系,擺脫外部客體超越法規的干預,維護自身的合法權益,保障資產的安全。有關法規應包括兩個層次:一是國家制定的政策性金融機構法;二是各類政策性金融機構或主管部門制定的內部規章制度。這類法規是國家專門法的補充和具體化,如貸款項目評估辦法、貸款審批收放程序、貸款風險防范和管理辦法、委托機構資格和職責規定等。要加強對農業政策性金融的監管,就應建立多元化、全方位的農業政策性金融監管體系,突出中國銀監會的權威性,完善中國銀監會對農業政策性金融的監管。

參考文獻:

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篇6

關鍵詞：美國農業政策性金融；概況；經驗

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）05-0-02

美國自19世紀末至今，共歷過四次規模較大、持續時間較長的農業危機，對國家整體經濟發展、社會安定造成嚴重危害。美國政府為擺脫農業危機，維護整個國民經濟平穩運行，緩和社會矛盾，于20世紀初開始通過金融手段對農業進行調控扶持，逐步形成了今天美國農業政策性金融體系。

一、美國農業政策性金融體系概況

美國農業政策性金融體系由兩部分組成，包括政府農業信貸機構和互助合作性質的農業信貸機構。

(一)美國政府農業信貸機構主要包括農民家計局、商品信貸公司和農村電氣化管理局，這三家機構隸屬美國農業部，資本金部分或全部直接來源于政府撥款，不以盈利為目的，具有鮮明的政策性金融特征。

農民家計局(Farmer Home Administration，FMHA)前身為農業重振管理局，是1935年美國政府為應對當時的農業危機而組建，其宗旨為創立自耕農戶、改進農業生產、改善農民生活，是美國最主要的農業政策性金融機構。1937年，農業重振管理局更名為農業安全管理局，1946年改組為農民家計局。目前，農民家計局在全美多州設有辦事處，主要任務是配合政府農業農村政策的貫徹實施，主要方式是將政府提供資本金、預算撥款和貸款周轉基金通過貸款和擔保方式投入到農業農村建設中。其中，貸款分為直接貸款和緊急貸款，前者包括農場所有權貸款、經營支出貸款、水利開發貸款、農村工商業開發貸款、自然災害損失貸款等，后者主要是應對嚴重自然災害、嚴重經濟事件和商業性農業信貸出現意外短缺等造成的損失和困難。擔保發生在當農民家計局自有資金無法滿足貸款需求時，農民家計局便通過為農民借款人向商業銀行和其他金融機構提供貸款擔保，并補貼由此而產生的利差的方式，幫助農民借款人融資。

商品信貸公司(Commodity Credit Corporation)建立于1933年，主要任務是運用金融工具干預農產品銷售體系，幫助政府緩和市場農產品過剩，應對農業危機。具體做法是通過支持管理價格，控制生產規模，刺激需求，以穩定農業生產者收入，保護廣大消費者利益。商品信貸公司除了獲得從美國國庫直接撥付的資本金外，還通過借款等方式籌集貸款資金。政策性金融產品有貸款和補貼兩種，具體包括農產品抵押貸款、農產品倉儲貸款、農機設備貸款、災害補貼、差價補貼等。

農村電氣化管理局(Rural Electrification Administration，REA)成立于1935年經濟大蕭條時期，1939年正式歸屬美國農業部。其任務一是對農村電業合作社和農場等借款人發放貸款，用于架設電線、組建農村電網、購置發電設備、發展通信設施等，貸款期限長，利率極低；二是制定、頒發農村電力技術標準和農電經營管理的規章制度；三是對農村電氣化合作社進行技術和經營管理的指導。農村電氣化管理局的貸款資金完全由政府提供。

(二)互助合作性質的農業信貸機構包括聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作社銀行，這些金融機構受聯邦政府獨立機構——農業信貸管理局領導和監管，并落實和貫徹聯邦農業信貸委員會制定的農業信貸政策。在美國12個聯邦農業信貸區中，各設有一家聯邦土地銀行、一家聯邦中期信貸銀行和一家合作社銀行。

聯邦土地銀行(Federal Land Banks，FLBs)是根據美國政府《1916年聯邦農業信貸法》建立的，其主要任務是通過向本地區農業有關借款人提供長期不動產抵押產品幫助借款人融資，促進本地區農業發展。貸款期限一般為5至40年，貸款利率略低于其他農業信貸機構，多為浮動利率。聯邦土地銀行資本金來源于借款人入股和盈余積累，其他資金來源包括在金融市場上發行農業信貸債券和票據、向其他金融機構借款。

聯邦中期信貸銀行(Federal Intermediate Credit Banks)是依據美國政府《1923年農業信貸法》建立的，建立的初衷和主要金融產品是為商業銀行及其他金融機構所持有的農業生產者的短期、中期票據辦理貼現，從而拓寬農業生產者的融資渠道。此外，聯邦中期信貸銀行還為農業生產者提供動產抵押的中短期農業貸款，并從事大型農業機械融資租賃業務。資本金來源于發行股票和分紅參與證，以經營盈余積累擴充資本金。其他資金來源包括發行債券及銀行間借款。

合作社銀行(Banks for Cooperatives)是根據美國政府《1933年農業信貸法》建立的，全國12個農業信貸區各設有一家合作社銀行，中央合作社銀行設在科羅拉多州。各區合作社銀行的主要任務是向本地區農業合作社提供貸款和咨詢服務，促進地區農業合作社發展。中央合作社銀行的職能是通過資金投入支持各地區合作社銀行大額信貸發放，或直接辦理跨地區大額信貸，同時為各農業信貸區合作社銀行提供清算服務。合作社銀行貸款類型分為三種：一是設備貸款，包括對合作社進行生產經營活動所需土地、房屋、設備等進行貸款；二是經營貸款，即對合作社為生產經營活動購置生產資料和支付經營費用進行貸款；三是商品貸款，即為合作社支付社員交售農產品價款所需資金而提供的貸款，多為短期季節性貸款。此外，合作社銀行還提供農產品出口融資服務。除了從中央合作社銀行獲得資金外，各區合作社銀行還通過發行債券和票據、銀行間借款等方式融資。

二、美國農業政策性金融體系經驗借鑒

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【關鍵詞】農村金融發展財政支持

一、問題的提出

中央新疆工作座談會之后，新疆農村經濟的發展遇到了從未有過的發展機遇，這對新疆農村金融體系的發展提出了更高的要求。財政支持是新疆農村經濟跨越式發展和長治久安的發動機，而金融支持是新疆農村經濟跨越式發展和長治久安的劑和助推器。新疆農村經濟的跨越式發展和長治久安需要大量的資金投人，進行基礎設施建設，而同時居民收人水平亟待提高，居民生活水平亟待改善。對新疆來說，農村經濟發展的財政支持力度從總體上是有限的，因此在發揮財政支持保障作用的同時，還要充分發揮金融支持的助推器作用是非常有必要的。當前，新疆農村地區正在財政支農與金融支農兩個“戰場”奮力突圍，但效果均不理想。所以，如何才能將通過財政支農政策進行調整，激活新疆農村金融市場活力，為新疆農村經濟跨越式發展和長治久安注入強大的金融活力問題正好擺在新疆各級政府部門面前的一個課題。

二、新疆財政支持農村金融發展的概況

國家財政部將新疆確定為財政支持農村金融發展的定點觀察單位之后，2010年9月，新疆維吾爾自治區人民政府也制定了《新疆維吾爾自治區縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理實施辦法》，明確了具體辦理事項。《實施辦法》中明確了獎勵范圍為縣（含縣級市，不含縣級區）轄區域內具有法人資格的金融機構和其他金融機構（不含農業發展銀行）在縣及縣以下的分支機構。獎勵資金來源中，70%由中央財政承擔，30%由自治區財政承擔。

為加大財政對農村金融發展支持力度，提高財政促進農村金融發展工作的科學化、精細化水平，新疆維吾爾自治區人民政府先后將喀什疏附縣，吉木薩爾縣和鄯善縣等縣市確定為財政支持農村金融發展的定點觀察縣。涉農貸款增量獎勵政策的實施以來，提高了新疆縣域金融機構加大“三農”信貸投放的積極性，激勵了縣域金融機構對涉農信貸產品及服務的創新，增強了縣域金融機構的抗風險能力。一是政策性農業保險有序發展，中央從2007年開始在新疆試點政策性農業保險，加大對農業保險的補貼力度，新疆農業保險業務迅速擴大。以吉木薩爾縣為例，2007年全縣農業保險保額為1308萬元，到2010年農業保險保額增長至13938萬元，增長了10倍多，有利的促進了農業生產，降低了農民風險，減輕了政府的救災壓力。二是涉農貸款對農業發展和農民增收都做出積極貢獻。根據“涉農貸款余額/農業GDP”和“農民人均涉農貸款余額/人均純收入”來計算涉農貸款對農業發展和農民增收的貢獻，從觀察縣的數據可以看出“十一五”期間涉農貸款對于農業的貢獻由0.44增加到0.51，涉農貸款對農民收入的貢獻由0.34增長到了0.49，涉農貸款的增加對觀察縣的農業發展和農民增收做出積極貢獻。

為進一步加大金融機構對“三農”和農村經濟發展的信貸支持力度，建立健全農村金融服務體系，積極支持農村基礎設施、農業產業化、農業綜合開發等項目建設，促進自治區農業穩定發展和農民持續增收，支持自治區經濟又好又快發展，2010年自治區人民政府制定《自治區農村金融服務考評獎勵暫行辦法》，專門對農村金融服務先進單位、農村金融服務組織管理先進單位、政策性涉農貸款投放先進單位給予通報表彰，并抄送獲獎銀行業金融機構總部。考評對象包括人民銀行烏魯木齊中心支行，新疆銀監局，政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行、農村合作銀行、農村信用聯社、村鎮銀行等銀行業金融機構在疆分支機構或法人機構。獎項設定為：1.農村金融服務先進單位獎，根據考評總得分進行排名，得分前三名的銀行業金融機構，確定為農村金融服務先進單位。2. 農村金融服務管理人員獎，共設30人。全部由農村金融服務先進單位推薦所屬單位或部門的中高級管理人員，第一名可推薦15人、第二名可推薦10人、第三名可推薦5人。3.農村金融服務先進個人獎，共設140人。由農村金融服務先進單位推薦所屬單位或部門的基層工作人員115人，第一名可推薦50人、第二名可推薦40人、第三名可推薦25人。獎勵額度規定為農村金融服務管理人員獎10000元，農村金融服務先進個人獎5000元。

三、新疆財政支持農村金融發展中存在的問題

新疆農村金融發展實行財政支持的要義是：通過充分發揮財政支農資金的杠桿效應，最大限度地激勵各類金融機構的支農積極性，逐步解決新疆農村金融抑制的問題，促進新疆農村經濟持續健康發展。從這個角度來說不難發現新疆財政支持農村金融中存在以下問題：

（一）涉農貸款增量獎勵辦法未將農業發展銀行納入獎勵機構范圍，影響了其支農的積極性。當前，對縣域涉農領域的信貸支持，農業發展銀行（以下簡稱農發行）發揮著重要作用。近年來，農發行以推動產業升級為目標，與財政、農業等部門密切聯系，加大了對涉農新項目的支持力度，為全疆農業發展做出了積極貢獻。截至2011年10月末，全疆農發行貸款余額705.4億元，同比增長67%，較年初新增205.4億元，占全疆新增的17.2%。但作為涉農貸款發放主力軍的農發行，卻被排除在涉農貸款獎勵范圍之外。

（二）貸款獎勵條件設置比較單一。《縣域金融機構涉農貸款增量獎勵辦法》中所規定的財政對上年涉農貸款平均余額增長幅度超過15%以上的部分給予2%的獎勵政策，雖然可以調動各家縣域金融機構的放貸積極性，但對于上年涉農貸款基數大，本身面向農村，立足農村，以服務農村為主營業務的金融機構。

（三）涉農貸款增量辦法中沒有向成本較高的農戶貸款傾斜。涉農貸款中農戶貸款由于受單筆金額小、發生筆數多、管理成本高、受自然災害影響大、產生不良的概率高等原因，歷來是一個受到廣泛關注的焦點和難點問題，但在獎勵辦法中農戶貸款與其他涉農貸款實行同一獎勵標準，可能導致金融機構在資金有限的情況下，為追求涉農貸款增量、降低貸款資金風險，更多的偏向于管理成本低，資信狀況好的涉農企業，影響到對農戶信貸支持的積極性。

（四）財政支持農村金融發展的廣度和深度不夠。目前，新疆農村地區引起農戶和中小企業貸款難，農村居民無法享受正常金融服務等問題的主要原因之一就是在農村地區嚴重缺失名副其實的農村金融機構。財政部財政支持農村金融發展定點觀察工作2011年第三季度會議，2011年9月7日-9日，在新疆吐魯番市召開。在會上自治區財政廳介紹的新疆定點觀察縣農村金融發展現狀看，一是觀察縣農村金融機構主要以農村信用社、農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、人保財險公司為主體，大型商業銀行和股份制商行在觀察縣的鄉鎮基本沒有設分支機構，村鎮銀行、小額貸款公司等農村新型金融機構（組織）在觀察縣仍為空白。二是農村金融機構網點覆蓋面低，觀察縣農村金融機構網點數量少，部分觀察縣金融機構網點數量少于鄉鎮數量，表明仍有部分鄉鎮沒有1個網點為農民進行金融服務。

(五)新疆農村地區缺乏完善的農業政策性金融支持體系。首先是支持的廣度和力度不夠，金融產品單一，在支持形式上只有貸款一種方式，難以形成有效的金融支撐，再者缺乏風險分擔機制和健全的農村信用體制。這嚴重制約了新疆農村經濟的跨越式發展。

四、完善財政支持新疆農村金融發展的建議

（一）對縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策內容進行調整

一是建議將對支持三農做出貢獻的政策性金融機構都納入獎勵范圍內。二是由于涉農貸款連續三年15%持續增長，作為新疆農村金融機構主力軍的農村信用社涉農貸款余額基數已經很大，增長空間有限，因此建議涉農貸款增量獎勵政策改為予以存量獎勵。三是進一步增強涉農貸款增量獎勵資金管理辦法的普惠性，推動金融機構加大對農村薄弱環節的支持力度。建議對獎勵比例進行細致的劃分，對取得貸款相對較難的農村中小企業、農戶貸款的增量提高獎勵比例，給予農牧民基本生產貸款實行基準利率或優惠利率的新疆縣域金融機構涉農貸款平均余額以1%的補貼，從而推動金融機構加大對農村地區薄弱環節的支持力度。四是建議由自治區人民政府批準設立的新型農村金融機構，一并納入中央財政定向費用補貼范圍，積極支持由自治區人民政府批準設立的農業小額貸款公司等新疆新型農村金融機構的發展。

（二）充分發揮財政支持對新疆農村金融發展的引導作用

財政支持應支持新疆農村金融的發展，使新疆農村金融市場“活”起來，這就需要充分發揮財政支持對農村金融發展的引導作用。財政支持應引導新疆農村金融走向良性發展的軌道，構建適應新疆農村經濟跨越式發展和長治久安的農村金融體系，從而加大“三農”的金融扶持力度。

（三）建立比較完善的新疆農業政策性金融支持體系

農業政策性金融是財政支持與金融支持相結合的產物，是直接或間接地體現國家對農業支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。要建立比較完善的新疆農業政策性金融支持體系，一是拓寬農發行的業務范圍，即應當利用農發行本身是政策性銀行，其深入農村的優勢，賦予農發行新的職能，引導其進行農業產業化開發建設，承擔農業生產基本建設項目，用政策性金融彌補商業性金融對經濟支持的不足。二是要明確國家開發銀行新疆分行在支持新疆農村經濟跨越式發展和長治久安的責任，即國家開發銀行新疆分行應利用開發性金融的機會為新疆縣域的鄉村公路、農田水利工程項目、農村安居房富民工程、定居興牧工程等民生項目提供政策性貸款。三是擴大新疆農業政策性保險的深度和廣度。四是由政府出資創辦農村信用擔保機構，向農戶貸款和農村地區的中小企業提供信用擔保。

（四）擴大中央財政新型農村金融機構定向費用補貼和稅收優惠的范圍

一是要充分考慮新疆農村金融機構的發展現狀，將農村信用社、農村合作銀行和由自治區政府批準設立的新型金融機構都要納入費用補貼的范圍。二是凡在縣及縣以下的所有金融機構網點要納入享受優惠稅收政策的范圍。

參考文獻

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[2]楊軍勝.新疆跨越式發展中的金融與財政協調問題研究，金融發展評論，2011(8).

[3]薛國喜.民族地區財政支持與金融支持的配合運用，現代商業，2010(15).

[4]jrb.xinjiang.省略/

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【關鍵詞】農村金融金融體系農村建設農村發展

農村金融是我國金融體系的重要組成部分，農村金融狀況的好壞在很大程度上影響著新農村經濟的發展。農村金融在農業和農村產業結構的調整優化過程中，對促進農業產業化飛速發展、農村鄉鎮企業發展和小城鎮建設、農民的生產和生活等方面作用非常顯著。建國以來，尤其是改革開放以來，我國農村金融供給得到了很大的改善，但也存在許多亟待解決的問題。

一、農村金融對農村經濟發展的作用

1、農村金融促進農業產業化快速增長

在產業結構調整開始時，如發展“一優雙高”農業需要引進技術、購置優良品種和進行農田基本建設，建立農產品加工廠需要購買設備、聘請技術人才，開辦農產品批發市場需要市場基礎建設資金，這時會需要大量啟動資金，這些資金的來源首先是企業籌集自有資金，通常數額較少，因此需要農村金融部門的貸款支持。在農業企業化經營過程中，資金的潛在需求被充分的激發，并進而轉化成實際需求，這時將出現農業投資供給不足的狀況。

2、農村金融促進農村鄉鎮企業發展和小城鎮建設

鄉鎮企業從發展之初就得到農村金融的信貸扶持，利用銀行資金建筑廠房、購置設備、進原料，銀行還為這些企業提供流動資金貸款和資金結算服務。目前，迅速成長的鎮企業要適應市場化、國際化和信息化的需求，投資主體要多元化和股份化，企業發展集團化和集約化，這些都要以資本為紐帶來完成。在我國市場經濟不斷完善情況下，農村金融提供的產品和服務應為農村鄉鎮企業健康發展提供重要支持。農村基礎設施原本就不完善，農村城鎮化對這些設施提出了更高要求，農村小城鎮基礎建設拉動金融需求。小城鎮建設還帶動了農村產業結構的調整，第二、三產業不斷增加，逐步取代農業現在的主導地位。隨著農民進駐小城鎮，將會促使房地產、鄉鎮企業、醫療、文化等產業迅速發展，這些都離不開農村金融的支持和服務。

3、市場經濟下的農民的生產、生活需要金融服務

農民擴大生產、發展養殖業以及個體經商都需要購買大量配套生產資料，需要在前期投入大量資金；農民生活中蓋房、成親、購買耐用消費品也有資金需求。以前主要依靠民間親朋借貸，現在逐步轉向依靠農村金融提供消費貸款。這項業務發展迅速，已發展為農村個人貸款的主要形式。隨著我國經濟的快速發展，農民迫切需要農村金融機構提供更加完善和優質金融服務，如存款貸款服務、結算服務、甚至是投資服務。農村金融作用發揮得好不好，直接影響農民的生產生活、收入提高和農村經濟發展。

二、農村金融發展存在的主要問題

1、金融供給總量不足，用戶資金周轉緊張

目前，農村存貸差額比例越來越大，導致農村資金大量向城市及非農產業轉移。而地（市）縣級商業銀行的貸款審批權基本已經被取消，其貸款能力己大幅度下降，導致農村信貸缺越來越大。特別是長周期使用的農戶生產開發性貸款、鄉鎮中小企業技術改造貸款和長期基本建設貸款非常困難，一些處于快速成長期的企業貸款很難。

2、農村金融供給單一，難于滿足多樣化需求

我國農村之間區位、資源、資本、人才、基礎設施條件千差萬別，農村金融服務的需求也勢必存在較大的差異性。農村金融供給的品種受規模效益、人員素質、農民認知程度等各方面因素的限制，其供給水平遠低于城市。比如：信用卡業務、票據業務、擔保業務、財務管理服務等業務量少質差。銀行中間業務量也遠低于城市地區。比如，利率管制很嚴，農村金融供給企業的受規模限制，其供給成本高于城市地區，卻得不到利率水平的補償；企業發展中極需的理賠服務、管理咨詢等中間業務，許多銀行都不能提供。

3、農村金融供給壟斷嚴重

農業信貸主要集中在農村信用社，鄉鎮企業貸款主要集中在農業銀行，政策性業務基本壟斷于農業銀行，其業務相對量均在50%以上。這種壟斷的格局雖然推動了金融機構改革，但效率提高卻很緩慢，也帶來很大的效益和福利損失；壟斷還損害了農戶及鄉鎮企業等用戶的利率，減少了他們的福利。此外，壟斷還導致農村金融服務市場競爭嚴重不足，服務質量低劣。

4、金融機構的經濟效益差、不良資產比例高

目前，我國農村金融機構普遍遇到經營困難，利率水平不斷下降，而不良資產則不斷提高。農村發展銀行作為政策性銀行，其信貸差額由中央銀行負擔；農村信用社的不良資產是最高的，但是為了保證儲戶兌付、確保社會穩定，政府通過中央銀行，進行再貸款支持。但無論是農行、農發行還是農村信用社，經營業績都很差，不良資產比例很高，需要中央銀行的再貸款支持，也給財政帶來沉重負擔。

5、農村金融供給體系不健全、功能定位錯位

（1）貨幣市場強、中長期資本市場弱

我國農村金融供給中貨幣市場供給品種比較發達，而資本市場供給種類比較稀少，特別是中長期資本市場發展滯后，種類不全。農村金融市場的主流產品是各類短期貨幣資金和短期資本；而長期貸款、股票、產權投資等長期資本則比重短缺，國外農村金融中比較常見的長期土地抵押貸款、長期房屋抵押貸款在國內很少見到，一般只提供中期資金、很少提供超過10年的貸款。

（2）間接融資強、直接融資弱

目前農村的直接投資渠道還比較少。除少數發達地區外，絕大多數縣級行政區沒有證券經營機構和產權交易市場，無法滿足農村居民的證券投資愿望，非上市公司以外的股權投資、債券投資無法得到流通與變現，直接影響了其發行規模對民間投資的引導作用。目前農村借貸以合作信貸為主，商業性信貸次之，民間借貸再次之，政策性信貸最少。合作信貸是指農村信用社貸款，但目前其信貸利率、貸款的可得性與商業銀行的差別很小。商業性信貸是指各商業銀行的農村貸款，從目前反映的情況看，各商業銀行已經大量撤并縣級行政區及以下農村網點，為減少信貸風險，職權受到上級的嚴格限制，商業性貸款的作用己被大大降低。民間借貸的作用正在加強，在許多地區（特別是經濟發達地區），民間借貸的作用正在超過其他方式。

（3）政策性金融實力很弱

我國農村的政策性金融工具主要是低息的農產品購銷貸款，其發放對象主要為國家農產品購銷企業，其主要發放者為中國農業發展銀行。此外，還有少量的農戶小額扶貧貸款。這些與農業金融發達國家的政策性金融體制均有很大差異，其規模也比較小。農村政策性金融的主要對象是國有企業而不是農戶或鄉鎮企業。從其機構的結構來看：缺乏地方性農村政策性金融和民間政策性金融機構。從其機構的類型來看：缺乏農業保險、農業政策性投資、農業產業投資基金等政策性金融手段。

（4）農村政策性金融服務對象漂移嚴重

目前，農村商業性銀行、農村信用社、郵政儲蓄機構大都將其金融服務發展的重點開始轉向大中城市和非農產業，而農村業務（主要是貸款業務）的比例都有所下降。一是間接融資中政策性信貸的主要對象是國有農產品購銷企業而非農戶。二是農戶小額貸款被大量地貸給鄉村干部、農村中的富裕農戶，而沒有被貸給最需要貸款支持的貧困農戶。三是農業政策性貸款中的不正之風非常嚴重，影響了政策性信貸的聲譽。

三、發展我國農村金融的建議

1、支持農村經濟發展，必須建立健全農村金融體系

美、法、韓等國家除了眾多的商業銀行為農村經濟服務外，一般都有獨立的農村政策性金融機構和合作性金融機構，以及政策性、商業性和合作性農村融資渠道。實踐證明，這些國家的農村金融體系的服務格局是與農村經濟的多層次發展相適應的：政策金融機構體現國家政策的支持重點主要是為農業開發、技術進步和農副產品收購服務；商業金融機構主要是為一般工商企業服務；而合作金融機構主要為農戶服務。這種政策性、商業性和合作性農村金融機構協同運作，能夠有效滿足農村各個市場主體的資金需要，促進農村經濟和社會健康、快速發展。

2、農村金融體系必須以合作金融為基礎

合作金融體系及其內部結構應表現為：

第一，農村合作金融體系應有不同層次的乃至全國性的協調管理機構，直接或間接地與國家政府有關部門保持密切聯系，使政府對農業的扶持政策能夠通過金融方式得以有力實施。

第二，應有健全的合作金融結算系統，使基層合作金融組織的資金能夠在全國范圍內方便融通、調度和清算。

第三，應具有良好的運行機制。通常是自下而上地持股、存款，自上而下地融通資金。第四，基層合作銀行應按其風險資產的一定比例向上級行繳存貸款擔保基金，以便減輕個別機構出現問題時的影響，能夠保證整個系統正常運行。這幾點也都是我國合作金融體系所欠缺的。農村金融體系以合作金融為基礎，是由農村經濟的特性決定的。農村經濟一般以小規模的農民家庭分散經營為基礎，特別是我國農村金融改革研究項目，難以得到政策金融和商業金融支持。而合作金融是按照合作原則建立起來的，以服務社員為宗旨，為農民調劑分散、小量的資金余缺的一種金融形式，其機構星羅棋布，貼近農戶，則可以更好地滿足農民生產生活的融資需求。

3、農村金融機構必須有健全的籌資手段

我國的農村金融機構對政府依賴過強，籌資手段又過于單一。因此在金融市場日益成熟的情況下，我國的農村金融機構，特別是農業發展銀行和農村信用社，應該積極地運用發行股票、債券和向商業銀行借款的形式，融通更多的資金，從而為農村信貸提供更強的資金保障。

4、政府應該為農村金融運行提供良好的政策環境

財政對農村經濟的資金支持通常總是有限的，要加速解決農業和農村經濟的資金短缺問題，使有限的財政資金發揮放大效應，還必須構建并且強化財政的農村信貸投入導向與激勵機制。美國等國家通過對農村金融機構實行利率補貼、減稅和貸款擔保等政策，激活農村金融部門的創造信用功能，使其能夠以降低利率、改善貸款條件、增加信貸額度、擴大貸款范圍等方式，把財政對金融的補貼政策傳導給農村經濟部門，實踐證明，這確實是政府組織和調節農村經濟資源、支持農村經濟發展的成功之舉。

【參考文獻】

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[2]李春友：解決農村金融缺失和錯位建設新農村的當務之急[J]，現代商業銀行，2006（5）.

篇9

關鍵詞：貧困地區；金融供給；金融需求；普惠金融

為準確了解“十二五”期間天水市普惠金融發展供需狀況，有效發揮普惠金融支持精準扶貧工作的積極作用，本文從供給主體、需求主體兩方面進行了專項調查，闡述了供給方和需求方存在的問題，提出天水市普惠金融發展的對策建議。

一、普惠金融供給主體分析

金融組織體系不完善。目前，天水市共有銀行業金融機構51家，證券機構6家，保險機構137家，融資性擔保機構19家，小額貸款公司19家，銀行業從業人員4766人，保險業機構從業人員8500人。由于縣域經濟總量不足，金融機構相對市區明顯偏少，特別是張家川縣金融機構、從業人員與其他縣有較大的差距，有待進一步完善（見表1）。

普惠金融產品、服務和創新單一。從調查情況來看，目前涉及到的金融服務產品主要有農業生產經營性貸款、畜牧養殖業貸款、雙聯惠農貸款、婦女小額貸款等，其他創新貸款品種并未開展。2015年末，累計發放各項貸款642.58億元，貸款主要投向為：投放農村企業貸款100.83億元，占比15.69%；投放農戶貸款203.01億元，占比31.59%。截至2015年12月末，創業促就業小額擔保貸款余額1.6億元，雙聯惠農貸款余額6.88億元，婦女小額擔保貸款余額0.6億元，助學貸款余額只有61萬元。

支付結算服務水平不斷提升。2011年到2015年便民服務點數量增加到2841個，在全市548個鄉鎮實現全覆蓋，已覆蓋到80%以上的行政村，實現了農村快捷、便利支付。2015年末，天水轄內各網點共發起業務6316筆，成功6251筆，作廢65筆，筆數、金額較2010年分別增長7.8倍和2.3倍。轄內金融機構網點402個，較2010年增加54個，接入人民銀行大、小額支付系統的銀行機構網點305個，接入率為80.68%。截至2015年末，全市18家銀行業金融機構累計發卡775.15萬張，較2010年增長486.04萬張，同比增長15.31%。非現金支付工具布放速度加快，銀行卡受理環境持續改善，全市各類收單機構共布放POS機具14243臺，布放ATM機952臺，較2010年分別增加10941臺和617臺，增長3.3倍和1.84倍，分別占到全省農村地區的18.3%和13.26%。

建檔立卡貧困戶精準識別難。近年來，轄區人民銀行聯合當地政府、相關部門、金融機構征集農戶信息，完善農戶、個體戶等農村經濟主體的信用記錄，建立信用檔案，加快推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉（鎮）”創建。2010年農戶信用檔案和評定信用農戶分別為40.23萬和30.51萬戶，2015年增加到58.17萬和45.89萬戶，分別增長44.59%和50.41%。但部分村干部對精準扶貧政策把握不準，在確定精準扶貧貸款戶時有走過場、部分農戶不如實填報收入情況，造成少數較富裕戶被納入建檔立卡貧困戶系統，部分真正的貧困戶沒有被納入進來，存在因病、因學、因災返貧的現象。

二、普惠金融需求主體分析

（一）農戶需求主體分析

1.農戶對金融產品和金融服務的多樣化需求增加。問卷調查發現，接近一半的農戶需要增加農業保險方面的金融服務。據調查，在“除了存貸款業務之外，您認為最需要對農村增加的金融服務”選項中，有高達45%的農戶選擇了增加農業保險。與此同時，農戶對銀行卡的需求較為迫切，9.3%的農戶認為應加大對銀行卡的投放力度。近兩年國家的金融下鄉活動對農戶有一定的幫助，但農戶對金融知識的了解程度仍然較低，僅僅知道存款、貸款、轉賬和匯款等基本知識，對于投資理財、政策性扶貧貸款等方面的知識欠缺。調查中，16%的農戶認為應加大農村地區的金融政策和知識的宣傳。

2.農戶在金融機構申請貸款問題多樣化。農戶金融需求依舊旺盛，但農戶承受力有限，金融服務相對單一，貸款門檻高、利率高、額度小等因素制約了農村金融服務，農戶的金融需求滿足不充分。據調查，目前金融機構的涉農貸款期限主要以短期為主，存在貸款期限太短和J款利率過高問題。22%的農戶認為貸款缺少擔保，40%的農戶認為貸款額度太小，貸款期限短、手續復雜的農戶合計占56%。

（3）農戶貸款用途主要用于農業投入。據調查，57.33%的農戶不需要借款，42.67%的農戶有借款需求，大多數農戶資金需求規模在5萬-10萬元之間。用途占比較高的三項依次是農業支出、婚喪嫁娶以及商業投資

（二）小微企業需求主體分析

對75戶小微企業的調查結果顯示，85%的民營企業由于自身的局限性，進一步發展所需要的資金嚴重不足，資金需求較大。

1.小微企業資金短缺情況仍然比較嚴重。調查顯示，小微企業對資金的需求較大，33%的企業所需資金用于擴大生產，65%的企業所需資金用于補充流動資金，其中有70%的企業存在資金短缺的情況，且僅有35%的企業融資渠道通暢，65%的企業融資渠道通暢程度一般和不暢。

2.企業融資各項收費較高，增加了小微企業融資成本。調查的企業融資，其他收費項目主要由擔保費、貸款評估費、風險保證金、抵押物評估費（土地、房產等評估費）以及其他費用（包括保險費、工本費、公證費、財務報告審計費、融資顧問費、土地登記費、房產登記費、工商查詢費）構成。除了金融機構的利息和其他費用支出以外，小微企業融資還需要支付一定的中介費用，由于小微企業的信用等級較低，償債風險較大，中介費用的支出是不可避免的，較高的綜合融資成本擠壓企業盈利空間，企業經營壓力增大。2013年至2014年末，擔保費、貸款評估費、抵押物評估費以及其他費用都有所增加，同比增長幅度分別為69%、73%、125%以及72%。2015年，除抵押物評估費之外，擔保費、貸款評估費、風險保證金以及其他費用較去年同期都有所下降，緩解了中小微企業融資的額外成本。

3.小微企業貸款滿足率逐年下降。調查發現，多數樣本企業在2011-2015年期間發生過外部借款，并表示農村企業發展面臨的最主要的制約因素就是“資金缺乏”。通過對樣本企業近5年的實際貸款額和實際所需貸款額之比進行分析，發現從2011年開始，樣本企業的貸款需求滿足率呈現一個銳減的特征，2015年樣本企業的貸款需求滿足率^2011年下降4個百分點。

三、主要問題

（一）政策落實不夠到位

普惠金融政策落實中，受扶持對象流動性強、經營能力弱、抗風險能力低等因素影響，業務往往伴隨著風險高、監管難、工作量大、審批程序繁瑣等問題，無形中增加了銀行的管理成本。然而，作為推動普惠金融發展的稅收傾斜、基金激勵等重要政策又不能惠及，在壓力與激勵措施失衡狀態下，銀行信心不足，辦理積極性不高。

（二）小微企業融資仍面臨諸多挑戰

小微企業融資仍面臨著信息不透明、財務不規范、市場風險不確定、抵押擔保難落實等問題制約，同時由于起步晚、底子薄，目前通過上市、發行集合票據、集中債券等方式直接融資還處于空白，融資渠道主要還是依賴銀行信貸。

（三）金融知識和政策匱乏，信息不對稱

一是農戶、小微企業負責人對國家幫扶優惠政策信息不清楚、不了解或理解不到位。二是農戶居住分散，小微企業規模小，缺少相關評審信息，很難評估農戶、小微企業的還款能力、信貸風險。

（四）農村金融服務依然薄弱

一是農村金融保障機制依然滯后，農業政策性保險覆蓋面有限，擔保機構業務不能覆蓋“三農”領域。二是農村金融市場競爭還不充分，貸款難、貸款貴的問題依然存在。三是農村支付環境還需優化，網上銀行、電話銀行、POS刷卡等非現金支付工具僅在中心城鎮和中心村得到了普及應用，邊遠村鎮的使用普及率依然較低。

四、對策建議

（一）暢通普惠金融政策落實渠道

發揮好“政府牽頭、人民銀行推動、相關部門落實、金融機構跟進”的普惠金融政策落實機制，定期召開聯席會議溝通相關信息，協調解決普惠金融政策運行過程中出現的新情況、新問題，發揮各部門職能優勢，凝聚合力，暢通普惠金融政策落實渠道。同時，通過報紙、電視、網絡、微信等媒體，加大對普惠金融優惠政策的宣傳力度，讓更多扶持對象及時了解普惠金融相關政策。加強信用宣傳，增強個人信用意識，幫助扶持對象逐步樹立信用意識，完善信用記錄，減少貸款違約風險。

（二）減輕小微企業融資壓力

引導國有大型商業銀行履行更多社會責任，平衡好在支持重點領域和兼顧小微企業金融服務的關系，把滿足小微企業的金融需求作為新的信貸增長級抓好抓實。讓更多區域性、股份制商業銀行和小微企業對接幫扶，發揮其在管理、市場方面的創新優勢，積極滿足小微企業的多樣化、差異化金融需求。鼓勵設立村鎮銀行、小貸公司、資金互助社、農業社區基金、小型金融擔保公司等新型小微金融組織，發揮其在從事微型金融服務中貼近基層、鏈條短、信息對稱的優勢，降低對抵押、擔保的要求，從而緩解小微企業融資成本高等問題。

（三）普及金融知識

從農戶、小微企業金融服務的需求分析來看，還有很大部分農戶、小微企業缺乏對金融服務必要的認知，如小額信貸政策、農業保險政策、國家幫扶政策等，因此必須從農戶、小微企業這個需求主體著手，普及金融知識，提高農戶、小微企業能力，并有效地降低借貸交易的成本。

（四）創新金融產品和服務方式

一是積極創新符合現代農業發展需要的金融產品和服務方式。結合現代農業中農業產業化企業、現代農業科技、農田水利建設等對金融的需求，創新農村金融產品和服務方式，滿足不同主體對農村金融產品和服務的差異化需求。二是加快法律法規及政策頂層設計，在制度上允許農民的財產用于抵押擔保。大力推廣林權抵押貸款、大型農機具抵押貸款、訂單農業與供應鏈融資、涉農直補資金擔保貸款等。鼓勵金融機構積極開展農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農民住房財產權抵押貸款業務試點及推廣。三是發揮市場作用，優化直接融資環境，規范發展民間金融，有效拓展小微企業多元化融資渠道。做好小微企業發行股票及公司債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具的宣傳使用。

參考文獻

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The Investigation on the Supply and Demand of Inclusive

Finance Development in Tianshui City

――A Case of Tianshui in Gansu Province

Research Group

篇10

一、農村融資困境與政策性金融缺位。

在農村金融需求不斷增長的同時，信貸資金投入總量不足、品種較少，供求嚴重失衡。年農業增加值僅占7％，而農業貸款僅占貸款總額的5％。國家統計局農調隊抽樣調查的結果表明多數農戶存在貸款難問題。銀監會的數據顯示，截止2010年6月末獲得小額貸款的農戶僅占需求農戶的14％。

從供給上分析，一方面農村金融壓抑加劇了農村融資難度。正視的金融制度安排，在貸款數量和結構上都不能適應農村金融需求。商業銀行在市場化改革過程中，機構從農村大量撤出。四大國有商業銀行僅1999-2001年僅從貧困省份就撤掉分支機構3萬多個，留下的商業性金融機構和郵政儲蓄共同構成了農村資金的外流渠道。同時，對農村金融市場的嚴格管制和對民間金融的限制，使農村金融缺乏競爭和創新，部分地區形成了農村信用社壟斷經營的格局。而其受資金實力弱和不良貸款高的制約，主要發放短期小額貸款，農村發展急需的中長期貸款缺乏供應主體。另一方面，本應成為資金供應主體的政策性金融在改革中大幅退出。商業銀行機構從農村的大面積撤出，導致了政府在農村的金融供給事實上的大幅減少。而作為國家正規的農業政策性金融制度安排，農發行的業務不但沒有相應擴展，卻被進一步縮小在糧棉油收購貸款范圍內，投放數量因為糧棉市場化改革逐年減少。政策性貸款的市場分割和嚴重缺位，使糧棉油流通領域貸款出現過度投放，而生產和加工環節的資金需求得不到有效滿足，影響了農業農村經濟的協調持續發展，同時也加劇了農發行的系統性風險，制約了其支農功能的正常發揮。目前，只有農業發展商業銀行機構從農村的大面積撤出，導致了政府在農村的金融供給事實上的大幅減少。而作為國家正規的農業政策性金融制度安排，農發行的業務不但沒有相應擴展，卻被進一步縮小在糧棉油收購貸款范圍內，投放數量因為糧棉市場化改革逐年減少。政策性貸款的市場分割和嚴重缺位，使糧棉流通領域貸款出現過度投放，而生產和加工環節的資金需求得不到有效滿足，影響了農業農村經濟的協調持續發展，同時也加劇了農發行的系統性風險，制約了其支農功能的正常發揮。

二、市場演進中的政策性金融功能界定。

經濟轉型中的市場替代是政策性金融的過渡。對中國這個巨大的經濟體而言，實行漸進式的改革是有效率的，如果政府盲目撤出，對經濟穩定，對金融穩定、經濟發展的影響都將是災難性的。考慮金融市場放開和商業性金融發展的路徑依賴，突破農村金融改革困境，必須首先對政策性金融和商業性金融進行徹底分離，把商業銀行承擔的政策全部劃歸政策性金融機構，為商業性金融的發育創造必要的初始條件，使其能夠在一個新的更有效率的邊際上演進發展。在商業性金融力不能及的地方提供金融服務，保持農村金融系統的必要功能。

增進市場發育是政策性金融的開發。政府培育是市場演化的形式之一。由于政策性金融具有國家信用、信息生產、專業服務等優勢，對于發展中經濟和市場，政策性金融可以利用國家信用和政府組織優勢，推進市場機制和社會信用建設，同時通過專業化發展，提高風險識別能力，增加市場信息供應，降低市場信息不對稱程度。政策性金融的市場增進功能，執行政府糧棉改革和調控政策，有效推動了糧棉企業改革和競爭力提升，促進了糧棉流通，維護了市場穩定，并為商業性金融進入創造了條件。農發行業務范圍向生產和加工領域的延伸，既增加了金融供給，又促進了金融市場的適度競爭和發展，提升了農村金融的整體功能。

三、農業政策性金融功能重構策略。

農村經濟金融系統是一個復雜的母系統。在農村金融子系統中，商業性金融系統內生于經濟發展，具有明顯的自組織特征；而政策性金融系統則是由政府外生供給的人為構建。金融發展理論關于金融功能和系統科學關于系統復雜性的研究，共同指向了系統功能與內部結構、作用機制、外部環境的關系問題。按照功能等于結構加環境的邏輯，在政策性金融制度安排上，應根據新農村建設對農村金融功能的需求，對政策性金融進行功能重構、機制再造和環境優化。

調整功能定位。充分認識農業政策性在經濟社會發展和新農村建設中的歷史地位和作用，在農村金融整體框架和國家對“三農”支持和保護體系內，從總體上確立政策性金融在農村金融中的主導地位。要把政策性金融的業務范圍拓展到整個“三農”領域，圍繞客戶需求，加大產品創新力度，在增加信貸業務種類的同時，積極開展結算、、擔保等業務，發展農村政策性保險。考慮組織機構成本、規模效應和專業優勢，開展農村政策性金融業務應以農發行為主體。為滿足小額信貸的需要，農發行在適當調整分支機構的基礎上，應加強與農村信用社、民營金融機構的配合，可以借鑒法國農業信貸銀行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服務能力。