導語：如何才能寫好一篇行政制度建設，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1 人的建設是廉政制度創新及執行力建設的關鍵因素

在廉政制度創新和執行中，人是最關鍵也是最具能動性的因素，人的價值觀、認知水平、利益傾向和能力等各因素會嚴重影響廉政制度的創新和執行。因此，在廉政制度創新和執行力的建設中，人的建設應當是至關重要的。我們可以從兩方面來加強人的建設。

一是加大宣傳教育力度，提高自覺意識。廉政制度的創新和執行，只有把它建立在自覺的基礎上才有根基，這就要求我們要切實加強制度的宣傳教育，增強全黨的制度意識，使黨員干部成為熟知規章制度的“明白人”，落實規章制度的“有心人”，把制度轉化為黨員、干部的行為準則、自覺行動。在具體教育上，既要加強制度灌輸教育，又要引導廣大黨員干部進行自我制度教育；既要加強對黨員干部特別是領導干部的教育，又要加強普及教育，打造制度執行的群眾基礎；既要加強定期的常規教育，又要加強針對特殊情況展開的不定期教育等等，從而真正使反腐倡廉制度入腦入心、深入人心。

另一方面是強化領導示范作用，樹立制度權威。季康子有一次向孔子請教如何從政。孔子回答說：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”①意思就是政治就是正，你率先走上正道，誰還敢不走正道呢？廉政制度的創新與執行，領導的率先垂范是關鍵。這要求我們嚴格按照要求選拔干部，把好干部“入口關”；經常開展干部隊伍作風建設，有效抵制不良風氣的影響，保持干部應有的良好素質；要做到制度面前沒有特權，無論是制度制定者、制度執行者，還是制度遵循者，都不能凌駕于制度之上，嚴肅處理違反制度的人和事，樹立制度權威。

2 非正式規則是廉政制度創新及執行力建設的重要內容

改革開放30多年來，我國在廉政正式規則建設方面取得了豐碩成果，從中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式規則建設卻顯得特別乏力，極大影響了制度的執行力建設，本文認為可以從以下幾個方面來加強非正式規則建設：

一是建立行政倫理機制。行政倫理是一種責任倫理，制定有效的行政倫理機制，加強從政道德法建設，已經成為大趨勢。我們可以借鑒國外先進經驗，強化“法治”和“德治”的結合，堅持外在制度與內在制度的結合，建立和強化道德規范約束機制，努力探索建立起一整套與社會主義市場經濟和現代民主政治相適應的國家公職人員從政道德規范，對黨員、黨員領導干部和國家公職人員提出較一般民眾更高的道德要求；適時制定《國家公職人員從政道德法》，以“剛性”條款對國家公職人員進行約束；強化官員道德建設，使從政者內心深處把當官賺錢當作一種恥辱、一種犯罪，使道德規范真正發揮約束作用。

二是加大廉政文化建設。只有認同廉政文化，干部的價值觀與廉政所要求的價值觀才能一致，才能有廉政責任感，從而產生進行廉政制度創新和執行廉政制度的動力。這就要求我們統一思想，以新的理念、新的視野不斷深化廉政文化建設，要引導全黨樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強執政為民的自覺意識；要堅持反腐倡廉“大宣教”工作格局，充分發揮各種媒體的優勢建設廉政文化；要充分發揮人民群眾的積極性和創造性，形成人人參與反腐倡廉、共筑廉政防線的良好格局；要加強職業文化中的廉政文化建設，在全社會營造良好的廉潔從政廉潔從業的文化氛圍；要進一步擴大廉政文化的覆蓋面、影響面和教育面，真正營造出“制度之上沒有權威、制度之外沒有民主、制度之內沒有自由，人人維護制度的嚴肅性”和“尊重制度、遵守制度光榮，無視制度、違反制度可恥”以及用制度規范從政行為的氛圍。

3 實施機構是廉政制度創新及執行力建設的保障機制

從一定程度上來說，我國并不缺乏廉政制度創新的能力。但很多制度出臺后，由于沒有科學的實施機構，制度形同虛設的現象還在一定范圍內存在，這就需要完善廉政制度實施機構。完善廉政制度實施機構可以采取以下措施：

一是要深入推進政治體制改革。黨的十七大報告強調：“深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。”要充分發揮政治體制改革的優勢，給完善廉政制度實施機構以活力。

二是要明確廉政制度執行的責、權、利。對廉政制度執行干擾的常常是兩種人：一種是位置比較高的干部；另一種是廉政制度執行者。要防止廉政制度執行的干擾，必須明確廉政制度的責、權、利，尤其是要明確“政府官員”的權力，科學界定政府權力，保障責、權、利三者均衡，從而推動廉政制度的執行。

三是要完善監督機構。美國學者喬治?艾克說：“當經驗豐富而勝任的記者對一個公開的政府的記錄與會議保持著經常監視時，陽光就會充分地發揮它的消毒作用，黑暗的操作者就只會剩下小小的容身之地了。”②監督機構的完善是反腐倡廉工作的重要環節。完善監督機構要在進一步發揮執政黨統一領導的政治權威前提下，整合和發揮專門反腐敗機構的整體合力，對監督權力進行科學分解和配置，建構科學、制衡、規范的權力結構體系。同時可以考慮設立一個具有獨立性、權威性的高效專門機構，保障群眾的獨立監督權力，如知情權、保護權、批評權，從而發揮群眾的積極性。

四是要建立機構發揮群眾監督積極性。人民是國家和社會的主人，是政治建設與運行的主體，是推動社會變革和歷史進步的真正動力；人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民放心不放心，也是廉政制度創新成功與否的最根本標準；人民群眾的政治熱情和積極參與是反腐倡廉的最重要社會資源，是推進廉政制度創新的最強大推動力量。可以考慮設立一個具有獨立性、權威性的高效專門機構，保障群眾的獨立監督權力，如知情權、保護權、批評權，從而發揮群眾的積極性。

五是要建立行政評估機構。如加快信息系統處理的開發和運用，使公眾能夠從多種信息渠道快捷地了解政府各項政策方針、辦事程序、工作方法和標準等；多項事務統一歸口處理，減低辦事人員濫用權力的機會；盡量將政府的事務權力減弱，轉由社會服務機構承辦等；政府可以設立獨立的機構監督行政行為的程序性，建立廉政績效評估機制，行政程序來限制權力的濫用，從而預防腐敗。

4 制度體系是廉政制度創新及執行力建設的核心內容

廉政制度創新和執行力建設，制度自身建設是核心，必須加強廉政制度體系建設，具體來說可以采取以下措施：

一是加強廉政制度建設的系統性。廉政制度建設是一項系統工程，應在大的環境框架內進行，在制定制度時，在時間跨度上要注重連續和銜接，在部門關聯上要注意部門的協調性和統籌性；要創新建設理念，更新建設思路，建設一套符合我國國情的懲治腐敗、職業資格、財產申報、離任審計等制度體系，并堅持用制度管權、管事、管人。整個制度內容體系既要有規范性、要求性方面的內容，也要有措施性、制裁性方面的內容，既要有激勵性、保障性方面的內容，也要有監督主體方面的內容，不留空白，不相互交雜和矛盾。

二是加強廉政制度建設的實質性。廉政制度建設要具體、嚴密，要制成規范性的文件，在程序上要像制訂法律法規一樣有一套規范性的制作程序，要激發群眾的參與性，增強制度的群眾基礎；要從我國實際出發，盡快制定和頒布一套與實際迫切需要的法律法規，以法制化的規則和程序制約權力，使掌權者只能在法律限度的范圍、限度的程序和限度上行使自己的權力。整個制度的建設要密切聯系實際，扎扎實實，避免教條主義；要避免隨意性，防止有的領導提出不現實的過高要求和無價值的過低要求；要深入調查研究，制度的條款不能過于原則、籠統；要避免出臺的制度不嚴謹，有漏洞。

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一、項目分類

按照建設項目的性質和用途，將基本建設項目分為以下六個類型：

1、城市市政公用基礎設施、社會公益性事業用房、軍事用房（不含營業性用房，下同）、九年制義務教育教學用房、黨政機關辦公用房；

2、高中、幼兒園教學用房；

3、西城區企業及享受西城區優惠政策企業（當年“十強”企業或連續兩年評為“成長型”企業，下同）建設的廠房和配套設施（不含單元住宅樓，下同）；

4、企業廠房和直接為生產服務的配套設施；

5、集資建房、經濟適用房；

6、房地產開發、單位建設的經營性用房。

二、減免標準

（一）城市市政公用基礎設施、社會公益性事業用房、軍事用房、九年制義務教育教學用房、黨政機關辦公用房：

1、免征城市基礎設施配套費、墻改基金、規劃綜合技術服務費（收取100元的工本費）、建筑企業勞動保險費；

2、圖紙審查費按標準的二分之一收取，即：按工程造價的1‰收取（單位造價以800元/平方米計算，下同）；

3、白蟻防治費按標準的五分之四收取，即：2元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

4、防雷裝置施工監督和竣工驗收按標準的二分之一收取，即：0.5元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

5、渣土費按標準的二分之一收取，即：1元/平方米；

6、其他未做特殊規定的行政性和服務性收費按標準執行。

（二）高中、幼兒園教學用房及教學配套設施：

1、免征建筑企業勞動保險費、規劃綜合技術服務費（收取100元的工本費）；

2、基礎設施配套費、墻改基金按標準的二分之一收取，即：25元/平方米、4元/平方米；

3、圖紙審查費按標準的三分之二收取，即：工程造價的1.2‰收取；

4、白蟻防治費按標準的五分之四收取，即：2元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

5、防雷裝置施工監督和竣工驗收按三分之二收取，即：0.8元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

6、渣土費按標準的二分之一收取，即：1元/平方米；

7、其他未做特殊規定的行政性和服務性收費按標準執行。

（三）西城區企業及享受西城區優惠政策企業建設的廠房和配套設施：

1、免征城市基礎設施配套費、墻改基金、建筑企業勞動保險費、白蟻防治費；

2、圖紙審查費按標準的三分之一收取，即：工程造價的0.6‰收取；

3、防雷裝置施工監督和竣工驗收按標準的三分之一收取，即：0.3元/平方米。單體建筑收費最高不超過1000元；

4、城市規劃綜合技術服務費按標準的三分之一收取，即:選址、定點用地規劃階段：500-800元/件，建設規劃階段：0.6元/平方米（計量單位：建筑面積）；

5、工程質量監督費按標準的三分之一執行，即：0.5元/平方米；

6、渣土費按標準的三分之一收取，即：0.7元/平方米（西城區內單位、企業、個人交納的渣土費，全額返還西城區使用）；

7、其他未做特殊規定的行政性和服務性收費按標準執行。

（四）企業廠房和直接為生產服務的配套設施：

1、免征建筑企業勞動保險費、白蟻防治費、墻改基金；

2、城市基礎設施配套費按10元/平方米收取；

3、圖紙審查費按標準的五分之二收取，即：工程造價的0.7‰收取；

4、防雷裝置施工監督和竣工驗收按標準的五分之二收取，即：0.45元/平方米收取，單體建筑收費最高不超過1000元（計量單位：建筑面積）；

5、城市規劃綜合技術服務費按標準的五分之二收取，即：選址、定點用地規劃階段：600—1000元/件，建設規劃階段：0.7元/平方米（計量單位：建筑面積）；

6、渣土費按標準的二分之一收取，即：1元/平方米；

7、其他未做特殊規定的行政性和服務性收費按標準執行。

（五）集資建房、經濟適用房：

1、城市基礎設施配套費、墻改基金按標準的1/2執行，即：20元/平方米、4元/平方米；

2、建筑企業勞動保險費按標準的1/2執行，即：總造價×1.7%；

3、圖紙審查費按標準的三分之二收取，即：工程造價的1.2‰收取；

4、防雷裝置施工監督和竣工驗收按標準的三分之二收取，即：0.8元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

5、白蟻防治費按標準的五分之四收取，即：2元/平方米收取（計量單位：建筑面積）；

6、渣土費按標準的三分之二收取，即：1.4元/平方米;

7、其他未做特殊規定的行政性和服務性收費按標準執行。

（六）房地產開發、單位建設的經營性用房：

該類建設項目涉及的所有收費均按標準執行。

三、減免程序

符合減免條件的建設項目,由建設單位提供相應的證明文件,行政服務中心（以下簡稱“中心”）“窗口”工作人員依照項目分類辦法對項目的類型進行初審，并填寫“天長市基本建設項目類型確認和收費一覽表”，“中心”負責審核、辦理。

在標準之外確需減免的大型建設項目和招商引資項目，由建設單位提出減免申請。“中心”負責將申請報分管市長，并提請市長辦公會議研究決定。建設單位憑市長辦公會議紀要到“中心”業務科辦理有關減免手續。

四、費用征收

費用的征收要嚴格按照規定執行，不按上述要求辦理有關規費減免手續的，一律不得減免。對不按程序隨意減免、擅自減免或超標準、超范圍收取規費的，一經發現，嚴肅追究有關單位和責任人的責任。

五、附則

1、上述收費依據和標準變動，需經市法制辦、物價局審核，并報市長辦公會議研究通過后，方可調整。

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關鍵詞 加強；內部控制；制度；建設

內部控制貫穿于各個單位活動的方方面面，尤其在當前嚴峻的經濟形勢下，內部控制越來越凸現出它的作用來。而筆者在從事縣核算中心實際工作中，發現部分行政事業單位在內部控制制度建設上比較滯后，這不僅制約了行政事業單位的工作效率和效果,也影響了會計信息的真實性。隨著行政事業單位改革的不斷深化，只有建立起完善的內部控制制度，才能更好發揮各單位在經濟建設中的作用，下面筆者就縣級行政事業單位的內部控制建設略作分析和探討。

一、行政事業單位內部控制存在的主要問題

1.單位管理層及財務人員對內部控制認識不足，意識比較淡薄

良好的內控意識是內控制度得以合理有效實施的重要保證。在實際工作中發現，有的單位主要領導對內部控制的重要性和現實意義認識不夠，對內部控制的概念非常模糊，不理解內部控制的意義所在，認為內部控制只是一種程序，缺乏內部控制制度建設的概念。另外由于行政事業單位財務人員素質參差不齊，有的甚至是辦公室其他人員兼職，幾乎沒有內控意識，沒有明確的崗位責任約束，日常監督與控制工作做得很不夠。比如在日常核算工作中，有的單位為收費方便，將收費票據分派給一部分有工作聯系的人收取，由于各種原因，這部分人長期與財會人員不結賬，而當在工作中發現一些重要問題需要詢問會計人員時，會計人員對事情的過程竟一無所知。

2. 內部控制制度不夠完善

從控制環境來看，有的單位只注重制度的制定，卻忽略其執行情況和執行效果，導致內部控制制度的制定走過場，內部控制制度也只成為裝裱在鏡框里的裝飾品了，未能發揮其應有的作用；有的單位根本就沒有內控制度，財務人員對此也是一問三不知；有的單位只是以一般財經規章制度代替內控制度，對業務流程控制過于簡單，對一些問題處理憑經驗、靠慣例，認為行政事業單位經濟業務簡單，運轉環節少，只要財務人員可信，什么事就好辦，致使財務監督與控制流于形式。其實，內部控制制度的出發點是通過專門辦法建立一套防范機制，而不是單純靠會計人員的個人經驗、素質或職業道德來保證會計資料和單位資產的安全完整。

3. 對資產的管理比較松懈

行政事業單位實行會計集中核算后，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產管理現狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的“兩張皮”現象嚴重，在一定程度上影響了單位財務管理的有效實施。會計核算中心主要是憑單據核算、付款，對業務的來龍去脈，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，固定資產是否在用，是否核銷也不清楚，對行政事業單位債權、債務等往來款是否發生壞賬、呆賬等了解很少。核查中還發現, 大多數的行政事業單位沒有建立起定期財產盤點制度, 賬外資產或資產短缺現象時有發生。?

4. 對財務收支預算控制情況不合理想

行政事業單位每年年初都制定年度財務收支計劃，但執行的效果差強人意。實際工作中單位負責人對預算約束的剛性認識不足，認為有錢就可以花，思想上根本沒有預算控制的意識。核查中發現，有的單位雖然入不敷出，卻也在借錢超預算發放獎金，津貼等。更有甚者，將預算外收入掛在往來款，直接在往來款中列支獎金福利。對于象業務招待費、辦公費、差旅費等費用項目超標支出嚴重，費用支出沒有進行事前的范圍和標準預算，事后也沒有進行總量控制。而財務人員對報銷憑據也是來者不拒，例如，有個別單位現在每月都有尋呼機的支出，而經詢問，尋呼機早已棄之不用，只是沒有人去辦理注銷手續，雖說每月金額不是很大，卻從而可見單位對內部控制的隨意性很大。

5.不相容崗位不相分離

從控制活動來看，崗位分工不盡合理，內部控制體系不夠完善。由于行政事業單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。出納管錢又管賬，會計管支票又管全部名章等，稽核制度形同虛設，極易造成舞弊行為。同時，有的單位授權審批的權限過于分散（各科室都有不同的審批權），極易形成失控，所以授權審批制度急需改進，不然肯定會影響財務控制的實際效果, 并使單位內部的財務監督檢查流于形式。

二、加強行政事業單位內部控制的措施

由于管理理念不到位，缺乏責任感；外部環境不到位，不協調；?相關政策不到位，會計監督乏力。因而現行授權機制容易造成內控制度失效，使內控不能正常發揮其作用 只有建立健全行政事業單位各項內部控制制度，才能真正保護好單位各類資產的安全，增強會計數據的真實性和可信性，真正提高資金使用效益。

1.增強內控意識, 強化單位負責人在單位內部控制體系中的主導地位

按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》的規定, 單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體, 對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。單位負責人要經常參加各類財務新法規新制度的培訓學習，從思想上真正確立起對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，重視內部會計控制制度建設，創造良好的內部控制環境，帶動整個單位的內控意識。

2.增強會計基礎工作, 強化會計工作在內部控制中的控制作用

會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業單位的內部控制制度建設的實施效果。因此, 要根據單位會計工作的特點設置合理的會計崗位，提升行政事業單位內部控制水平,做到按事設崗、按崗設人，做到職責明確，相互制衡，實現崗位之間相互牽制作用，保證會計崗位設置的合理性和有效性；加強對行政事業單位會計人員的會計基礎工作規范的培訓教育和后續教育，使行政事業單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補充、拓展；建立完善的會計處理程序，嚴格的內部稽核制度，確保會計信息真實有效，保證會計工作控制的有效實施。

3.強化預算控制，提高預算管理水平

要進一步擴大行政事業單位財務收支計劃編制的范圍,將各單位的全部財務收支事項均納入預算，并嚴格預算的調整和追加程序，未經批準，不得超年初預算。要將年初預算與單位內部的責任預算有機結合起來, 必須嚴格按照財政下達的年初預算控制數, 結合本單位的實際，切實履行職責，完成工作任務, 認真編制內部的責任預算體系, 并嚴格責任預算的考核機制。對支出預算嚴重超標的，應相應追究相關責任人的責任，強化預算的嚴肅性。

4. 健全內部控制制度, 強化制度在內部控制中的重要作用

行政事業單位財務會計工作和內部控制工作的效果, 需要有一套科學合理的制度來支持和保證。要建立健全內部控制的制度體系, 并不定期地進行監督檢查，規范單位內部行為。單位要加強對薄弱環節和重要崗位的控制，細化責任，做到制度管人，責任到人，形成一個在內部會計機構和崗位設置合理、職責權限劃分明確、不相容職務相互分離、各崗位之間相互牽制、相互監督等方面相對完整的內部會計控制制度。

5. 強化監督檢查，發揮財政、審計部門和核算中心在內部控制中的職能作用

財政和審計部門作為會計工作的主要外部監督者，要創新工作思路，細化管理方式，開辟財政和審計部門與單位之間溝通與聯系的多種渠道，把內部控制作為一個專題審計項目進行，將內部控制的各個環節作為審計對象進行單獨審計，從根本上防范和遏制違法違規問題的發生。加強核算中心與單位的溝通銜接，核算中心應認真履行核算監督職責，努力提高會計信息的及時準確性，并著重反饋和控制預算的執行信息，要對年初預算指標實行即時控制，杜絕超預算用款。同時核算中心要定期與單位對債權債務進行清理核實，尤其對跨年度的應收款加大催收力度，及時回收陳欠款項和個人借款，避免和減少資產流失，杜絕由于單位的不合規收支行為而引起的往來款掛賬。加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織與指導,逐步完善行政事業單位的內部控制制度。

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關鍵詞：行政事業單位 財務管理 內部控制

一直以來，行政事業單位的財務管理工作都是單位內部管理工作的重點與難點，但是想要讓行政事業單位能夠適應新時期的社會要求及發展需要，就必須切實加強內部管理控制工作水平。

一、內部管理控制工作的概念闡釋

所謂內部管理控制，是指在市場經濟環境當中，企事業單位為了能夠更好的提升與控制企業的生產運營，更好的搞好內部經營管理，更好的實現企業經濟收益最大化以及更好的實現自己社會建設價值而采取的一系列促進內部相互制約與協調的管理手段。

二、我國行政事業單位當前內部管理控制工作現狀分析

過去很長一段時間內，行政事業單位在資金財務方面幾乎全部依靠國家財政的扶持與幫助，財務管理工作內容也比較機械與單純。

（一）內控制度不完善

目前我國行政事業單位內部普遍存在著內控制度不夠完善的問題。究其原因，只要有兩個方面。首先是國家的相關法律法規對行政事業單位的影響。由于我國具體國情的考慮，內部控制管理制度的建設要求主要是對市場中一般性生產經營企業提出的，如個體、公司法人等。對于行政事業單位的相關研究較少，少有具有針對性與可行性的具體方法。因此我國行政事業單位在內部管理及制度建設方面就一直比較被動。其次是我國行政事業單位由于長期以來在財政管理工作方面對國家財政及相關領導部門的依靠，從而造成了單位內部財務管理工作內容的單一，財政部門就只履行財政管理工作，而較少涉及到內部管理控制方面的具體工作，因此就更談不上建立和完善內部管理控制制度了。

（二）缺乏內控意識

是否具備良好的內部控制意識是確保行政事業單位內部控制管理工作能否有效開展的必要思想前提。內部控制管理工作不是行政事業單位內部財務管理部門一家之事，內部控制管理工作關系著單位上上下下所有部門及人員的切身利益和長遠發展，所以內部控制管理工作也應該是集所有人的力量，加強溝通與通力配合才能實現。但是目前我國許多行政事業單位內部在管理控制意識方面比較欠缺，尤其是單位的領導者、管理者自身就對內控工作缺乏足夠且科學的認識，這種情況下，內部控制要么就只能是做做樣子，無法通過領導和管理者的以身作則實現上行下效，要么整個內部控制管理工作就會淪為應付上級檢查的表面文章而已。

（三）缺乏風險管理意識

風險管理是行政事業單位財務管理及內部控制管理工作的重要內容，一切與經濟掛鉤的行為與活動都會產生與之相對應的財務風險，財務風險無處不在，因此施行內部控制管理工作也必須將財務風險管理作為重點管理內容來抓。但是目前大多數行政事業單位財務管理工作人員由于受到傳統財會工作意識的影響，對于財務風險認識不足，甚至缺乏基本的了解，不重視對財務風險的分析把握，不注意學習最新的財務管理工作知識與經驗，在日常工作中也死板僵化，未能發揮財務管理人員的創新精神，未能做到跟蹤管理、及時發現問題與解決問題，從而不但影響單位自身的發展，更是影響到了國家財產與人民財產的有效使用與安全管理。

（四）缺乏預算管理工作有效執行力

預算管理工作是企事業單位財務管理及內部控制管理工作的重要內容，預算管理工作執行效力的高低直接關系著企事業單位內部財務管理及內部管理工作的水平高低。一般來說預算管理工作應該堅持事前匯報審批、事中跟蹤監督、事后分析總結的原則。目前許多生產經營性企業都在逐步加強對預算管理工作的重視力度并且取得了相當可觀的管理成效。但是對于行政事業單位而言，預算管理工作由于單位內部的相關管理模式及觀念還有待更新，因此預算管理工作尚未做到精細化、合理化以及科學化，在計劃性方面也有所欠缺，所以給預算管理工作的執行力度方面的加強造成了很大的影響，浪費、隨意揮霍等問題相對嚴重。

三、加強行政事業單位財務內部控制制度建設的有關建議

（一）加強機制建設

內部控制管理工作想要獲得進一步提升就必須切實加強內部管理控制機制建設，機制就好比工作的框架，只有框架確定了，才能有針對性在填充里面的內容。對于行政事業單位而言，加強內部控制管理控制力度，更是離不開機制建設，建立了管理控制機制，才能真正確定內部控制的管理目標與工作方向，才能將單位內部所有工作人員及管理干部都納入到統一的管理機制當中，才能做到各司其職、各就各位、人人在崗、人人有責。在管理機制建設方面，不僅要確定工作目標與管理方向，還要落實具體內控工作的細節，并且將具體細節的落實情況與具體工作人員的切身利益相掛鉤，推行相應的績效考核及管理約束制度，這樣才能提升具體工作人員的工作積極性。

（二）加強內部審計監督工作力度

內部審計工作是行政事業單位內部控制工作得以順利開展的有力保障。針對當前行政事業單位財務管理及內部審計工作效力較弱的問題，應該大力加強內部審計監督職務的權力下放以及進一步將內部審計監督部門從財務管理工作部門中獨立出來，讓審計監督工作人員擺脫財務管理負責人的束縛，直接向單位最高領導者負責，通過內部審計工作人員的獨立權利行使，更好的發揮其監督、控制、跟蹤檢查等方面的職能發揮，并加強內部審計部門工作人員的隊伍素質建設，激發其工作的主動性與創造性，讓其在日常工作中為單位的未來發展和財務管理工作水平提升提出自己的意見和建議，幫助單位管理者更好的進行未來發展決策。

參考文獻：

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[關鍵詞]績效評估；行政問責；政府績效

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863（2013）09-0043-04

一、績效問責是行政問責制度的重要發展趨勢

行政問責是指立法機關、司法機關、行政機關、社會組織及公眾等依法對行政組織及其成員的活動進行監督，要求就其活動以及如何履行各種責任進行披露、解釋和證明正當性，并對失責行為進行懲罰的活動。這些責任源于政治的、憲法的、行政層級的或合同的賦予。[1]政府作為公共權力的人，要向委托人負責，即要向授予其權力的立法機關和人民負責，要實現公共利益和兌現“為民服務”的承諾，這是政府合法性的保證。

績效行政問責制度（performance-based accountability）是指在政府績效評估的基礎上，依據行政組織的工作績效，分配預算、改變其權力大小和權力關系、職能配置，影響其成員的薪酬待遇和職務晉升等的一系列正式安排。

政府績效評估的勃興和對政府責任的空前關注使得績效行政問責制度呼之欲出，成為行政問責制度的重要發展趨勢。政府績效評估是定義、衡量和運用政府績效指標的過程，是“一種支持以結果為導向的管理方法的工具。”[2]政府績效評估得到政府和公眾的一致支持和認可，關鍵原因在于其所具備的問責功能。一方面，它為政府部門內部預算制定、資源的調整和重新配置、人事考核及晉升等提供重要依據；另一方面，評估過程和績效報告的公開，使其成為一種重要的外部監督手段，成為政府主動向公眾呈現責任的重要形式。

在很多國家，績效評估的實施確實強化了政府責任。然而“績效評估在實踐中所起的作用，遠遠低于人們對它的預期”。[3]甚至還存在相反的情況，它成了政府掩蓋和推脫責任的幌子，或者導致錯誤問責、盲目問責。究其原因，主要是因為政府績效評估和行政問責在理念層面和制度層面都存在著嚴重的脫節。如何促進二者的緊密融合，建立有效的績效行政問責制度，是一個值得深入研究和探討的問題。這對政府績效評估尚處于嘗試階段，行政問責制度亟待健全的我國而言，尤具深意。

二、一個分析框架——行政問責制度模型

（一）主體——誰來問？行政問責主體是進行責任判定和追究的組織或個人。依據委托/理論，公民作為公共權力的委托人，最有資格成為問責主體。然而，由于每一個公民不可能直接向行政組織及其成員問責，所以只有通過設計一套正式的責任制度間接實現。實際上，行政組織及其成員的責任存在多重問題，它要向多個委托人負責，這些委托人可以是上級、平級或下級，也可以是立法、司法部門，還可以是社會組織、媒體乃至個人。

（二）內容——問什么？依據涉及的領域，行政組織及其成員的責任可以分為五類：（1）法律責任，要求其活動要公平、合理、合乎法律規定。行政法規往往會不顧公共利益而偏向少數利益集團，往往會不顧常識而變得死板僵化，也往往會不顧現有法律規定而只服從于個別領導的意志，法律問責在很大程度上是為了避免上述現象。（2）行政等級責任（也稱管理責任），是指因上級權力授予而承擔的管理責任，主要是對履職情況、失職、瀆職、腐敗等進行監控，形式包括審核其執法活動、對組織成員考評定級、人事任用和晉升等。（3）職業責任，基于職業上特殊的技術要求而承擔的責任，主要關注職業技術上的可行性和正確性。（4）財政責任，使用財政資金要廉潔、高效，一般通過預算控制和財務審計進行。（5）政治責任，要求忠誠于執政黨的宗旨、路線、方針、政策，為民服務。一般通過執政黨內控制、官員審查，以及其它利益團體、媒體和公民的外部監督等進行。各類責任之間既有聯系，又有區別，甚至還會沖突，需要審慎對待。

（三）三種控制機制——如何問？

庫珀認為，外在控制和內在控制是保持公共組織負責任行為的兩種一般方法。外在控制是來自組織及其成員自身之外的控制因素，包括制定立法、規則、制度，以及改革組織結構、建立新的組織等，它假設負責任的行為是在建立限制、要求、界限、標準和制裁中獲得的；內在控制由一系列組織成員自己內心的價值觀和倫理準則組成，在缺乏規則和監督機制的情況下，鼓勵從事合乎道德規范的行為，相信負責任的行為可以通過勸說、教育和感化達成。[4]

外在控制可細分為政府系統內的層級節制和政府系統外的平行控制。績效行政問責的政府系統內層級節制是指政府系統內部將績效評估作為上級評審和控制下級的一種工具。上級或行政組織自身設定績效目標和指標，對行政組織的投入和產出實施績效測量和項目評價，并將評價結果與預算、人事管理和組織結構調整掛鉤，以強化行政組織績效。它主要通過自上而下的命令和自下而上的報告鏈條實現信息傳遞。形式包括行政組織定期的自我評估和提交績效報告，以及政府內部專門機構的評估、審查和制裁。當下，其他利益團體和公眾參與對政府的行政活動產生了越來越大的外在責任約束，這些約束被稱為政府系統外的平行控制或水平問責。公開報告、聽證、、社會組織和媒體報道等等，都是水平問責的形式。

（四）四個要件——有效性？

（1）動力：充足的動力能夠使問責機制順利開啟和有效運轉。動力來自組織內部合理的權責分配和對組織及其成員責任動機的激發。（2）透明：問責過程與結果公開；社會組織和公民參與廣泛有序。（3）回應：及時回答和響應問責主體的訴求，包括態度、決策、行為方式的調整和因失責行為受到懲罰。（4）法定：問責主體、內容、程序、方式、后果等以法律的形式做出全面、明確、詳細、一致的規定，以減少隨意性，增加穩定性，節約成本，捍衛權威。

三、我國績效問責制度的問題分析

我國的政府績效評估，只是在部分領域、部分級別、針對有限的管理事項或項目進行試點工作；績效評估與問責制度的結合也剛剛起步，雖進行了一些有益探索，但其存在的問題也日漸突顯，不容忽視。

1.多頭評估和問責，導致制度的碎片化。（1）多頭評估和多頭問責并存。周美雷等指出，我國幾乎所有黨政機關都或多或少地對下級機關或政府開展過考核評估活動，包括經濟、監察、人事、組織、機關工委、政府業務主管部門等。評估內容也五花八門，涉及經濟發展、效能監察、公務員績效、領導干部政績、機關作風等；評估方式和頻繁程度不同，要求各異；使得被評估的行政組織無所適從，疲于應付，成為官員弄虛作假和腐敗的誘因。[5]（2）績效評估主體與問責主體不一致，績效問責制度呈現碎片化。績效評估主體和問責主體之間常常發生權力沖突：從事績效評估的部門無權問責；有權問責的主體沒權評估或無法從評估部門獲得相關信息；或者二者都有權進行懲罰，行政組織不知該服從誰。

2.績效指標與責任內容脫節。（1）指標沒有涵蓋全部責任類型，沒有形成各自獨立的體系。在國務院的推動下，我國有1/3的省（ 區、市）開展了績效評估工作，內容主要集中在目標責任制考核、重點工作和重點項目督查驗收、機關效能建設等方面。但關于其法律責任、行政等級責任、職業責任、財政責任、政治責任并沒有清晰的界定和劃分，相關績效指標也尚缺乏研究，亟待建構。近期，北京市提出應當“把預算績效問責作為行政問責的核心”，強調“以績效為核心確定資金的投向和數量，對部門預算和項目預算的編制形成約束，將績效管理結果作為下一年預算編制、項目安排的重要依據，優先考慮和重點支持績效管理結果好的部門項目，取消無績效和低績效項目”。[6]此舉意味著我國將財政責任納入績效問責制度框架已現端倪。（2）現有績效指標設定導致不同責任間的沖突。首先，引發政治責任與管理責任的沖突。休斯認為，政治責任是選舉產生的政府對選民的責任，源于民主授權；管理責任主要是行政組織對選舉產生的政府的責任，源于行政授權。[7]理想而言，行政組織及其官員對民眾負責應該與對上級組織和領導負責是一致的。但實踐中行政組織要完成政治使命和組織目標，必然進行公共權力的橫向分配和縱向層級授權，由于權力作用領域、運行方向、執行方式等不同，政治責任和管理責任就會發生偏離，甚至會強烈沖突，迫使行政組織要么二者擇其一，要么二者皆失。如此情勢，只對上負責不對公眾負責、政治責任讓位于管理責任也就成了理所當然。其次，導致職業責任與行政等級責任或政治責任的沖突。“壓力型”體制使行政組織的任務層層加碼，不堪重負，但為保“飯碗”，有些不得不想方設法做假數字、假政績，使職業責任讓位于管理責任。而有時明明因技術上的疏忽損害了公共利益，還會借口為了“政治穩定”隱瞞失誤和事故，以虛假的政治責任掩蓋職業責任。我國頻發的食品安全事故、橋梁坍塌事故中幾乎都有此類情形發生。（3）忽視績效達成與負責任行為之間的關聯性。負責任的行為并非會直接促進行政組織及其成員績效。績效的達成受多個因素的影響和制約，如組織結構、行政環境、行政文化等等。如果武斷地認為組織績效不高僅僅是因組織成員缺乏責任造成的，就會挫傷其積極性、主動性和創造性，造成問責不公。（4）指標標準設置不合理。指標標準普遍過高；重量化、輕實質；重短期，輕長期。“壓力型體制”會制造不切實際的標準額度，成為政績造假和腐敗的誘因；或者使那些務實肯干的行政組織和領導者因短期內不達標面臨不正當的懲罰或遭遇排擠。此情此境，又有誰愿意真正有所擔當呢？

3.動力不足。績效評估的最終目的不在問責，問責的最終目的也不在追究責任，它們的最終目的是激勵行政組織及其成員，改善管理，提高績效。然而我國績效問責制度卻暴露了嚴重的動力不足。實際上前文提到的績效評估和問責在主體和內容上的種種問題都從不同的側面印證了這一點。從控制機制的角度看：（1）行政系統內部等級控制方面，壓力型體制下引發的責任沖突、責任與績效因果關系的武斷判定、以及不合理的標準設定，都會使行政組織及其成員的擔當精神受到制抑。此外，我國公務員的績效評估與薪酬管理也暴露了這一問題。2006 年《公務員法》規定：公務員工資由基本工資、津貼、補貼和獎金四部分組成。設立“獎金”的初衷是對公務員進行激勵。然而實踐中，獎金往往是平均主義或者按資排輩的產物，起不到實質的激勵作用。這也是當前為什么一些公務員在上班時間看報、上網、聊天，“庸、懶、散”現象普遍的重要原因之一。（2）行政系統外的平行控制方面，我國雖已出臺了一些鼓勵政策，推廣了一些做法，較典型的如2001 年南京市政府開展的連續數年的萬人評議機關活動，但大多由于渠道不暢、組織不力、操作難度大、參與成本太高、過分受制于行政等級控制的壓力、相關法律保障不足等原因，使得平行問責主體的問責動力漸失；行政組織的擔責動力也隨之減弱。（3）內在控制方面，責任信仰體系脆弱，行政組織及其成員缺乏擔當精神。

4.缺乏透明性。我國壓力型體制下的政府績效評估和問責，績效指標體系由上級依據組織使命和績效目標承諾來制定，通過自上而下的簽署績效合同和指揮命令開展，指標數據的收集大多通過行政組織自我評價和上級評價進行。對那些不利的真實信息下級更容易選擇隱瞞，使評估和問責的透明性大打折扣。根據Jonathan Fox的分析，[8]透明和問責并非存在必然聯系，即透明不一定促進問責。透明主要有行政組織主動公開和應要求公開兩種途徑。透明的程度也有模糊和清晰之分：那些沒有揭示組織實際行為，沒有說明如何做出決定以及行為后果的信息是模糊的；那些關于組織真實績效的信息是清晰的。清晰的信息能夠促進問責，但需要一定的條件或政治環境。

5.缺乏回應。Donald Moynihan指出，“旨在問責的績效評估并沒有被普遍實施。政府現在繼續偏愛控制行政過程而不是控制期望的績效結果。”[9]我國同樣存在類似問題。（1）壓力型體制下，行政組織及其成員只注重回應上級的要求，對其他主體的訴求則可以視而不見。（2）不重視政府績效評估結果。包國憲等學者認為評估結果“運用方式單一和形式化傾向嚴重”。沒有與績效獎勵、精神補償、增益分享、共享節余、績效工資、績效合同等結合使用；評估結果成了擺設和走過場，沒有起到改進政策質量、優化政策執行過程，以及改進政府部門及工作人員的服務水平、提高工作能力等預期作用。[10]（3）對平行問責主體缺乏回應。Thomas Schillemans認為平行問責具備四個要素及標準：就問責主體與被問責者的關系而言，關系是正式的，由被問責者承認的，問責主體獨立于等級原則；問責過程始于信息階段，此階段被問責者有義務就他的行為進行解釋和辯護；接著是辯論階段，問責主體提出問題，進行對話，做出評判；在后果上，被問責者要承擔某些后果，要么是正式制裁，要么是由公開發表的或政策網絡內的言論而產生的非正式后果。[11]我國績效評估與問責的平行控制，遠未達到上述標準。信息收集難，來源單一；很少有正式的辯論；沒有正式或非正式的制裁等。

6.法律不完善。我國現有的績效評估與問責的法律幾乎處于各自分離狀態且自身殘缺不全，亟待優化整合。

四、對策——促進“兩個融合”

建設績效行政問責制度，要促進“兩個融合”：促進績效評估與問責的融合，促進外在控制和內在控制的融合；在此基礎上構建完整統一的制度體系。具體包括如下幾個方面：

（一）明確績效評估和問責主體，促進一致性。（1）改變多頭評估和多頭問責的混亂局面，依據不同的問責類型及問責方式、程序、部門職能的不同，明確界定和劃分問責主體的權力；盡可能確保同一行政組織同一責任類型的績效評估主體與問責主體相同。（2）建立評估與問責主體間的信息溝通與協調機制，增強信息共享程度和程序上的一致性。如可以通過構建統一的信息網絡平臺，設立例行協商會議，聯合制定評估規則和績效指標等來實現。（3）行政系統內部設立獨立專門的績效問責機構。例如，可由我國人事部門統一進行公務員的績效評估和績效工資、人事晉升等管理，負責行政等級責任和職業責任的評估和問責；由審計部門專門負責財政績效評估和問責；由監察部門統一負責法律方面的評估和問責；由黨的組織部門統一負責政治責任的評估和問責。（4）除進行層級控制的主體外，可設立高層直管部門，以增強績效問責的權威性。例如可借鑒美國聯邦檢察官制度，向政府各部門派駐獨立的檢察官，對各部門的績效進行評估，并將評估結果直接上報；通過檢察官定期培訓、定期輪換等機制確保權力受到有效制約，防止腐敗。（5）設立專門的公民滿意度評估機構，直接傾聽人民的呼聲，將其作為問責的重要依據。

（二）促進績效指標與責任內容的結合。Bob Barnetson和Marc Cutright認為績效指標并不是純粹的評估績效的技術手段，而是一種概念技術，因為它的選取和建構過程融進了某些規范性假設。例如，一項指標是否被納入指標體系還是被排除，其本身就決定了什么是重要的，什么是不重要的。績效指標塑造著管理者考慮什么問題以及如何考慮這些問題，最終決定著所要產生的一系列特定結果。[12]

因此，將績效指標與問責內容相結合時應注意：（1）指標范圍要全面。要強化責任導向，將公眾滿意度、事故發生率、行政成本等突顯本質特性、結果特性的指標納入指標體系；要涵蓋所有的責任類別；依不同責任類別建立獨立的體系。（2）標準要適度。標準太低，起不到激勵作用；標準太高則要么容易導致集體對抗，大家都不達標；要么會鼓勵“為達目標不擇手段”的短視行為，使評估和問責誤入歧途。（3）除量化指標外，增加定性指標。過多的量化指標會誤導行政組織的行為，鼓勵只重形式不重實質的虛假浮夸作風，違背行政初衷。（4）要關注績效指標與責任之間的相關性，不能將負責任及提高績效之間的因果關系簡單化。（5）指標體系內部要協調，依其重要性賦予不同權重。針對不同組織，對不同責任內容加以明晰，確定優先順序。對那些職業性強、任務較為復雜的組織，如教育、食品藥品安全、環境保護等監管機構，要優先強調其職業責任，并且考慮盡可能地將職業責任與等級責任、政治責任相結合。

（三）強化動力，外在控制與內在控制相融合。績效問責要有效，就得能夠充分激發問責客體的責任動力。權力追逐、經濟滿足、社會依賴、信仰追求，都可以成為責任動力。外在控制方面，要進一步將績效評估與政府預算掛鉤，促進績效預算制度的發展，以績效為核心確定資金的投向和數量，將績效評估結果作為下一年預算編制、項目安排的重要依據；促進績效評估與人事管理的結合，把公務員的雇傭、晉升、工資與其績效直接聯系起來；要使績效評估結果成為組織進一步優化的依據。內在控制方面，要培育堅固的責任信仰體系，激發擔當精神。

（四）促進透明。明確行政組織自我評估的內容、方式以及關于績效評估信息來源的說明，重點考查績效信息的真實性和可靠性；增加行政系統外的評估和問責主體，并為之提供聽證、、媒體報導、網上問詢等多種公開渠道；優化指標的選取和構成，增加其客觀性、全面性、公平性。

（五）增加回應。只有公開透明，只有解釋說明，不是真正的問責。改變“唯上不唯下”的壓力型控制機制，重視對人民滿意度的考查。重視和規范績效評估結果及其運用，促進結果運用的靈活性和多樣化，防止濫用。構建包含信息、辯論、制裁等三階段的全過程問責體系。確保問責主體有足夠的制裁力，沒有制裁力為后盾的問責是不真實的、蒼白無力的。

（六）健全法律。以法律形式明確評估和問責主體及其權力關系、績效指標的選取、構建和評估、問責的內容、形式、過程、結果等一系列內容；依不同責任類型建立獨立的績效問責機制；構建統一的法律體系；增強法律的系統性、權威性和可操作性。

[參考文獻]

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[11]Thomas Schillemans. Accountability in the Shadow of Hierarchy： The Horizontal Accountability of Agencies. Public Organiz Review，2008（8）.175–194.

篇6

深圳于1989年率先在全國開始實行價格聽證的實踐探索。1996年10月1日我國開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》，是首次以立法的形式確立聽證制度。1997年頒布的《中華人民共和國價格法》規定了價格調整必須進行聽證，標志著聽證制度被引入了行政決策領域。國務院于2008年出臺的《關于加強市縣級政府依法行政的決定》明確規定，凡涉及公眾切身利益和重大公共利益的決策事項，都要進行聽證。

行政決策聽證制度目前在我國處于初步探索階段，其中，聽證代表的遴選是聽證制度重要組成部分，其關系到聽證程序能否順利有效的進行與得出合法合理的結果。但在實踐中的聽證代表遴選過程中，暴露出了許多問題，本文擬對問題的現狀進行分析，并得出相關的完善建議。

一、我國行政決策聽證代表遴選的現狀及存在的主要問題

（一）代表的選拔方式不夠合理

我國《政府價格決策聽證辦法》的第10條規定：聽證代表由政府價格主管部門聘請，聘請的聽證代表可通過單位推薦、自愿報名及委托相關社會團體選拔等方式產生。由此規定可以推出，參與行政決策的聽證代表選拔方式有：自愿報名、單位推薦和委托有關社會團體選拔。在實踐中，聽證代表的選拔常常由政府主導，即政府掌握著聽證代表選擇的主導權，政府規定代表如何選定、代表人數的確定、代表比例的分配等問題，這種方式的優點在于簡便、高效，但在實踐中政府主管部門常會利用代表選拔的主導權有傾向性的選擇代表，導致出現代表意見“一邊倒”的情況，故這種選拔方式不利于聽證公正性的發揮。且通過這種方式選出的代表，很有可能無法全面而典型的代表各利益群體，從而加劇了聽證的“作秀”成分，最終形成聽證程序在整個行政決策過程中起不到實質作用的局面。

（二）代表組成結構不合理導致其代表性下降

公眾參與聽證會可以理解成“利益相關者的參與”，強調的是決策者與被決策影響的人之間的溝通與對話。因此，聽證代表應當包括所有利益相關的群體的代表，且每個群體都應有比例適當的代表人數。然而，在聽證實踐中，部分與聽證結果有直接利益關系的群體可能無法參加聽證會或者在聽證會代表中所占比例比較低。比如，在全國鐵路票價聽證會上沒有來自高校的學生代表，而安徽省的公路客運票價聽證會上則缺少農民工代表。除此之外，聽證代表的代表性還體現在代表結構的均衡上，即代表各個利益集團的人數比例應協調，若這一比例失調，必然會導致某些利益集團不能在聽證中平等的行使話語權。聽證會代表的代表程度高低直接決定著聽證會的質量好壞，當聽證代表的代表性不足時，聽證結果的可信度必然會受到質疑。

（三）代表遴選過程中代表信息的公開性不足

現有聽證制度要求在聽證會舉行30日之前，相關部門應通過媒體或政府網站將代表名單公布。但沒有對代表信息的公開程度和公開內容作出規定，所以，即使公開代表名單，公眾仍然不知道代表是什么人、是否具有相關專業背景、是否足以代表公眾的合法權益，更加無法讓聽證代表接受公眾的監督，從而影響聽證結果的合法性和合理性，甚至降低了政府的公信力。

（四）聽證代表的專業化水平低，代表與聽證申請人所掌握的信息不對稱

在聽證會中，代表如果不具備相關專業知識，代表不僅不能對聽證申請人的方案提出有力的反駁并提供相關的依據，甚至可能看不懂申請人提供的材料。故其提出的意見和建議就缺乏說服力，也缺少科學依據，直接影響到聽證結果的科學性。聽證代表的專業素質對聽證會有效和成功的舉辦起到決定性作用。但是，我國對聽證代表的遴選有“身份化”的傾向，典型表現是聽證會代表的首選對象常常是政協委員、人大代表、政府公務員等，缺乏專業人員參與；另一方面，相關部門在聽證會舉行之前，不對代表進行相關的專業培訓，影響了代表在聽證會上作用的發揮。

二、域外制度比較分析

篇7

關鍵詞：執法；刑事；立案；監督；原因；對策

行政執法機關移送涉嫌犯罪案件是指行政執法機關依照法律、法規或者規章的規定，對破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為進行查處時，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果已經涉嫌犯罪，根據法律的規定移送公安機關對其進行立案偵查的案件。檢察院的立案監督則是確保行政機關將涉嫌犯罪的案件移送公安機關和確保公安機關對上述類型的案件依法立案，防止和糾正有案不立和違法立案的法律監督，也就是對行政執法和刑事司法銜接的立案監督。

一、行政執法機關移送涉嫌犯罪的現狀和公安機關的做法和處理

行政執法和刑事司法的銜接，主要針對各種市場經濟中的犯罪行為的犯罪成本過低執法不嚴問題。根據原全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室提供的數據，2003年全國工商行政管理機關查處各類商標違法案件37489件，移送司法機關僅45件；各級版權行政管理機關共受理案件23013件，移送司法機關僅22件。根據2006年10月份全國行政執法與司法銜接座談會提供的數據，2003年全國工商行政管理機關移送公安機關涉嫌犯罪案件688年，2004年、2005年增至1202件和1034件，分別比2003年增長75%和50%1。根據以上數據可知，經過近幾年的行政執法與司法銜接工作的開展，已經出現了增長的現象，但是總體來說行政執法機關移送涉嫌犯罪案件尚處于低概率。

二、政執法機關移送涉嫌犯罪案件存在問題的原因。

（一）行政機關不予以移交公安機關處理的原因。在現實中，行政機關在辦理涉嫌犯罪的行政執法案件時，雖然內部有相應的法律監督部門，但是不移交公安機關處理的時常發生。其原因有以下幾種:1、出于私心或者因為腐敗原因。涉嫌犯罪的案件往往在一線辦案單位的辦理階段就被消化成一般的違法案件；2、對相關法律法規不熟悉導致案件的從輕處理。行政機關在辦案時使用的都是相關的行政類法律、法規、規章，對刑事法律的掌握較為生疏，一旦沒有完善刑事法律的知識更新，極易在辦案過程因為忽略導致將涉嫌犯罪的案件作為一般行政案件處理；3、在辦理行政案件完結時人為地直接“以罰代刑”、“以賠替刑”，省卻了移送公安機關處理的這個步驟，造成對犯罪分子的放縱，在某種程度上，極大地破壞了刑事法律懲處體系的完整性和威懾性。

（二）公安機關接受涉嫌犯罪案件的后不立案、立而不偵原因。依據相關的數據顯示，公安機關對于行政機關移送的涉嫌犯罪案件的立案率和偵破率均屬于較低水平。究其原因共有以下幾點：1、公安機關負有提高破案率的內部壓力，立案后的偵破率均作為考核的指標，雖然有犯罪的事實發生，但是在不能快速偵破的案件面前，會存在暫不予立案的做法；2、某些辦案人員素質偏低，對法律問題，罪與非罪問題的把握不準確，對于是否應立案把握能力不足；3、立案后偵破率低，少數公安機關辦案人員的辦案指導思想存在偏差，特別是欠發達地區的公安機關經濟偵查部門對“沒有油水”的案件并不熱衷，存在立案后拒不偵查的現象。4、存在行為或則受外部因素的影響，區域性的地方領導對于打擊經濟類型的犯罪問題較為敏感，認為會影響地方經濟建設的打擊，利用行政手段干預了公安機關的辦案，在某種程度上容忍了經濟犯罪問題的嚴重性。

三、檢察院的立案監督的規定和實際運行機制

（一）檢察院的立案監督的法律規定：現行法律文本中關于刑事立案監督的規定有《憲法》第129條，《刑事訴訟法》第8條和第87條，《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第7條，《人民檢察院刑事訴訟規則》第372到379條，《公安機關辦理刑事案件程序規定(修正)》第164條，最高人民檢察院《人民檢察院立案監督工作問題解答》等。幾乎都是原則性的規范，實際的可操作性不強。《六機關規定》有較為詳細的規定，也是實踐中使用得最多的條款：“人民檢察院通知公安機關立案的，公安機關在收到《通知立案書》后，應當在十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。在上述時限內不予立案的，人民檢察院應當發出糾正違法通知書予以糾正。公安機關仍不予糾正的，報上一級檢察機關商同級公安機關處理，或者報告同級人大常委會。”《六機關規定》雖對公安機關不予立案的情形作出了應對的規定，但是上述規定均較為柔情，缺乏剛性，也沒有賦予檢察機關對公安機關違反上述相關規定后的相關懲處或者追究責任的規定。《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》也是加強“兩法”的銜接，并明確規定由人民檢察院和監察機關加強對案件移送情況進行監督，但是依然缺乏具體的可操作性，賦予檢察機關對各部門違反移送的相關規定時，反制的約束力和反制措施相當有限，極大地了監督職能作用的發揮。2010年頒發《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定》（試行）對立案監督的相關措施的進一步規定，橫向比較其他規定，是對以往相關規定的一種詳細化解釋，但是并沒有脫離以往的桎梏，依然是指導性意見較多，可操作規定較弱。

（二）檢察院的行政執法機關移送涉嫌犯罪案件立案監督的途徑和實施程序：

1、主動聯系行政執法單位，以單邊走訪的方式了解行政執法單位的行政執法案件，主動要求行政執法單位進行制定“兩法”銜接相關規定，和完善行政執法單位在行政執法過程中查處涉嫌犯罪案件的移送制度。

篇8

關鍵詞：行政事業單位；內部控制制度；現狀；改進措施

一、行政事業單位加強內控的意義

行政事業單位是一個非盈利的政府機構，屬于國家的職能部門，如財政局、稅務局、環保局、國土資源局。行政事業單位能否正常運轉直接影響經濟發展和社會穩定。而內部控制是現代管理體系中的重要組成部分，他是保證國家機關、企事業單位、社會組織正常運轉的強力工具。隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國行政事業單位面臨的社會環境發生著巨大的變化。當前我國行政事業單位改革的步伐加快，原有的內部控制制度已經不再適應新的體制。因此在行政事業單位改制的關鍵時期，強化事業單位內部控制是有重大意義的。

二、強化行政事業單位內控的原則

強化行政事業單位內控的目的是改善事業單位管理水平、提高運行效率、增強風險抵御能力，保證行政事業單位正常運行，發揮其維護市場經濟和社會穩定的職能。在建立內控制度時應當遵循以下幾項原則。

1.經濟原則

企業實施內部控制是為了降低運營成本，提高企業的經營效率，以最小花費創造最大利益。行政事業單位進行內部控制的目的雖然不為自身創造經濟利益，更多的是出于社會效益考慮。但是在內部控制建設時也應該注意其經濟性，以最少的成本提供更多的社會服務，創造最大的社會效益。

2.制衡原則

權責明晰、分工協作是建立內部控制的前提。內部控制就是要部門之間相互監督、相互制約的關系。每一項業務活動，必須有兩個或兩個以上的環節構成，在具體實施中相連的兩個環節要有不同的部門完成。每個環節要有兩名或兩名以上人員完成，必要時還要設置部門領導審批程序。

3.適應性

內部控制是一個概念，他提供給管理者的僅僅是一個構架。在建立內部控制制度時，要以這個構架為基礎，結合事業單位的規模、性質、風險等特點，建立適合的內控制度。隨著事業單位的發展和外界環境的變化，內部控制制度也應該及時的做出調整。

4.整體性

事業單位的各項活動都要納入內部控制的監管范圍。他貫穿于各個活動的整個流程，貫穿于企業的整個生命周期。他既重視單位的短期目標，由結合單位的長期規劃。他是保證事業單位按照規劃正常運行的有力保障。

5.重要性

雖然單位的各項活動都納入內部控制的監管范圍，但是對于那些無關緊要或是對單位發展影響不大的活動的監管力度可以降低。內部控制的重點應該是單位的重點部門、關鍵環節、易發生的領域，做到抓大放小、有的放矢。

三、行政事業單位內控現狀及存在的問題

1.內部控制意識薄弱

行政事業單位是政府機構，所處環境也是比較安逸，管理層思想觀念比較保守。許多單位領導對內部控制的認識不足，沒有意識到內部控制的重要性和現實意義。有些單位領導認為內部控制就是限制自己的權利，拒絕內部控制的建設。有些單位錯誤的將預算控制認為是內部控制，沒有必要專門建立內部控制制度。有些單位雖然引進內部控制制度，但是由于領導意識不強，沒有為內部控制的實施創造一個良好的外部實施環境，這樣就導致內部控制流于形式，無法充分發揮內控的作用。

2.機構設置不合理，制約關系弱化

由于行政事業單位的特殊性，在日常管理中并沒有引入現代公司治理理念。機構的設置、崗位的設置、人員的配置等一直保持原有特征。事業單位雖然分工明確、權責明晰，但是單位內部帶有濃重的官僚氣息，職責重復，管理混亂。在實際工作中一人多職，越權管理現象時有發生。為了個人或是小集體的利益，部分管理人員干涉會計部門工作，要求會計工作人員弄虛作假。會計人員的獨立性受到嚴重影響，對外提供的會計信息失真嚴重。

3.內部控制執行力度不夠，效果不佳

完善的內部控制應該包括事前控制、事中控制、事后控制三部分。目前事業單位所謂的內部控制主要體現在事后控制，沒有建立事前控制和事中控制的環節。只有事后控制的內部控制有很大的局限性：一方面，事后控制有很大的滯后性，不能方法與未然，達不到提升管理效率，促進單位健康發展：另一方面，只有單位存在的問題被發現時才會啟用事后控制程序，而單位存在的問題并不一定都會被發現，因此會有很大比部分問題逃出內控的監管。而且事后控制時，單位已經遭受重創，內部控制沒有避免損失的發生，作用效果不顯著。

4.信息反饋不流暢，問題無法及時解決

行政事業單位機構臃腫，內部崗位設置繁多。單位內部信息傳遞需要多個環節，任何一個環節的延誤都會導致相關領導無法及時的了解具體情況，無法及時做出處理批示，降低信息的及時性，弱化內控質量。由于事業單位一人多職現象嚴重，信息在單位內部傳遞時，信息的保密性受到嚴重的威脅。一些信息可能被相關利益團體截留，無法傳遞至相關領導：一些信息可能被當時人先于來領導了解。當事人及時停止危害活動或是及時掩飾真實情況，導致真實問題不能被領導發現。

四、改善行政事業單位內控的建議和措施

針對內部控制在事業單位實施的現狀，我們可以從以下幾個方面進行改進。

1.強化內控意識，優化內控環境

強化內控意識，使得員工由被動接受變為主動學習：優化控制環境，為內部控制實施提供一個良好的實施環境。因此強化內控意識和優化內控環境是實施內部控制的第一步。單位領導應該加強內部控制的學習，深刻理解內部控制的本質，并將實施內部控制的目的傳達給全體員工，讓員工意識到內部控制對單位發展的推動作用。再有就是塑造良好的單位文化。一個好的文化應該善于接受新的知識、可以形象員工的意識和行為。

2.完善機構設置，加強部門間的約束力

按照公司治理的理論設置單位機構，做到權責分明、權利義務對等，部門之間職能無交叉、無重疊。部門內部在設置崗位時，要注意執行崗位、審批崗位、監督崗位相分離，不同職責的崗位使用不同的人員。防止一人控制整個活動情況的出現。定期進行輪崗，制定離崗交接程序，必要時進行離崗審計。這樣無論是在部門之間還是在工作人員之間，都此形成一種強大的制約關系，防止舞弊現象出現。

3.規范內控流程，加強事前、事中控制

按照內部控制的規范，單位應該加強事前、事中控制。第一，加強內部控制制度的宣傳工作，明細內部控制規章。第二、各項活動嚴格按照內控制度開展，定下內控基調。第三、各項活動實施時，要注意進行書面匯報，明確責任人。第四、部門領導要承擔起監督職責，監督各項活動的流程。

4.保證信息的保密性和及時性

設置專門機構負責信息的傳遞工作。這樣一方面能夠保證信息及時的傳遞，令一方面能夠強化信息的保密性。單位主要負責人直接負責信息的反饋工作，這樣增加信息反饋工作的獨立性。

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關鍵詞：內部控制；行政事業單位；制度建設

中圖分類號：G71 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-000-01

前言

行政事業單位主要包括：第一，具有行政管理權的國家機關，比如政府部門，檢察院等機關部門，主要職責是維護社會的公共安全與經濟建設等；第二，具有一定管理職權的事業單位，比如衛生防疫、檔案局等機關部門。行政事業單位內控制度的有效建設對提升工作效率和解決質量問題有著重要作用，同時在減少管理風險與國家政策的具體實施上也有重大作用，所以對有效加強行政事業單位內控制度建設研究有著重大的理論意義和實踐意義。對行政事業單位范圍和定義好像有點出入？能否再查證？

一、我國行政事業單位內控制度建設存在的主要問題

（一）對內控制度建設的認識不足

部分行政事業單位的領導層對內控制度建設沒有足夠的認識，導致整個單位的內控制度建設存在很大缺陷。行政事業單位對內控制度建設上的偏差會導致行政事業單位的會計核算工作失去本身的重要意義，同時會計核算工作和內控制度建設之間的重要聯系被忽略，最終會導致行政事業單位的財務問題和管理問題都會存在很大的安全隱患[1]。所以由此可見，事業單位領導層對內控制度建設不足會影響事業單位的員工，導致整個單位的主觀認識都出現偏差，內部控制在行政事業單位管理中就會失去有效的作用，降低了行政事業單位應有的管理水平。

（二）內控制度結構不完善

隨著我國特色社會主義市場經濟的快速發展和市場經濟體制的形成，使我國的大部分企業都在激烈的市場競爭中完善了內部控制制度，而行政事業單位根據其自身的特性，并沒有直接受到市場競爭的沖擊，而是在一定程度上滯后了體制改革的速度，導致行政事業單位的內部控制制度沒有得到較好的發展，在內部控制的內容與結構上，以及對工作任務的適應程度上都沒有較強的適應性。另外一方面，行政事業單位對內部控制制度雖然進行了建設，但是并非真正地運用到實際工作中，使內部控制制度“形同虛設”，成為應付上級領導檢查的一項“產物”。行政事業單位的內部控制制度結構上的缺失使其沒有真正發揮應有的作用，無論是人為的、還是其本身的問題，都在不同方面影響了行政事業單位的工作效率。

二、我國行政事業單位內控制度建設的改善措施

（一）加強對內控制度建設的認識

通過以上分析可以看出，在行政事業單位的內部控制管理中，內控制度建設意識的不足與缺失，包括內控制度的不健全與使用不當，都與行政事業單位的領導層有著不可推卸的責任，所以要完善行政事業單位的內部控制管理機制，就必須加強行政事業單位領導層對內控制度建設的重要性認識，從而可以將重要性灌輸到單位的每一位員工，保證整個單位對內控制度建設的重要性都有一定認識。

行政事業單位可以采取舉辦關于內控制度建設的講座和培訓班來教育培訓單位的員工，保證員工在工作中落實內控制度建設的重要性認識，達到保障資金使用高效率、規避風險和保護財政安全的目的。

（二）完善內控制度體系

無論是行政事業單位管理還是企業管理，都需要有一套科學完整的管理體系來支持。行政事業單位屬于我國國家機關或者其下屬單位，其資金來源主要由財政撥款，所以為了保證財政預算和工作執行能夠得到制約與控制，提升財政資金的利用效率和安全保障，更需要建立一套合理科學的管理體系[2]。為了適應內控制度建設，還要建設完善的檢查機制，保障制度的有效執行，對需要優化的內控體制進行及時調整，進一步完善行政事業單位的內控體系。

（三）改進會計工作

對于改進會計工作，強化內部會計控制的主要措施包括：第一，加強授權控制建設，首先要對各個部門授權批準的具體權限范圍、責任、程序流程等各方面進行明確規定，保證具體工作有相應的單位和個人負責；其次要將授權批準與集體決策作為行政事業單位內部會計控制的主要手段，在對待經濟事項時要通過事前決策審批才能決定；最后，個級別的管理層領導要在自己所授權的范圍內行使自己的權力，而具體事項的辦理人也要在單位授權的具體范圍內辦理相關業務，禁止出現各種越權行為。

第二，要加強對實物資產的控制，這主要是因為實物資產是整個單位固有財產的重要組成部分。具體對實物資產控制的手段包括：首先要對實物財產進行合理科學分配，在實物財產的采購、入庫、使用、檢測、維修等方面建立具體責任制，保證實物財產的每一個環節都有相關負責人；其次要對實物財產建立科學合理的管理制度，主要是對財產進行清查處理，保證財產清查的具體范圍、組織流程等方面的正規，對財產清查制度的完善就是為了完善事業單位的經營管理，并且這種清查應該采用定期和不定期相結合，對財產的具體盈虧、報廢等情況進行統計并分析具體原因，然后根據統計的結果按照固定流程來處理。

第三，要加強財務管理，首先要對關鍵物件進行保管，比如銀行票據、購買物品的發票等[3]；其次要對單位的關鍵部位進行把握，比如資金調度、審批流程、交接手續等；最后要對單位的關鍵工作崗位進行控制，比如憑證的核批、銀行出納、現金、實物負責人等。

（四）加強審計部門工作力度

由于行政事業單位屬于國家機關或者其下屬機構，所以需要一定的監督部門對行政事業單位進行監督，特別是行政事業單位的內部監督，這樣就需要建立以監督為職責的審計部門。

首先要認識到內部審計的重要性，對組織機構進行合理設置，在選用審計人員時要挑選那些政治覺悟高、業務能力強、誠信可靠的人員擔任，同時還要加強審計培訓工作和健全激勵措施，保證他們工作的積極性；其次要徹底保證內部審計機構的的獨立性，內部審計部門不被審計單位控制，而是直接屬于預算委員會負責，保證審計部門可以放開手腳進行全面審計，向事業單位反映真實的內控情況；再次可以加強內部審計技術的創新，加大現代信息技術的運用，適應科技化發展的時代潮流，推動事業單位的進一步發展[4]；最后事業單位的內部審計可以借鑒美國的督察長制度，對單位進行定期和不定期審計，對存在的問題及時反饋，并且對本單位的內部控制進行測評，對成效顯著的部門和人員給予獎勵。

三、結論

通過以上分析可以看出，我國行政事業單位內控制度建設存在的主要問題包括對內控制度建設的認識不足、內控制度結構不完善、會計內控的失誤等，解決這些問題可以從加強對內控制度建設的認識、完善內控制度體系、改進會計工作、加強審計部門工作力度等方面進行著手，只有這樣才能更好地實現我國行政事業單位的內部控制。

參考文獻：

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一、創新行政單位國有資產管理體制

1.行政單位國有資產實行分級集中管理

構建政府資產管理新體制，首要前提就是要實行權屬集中統一管理。

按照政府資產管理安全完整、節約有效的原則，權屬集中統一管理有利于明確資產管理各方的責權利關系，從根本上解決資產管理中的缺位、虛位和越位的問題；有利于資產的優化配置，提高資產的使用效率和效益；有利于資產的規范化管理和運營。

具體管理模式：①行政單位國有資產實行分級所有和分級管理。實行分稅制改革后，中央政府資產和地方政府資產分別來源于中央財政和地方財政，分級所有和分級管理有助于劃清中央政府和地方政府責、權、利關系，強化資產的管理目標和管理責任。②行政單位國有資產實行集中統一管理。由政府資產管理部門統一管理本級政府（含黨委、政府、人大、政協、檢察院、法院和社會團體）資產的產權，系統或部門只擁有占有使用權（這是由于各部門資產均主要來源于本級財政）。這樣可較好地克服現行的“所有者空位、虛位和占有使用部門的越位，形式上是國家所有，占有者實際所有”的體制弊端。

2.行政單位國有資產實行分類集中管理

國有資產中，非經營性資產、經營性資產和資源性資產，具有不同的特性，其管理目標、管理方式以及管理手段不盡相同。經營性資產以營利目標為重，非經營性資產以社會公共管理目標為重，資源型資產以社會經濟持續性協調發展為重。同時，僅從非經營性資產方面，又分為單純保障政府行政管理的相關資產，以及分布在科、教、文、衛、城市基礎建設等領域內的社會公益性資產。這兩類資產，又有著不同特點，特別是分布在各個領域的公益性資產，由于行業的不同，其政策趨向、管理特點和發展目標均有不同，因此，政府資產實行分類管理是很有必要的，專職由政府資產主管部門對保障政府運行的相關資產實行集中統一管理，即對這部分資產的管理，在權屬統一的基礎上，建立資產預算制度和對潛在的準經營性資產實行授權（委托）經營制度，并依法規范資產的配置、處置和收益行為。

二、構建新的行政單位國有資產管理體制框架

為提高這一部分資產的使用效率，提高資產保障效益，可以從以下幾個方面構建新的行政單位國有資產管理體制。

1.與財政協同，資產和預算部門分立

新的體制要以培育完善、獨立的資產產權人利益和資產使用人利益為著力點。通過立法設立獨立的資產產權人和資產使用人，并確立其為市場關系中的主體。資產產權人對一切使用其資產的行為和主體收取使用費，并用于資產的更新、改造和維護，是市場關系中的賣方。資產使用人代表眾多的資產使用單位，以一個統一的部門出現，實施后勤保障，處理一切的行政事務，也就是后勤管理部門，負責從財政取得資金，并同產權代表人協商資產使用價格，結算使用費。這實際上是強化和完善了現有的行政機關后勤管理部門的職能，徹底改變現有后勤管理分散的局面。建立了這兩類主體，也就徹底告別了傳統的財政資金無償使用的時代，行政成本的觀念從此將深入行政活動過程本身，市場機制的引入，將大大提高財政資金的使用效率。

2.保障性資產管理部門和經營性資產管理部門相互獨立、相互依托

因行政單位資產還肩負著保障服務功能，而后勤保障具有即時、必需的特征，為此，在將后勤保障性資產引入市場機制的同時，還是要保留一小部分保障性資產，用于為特殊的重要人員、部門和事件服務，這是部分資產需要保密或不便于進入市場購買時必不可少的保留。這部分資產也需要進行核算，與模擬市場價格進行比較，不斷提高使用效率。保障性資產只能來源于財政資金，不允許來源于經營性資產管理部門的劃撥，兩者之間保持彼此的獨立性。經營性資產管理部門則要根據行政單位的保障標準，做好與資產使用部門的費用結算，同時也要做好閑置資產的經營變現工作。

3.產權營運部門要建立完整的現代企業管理制度

建立具有現代企業制度的產權營運部門是資產管理的具體實現形式。資產管理部門在盤活資產存量、實現資產變現、加速資產更新等具體目標的要求下，按照現代企業制度，不斷探索行政單位國有資產營運管理的有效實現形式。比較科學的方法是采取國有控股的形式，引進不同所有制的資本，實現資本主體多元化，不斷完善公司內部治理結構。在進行資產營運過程中，應盡量采取國有控股公司的形式，實行穩健的經營策略，高度重視可能出現的風險。

三、探索行政單位國有資產主管部門機構設置的有效路徑