導語：如何才能寫好一篇耕地保護方法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1.要摒棄發展經濟與保護耕地“對立”觀點。有些地方片面強調發展經濟的重要性，認為保護就抑制了發展，要發展就須占用耕地。因此，為了發展不惜以犧牲子孫后代的利益為代價。在這種錯誤觀念的指導下大量耕地被占用來搞開發，造成耕地銳減。須知只有保護好耕地，有計劃有步驟的開發建設才能促進經濟的可持續發展，兩者是相輔相成而不是對立的。

2.要克服“無所作為”觀點。有些地方，特別是資源相對貧乏的地方，在處理土地供需矛盾時，不是積極主動想辦法解決，而是產生畏難情緒，消極應付，無所作為。這不但會耽誤經濟發展的時機，也不利于促進耕地的保護。因為經濟發展了，實力壯大了，反過來又能保障耕地補充建設資金的落實，促進耕地保護工作。

3.宣傳、貫徹、執行好黨的方針政策。要充分利用廣播、電視、報刊等媒體和信息渠道，大力宣傳黨的一系列扶持“三農”的方針政策，力求做到家喻戶曉人人皆知。在宣傳的同時要貫徹、執行好黨的方針政策，包括土地長期承包不變的政策、兩用地自主經營的政策、允許土地集約經營政策、種糧補貼政策、基本農田保護政策、耕地征用和補償政策、失地職工的就業和生活保障政策等，以調動和激發職工經營好承包地的積極性。

4.大力開展“珍惜每一分土地”為主的思想教育。要學習貫徹《中華人民共和國土地法》，教育職工樹立“珍惜土地光榮，浪費土地可恥”的觀念。

二、必須切實解決現實存在問題

1.土地利用總體規劃編制及實施滯后，影響了耕地保護宏觀管理力度。土地利用總體規劃體現了統籌安排用地、保證土地可持續利用、保障耕地占補平衡等重要原則，是指導和規范本地區土地開發、利用、整治、保護等關系的根本。土地利用總體規劃編制工作滯后，嚴重影響了土地管理，特別是耕地保護的宏觀調控力度。造成隨意擴大耕地占用規模，導致耕地占補嚴重失衡。因此，應當以新土地管理法有關規定為依據，確立以土地供應制約和引導需求方針，盡快編制當地土地利用總體規劃，確保耕地保護質量不變和耕地總量保持動態平衡；協調并平衡建設與吃飯之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要。

2.加大土地整理、復墾力度，落實新增耕地建設資金。目前，雖然我團在土地整理、復墾和保護、節約耕地方面都采取了積極措施，一是采用退耕還林等手段進行防風固沙，防止水土流失。二是大力推行農家肥和秸稈還田技術。三是加大中低產田改造。部分土壤、水利條件破壞程度較少的土地鼓勵職工進行復耕；對一些未利用土地，投入資金進行改造、整理變為可耕土地等，雖然取得了一定的成績，但成效不明顯，一個主要原因就是資金不足或不到位。

3.建立嚴格、完整的保障機制。首先，必須嚴格按新《土地管理法》規定規范用地管理。嚴格控制耕地轉為非農建設用地，實行嚴格的土地用途管制制度，通過制定土地利用總體規劃，限定建設可以占用土地的區域，對各項建設用地實施土地利用年度計劃，控制建設占用土地（耕地）的規模；占用耕地須實行耕地占補平衡制度等，通過這些措施使各項建設占用耕地數量降到最低限度。只有各級政府及相關部門的高度重視，才有可能切實保護好人民的“飯碗田”.耕地保護工作應象抓計劃生育和安全生產工作那樣嚴厲的手段，將耕地保護作為重要工作常抓不懈，同時采取積極、有效的措施，在節約、挖潛用地上做文章，使耕地總量保持平衡基礎上有所增加，在全社會營造“節約用地光榮，浪費土地可恥”,“增加耕地有獎，破壞耕地有罪”的社會氛圍，真正扭轉耕地保護力度不足的局面。另外，必須加強土地監察力度，及時巡查并制止侵占、破壞耕地的違法行為，對出現問題處置不力造成嚴重后果的應及時追究責任人的責任。4.加大農業投入，提高職工收入是穩定耕地面積的重要途徑。應加大農業投入，扶植農業發展，千方百計調動職工從事農業生產的積極性，避免丟荒棄耕行為的出現。同時采取降低土地收費標準，長期固定等從根本上解決職工的“減負”問題。

篇2

耕地保護目標責任與區域補償標準的合理確定是保證耕地保護區域補償實施效果的關鍵。針對以往耕地保護目標責任忽視耕地資源稟賦與社會經濟發展差異的不足，本文構建分區異步元胞自動機模型開展了耕地區際布局優化，并據此優化區域耕地保護目標責任。在此基礎上，針對當前研究中耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益及耕地赤字/盈余水平脫節、難以真正起到耕地保護杠桿作用的不足，本文提出了以耕地資源價值為基礎，引入耕地非農化收益確定耕地保護區域補償標準，并根據耕地保護目標責任優化結果測算區域耕地赤字/盈余水平對耕地保護區域補償價值標準進行修正，以實現“以布局引導補償，以補償實現保護”。以全國首批“兩型社會”建設試驗區武漢城市圈為案例區開展了實證研究，結果表明：①根據資源稟賦與經濟發展區域差異確定區域耕地保護目標責任可以在實現全區域糧食安全的基礎上使區域耕地非農化壓力得到最大限度的釋放，有利于耕地保護目標的實現;②以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，采用區域耕地赤字/盈余進行修正得到耕地保護區域補償標準，可以起到激勵耕地保護的杠桿作用;③基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償是協調我國快速城鎮化進程中城鎮用地擴張與耕地保護矛盾的重要途徑，能起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用。

關鍵詞耕地保護;目標責任優化;區域補償標準

中圖分類號F301

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）01-0142-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.020

中國試圖采用世界上最嚴格的耕地保護政策來抑制耕地快速減少[1]，但實施效果與預期目標存在著一定的差距，耕地保護政策在部分區域失靈[2]。究其原因在于耕地保護政策忽視了資源稟賦和社會經濟發展的區域差異以及不同區域在特定社會經濟發展階段中耕地非農化需求的內在合理性[3]。因此，通過協調區域差異以滿足不同區域在不同發展階段的要求，實現耕地非農化與耕地資源保護的雙贏[4]，對我國經濟增長和耕地保護具有重要意義。耕地保護區域補償機制通過區域耕地保護目標責任和耕地保護區域補償實現區域之間耕地保護利益的協調，是保證我國耕地保護政策實施效果的重要保證[5]。20世紀中期，國外學者就開始對耕地保護補償進行研究[6]，為耕地補償標準研究奠定了基礎[7-10]。近年來，我國學者也從耕地資源價值的角度對耕地補償價值標準進行了研究[10-14]，還有部分學者在耕地保護生態補償價值標準方面開展了系統深入的研究[15-16]。這些研究充分肯定了耕地補償對耕地保護的積極意義[17-20]，構建了我國耕地保護區域補償機制的基本框架[21-24]。然而現有研究存在兩方面的不足：①根據耕地利用現狀確定耕地保護目標責任，試圖通過耕地保護區域補償使耕地維持現狀，導致耕地非農化壓力在部分地區難以釋放;②耕地補償價值標準與耕地非農化收益及耕地赤字/盈余狀況無關，難以起到耕地保護的杠桿作用，不能激勵區域耕地保護的行為。針對上述問題，本文提出了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制：在保證全區域糧食安全的前提下，根據土地利用效率和耕地非農化需求緊迫程度的區域差異進行耕地布局優化以此確定各區域耕地保護目標;以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，結合區域耕地赤字/盈余狀況確定耕地保護區域補償價值標準，以此約束和激勵各區域耕地保護行為。在此基礎上，以武漢城市圈為案例區，開展基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制的實證研究。

柯新利等：基于目標責任區際優化的耕地保護補償

中國人口?資源與環境2015年第1期

1基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償

1.1基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制總體框架

基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制是在保證全區域糧食安全的前提下，根據社會經濟發展和資源稟賦的區域差異進行耕地優化布局，以優化布局結果為依據，確定區域耕地保護目標和耕地保護區域補（受）償標準，通過耕地資源在不同區域間的合理配置以實現全區域的糧食安全，通過耕地保護區域補償引導耕地資源向布局優化的方向發展。基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制主要包括以下2個方面：一方面根據耕地區際布局優化結果確定各區域耕地保護目標，據此測算區域耕地赤字/盈余，并確定補償（受償）區域。另一方面，確定耕地保護區域補償價值標準。耕地保護區域補償價值標準不僅要與耕地非農化收益掛鉤，也需要與耕地赤字/盈余狀況掛鉤，耕地赤字越大，補償標準越高;耕地盈余越大，受償標準也越高。以此來激勵耕地保護、約束耕地非農化（圖1）。

首先，在區域人口數量、糧食單產和糧食播種面積指數預測的基礎上，對未來一定時期內各區域耕地需求量進行預測;在各區域人口和人均建設用地需求預測的基礎上，對區域內耕地非農化需求進行預測;從建設用地投入強度、建設用地利用強度和建設用地產出效益等方面構建指標體系，采用AHP方法確定各指標的權重，結合各指標的評價分值，計算得到各區域耕地非農化壓力指數[25]。

其次，構建分區異步元胞自動機模型在區域內開展耕地布局優化：根據區域糧食安全所需要的耕地總量確定分區異步元胞自動機模型的全局終止條件;根據區域耕地非農化需求確定分區異步元胞自動機的分區終止條件;根據各區域耕地非農化壓力確定分區異步元胞自動機模型的異步演化速率;根據各區域土地利用變化規律確定分區異步元胞自動機模型的分區轉換規則[26]。將以上參數輸入分區異步元胞自動機模型開展區域耕地利用布局優化，以此確定各區域耕地保護目標責任。

最后，依托分區異步元胞自動機模型計算得到的各區域耕地保護目標責任和各縣域糧食安全對耕地數量的需求，測算各區域耕地赤字/盈余;以耕地經濟價值、耕地生態價值、耕地社會價值和耕地非農化收益確定的耕地保護價值為基礎，采用各區域耕地赤字/盈余狀況進行修正，得到各區域耕地保護區域補償價值標準。

1.2基于布局優化的耕地保護目標責任確定

耕地保護目標責任不合理是當前耕地保護政策尤其

圖1總體研究框架

Fig.1Research framework

是耕地總量動態平衡政策失效的主要原因之一 [27]。耕地保護目標責任的確定可以歸納為三種思路：①需求導向型，即在預測區域人口所需糧食產量的基礎上測算區域耕地保護目標;②供給導向型，即在耕地保有量現狀的基礎上，分析耕地資源增加和減少量，預測未來耕地的供給量從而得到耕地保護目標;③供需平衡型，即測算耕地資源的供給量和需求量，通過供需平衡分析測算耕地保護目標。其中，前兩種途徑可以通過耕地保護實現糧食安全的目標，但是由于沒有考慮到耕地保護與建設用地擴張之間的矛盾，在執行過程中往往會有一定的難度;第三種途徑在考慮了糧食安全對耕地的需求的同時又考慮了耕地非農化導致的耕地有效供給，能夠合理的確定耕地保護目標。然而，根據耕地利用現狀確定耕地保護目標責任，有可能出現土地利用效率高、耕地非農化需求迫切的區域需要承擔過多的耕地保護任務，使得區域耕地非農化壓力難以釋放，引致非法用地現象屢屢出現。而土地利用效率低、耕地非農化需求不足的區域耕地非農化指標高于實際需求，導致耕地非農化效率低下[1]。因此，耕地保護目標責任的確定應從空間效率均衡的角度出發，綜合考慮耕地非農化需求的區域差異。

基于布局優化的耕地保護目標責任確定可以在全區域糧食安全的前提下實現耕地非農化壓力的釋放，提高耕地非農化效率[26]。本文從經濟發展和資源稟賦區域差異的角度出發，開展耕地區域間布局優化，并提出了根據布局優化的結果確定區域耕地保護目標的思路：從社會經濟發展及其對土地資源需求的區域差異出發，以全區域糧食安全為全局約束條件，以各區域建設用地需求得到最大程度的滿足為目標，在優先滿足建設用地緊張地區的建設用地需求前提下，利用分區異步元胞自動機模型根據不同區域建設用地需求量和建設用地的優先度，開展區域土地資源優化配置[28]，確定各子區域耕地保護目標責任。

1.3基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償標準

耕地保護區域補償的本質是通過財政轉移的方式在區域間進行經濟補償，以保證耕地保護目標的實現。因此，耕地保護區域補償標準是實現耕地區際協調保護的關鍵，耕地保護區域補償價值標準應真正起到耕地保護的激勵作用。然而，當前大多數耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益脫鉤，難以起到耕地保護的杠桿作用：受償地區得到的補償標準較低，難以彌補由于耕地保護而失去的耕地非農化收益;而支付補償的地區所支付的補償標準遠低于其耕地非農化收益，因此不足以約束該地區的耕地非農化行為。因此，迫切需要將耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益掛鉤：在受償區域，耕地保護區域補償標準應高于該區域的耕地非農化收益;在支付補償的區域，耕地保護區域補償標準應低于該區域的耕地非農化收益。如圖2所示，R1表示支付補償地區耕地非農化收益，R2表示受償地區耕地非農化收益。當前的耕地保護區域補償價值標準往往根據耕地資源價值測算得到，與耕地非農化收益無關。因此，補償標準V通常位于R2下方。為了使耕地保護區域補償標準起到激勵受償區域耕地保護行為的作用，應該將耕地保護區域補償標準與耕地非農化收益掛鉤，使得耕地保護區域補償價值標準位于補償區域耕地非農化收益與受償區域耕地非農化收益之間，如圖2中V’所示。

圖2基于耕地非農化收益的耕地保護補償標準

Fig.2Compensation standard for cultivated land

protection based on increasing

value of cultivated land conversion

將耕地保護區域補償價值標準與耕地非農化收益掛鉤有利于起到激勵耕地保護的作用，但由于該補償標準與耕地赤字/盈余狀況無關，因而無法實現控制區域耕地赤字規模、擴大耕地盈余規模的效果。為了抑制耕地非農化、鼓勵耕地保護，對耕地保有量大的受償區域，應該給予較高的受償標準;對耕地保有量小的補償區域，應該提高支付的補償標準[29]。換言之，在耕地補償標準與耕地非農化收益掛鉤的基礎上，需要根據耕地赤字/盈余狀況對耕地保護區域補償標準進行修正，使其起到抑制耕地赤字規模、鼓勵耕地盈余規模的作用：對于耕地赤字區，赤字越大，應付出的單位面積耕地保護補償標準越高，以此制約耕地赤字區無限制的耕地非農化行為;對于耕地盈余區，盈余越大，單位面積耕地應接受的耕地保護區域補償標準越高，以此鼓勵區域耕地盈余數量的擴大。如圖3所示，V’表示考慮到耕地非農化收益后耕地保護補（受）償價值，V”是既考慮了耕地非農化收益又考慮了耕地赤字/盈

圖3耕地補償價值標準修正

Fig.3Correction of interregional compensation

standard for cultivated land protection

余狀況的耕地保護補（受）償價值標準。

2基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償：武漢城市圈的實證

武漢城市圈處于湖北省中部，是國家首批“兩型”社會試驗區，是我國重要的糧食生產基地，也是長江經濟帶發展戰略和“中部崛起”國家戰略的重中之重。武漢城市圈以占湖北省31.2%的土地面積和52.5%的人口，貢獻了湖北省60.7%的地區生產總值[30]。然而在快速城鎮化進程中，武漢城市圈城市擴張與耕地保護矛盾十分突出，區域耕地保護壓力較大，城市圈內部社會經濟發展和自然資源稟賦存在顯著的區域差異[31]。本文以武漢城市圈為案例區，開展了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償的實證研究。

本文采用的數據包括武漢城市圈2000年和2008年的土地利用數據、自然環境條件數據和社會經濟統計數據。土地利用數據和自然環境條件數據用于測算區域耕地保護目標責任。本文涉及的自然環境條件數據包括研究區域的DEM數據、離各級城市、鐵路、公路以及水系距離。土地利用數據由武漢城市圈2000年和2008年兩期遙感影像解譯得到[32];社會經濟數據用于測算耕地保護區域補償價值和區域耕地赤字/盈余，涉及的社會經濟統計數據包括2000-2008年武漢城市圈各市人口數據、人均社會消費品零售額、固定資產總投資、人均財政收入、第二產業總產值、單位面積糧食產量。社會經濟數據來源于《湖北省統計年鑒》。

2.1區域耕地保護目標責任測算

結合武漢城市圈各縣域建設用地需求量預測結果和各縣域耕地非農化壓力測算結果，采用分區異步元胞自動機模型對武漢城市圈耕地資源的空間布局進行了優化[28]，該優化結果不僅使武漢城市圈耕地保有量滿足全區域糧食安全的需要，而且使武漢城市圈耕地非農化壓力得到最大限度的釋放。因此，能在滿足糧食安全的同時實現耕地資源的有效配置，是未來土地利用的合理方向。據此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護的目標責任（見表1）。

2.2基于布局優化的耕地保護區域補償價值標準

2.2.1耕地保護區域補償價值標準測算

為了使耕地保護區域補償價值標準真正起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用，需要以耕地非農化收益為基礎，結合耕地資源價值確定耕地保護區域補償價值標準，并采用區域耕地赤字/盈余狀況對該補償標準進行修正。因此，本文所述耕地保護區域補償價值標準主要由兩部分組成：耕地非農化收益與耕地資源價值。其中，耕地

資源具有經濟價值、社會價值和生態價值[33]。耕地資源的經濟價值在市場交換中已經得到實現，因而在測算耕地保護區域補償價值標準時不再計算耕地資源的經濟價值。耕地的社會價值包括提供社會保障和保障糧食安全等方面的價值。耕地的社會保障價值主要是體現在社會保障制度不完善的國家[34]。雖然我國農村社會保障制度有所欠缺，但是隨著我國城鄉一體化的逐步發展，耕地的社會保障價值將逐漸減弱，因此在測算時耕地社會價值沒有包

括社會保障價值，而是用糧食安全價值來測度耕地社會價

值。據此，耕地保護區域補償價值標準可采用式（1）進行測算。

式中，V為單位面積耕地保護區域補償價值標準，R為單位面積耕地非農化收益，PFL為單位面積耕地糧食安全價值，Ve為單位面積耕地生態服務價值。

其中，耕地非農化收益[35]可由式 （2）計算得到。

R=Ra-Rbr（2）

式中，R表示單位面積耕地非農化收益，Ra表示單位面積耕地轉變為建設用地的年純收益，Rb表示單位面積耕地作為農業用途的年純收益，r為收益還原率。

耕地資源的糧食安全價值可采用虛擬土的概念[36]由式（3）計算得到。

PFL=PgiSi

=Pgi×U（3）

式中，PFL為耕地糧食安全價值（元/m2），Pgi為區域i

單位產量糧食價格（元/kg），Si為區域i糧食作物播種面積，U為區域播種面積糧食單產水平。

耕地資源生態價值由氣體調節功能價值、大氣凈化功能價值、水源涵養功能價值、土地保持功能價值、土壤營養保持價值和維持生物多樣性的價值六方面構成[37]。將耕地資源年生態價值進行還原可以得到耕地資源生態服務價值，即耕地資源生態服務價值為耕地資源的年生態服務價值與貼現率的商：

Ve=Ve′r（4）

式中，Ve為耕地資源生態服務價值，Ve′為耕地資源年生態價值，r表示貼現率。由于分縣域耕地生態服務價值計算的數據難以獲取，加之在武漢城市圈這一較小的區域內單位面積耕地生態服務價值的區域差異較小。因此，武漢城市圈單位面積耕地生態服務價值直接用武漢城市圈耕地生態服務價值總量與武漢城市圈耕地總面積計算得到。據此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護區域補償價值標準（見表2）。

2.2.2區域耕地赤字/盈余測算

采用耕地赤字/盈余修正耕地保護區域補償標準可以使耕地保護區域補償真正起到鼓勵耕地保護、抑制耕地非

農化的作用。本文通過耕地布局優化的結果確定耕地保護目標責任，并以此確定耕地赤字/盈余（公式5）。

DS=Sopt-Sdemand（5）

其中，DS為區域耕地赤字/盈余，Sdemand為保證區域糧食安全所需要的耕地面積，Sopt為由耕地區際布局優化確定的耕地保護目標。其中采用基于糧食安全策略的耕地需求預測法對武漢城市圈各縣域耕地需求量進行預測，依據武漢城市圈人口總量、糧食播種面積指數、單位播種面積糧食單產和人均糧食消費量測算武漢城市圈耕地需求總量。通過公式（5）計算得到武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況（見表3）。

由表2可見，武漢市市轄區孝感市市轄區黃石市市轄區黃岡市市轄區新洲區江夏區通山縣和通城縣這8個地區屬于耕地赤字區即耕地補償區域。其中武漢市市轄區耕地赤字最大。

2.2.3耕地補償價值標準修正

由圖3可知，為了激勵各區域耕地保護，耕地補償價值標準在與耕地非農化收益掛鉤的基礎上，需要根據耕地赤字/盈余狀況進行修正。首先，為了便于比較和計算，本文定義武漢城市圈標準耕地為：單位播種面積糧食單產為

6 000 kg/hm2、糧食播種面積指數為1.25的耕地。

將武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況轉換為標準耕地，將武漢城市圈各縣域單位面積耕地補（受）償價值標準轉換為單位面積標準耕地價值，最后計算得到武漢城市圈各縣域應該支付（獲得）的耕地保護補償（受償）額（見表4）。

經測算，武漢城市圈耕地保護補償區域需要向耕地保護受償區域支付的補償費用總額為57 382.13億元，而耕地保護受償區域需要接受的補償費用總額為54 720.47億元。補償總額比受償總額多2 661.66億元。同時需要將補償價值標準與赤字/盈余掛鉤。因此，將武漢城市圈補償總額與受償總額的差值按耕地赤字/盈余狀況在不同的區域之間進行分配：找出武漢城市圈耕地赤字最大的區域，將該區域修正值定為0;計算其它縣域耕地赤字/盈余狀況與武漢市市轄區耕地赤字的差，以此作為確定耕地保護區域保護補償價值標準修正值的依據;然后根據各縣域耕地赤字/盈余狀況對武漢市市轄區的耕地赤字的差值占差值總額的比例進行耕地保護區域補償價值標準的修正，可以得到武漢城市圈各縣域最終的耕地保護補償價值標準（見表5）。

耕地赤字區的武漢市市轄區由于在整個武漢城市圈耕地赤字最大，因此，修正后單位面積標準耕地補償價值標準等于該區域單位面積標準耕地價值。而其它耕地赤字區修正后的應支付的耕地保護區域補償價值標準低于

該區域單位面積標準耕地價值，耕地赤字越大，需要支付的耕地保護區域補償標準越高，從而使耕地保護區域補償價值標準在耕地赤字區起到抑制耕地非農化的作用。相反，黃陂區、漢陽區等耕地盈余區，耕地盈余越大，接受的耕地保護補償的價值標準也就越高，從而激勵耕地盈余區盡可能增加耕地保有量，提高各區域耕地保護的積極性。

3結論與討論

為了進一步完善耕地保護區域補償機制，實現國家糧食安全和社會經濟可持續發展，達到耕地保護和城鎮化的雙贏，本文構建了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償機制：根據耕地布局優化的結果確定耕地保護目標責任，結合耕地非農化收益和耕地資源價值界定耕地保護區域補償標準，并采用區域耕地赤字/盈余對耕地保護區域補償標準進行修正，使耕地保護區域補償標準起到激勵耕地保護、抑制耕地非農化的作用。主要結論有：

（1）根據耕地布局優化結果確定耕地保護目標責任有利于耕地保護目標的實現。耕地區域協調保護應根據耕地布局優化結果確定耕地保護目標責任。在經濟發達地區，人口增長和社會經濟的快速發展導致耕地保護和耕地非農化的矛盾十分突出。過高的耕地保護目標責任，會導致區域耕地非農化壓力難以釋放。而經濟不發達地區，

耕地非農化指標年年結余，土地利用效率較低。在保證全區糧食安全的基礎上，從布局優化的角度確定耕地保護目標責任，有利于在保證全區域糧食安全的前提下實現耕地非農化壓力的釋放。

（2）將耕地區域補償價值標準與耕地非農化收益及區域耕地赤字/盈余掛鉤可以起到耕地保護的杠桿作用。本文以耕地非農化收益和耕地資源價值為基礎，采用耕地赤字/盈余狀況進行修正得到耕地保護區域補償標準，使其真正起到耕地保護的杠桿作用。修正后的耕地保護區域補償價值標準，對于耕地赤字地區，赤字越大，需要支付的單位面積耕地保護補償價值標準越高;對于耕地盈余地區，盈余越大，接受的單位面積耕地保護區域補償的價值標準越高，使耕地保護區域補償價值標準起到激勵耕地保護的作用。

本文在理論上構建了基于目標責任區際優化的耕地保護區域補償的理論和方法體系，提出了耕地資源區際配置和耕地保護區域補償標準的測算方法，是耕地區域協調保護理論的新探索。在此基礎上，以武漢城市圈為例開展了實證研究，論證了該理論與方法體系的可行性。實踐方面，本研究有利于在耕地區際協調保護中實現“以布局引導補償，以補償實現保護”。在不損害各區域利益的情況下，保障全區域糧食安全，實現土地利用效率最大化。

本文提出的基于目標責任區際優化的耕地保護補償研究有助于政府主導的耕地保護區際補償標準的制定與實施。然而，隨著我國市場經濟的快速發展，市場在資源定價中的作用越來越重要。雖然耕地保護由于其經濟外部性的存在使得耕地保護區域補償標準不可能完全由市場進行定價，但市場對耕地區域協調保護補償標準的作用將會越來越強。在市場機制日益完善的過程中，如何以本文的研究為基礎探討更為科學合理的耕地保護區域補償機制將成為需要進一步深入探討的問題。

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Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection Based on Interregional

Optimization of Target Responsibility

KE XinliYANG BaihanDING LuZHANG Anlu

（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China）

Abstract

篇3

關鍵詞:耕地保護;環境;法律;甘肅

中圖分類號:F323 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0206-01

1 甘肅省在耕地法律保護方面存在的問題

(1)甘肅省耕地質量水平低,地方政府的地方性法規傾斜也是一個重要的方面。

眾所周知,甘肅省位于我國西北部,是少數民族的聚集區,生態環境惡劣,水資源短缺,這給耕地保護工作的開展帶來了很大的難題。然而近些年來,國家政策也在這方面有所傾斜,如西部大開發戰略的實施。然而,甘肅省那種長期重用地、輕養地,重化肥、輕有機肥,重產出,輕投入,重眼前利益,輕長遠利益的觀念并沒有多大的改變。這無疑是耕地保護工作的開展的障礙。同時,使耕地超負荷應用,導致耕地退化、質量逐年下降。政府引導經濟快速發展的時候,大力高經濟建設,加大城市化進程和建設新興城市和衛星城市是經濟指標上升的因素,也是最看得見得效益。因此,甘肅省政府在制定各項地方性法規的時候也把這放在首位。筆者認為是有失偏頗的。經濟建設和農業的長足發展都是至關重要的,在法規的制定層面上也應是公平公正的。

(2)甘肅省出臺的關于耕地保護的地方性法規和條例,在有些地區沒有落到實處,保護耕地的法律意識還很淡漠。

目前,甘肅省已經出臺了多部關于耕地保護的條例和地方性法規,也確實在一些地區取得了很好的成績。但是不能排除個別地區在經濟利益的驅動下,把大片的耕地轉化為建設用地。土地利用的短期行為和盲目行為造成了耕地資源的浪費和破壞,如農村的磚瓦房占用耕地的現象就較為常見。還有就是部分的小城鎮擴大、超前用地,擠占周圍的菜地和良田,多占或占而不用也占很大的比例。究其原因,一是農村鎮規劃部合理,在良田和經濟建設方面置有關法律法規于不顧;另一方面是隨意占用集體土地而不報批,各級政府越權批地也時有發生。

2 完善我國耕地保護,謀求可持續發展的立法構想

2.1 我國耕地保護法律的制定應以“堅守耕地紅線,節約集約用地”為目標

首先,堅守耕地紅線,節約集約用地,構建保障和促進科學發展的新機制,就要健全完善土地政策參與宏觀調控機制,提高土地調控的針對性和有效性,健全完善土地調控的目標、政策工具、傳導機制和配套辦法,嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃。其次,堅守耕地紅線,節約集約用地,就要落實保護耕地的共同責任。保護耕地不僅是國土資源部門的法定職責,也是有關部門的責任。要正確處理保障發展與保護資源的關系,圍繞堅守18 億畝耕地紅線的總目標,嚴格落實耕地保護目標責任制,嚴格執行耕地保有量、基本農田面積、土地利用總體規劃和年度計劃等四項指標。再次,堅守耕地紅線,節約集約用地,就要開源節流并舉,把節約放在首位,要科學規劃、統籌安排各類用地。挖潛開源,充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

2.2 完善我國關于耕地保護的立法,尤其是除基本農田保護之外的配套制度的實施

在我國,按照法律規定,我地耕地保護的對象是基本農田,而對于基本農田外的其他類型未作特別的保護要求。這導致地方政府或基層組織經常擅自調整土地利用規劃以變更基本農田,違法用地。因此應耕地保護客體的范圍拓寬,可以凡是地力沒有遭受嚴重破壞,能夠轉化為耕地的園地、養殖地、休閑地等,或者通過復墾、整理等能夠轉為耕地的潛在用地都應該被列入耕地保護的范圍。筆者認為,應借鑒國外經驗,完善農村集體土地權屬,利用土地權屬限制農地轉用。另外,土地利用總體規劃是土地用途管制制度的基本工具,但是,目前土地利用規劃因缺乏嚴格法律地位而常被隨意調整,未來的法律體系應當設立專門的土地利用規劃法,合理完善的土地利用規劃是確保耕地保護成功的關鍵性因素。

2.3 各級政府加大耕地保護的法制宣傳工作,提高廣大民眾尤其是農民的耕地保護法制觀念

我國的耕地的使用者大多是農民,因而他們的意識和行為方式對耕地的保護來說是至關重要,無可替代。但大多數農民受教育程度較低,自身經濟條件較差,法律觀念淡薄,在我國國家和集體兩種土地所有權并行的體制下,有些省份集體的土地已承包到各家各戶,因而很多農民認為土地是自己的,想怎么用酒怎么用,很少會想到它的合理性和合法性。這種行為的后果就是土地利用的隨意性,當違法行為發生時也不去告發,使其陷入了無序的狀態。筆者認為,要有效而長期地保護好耕地,必須讓耕地使用者以及全社會公民觀念發生轉變,自覺地保護好我們的生命線。達到這一目標,必須強化宣傳,提高全民保護耕地的法律意識。各級政府應利用相關平臺如報紙、廣播等進一步加大宣傳力度、創新宣傳形式和方法,送法律法規下鄉。有條件的政府和地方還可以把工作做的更細一些,把法律法規宣傳資料送到每家每戶,召開法制宣傳會議,及時講解和解決農民關于耕地保護的問題等。

2.4 在市場經濟條件下,積極探索完善有關耕地保護以及管理的法律法規

就目前來說,我國現行的土地所有權制度已經不能適應市場對土地的利用和調整。目前有一部分學者提倡將集體土地所有權改為集體使用權,使土地所有權歸國家所有,任何組織或個人對其只有使用權。另外,對那些已經違法用地的行為,建議出臺一個處理政策,作出統一的處理。對那些新發生的違法行為,嚴格按照法律規定進行處理。在審批上,建設規劃部門要與國土資源管理部門形成協調統一的機制,制定相應的工作制度和措施。此外,根據國土資源執法工作的特點,建立健全國土資源執法聯合機制。對那些違法占用耕地的建設堅決予以拆除。公安機關積極做好安全保衛,把工作做在前面,避免矛盾激化。若是涉及對人的處理,紀檢部門及時介入,及時查清事實,及時處理。各部門按照職責分工,切實履行起職責,把力量聚集成一股合力,給違法行為堅決徹底地打擊。

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篇4

【關鍵詞】耕地保護制度；制度變遷；階段劃分；效果分析

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）03-0077-02

耕地不僅是重要的農業生產資料，同時也是穩定經濟社會秩序、保障糧食和生態安全、促進城鄉協調發展的重要物質條件。[1]基于此，耕地保護工作一直是黨和國家關注的焦點。梳理我國耕地保護制度變遷進程，探尋其變遷的規律性和發展趨勢，評價其實施效果具有重要的理論和實踐價值。

一、耕地保護制度變遷階段劃分及其實施效果評價標準

耕地保護制度是指與耕地保護相關的政策、法律、法規等多套規范的綜合體，是一個完整的體系，而不是僅僅局限于某種制度或某個政策的約束。[2]本文對耕地保護制度變遷的階段劃分是以耕地保護目標的變化為依據的。改革開放以來，在城鎮化和工業化發展的不同時期，耕地保護的目標經歷了從單純的數量保護（1978―1997年）到“數量+質量”并重（1998-2012年），再到“數量+質量+生態”并重（2013年-現在）的“三位一體”目標演變過程，相應的也出臺了一系列配套制度體系。

制度實施效果評價標準是制定政策的重要依據，是檢驗制度科學性、有效性的基本尺度。要正確客觀的評價耕地保護制度實施效果必須制定科學合理的評價標準，本文選取耕地保護目標和耕地社會功能實現情況共同評價耕地保護制度實施效果。

二、 耕地保護制度變遷及其實施效果評價

（一）耕地數量保護階段制度變遷及實施效果評價（1978―1997年）

1.耕地數量保護階段制度體系變遷

改革開放后，隨著城鄉居民收入的不斷增長，城市化進程的加速，城市建設用地和農村居民宅基地、鄉鎮企業建設用地需求量劇增。需求旺盛、供給不足的結果是土地價格的不斷上漲和耕地數量不斷減少，為確保國家糧食安全和耕地數量，國務院出臺多項政策，制定了切實保護耕地的基本國策。1978年政府工作報告提出要“有計劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多增長”。1982年農業部成立土地管理局，1986年國務院成立國家土地管理局，出現了土地管理專門機構，同年《土地管理法》正式出臺。1986年國務院出臺的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地”的基本國策。1991年國家出臺《土地管理法實施條例》，1997年《刑法》修訂，增設了“破壞耕地罪”將耕地保護進一步納入法律程序，至此耕地保護正式制度體系初步形成。

2.耕地數量保護階段實施效果評價

雖然國務院等相關部門不斷出臺各類耕地保護相關制度要求，耕地數量保護的效果卻并不樂觀。1978年至1997年期間我國耕地總量呈逐年下降趨勢，從1978年的14.9億畝下降到1995年的14.2億畝，17年間凈減少0.7億畝。同時期，糧食產量從1978年的30 476萬噸增長到1995年的46 661萬噸，基本保障了國家的糧食安全和工業生產要素需求。農民收入也大幅度增長，第一產業人均收入從1978年的11.47元，增長到1997年的1267.7元。耕地經濟功能和社會保障功能基本實現。

這一時期，在國家“以糧為綱”方針的指導下，為提高畝產，農藥、化肥等農業生產資料使用數量激增，粗放利用，據統計1978年全國化肥施用量為884萬噸，到1997年增長到3 980.7萬噸，增長了4.5倍，使用效率偏低，威脅到耕地質量及糧食質量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占優補劣等問題頻發，多方面因素作用下，耕地質量下降趨勢明顯，質量保護成為耕地保護首要目標，誘使耕地保護制度變遷。

（二）“數量+質量”并重階段制度變遷及實施效果評價（1998-2012年）

1.“數量+質量”并重階段制度體系變遷

由于前一階段耕地保護目標的單一性，耕地質量下降明顯，耕地質量保護逐漸成為耕地保護的另一目標，進入耕地保護數量與質量并重階段。1998年國土資源部正式成立，同年修訂《土地管理法》，標志著耕地質量保護目標的形成。2005年將耕地保護責任納入到各級政府考核體系，強調要將耕地保護作為土地調控的重中之重。2008年《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出了“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地保護紅線”的耕地保護數量目標。2012年《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》提出從優質耕地管控、耕地質量等級提升、把好補充耕地質量關等幾個方面加強耕地質量建設和管理。

2.“數量+質量”并重階段實施效果評價

在前一階段制度體系建設的基礎上，進一步制定了多方政策，但數量保護目標實現并不樂觀，雖守住了18億畝紅線的定量指耍總面積仍呈逐年下降趨勢。從1999年到2012年期間，耕地總面積凈減少約1.2億畝，生態退耕、建設占用和農業結構調整是耕地面積減少的主要原因。

從質量保護效果看，制度作用不明顯，狀況堪憂。2013年國土資源部公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》顯示，全國有灌溉設施的耕地僅為6 107.6萬公頃，占總量的45.1%。其中，商品糧基地東北地區84.8%的土地無灌溉設施，為全國最低。化肥、農藥使用量連年增長，1998年到2012年期間化肥施用量增長了43.0%，農藥的施用量增長了46.6%，而糧食產量僅增長了15.1%。無機肥的過渡施用是土地肥力下降的重要原因，全國耕地有機質平均含量已降到1%，明顯低于歐美國 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末國土資源部的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，中國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全國耕地質量平均等別僅為9.80等。[4]

從耕地功能實現角度看，此階段糧食產量從1997年的49 417萬噸增長到2012年的58 958萬噸，增長了19.3%，基本保障了國家的糧食安全和工業生產要素需求。農民第一產業人均收入維持在較低水平， 1997年為1 267元，到2001年基本與1997年持平，為1 165元，已經難以保障日益增長的生活基本消費需要。2001年后統計方法變化，家庭經營性收入大幅度增長，其中較大部分來源于非農收入，也難以保障基本生活。可見，此階段耕地經濟功能基本實現，保障了國家糧食供給總量安全。但這一階段，耕地社會保障功能逐漸弱化，不能真正承擔起保障農民充分就業、養老和醫療的需要。

（三）“數量+質量+生態”并重階段制度變遷及其實施效果評價（2013年至今）

1.“數量+質量+生態”并重階段耕地保護制度體系變遷

耕地保護的目標從注重數量和質量向“數量、質量、生態”三者并重逐漸轉化。在強調實行最嚴格耕地保護制度，守住18億畝耕地保護紅線的同時，2013年 國家發改委制定《全國高標準農田建設總體規劃》，提出“要通過土壤改良培肥等耕地內在質量建設，力爭到2020年，耕地基礎地力提高0.5個等級，土壤有機質含量提高0.5個百分點”，明確了耕地質量保護具體目標和時間表。2016年5月，國務院正式出臺《土壤污染防治行動計劃》，提出“以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點”，《土壤污染防治行動計劃》是系統開展污染治理的重要部署，對確保生態環境質量改善，各類自然生態系統安全穩定具有重要作用。

2.第三階段耕地保護實施效果評價

十以來，黨和國家突出重生態環境建設，耕地保護工作進展迅速，特別是在耕地生態保護方面提出了很多新目標和新思路，然而制度作用發揮和效果的顯現都需要時間，當前還很難客觀公正評價這一階段制度實施的績效，制度的密集出臺和國家高度重視中，讓我們持有審慎的樂觀態度。此階段，耕地總量保持在較高的水平，但依然有小幅度減少。糧食產量保持持續增長的同時化肥施用量增量開始放緩，然而耕地質量改善并不明顯，《公報》顯示，2014年和2015年耕地質量平均等別分別為9.96等和9.97，相比2009年國土資源部公布的9.80等有增無減，說明耕地質量有進一步惡化趨勢。

三、結論與展望

耕地保護是工業化和城市化進程中各國都必須面對的難題，是中央政府、地方政府、農戶和工商業部門多方博弈的結果，耕地保護制度也必然在博弈過程中逐漸發展和完善。 市場與政府作用關系不清、土地基本權屬關系不明確、耕地保護主體意識薄弱、耕地保護手段單一等多方面因素影響著耕地保護制度作用的發揮，在未來的耕地保護實踐中要厘清這些關系，探索更加豐富有效地耕地保護模式和手段，實現“數量+質量+生態”并重的“三位一體”目標。

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[中圖分類號]　F301.21 [文獻碼]　C [文章編號]　1000-405X（2012）-11-39-1

1城市化進程中耕土地保護所存在的問題及原因分析

隨著城市化進程的不斷加快，耕地不僅在其利用的過程中存在著一系列問題，而且在其自身的保護中也存在許多的問題，以下就是這些問題的所在。

（1）耕地保護與城市化進程加快的矛盾突出。近年來，隨著城市城市化進程的加快，城市化在其發展的時候，大都以犧牲大量的耕地來擴大土其發展面積的方式，由此耕地總量急劇減少。我們都明白，城市化建設必然會占用土地甚至是耕地，這是不可避免的，也是不可爭辯的事實。一直以來，由于我國耕地少、人口多，人地矛盾日益嚴重，因此，在城市化進程中耕地保護是必須的，但是馬克思哲學告訴我們，矛盾存在與一切事物中并且貫穿于事物發展的始終，因此，耕地保護與城市化進程加快的矛盾將會長期存在。

（2）地方政府對耕地保護的態度消極。耕地是農業發展的物質基礎，對農業的發展具有重要的作用，但其對帶動經濟發展的作用卻微乎其微，近年來，隨著我國經濟的迅猛發展，國家大都以GDP的增長值作為衡量經濟發展水平的主要標準，而作為地方城府的官員，對其政績的考核當然也是以GDP作為衡量的主要指標之一，因此，地方政府為了實現其領導任職期間的政績目標，不顧當地環境資源的承載力和經濟條件，說服甚至是強制土地資源管理部門和農民盡可能地配合他們的指示，實現耕地的非農化以擴大城市建設的規模。從這里可以看出，地方政府發展經濟的熱情與耕地保護持消極態度雙方的矛盾以及與嚴格執法的矛盾突出，地方政府在發展地方經濟時把局部利益放在全局利益之上，為了實現眼前的利益而在土地資源的利用上急功近利，不惜違法，這是很嚴重的問題。

（3）在保持耕地動態平衡上困難重重。

雖然我國實行了以實現我國耕地總量動態平衡的耕地占補平衡制度，然而在現實中，城市化建設所占用的耕地大多是城市周邊和主要交通干線的沿線的、農業生產條件較好的耕地，而新開墾補償給農民的耕地大多遠離城鎮、生產條件差的地方，這與原有的耕地有存在很大差距。因此，目前我國耕地占補平衡中存在著占優補差、占多補少以及補償耕地基金不到位等現象突出，從而造成了我國耕地數量急劇減少，且減少的趨勢更是令人發指，減少的趨勢越來越大。

2針對城市化進程中的問題所提出的建議與措施

隨著社會經濟的不斷發展，城市化、工業化已經成為人類社會進步和發展的必然趨勢，是實現社會現代化的客觀要求。在我國城市化進程中必須處理好城市發展與耕地保護之間的關系要處理好它們之間的關系，可以從以下幾個方面入手。

（1）集約、節約利用城鎮土地。

根據我國的基本國情以及目前經濟發展階段的現狀，城市化進程的重點戰略應該走資源節約型的內涵式城市化之路。可以從以下方面入手：首先，重視城市化發展的內涵，提高土地利用的利用率，增強土地資源對經濟的可持續發展的保障能力，促進舊城改造，而不是以光靠犧牲耕地來拓展自己的發展空間，有序地推動城市化的進程；其次，科學、合理地制定各類城鎮用地的規模與標準，以保護耕地和節約用地；再次，加強土地資源的整理，對城市內的低利用率土地、區內零星的棄耕地以及未利用的閑置土地用行政管理與市場調控機制相結合的方法進行整理與開發，實現土地利用由粗放到集約、分散到集中的轉變，從而進一步完善土地資源市場，推進城鎮土地的集約與節約利用，以保護耕地。

（2）強化地方政府對耕地保護的責任，規范政府的行為。

在城市化進程中，出現耕地被隨意占用、建設無序等現象，主要在于政府管理不力、政府行為不規范，盡管耕地對當地經濟的發展的帶動作用很低，但是其是農業發展的物質基礎，是農民的根。

（3）進一步完善土地產權制度。

耕地是農業發展的物質基礎，耕地的保護是確保農業穩定發展、實現經濟和社會可持續發展的關鍵所在。

（4）改革現行的土地管理體制，進一步鞏固與完善城鄉地政的統一管理，強化縱向的監督機制。

（5）建立耕地保護的實時監測與監控系統。利用現代的科學技術，如RS和GIS技術等來建立耕地評估、監測、監控系統。

3總結

我國的城市化進程與耕地保護之間的矛盾雖然會一直存在，但是我們可以減少矛盾的激烈度，我們一方面要不斷推進城市化建設，同時我們也要重視耕地的保護，兩者不可偏廢，因此針對我國城市化建設進程中耕地的保護問題，我們必須中重視，相信經過國家政、社會等的努力，我們會決絕好城市化進程中耕地保護問題的。

參考文獻

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關鍵詞：城市化；保護耕地；措施

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632166

現階段我國經濟高速發展，已經成為世界第2大經濟體，在為我們取得如此重大成就驕傲的同時，還要考慮到環境保護和資源的保護，不能只一味地追求經濟效益而不顧生態的保護。我國的城市化進程不斷地發展，大多數農村地區已經迅速的向城市化邁進，多數的農村經濟也在中部的發展，但是在城市化發展的過程中，城市用地規模不斷擴大，導致一些耕地被轉變成城市建設用地，使原本就緊張的耕地建設面積進一步減少，使得越來越多的農民失去了賴以生存的土地，嚴重威脅了我國的糧食安全。盡管國土部門采取了嚴格處理土地違法的行為的措施，盡管國家采取了保護耕地資源的措施，同時嚴格的控制著土地指標，雖然有了一定的效果但卻沒有達到強化耕地保護的目的，我國城市化進程中的耕地保護形勢依然嚴峻，所以應該持續把耕地保護問題放在緊要位置。

1 我國城市化進程中耕地保護現狀

我國城市化進程與耕地保護是一對矛盾體，城市化進程和發展對土地使用提出了巨大的需求。根據研究顯示在過去的幾十年里我國城市建成區面積增長了2倍以上，一些城市擴張更是達到20倍以上，如湖南長沙，建成面積高達到119km2。城市的擴建，城市建筑的增加，大量占用了農村的耕地，極大地威脅了我國的糧食安全和蔬菜安全因此應該采取節約高效的土地發展策略和方式。

隨著經濟的迅猛發展，城市急劇擴張，占用城郊耕地的現象越來越屢見不鮮，從1990―2000年間，城市建設用地中，大約有50%來自農村的耕地，2000―2010年間，這個比例占到50%以上。中國正在經歷歷史上最大規模，最快速度的城市面積擴張，雖然城市在如此迅速的擴張，但是土地的利用率仍然不高，仍然不能夠做到完全的利用。根據《中國城市建設統計年鑒》《中國城市統計年鑒》等統計文件中GDP和人口關系的計算，中國人口的城市密度并沒有增加，反而在逐步呈下降趨勢。人口密度從從2000年的0.99萬/km2，下降到2010年的0.89萬人/km2。最近幾年中國城市的建成區面積大大增速前幾年，但是使用率低于前幾年，這種現象應該被嚴重的重視，并且應該把出現這種現象的原因仔細分析，爭取及時解決。目前鄰近連片發展的趨勢仍將繼續，應該優化配置，實現統籌計劃，以達到節約土地，增加建成區使用效率的目的。

我國城鎮劃建設已經步入最快發展時期，2012年我國城市城區面積達到18.30萬km2建成面積為4.5566萬km2，征用2162km2。城鎮的建設需要土地，但是農村的發展和建設以及生產更加需要土地，農業生產主要依賴的就是最基本的土地。要想解決城市中土地利用率不高并且逐年下降的問題，需要相應的調整原來城鎮的不合理的產業結構，改造舊城的一些基礎設施不齊全的地方和危舊住房。因此，在城鎮化的過程中，要想在不大量占用耕地的前提下，大力促進城市化的發展，就要不斷地提高城鎮土地的利用效率，城市化的建筑建設要增加高度，時間高度上的利用，減少土地面積的利用。

2 我國城市化進程中耕地保護的問題及原因

2.1 對保護耕地的認識不到位

只有增加耕地面積，才能大規模的提高糧食的產量，因為即使使用高科技，一定面積的土地產量也依舊是一定的，因此想要保障我國的糧食安全，滿足我國最近基本的糧食供應，就要提供足夠的耕地面積，只有這樣，才能確保糧食綜合生產能力的穩定性。但是我國許多的官員對于耕地的重要性認識能力還不夠，將目光只投入到促進經濟發展上來，還有一些企業，工廠隨意占用耕地面積，只注重經濟效益，忽視了對耕地資源的保護，對耕地保護的意識不夠強，使得耕地得不到合理利用，導致城市化進程中的可用地逐步減少，耕地面積大幅度減少，土地后備資源不足。

2.2 城市土地利用結構不合理

我國土地的利用結構存在著大量的不合理的現象，并且土地的利用效率低，大量的土地被浪費，然而大量的農村的耕地卻依舊被城市建設大量占用的原因就是城市的土地利用的總體規劃不健全和存在著一定的歷史遺留問題。甚至是在土地價格昂貴的市中心，依舊存在著大量的企業和單位，這些單位占據最好的城市地段，但是土地的利用效率依舊很低，大規模的存在著土地浪費的現象；我國的經濟結構中工業的比重占據最大的地位，因此在城市中心，重工業工廠占據的比重大，大部分還是重工業工廠，并且重工業的工廠在發展的過程中，需要不斷的擴張，因此需要占據更大的耕地，因此，導致交通用地和城市綠地占用的比重就會減小，許多重工業企業占據了城市重要的地段，帶來多大的經濟效益，反而造成了土地資源的嚴重浪費，與此同時，城市綠地和交通用地的緊張，造成我國城市存在交通擁擠，環境質量差等現象。

2.3 城市化進程與耕地保護矛盾突出

隨著近年來城市化進程的加快，在城市化的過程中，大多以犧牲大量的耕地來擴大其發展面積的模式，因此耕地總量急劇減少，隨著城市化進程的不斷加速，農村耕地的被占用是很正常的，這使原本就緊張的耕地資源面臨更嚴重的問題。無論從時間上還是空間上，城市化進程與耕地保護都達不到統一，兩者在實際運作過程中難以很好的銜接，從而導致城市管理失控，土地利用率低下。一直以來，由于我國人口多，耕地少，人地矛盾日益嚴重，因此，城市化進程中耕地保護是必須的，但是馬克思哲學告訴我們，矛盾存在與一切事物中并貫穿于事物發展的始終，因此城市化進程與耕地保護矛盾突出將長期存在。

2.4 耕地保護中的土地管理系統不規范

在我國現階段的土地管理系統中，制定的一系列法律法規并不完善或者規章制度并不能完全展開實施，尤其是在中小城市的許多基層政府，為了進一步的發展經濟，進一步促進經濟建設，所以很大程度上忽視了農村耕地資源的保護，使得農村的土地資源大幅度減少，耕地資源被破壞，后果非常嚴重。

地、農業和農民利益來強化經濟的發展，占用耕地來發展經濟的現象頻繁發生，這樣只會導致國家整體利益受到損害；更有一些小型的城市在向城鎮化發展過程的中擁有足夠的空間，往往盡最大程度的占用農村的耕地，為了大量建筑設施和大量的建筑有足夠的空間，往往占據的耕地數量較多，規模較大，并且對土地利用集約化和節約化的意識淡薄，從而導致土地利用率較低，存在大量閑置和浪費等情況；在城市化進程中，一些農民為了掙更多的錢，大多數農民進城務工，在進城進行生產、生活的同時，但是在農村所占的土地并未退出，這樣就產生了兩頭占用的現狀，導致我國很多農村中有很多住宅處于閑置狀態，耕地面積大幅度的減少，雖然也采取了戶籍制度、就業制度、住房制度等等限制的措施，但是農村的土地并未退出，導致耕地進一步緊張。

2.5 地方政府對耕地保護態度消極

耕地是農業發展的物質基礎，對農業的發展具有十分重要的作用，但其帶動經濟的發展卻微乎其微。近年來我國經濟迅猛發展，國家大都以GDP的增長值作為衡量經濟發展水平的主要標準，而作為地方政府官員，其政績的考核也是以GDP作為衡量的標準之一。因此，地方政府為了達到在職期間的政績突出，只注重經濟的發展，不顧當地的經濟發展的實際狀況和土地資源的實際承載能力，有的地方基層政府甚至強制農民配合他們的指示，將大量的耕地轉變為城市建設用地，達到擴大城市建設用地的目的。可以看出，地方政府過于注重經濟效益，熱情都放在了增長經濟上，并且把局部利益放在全局利益之上，而完全忽視了耕地保護的重要性，對耕地保護的態度消極，為了實現眼前的利益而在耕地資源上急功近利，甚至不惜違法，這是很嚴重的問題。

2.6 缺乏耕地保護監督機制

在經濟迅速發展的時候，土地問題得到了有識之士的關注，但是土地問題仍然沒有引起大多數人的重視，尤其是沒有得到相關政府部門的重視。政府部門只注重經濟的發展，反而沒有制定相關的法律法規進行土地的監督和控制，導致土地問題沒有得到很好的重視，并且在我國現有的耕地保護政策中還存在許多不完善的地方，例如在征地補償、產權、土地用途管制及耕地總量動態平衡、基本農田保護等許多方面都存在著不足之處，還沒有完善的耕地保護制度，使得土地不合理征用現象嚴重，而且農村耕地的流失也十分嚴重，然而相關部門卻沒有加大對農村土地的占用監督力度，從而加劇了城市經濟建設與耕地保護兩者之間的矛盾。

2.7 在保持耕地動態平衡上困難重重

農村耕地大量的流向了城市，導致耕地的不平衡性加劇。并且要想解決耕地的不平衡性的問題困難非常大，雖然我國實行了以實現我國耕地總量動態平衡的耕地占補平衡制度，但是依舊不能夠解決，而且在現實生活中，城市化建設所占用的耕地大多是城市周邊及主要交通干線的，沿線的，農業生產條件比較好的耕地，而新開墾的補償給農民的大都是遠離城鎮，農業生產條件差的耕地，這與原有的耕地存在很大的差距。因此，目前我國在耕地占補平衡中存在著占優補差，占多補少以及補償耕地基金不到位的現象突出，從而造成了我國耕地數量急劇減少，并且趨勢越來越大。

3 針對城市化進程中出現的問題提出的建議與措施

3.1 集約、節約利用耕地資源

隨著社會經濟的不斷發展，大量的農村耕地被城市建設占用的現象已經屢見不鮮，雖然說城市建設占用農村耕地是社會進步的必然趨勢，但是，大量的占用耕地仍然會危及農村土地的安全。雖然要想完全避免城鎮化占用農村土地是不可能的，但是盡可能的合理利用土地也是可以實施的。要想合理的利用農村的土地，最重要的就是要集約、節約利用耕地資源，提高土地的利用效率。首先重視城市化發展的內涵，提高土地利用率，增加土地資源對可持續發展的保障能力，促進舊城改造，而不是光犧牲耕地來擴大自己的發展空間，有序的推進城市化進程；其次，加強土地資源的整理，對城市內的低利用土地，地區的棄耕地以及未利用的閑置土地用行政管理和與市場調控機制相結合的方法進行整理與開發，實現土地利用由粗放式到集約式，分散到集中的轉變，從而進一步土地資源市場，在推進城鎮的快速發展的同時，也可以達到保護耕地資源的目的，從而進一步緩解建設用地和保護耕地之間的矛盾。

3.2 做好城市土地利用規劃

土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，對土地資源利用現狀和土地潛力進行分析，對土地需求進行科學地預測，在城市建設之前加強規劃管理法制建設，按照依法實施規劃的要求，建立健全監督檢查體制，實行典型檢查與全面檢查相結合，定期公布各地規劃執行情況，增強基層監管力度，有效預防違法用地行為。

3.3 強化地方政府對耕地保護的責任

在城市化進程中，出現隨意占用耕地面積以擴大建設用地的現象，主要由于地方政府和企業過于注重本地經濟，政府管理不力，政府行為不規范，盡管耕地對當地經濟帶動作用低，但是農業發展的物質基礎就是耕地。所以，必須規范政府的行為，強化地方政府對耕地保護的責任。

3.4 建立耕地保護的實時監測與監控系統

越來越多的技術手段被應用于耕地的利用中來，要想進一步解決城市化進程中耕地保護的問題，如RS和GIS等技術建立耕地評估、監測和監控系統。這樣不僅可以提高土地容積率，減少建筑占用土地，實現城市建筑物的立體化，以充分利用建筑土地，并且要對耕地的保護落實到實際中去，避免不法人員對耕地的胡亂占用。再者，要對耕地的保護問題及時提上日程，及時的保護和檢測農村耕地的問題，避免耕地被占用。

4 結束語

雖然我國城市化進程與耕地保護之間的矛盾會長期存在，但可以盡量減少矛盾的激烈度，一方面要不斷推進城市化建設，在城市規劃和建設過程中，需要及時的并且充分的對耕地節約和利用，同時重視耕地的保護，有效地實現保護耕地資源，兩者不可偏廢，確保城市化建設與耕地保護的協調發展。因此針對城市化進程中耕地保護出現的問題必須重視并且及時改進調整，相信通過國家、政府和社會的努力一定會解決好城市化進程中耕地保護出現的問題，在保護好耕地的基礎上推動國家經濟建設的發展。

參考文獻

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關鍵詞：耕地；易地占補；成本收益

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）23-0137-02

在東部沿海發達地區，以二、三產業為主，城市經濟發展迅速，城市化進程較快，需要占用大量的耕地進行經濟建設。東部地區耕地后備資源的特點是分布不均，一般近郊耕地資源相對較少，建設項目占用耕地后，自身補充耕地較困難；遠郊耕地后備資源相對較多，有些后備耕地資源質量略低。在經濟發展水平不平衡的兩地開展耕地易地占補平衡，如何保證兩地公平，仍然是有待解決的問題。國內學者對占補平衡方法的研究主要集中在基于農用地分等定級實施耕地占補平衡，以確保耕地的質量和數量。但是我國尚未出臺相關的計算標準，仍然是理論探討的問題。

本文為了使耕地占補平衡科學合理，采用成本—收益的方法，分析耕地占用方與補充方的付出和所得，調整耕地保護政策，形成合理的占補平衡機制。

一、耕地易地占補平衡概念界定及前提條件

1.耕地易地占補平衡內涵

現有文獻對于“異地占補平衡”還是“易地占補平衡”的說法不一，導致易地占補平衡的概念不清。本文認為，“易地占補平衡”的說法應該更加確切。

第一，之所以是“易地”而非“異地”，是因為在易地占補平衡中既包含“異地”的空間上的轉換，還包括“交易”這種使用權的轉換。

第二，“占”指的是非農業建設項目經批準占用耕地的行為，“補”指的是通過土地開發、土地復墾或土地整理來增加耕地以補充因占用減少耕地的行為。“占”、“補”是互為因果的行為。

第三，“平衡”包括兩方面的平衡：一是指耕地的數量平衡；二是指耕地的質量平衡。耕地占補平衡應該是耕地自然生產力、經濟生產力的綜合平衡基礎上的“質”“量”平衡。

2.占補平衡中成本——收益界定

易地占補平衡是兩個行為主體針對耕地進行的不同活動，本文中界定占用耕地方指占用耕地進行非農建設的區縣。補充耕地方指開發整理耕地后備資源來接受委托補充耕地的一方。耕地易地占補涉及雙方主體的一種交易行為，這種交易行為是否可以進行市場化，取決于雙方的交易是否存在利益差。利用成本收益分析方法，我們可以比較直觀地得出易地占補和自身占補哪種方式對區縣更具有吸引力。

3.土地利用規劃是易地占補平衡的前提條件

為保證經濟建設和耕地保護兩不誤，我國實行土地利用計劃管理，這種計劃管理主要是通過實施土地利用總體規劃（簡稱土地規劃）和年度土地利用計劃（簡稱土地計劃）來實現的。國務院通過國土資源部制定的《全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）用來指導全國的土地管理。各省、直轄市、自治區根據自身的土地現狀水平來制定未來一段時間內適合本地區的土地利用總體規劃并制定各項控制指標。其中，耕地保護不但作為主要任務，耕地面積也是土地利用的主要調控目標。《綱要（2006-2020）》第三章第二節和第四節著重強調了要嚴格執行耕地占補平衡制度，加大補充耕地力度，確保補充耕地的質量。分為可作為建設用地的區域和不可作為建設用地的區域。所以土地利用規劃是占補平衡的前提條件。

二、占補平衡的成本——收益分析

占補平衡成本—收益分析的前提條件：一是進行成本收益分析的占補雙方不屬于同一個區縣（即耕地不在同一個區縣級行政管轄范圍內）；二是占補雙方存在純收益之差，純收益之差是占補雙方進行耕地補充指標交易的內在動力；三是占補雙方的占補意愿不受對方的影響。

首先，耕地占用方成本——收益。占用耕地方占用耕地后，失去了原有耕地上的一切農業收入。這部分農業收入也就隨著土地用途的轉化而成為占用耕地方的成本。由于在易地占補的過程中，占用的耕地和補充的耕地的作物不一致，而且進行占補的耕地農作物具有個別性，所以在進行占用耕地的農業收入測算時，需要以占補時點的農作物市場價格乘以占用面積來得到占用耕地的農業收入。

其次，耕地補充方的成本——收益。耕地補充方補充耕地的成本主要是補充耕地后耕地的土地開發整理資金以及補充耕地所增加的耕地保護責任。

最后，耕地易地占補雙方的凈收益分析。耕地易地補充的實質是耕地與建設用地的互換。耕地易地補充后，占用耕地方與補充耕地方的土地利用結果將導致雙方資源發生變化。

三、耕地易地占補雙方交易結果分析

1.耕地占用方的交易分析

首先，一般作為耕地占用方的區縣，都是需要占用大量耕地進行經濟發展的地區，各種投資項目多，需要大量的建設用地。在建設過程中，由于人員大量涌入，同樣也需要大量的土地用于基礎設施、商業、住宅等，這樣就會消耗耕地占用方大量的后備土地資源，導致后備土地資源的不足。然而每年各區縣占用耕地進行經濟建設必須補充與被占耕地相同數量質量的耕地以確保天津市的耕地總量動態平衡，這對于后備耕地資源本來就緊張的區縣來說，顯然是難以完成的任務。于是，在經濟發展和耕地補充任務的雙重壓力之下，肯定有區縣需要通過繳納土地開發整理資金或者其他方式來轉讓自己的耕地補充指標，從而緩解自身的耕地占補平衡壓力。

耕地占用方如果在自身轄區內進行占補平衡，其付出的成本就不僅僅是損失的農業收入和占用耕地費用這兩部分了。因為如果耕地占用方在自身轄區中進行占補平衡，那么就必然要占用自身的未利用土地進行開發整理，這需要投入土地開發整理資金；補充耕地以后，占用方還要負擔新增耕地的耕地保護任務，以保證被補充的耕地與占用的耕地數量相等，質量等于或高于被占用的土地。但履行耕地保護任務需要巨大的人力、物力和財力投入，而且是長期的投入，需要耗費耕地占用方的管理精力，從而進一步加大了其耕地維護成本。對天津市近郊區來說，自身進行占補平衡需要占用自己轄區內的耕地，也要補充自身轄區內的土地。依據《天津耕地等級折算技術報告》，天津市近郊區為海積低平原，耕地后備資源主要為荒草地和鹽堿地。根據訪談調研，天津市近郊區進行土地開發補充耕地的成本約為30元/平方米；天津市近郊區占用耕地損失的單位農業成本為1.29元/平方米，天津市近郊區的征地補償費為125元/平方米，所以，天津市近郊區自身占補的總成本為156.29元/平方米。

可以發現，首先，天津市近郊某區如果自己補充耕地，凈收益是要比易地占補少的。所以，對于耕地占用方來說，自身占補平衡的經濟利益所得低于進行易地占補平衡的經濟收益。其次，如果進行自身占補平衡，耕地占用方也要對補充的耕地進行必要的維護，以保證耕地的數量和質量平衡，其耕地保護責任也更加重大；而單獨作為耕地占用方在繳納土地開發整理資金之后，就將新增耕地和保護耕地的任務完全轉移到了耕地補充方的身上。故此，無論是從經濟利益上還是政策責任上來說，耕地占用方當然選擇進行易地占補，不但可以獲得更多的經濟利益，而且也可以減少耕地保護的責任與義務。

2.耕地補充方的交易分析

作為耕地補充方的區縣一般是由于區位條件較差，或者缺少資金，所以經濟發展比較緩慢，用地項目也比較少，故而后備耕地資源相對比較豐富。再有就是一些地區是國家或者天津市規定的耕地保護區域，這些地方地勢平坦，土質肥沃，耕地質量較高。豐富的后備耕地資源為需要補充耕地來進行經濟建設的區縣提供了補充耕地的供應源。其次，接受耕地補充委托還可以獲得一些土地開發整理資金用于耕地的開墾養護。這對于耕地補充方來說，是開墾或者整理新耕地的經濟來源，也可以增加區縣政府的收益。再次，在土地總體利用規劃的前提下，耕地補充方補充的耕地一般都是規劃在耕地保護區以內的未利用土地，這些未利用土地如果不進行開發整理，是不能夠產生任何經濟效益的。但是變為新增耕地以后，其可以進行耕作，就可以增加當地農民的農業收益，這是利于補充方的農業生產發展的。最后，對于耕地補充方來說，如果不進行易地占補，未開發的土地仍然不能產生任何經濟效益；但是如果進行易地占補平衡短期來講可以獲得一些土地開發整理資金，還有將來的農業收入，這將是有利可圖的，長期來講，也利于農業生產的發展，使農民增產增收，一舉兩得。綜上，耕地補充方也能夠接受耕地易地占補的委托。以上情況是占補雙方都有交易的意愿，上報省級國土房屋管理部門之后可以進行協議易地占補，也是政府主導下的一種耕地占補方式。

3.完善易地占補平衡交易機制的建議

從制度經濟學角度來講，要達到資源的最佳有效配置，完善的制度和合理的管理機制必不可少。為了促進區域之間和諧發展，提高資源合理配置，保證天津市耕地易地占補平衡的順利進行，提出以下幾點建議：（1）應當建立易地占補平衡市場機制；（2）提高對接收委托補充耕地方的土地開發整理資金；（3）加大土地整理補充耕地的力度；（4）加強補充耕地的質量評估；（5）建立耕地易地占補的政府與公眾監督機制；（6）可以適當加強耕地易地占補與主體功能分區的聯系等。

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從長遠角度分析，城鎮化發展速率的加快有助于耕地的保護工作。因為城鎮自身屬于集約程度較高的組織空間形式，一方面，其能夠容納大量人口，土地的平均占有量較農村少，利用程度較高。盡管在發展城鎮化期間，人口數量不斷增加，交通用地、住宅用地的面積加大，然而在相同人口情況下，農村人員的占地面的遠遠超過城鎮，發展城鎮化不但不會侵占更多的耕地，相反，還可以節省土地。另外，發展城鎮化可以推動農業人口向城市進行轉移，從而釋放一些非農用土地基宅基地，僅需把釋放的土地進行科學整理，就能夠將土地變成耕地，從而緩解耕地的壓力。同時，農業人口的不斷減少，有利于實現農業規模化經營，提高農業生產能力。

2城鎮化的建設及發展與耕地變動的規律

伴隨著我國城鎮建設速率的逐步加快，人口的不斷增長需要相應土地的供應提供保障，從而占據一些耕地，其符合經濟發展的客觀規律。另外，遵照城市用地的彈性增長系數，合理留存發展土地是必然的。然而，在滿足客觀條件的基礎上，如果隨意侵占土地、擴大占地范圍，城市的建設及發展與耕地保護相沖突，則需要及時進行糾正與處理。由耕地的發展趨勢來分析，目前耕地減少的速率逐步放緩，同時得到控制。在城鎮化發展與耕地之間存在密切的聯系，即城市發展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進行控制的。伴隨著城鎮化發展水平的加快，土地的集約水平相應提高。也就是說，城鎮化的發展有助于增強土地的集約，進而緩解用地壓力，甚至能夠擴大耕地的面積。

3處理城鎮化發展及耕地保護間的矛盾

3.1合理選取同我國土地資源相適應的城鎮化發展形勢

目前，我國正處于城鎮化發展、工業化建設較快的階段。由世界各地經驗分析發現，該階段是耕地減少最多的時期，假如沒有對其進行科學控制，占地不合理，則極容易出現歷史性的問題。最近幾年，部分地區盲目建設各類工業園、開發區等，侵占了大量的耕地。部分開發區并不具有招商引資的條件，導致很多土地荒蕪。據有關統計發現，全國各地開發區約50%左右的土地閑置、浪費。一些地區隨意頒布土地租賃的政策，減免了土地的價格，部分企業經常占據大量的耕地，部分城市建設面積過大，隨意建設主題公園、廣場等，占用了大面土地。應杜絕此種情況，嚴格懲處違法情況。在確保工業化與城鎮化同步發展同時，需要同城鎮發展情況相結合，盡快調整好村鎮的結構，并且加大整理土地的力度，高效保護并擴大耕地面積。實踐證明，唯有科學發展城市化的進程，才可以更好地凸顯城市集約化的優勢，進而降低耕地侵占，有助于保護耕地。

3.2更好發揮中央政府及地方政府的功能

應合理調節好耕地與建設用地間的矛盾，從而更好地發揮中央政府及地方政府的功能，且不可以單純依賴市場方法進行調節。然而，因為管理位置等各方面因素，地方政府與中央政府的態度存在一些區別，中央政府將更多的注意力放置在發展戰略性、全局性的目標上，例如，保證糧食安全、保護農民利益等，但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時間的發展目標上，例如，發展工業、建設城鎮等。

3.3依賴科學技術提高耕地產量，加快城鎮化發展速率

目前，我國城市用地的產出率仍處在較低水平，需要加大改造現有城市工業企業技術的力度，同時增強科技含量，實現集約用地，從而提高工業用地的產值。另外，還需要改造目前企業的各項生產技術，推動企業向工業園區發展，升級企業的結構，同時增強用地的產出，更好地緩解城市發展對用地的壓力。

3.4對耕地的制度進行改革

我國人均耕地量較少，再加之部分地區無法調節好城鎮發展與農業生產的關系，占據了大量的耕地，從而使城鎮發展與耕地保護的問題及矛盾深化。表現為：耕地的閑置程度較高。我國已經開發的耕地面積越3.5萬m2，但是約50%左右都被閑置。農業人口的權益無法得到保障。部分地區將農用耕地作為發財之道，經常出現違規、違法占用耕地的情況。所以，需要對耕地的制度進行改革，保證農民的合法權益。

4總結

篇9

關鍵詞：耕地非農化；農戶；烏魯木齊市

作者簡介：周長江（1978-），新疆烏魯木齊人，新疆農業大學管理學院國土資源系講師，南京農業大學在讀博士，研究方向：土地資源利用與管理、土地經濟、土地政策；

劉新平（1959-）,新疆烏魯木齊人，新疆農業大學管理學院國土資源系教授，博士，研究方向：土地資源利用與管理。

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 　 doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.45 文章編號：1672-3309（2012）03-99-03

隨著社會經濟、工業化、城市化進程的快速發展，人類對土地需求急劇膨脹，人地矛盾日益突出。耕地非農化規模日益擴大，并呈現出加速增加的趨勢，即使經濟欠發達的新疆地區也呈現出耕地非農化明顯的趨勢。烏魯木齊市土地分布和利用具有明顯的綠洲特色，水利條件好的地方，耕地利用率則高，同時非農業建設用地擴展也較快；相反，水利條件差，耕地利用率則低，拋荒、撂荒現象時有發生，生態環境十分脆弱。在耕地和基本農田保護過程中，應慎重地處理好經濟建設與耕地保護的關系，最大限度協調工業與農業、城市和農村、生活與生產之間的用地矛盾，力求能夠全面實現烏魯木齊市土地資源利用的經濟、社會、生態效益最大化。本文在分析烏魯木齊市耕地非農化現狀的基礎上，旨在通過對多民族農戶調查問卷數據的處理，進一步分析烏魯木齊市耕地非農化過程中農戶的行為對耕地非農化的影響，進而探究農戶在耕地非農化過程中的作用，以期為新疆耕地非農化過程中制定耕地保護對策提供依據。

一、研究區概括

烏魯木齊市是新疆維吾爾自治區的首府，是區內唯一的一個特大城市，2011年全區總人口311.26萬人。烏魯木齊市東西長約190公里，南北跨距約153公里,西北部與昌吉回族自治州相鄰，東南部與吐魯番地區接壤，西南部與巴州毗鄰。全市包括七區一縣，即天山區、沙依巴克區、新市區、水磨溝區、頭屯河區、達坂城區、東山區和烏魯木齊縣。烏魯木齊市土地類型、分布和利用具有明顯的綠洲特色，擁有山地、丘陵、平原和谷地等多種地形。受地形、地貌、土壤、水資源、區位、水利基礎設施建設以及社會經濟發展的影響，7區1縣的耕地保有量和生產力水平差異較大，68%的耕地集中在近郊和北郊，而近郊和北郊的土地總面積占全市土地總面積的58.7%。同時北郊又是烏魯木齊市“南拓北進”、城市擴張戰略的重要方向之一，土地利用矛盾十分突出。

二、調查方法和被調查農戶家庭基本情況

為了研究農戶對耕地非農化的態度，調查農戶的用地行為對烏魯木齊市耕地非農化進程影響程度，本文對烏魯木齊市210戶農戶進行了抽樣走訪調查，收回有效問卷205份。從調查的選點和農戶走訪的對象來看本次調查具有以下特點：

1、考慮到了多民族聚居區的特點。新疆是維吾爾自治區，要充分考慮民族習慣對耕地非農化的影響。

2、選點具有代表性。選取了東山區、天山區、水磨溝區、安寧渠鎮耕地非農化比較明顯的地區。

3、考慮了地理因素和社會文化因素。選取了交通便利，信息便捷，受烏魯木齊市發展影響比較大的近郊。如水磨溝區的七道灣、天山區的大灣，東山區的蘆草溝鄉。

4、樣本的選擇采取隨機調查與典型調查相結合。

調查樣本中少數民族農戶占總數的39.5%，其中，維吾爾族占總戶數的10.2%。農戶整體接受教育水平不高，其中小學文化的農戶有107戶，占到被調查農戶的52.2%；初中文化水平有84戶，占41%；高中文化水平有14戶，占6.8%；被調查農戶中沒有大學本科及以上學歷的農戶從事種植業。戶主以中青年為主，占到樣本總數的71.5%（見表1、表1、表3）。

三、結果分析

1、農戶對耕地非農化的態度與民族生活習慣有關

新疆少數民族受特殊民族風俗習慣和傳統觀念的影響，“本土觀念”很重。調查數據顯示，少數民族農戶勞動力外出務工的占樣本中少數民族農戶的5%，絕大部分勞動力在家發展種植業、養殖業等其他副業。由于民族群眾的、生活習慣等的影響，農牧業混合經營行為成為少數民族農戶理性選擇的必然。

2、農戶對耕地非農化的態度與受教育程度有關

調查數據分析，接受調查的205位農民中，小學文化水平有107位，占調查樣本的52.2%；高中的有14位，僅占調查樣本的6.8%。這表明農戶整體受教育水平偏低，農戶對耕地的保護政策了解不多，農戶對自身責任的認識不足，對耕地利用中存在的一些不合理行為和土地違法行為認識不清，是當前的現實問題。

3、農戶對耕地非農化的態度與年齡結構有關

農戶不希望耕地被征用的比例隨著年齡的增長而增加。現行的耕地補償標準下，農戶不希望耕地被征用的比例為49.8%，40歲以上不希望耕地被征用的農戶占到該年齡階段農戶的80.6%。主要原因是農村社會保障體系尚未建立，耕地仍然扮演農戶生存最后底線的角色，承擔著絕大多數農戶的生存保障功能。尤其是年齡較大的農戶，文化素質不高，不易從事其他行業。盡管從事種植業收入相對較低，但是生產的穩定性要高于非農產業，因此農戶對耕地的依賴性隨著年齡的增長而不斷增強。

4、農戶大多數支持對耕地非農化

調查結果顯示，大部分農戶認為耕地非農化不是一件壞事（如表4）。有69.3%的農戶支持國家建設征用耕地，有64.4%的農戶希望自己的耕地被征用；只有17%的農戶不支持，22.4%的農戶不希望耕地被征用；有13.7%和13.2%的農戶分別對是否支持國家建設征用耕地和是否希望耕地被征用持無所謂的態度。

5、耕地非農化對農戶個人的影響分析

51.2%的農戶認為耕地非農化能夠增加收入，48.8%的農戶認為能夠使生活更方便，40%的農戶認為可以增加賺錢機會。但80%的人擔憂，耕地非農化的結果使農戶的將來的生活失去依靠。大部分農戶認為耕地非農化使農戶能夠得到很多實惠，但是在心里上農戶認為“手里有田心中不慌”仍然把擁有耕地作為生活的保障。這和農戶的年齡、文化程度也有關系，95%年齡超過35歲以上的農戶認為耕地仍然是生活的保障，年齡在20—35歲之間的農戶，認為只要有優惠政策，愿意從事工業或商業。另外文化程度越低，越離不開耕地；擁有高中以上文化水平的農戶對此并不是很擔憂，說明文化程度越高對耕地非農化的理解也越深入，向城鎮轉移的積極性越高。

6、耕地非農化對當地的影響分析

58%的農民認為耕地非農化過程中土地浪費嚴重，主要是有些地方開發條件不夠成熟造成土地的浪費。農戶認為耕地非農化影響了當地的糧食生產。

由于耕地面積減少，糧食單產提高壓力增大，且不穩定（烏魯木齊市1997年糧食單產為3526公斤/公頃，2003年4526公斤/公頃，2004年3813公斤/公頃，2005年回升到4049公斤/公頃），糧食總產量一定程度上受到影響。農戶認為耕地非農化過程加大了當地人的貧富差距。耕地被征用后，當地加大投入，基礎設施得到了完善，經濟發展速度加快，提供了許多就業機會，一些農民先富起來，從而加大了當地人的貧富差距。同時也產生了心理上的不平衡性，務農農戶希望耕地被征用，不安心從事農業生產。

7、農戶對耕地保護措施的認知度分析

根據調查結果，只有1.5%的農戶對當地土地利用總體規劃非常了解，有3.9%的農戶非常了解耕地保護政策和清楚知道當地建有基本農田保護區，48%的農戶對當地土地利用總體規劃了解一些，45%的農戶對耕地保護政策了解一些，高達50.5%和51.1%的農戶不了解當地土地利用總體規劃和相關的耕地保護政策。顯然多數農戶對耕地保護措施知道甚少，靠農民自己保護耕地是非常困難的，也就是說來自于農民本身對耕地非農化的阻力相對較弱。

8、農戶對耕地關注程度分析

農地收益低，農戶對耕地的關注程度下降。烏魯木齊市畝均耕地收入差別非常大，遠郊區（達坂城區、水西溝等）平均每畝耕地經營收入在243元左右，近郊區（水磨溝區的七道灣村、八家戶等）平均每畝耕地經營收入在835元左右，需要說明的是遠郊人均耕地較多，人均耕地達到2.5畝左右，但是耕地經營收益比較低；近郊多以菜地為主，收益較高，但人均耕地非常少。蘆草溝鄉三隊，人均耕地只有0.2畝，水磨溝區七道灣村五隊，人均耕地只有0.7畝，盡管近郊區畝均耕地收益比較高但耕地絕對數量太少，導致農戶收益偏低。多數農戶表示一旦有了其他的非農業就業機會，將把勞動和投資進行相應的轉移。可見由于種植業收益相對較低，農戶的種植積極性不高，農戶對耕地的關注程度下降。

四、結論

1、新疆少數民族尤其是維吾爾族、哈薩克族傾向于農耕生活。新疆少數民族人口占全市人口比重較小，2011年烏魯木齊市全區戶籍總人口311.26萬人，少數民族人口78.10萬人，只占總人口的25.09%。

2、新疆屬于經濟欠發達地區，農戶受教育程度不高，農戶缺少具體耕地保護概念，對耕地保護政策理解不透，耕地保護政策難以落實。

3、年齡與農戶耕地保護意識正相關。40歲以下的農戶對耕地保護缺乏主人翁意識，40歲以上的農戶對耕地依賴性較強。

4、農戶擔憂耕地非農化會帶來一些社會問題，但是多數農戶支持國家建設，成為耕地非農化的驅動力之一。

5、耕地收益與耕地非農化負相關。種植業收益越高農戶保護耕地的意識越強，耕地非農化的阻力越大；反之，種植業收益越低，農戶的種植積極性不高，導致農戶對耕地的關注程度下降，耕地非農化的阻力就越小。

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篇10

在美國開發中西部進程中，有兩個大規模集中開發的時期：一是1860-1890年，這一時期開發西部的主要動力來源于皮貨貿易、土地投機以及奴隸主莊園的擴張。二是1930-1970年，在大規模開發時期內，美國聯邦政府陸續出臺了有關中、西部開發的法律和政策，極大地加快了美國中西部地區的農業開發的速度。

19世紀中葉，美國聯邦政府為了鼓勵西部農業開發者，除制定了靈活多樣的土地開發政策外，還陸續頒發了《沙漠土地法》、《鼓勵西部植樹法》等法律。以法律和政策的形式明確了只要在西部地區植樹、種草或修筑灌溉溝渠達到一定面積和一定時間，就可以免費或低價獲得一定面積的土地。這些法律和政策的實施，促進了美國西部的土地開墾和農業的發展。從1836年到1985年，美國中西部新開墾的耕地面積為2.45億英畝，相當于原有耕地面積（1.6億英畝）的1.53倍。隨著耕地的增加，糧食產量倍增；玉米由1934～1938年期間的平均每年1061.3萬t，增加到1989年的1億9120萬t，增加了約17倍；小麥由1934～1938年期間的平均每年389.5萬t，增加到1989年的5540.7萬t，增加了14.2倍；大豆由1934～1938年期間的平均每年23.3萬t，增加到1989年的5244萬t，增加了224倍。使美國成為世界主要的糧食出口國；美國主要畜產品的平均年產量：1961～1965年期間，肉類335.28萬t，牛奶1139.9萬t，雞蛋78.4萬t。到了1989年，肉類（不含雞肉）、牛奶、雞蛋的平均年產量，分別增加到1818.9萬t、6543.2萬t、397.4萬t，分別比1961～1965年期間增加4.43倍、4.74倍、4.07倍。

但是，大規模的墾荒活動，在中、西部開發初期，一些農場主為了獲得更加豐厚的農牧業利潤，對那里進行了掠奪式的開發，使該地區的農地、水等自然資源遭到破壞，土地荒漠化加劇，生態失去平衡。

2農業生產與資源、生態環境問題

在美國，由于農業的開發而引起的資源、生態、環境問題，如，土壤侵蝕，水資源枯竭，鹽害，水質污染，生態系統失衡，等等。

下面討論在美國由于農業開發引起的土壤侵蝕、水資源枯竭、鹽害、水質污染4個方面的資源與生態環境問題。

2.1土壤侵蝕

美國聯邦農業部的最新調查研究結果表明：引起農業生產力低下的土壤侵蝕面積達6900萬英畝，約占耕地總面積3億4500萬英畝的20%。土壤侵蝕主要發生在：長期不斷地種植較單一的農作物的耕地，即不實行輪作、不實行休耕的農地，機械化大農場。此外，美國政府以往的農產品價格扶持政策、增加農戶收入的各項優惠政策，導致農戶以墾荒的途徑擴大種植面積，增加農產品產量，維持較高水平的收入。

由于對土地、水資源的不合理開發利用，由于受風和水的侵蝕，美國全國的農地每年土壤流失量高達27億-31億t；造成容易發生土壤侵蝕的耕地面積達1億1800萬英畝。

2.2一些主要農業生產地區水資源枯竭

根據美國聯邦農業部的統計資料：1949年美國可灌溉耕地面積為2500萬英畝，到了1978年則增加到了5000萬英畝，稍后減少到了現在的4500萬英畝，其中包括容易發生水土流失的1200萬英畝可灌溉耕地和1340萬英畝地下水位下降的耕地，分布在北部平原、南部平原、丘陵地區、太平洋沿岸的17個州；例如，西部的加利福尼亞州中央的溪谷地區，地下水位的降低，已成為亟待解決的嚴重問題。另據美國聯邦農業部的調查，1980-1984年，有1400萬英畝的可灌溉耕地的地下水位每年下降0.5～5.0英尺。

2.3鹽害

美國西部的干旱地區，是“灌溉農業區”，引起鹽害的危險性極高。在這里不但有鈉鹽，還有鈣鹽、鎂鹽等各種鹽類。加利福尼亞州受鹽害最嚴重，加州的中部及南部帝國峽谷等主要農業區，降水極少，在那里若不進行灌溉，進行農業生產是不可能的。那里灌溉用水的水源是：地下水、圣禮河水、科羅拉多河水。因為科羅拉多河水含鹽，加州中部、南部地區的土壤也含鹽，所以，用含鹽的水灌溉農田導致了耕地表面鹽分過度積累，農作物因受鹽害而枯死，耕地也逐漸變成了荒漠。現在，對此采取的對策是：用自動撒水器撒大量的水來希釋鹽分，使鹽分流入地下。但是，這樣做并沒有從根本上解決問題，因為時間一長，地下水鹽分含量增高，當鹽分含量高的地下水位上升到農作物的根系部位時，就會導致農作物枯死；或用鹽分較高的地下水灌溉農田使農作物枯死。為解決這些問題，也曾采用抽水機抽取地下水的方法，來降低地下水位。但是，鹽分較高的水，向何處排放？這一問題至今沒有得到解決。例如，為降低地下水位，曾將鹽分較高的地下水排放到Gustafson野生動物自然保護區，該保護區發生了水鳥和水生植物受害事件，如水生動、植物生長畸形，以水生動物為食的水鳥因吃了這里的畸形動物也生長畸形，水鳥不下蛋，或生了蛋也孵不出小鳥。由于發生了這類事件，排水處于被禁止狀態。如果在今后的10年中，這里仍禁止排放地下水，隨著含鹽分較高的地下水位的上升，將有100萬英畝的耕作，因鹽害而充耕，變為荒漠。到目前為止，含鹽分較高的地下水的排放問題仍沒有找到令人滿意的解決辦法。

2.4水質污染

由于農業開發、生產活動而引起的水質污染，是眾多損害大而且涉及范圍廣的生態環境破壞問題之一。水質污染主要是由于農業生產活動而產生的地表土流失，這些流失的地表土沉積在湖底或河底，惡化有關動植物的生存環境；此外，美國的農民為擴大耕作面積，將濕地轉化為農田，也使那里的動植物的生存環境受到破壞。就農業生產而言，大量使用氮和磷隨地表水流失到河流及湖泊中，使河水及湖水產生富營養化問題，給動植物的生存帶來負面影響；殺蟲劑會使水生動、植物產生畸形，乃至死亡。據美國聯邦農業部的調查資料顯示：在美國，流入河流湖泊地表水的水質污染物約有50%來自農業生產活動，主要是由土壤侵蝕、水土流失造成的。其中有50%-70%為氮和磷，主要來源于耕地上的化肥與圍欄育肥方式所聚集的家畜糞便。水質污染不僅使地表水質惡化，而且對地下水資源的水質也有重大影響。如果農業生產上使用的化學物質一旦污染了地下水，就會污染整個地下水水脈。地下水質污染，危及著農業生產地區人口總數的97%，占美國總人口50%的居民健康。因為，這些居民要飲用地下水，所以水污染問題的嚴重性是不言而喻的。

3美國的農業土地資源和生態環境保護對策

面對農業生產、開發資源環境帶來的負面影響，美國聯邦政府從20世紀80年代初期開始注重與農業生產、開發相關的資源、生態、環境的保護，制定了一系列旨在農業可持續發展的保護耕地、水等自然資源及生態環境的法規和長期計劃，特別是聯邦政府1985年制定的“農地保護計劃”，大規模地實施退耕還草、退耕植樹、或休耕；到1990年共將1億1800萬英畝的農地納入，發揮了巨大的生態效益和經濟效益。

3.1農業立法與資源、生態環境保護

美國聯邦政府于1985年修訂了農業法，修訂后的農業法的主要內容是：①為提高農產品在國際市場上的競爭力和出口，政府對農民支付農產品出口補助金；②為減少農產品庫存積壓，擴大農戶對農產品市場的選擇權（交易條件、方式等）；③通過實施農地保護計劃(CRP)，貫徹對農地進行保護的方針。此外，該法還包含了有關資源、環境保護的條款、草地保護、沼澤地保護等條款，制定這些條款的目標是：持續地提高農業生產的勞動生產率，保護土地和水等自然資源與生態環境。為實現該目標，政府制定了長期性資源和生態環境保護計劃，即與該法相輔相成。

1990年美國聯邦政府再次修訂了農業法。修訂后的農業法的目標是：通過實施農地、水等資源的保護及水質改善、濕地的生態環境系統保護、食品安全性保障對策，以保證農業生產力的持續提高，保證向消費者供給“綠色”的農產品。為實現上述目標，在農業法中還增添了關于“持續農業”和推行新的耕作方法的條款。

修訂后的《農業法》，沿襲了食品安全保障法的方針，增加了對資源和生態環境保護的內容。該法的主要政策目標是：市場理論的應用；提高美國農產品在國際市場上的競爭力；資源和生態環境保護（特別是農地、水資源）。該法由9項條款組成，有關資源和生態環境保護的條款是第2項和第7項。

3.2農地保護計劃

就其內容來看，可以說是荒漠化防治計劃。其主要內容是：針對農業生產給土地、水等自然資源、生態環境帶來的破壞，在容易發生荒漠化的地區，實行有計劃的退耕還草、退耕還林及休耕（如種植以改良土壤為目的的豆科植物等），即在美國聯邦農業部的監督下，對容易發生土壤侵蝕的耕地，實行為期10年的休耕或永久性退耕還草、退耕還林。同時，作為補償，由聯邦農業部每年向該計劃的參加者（農戶），支付一定數量的補助金（按每英畝一定的單價乘以退耕、休耕地面積的方法計算，并被稱為地租，下同）：聯邦農業部退耕還草或退耕還林的農民支付樹木和草的種植費用總額一半的補助金（一次性的補助）。

農地保護計劃的主要目的是，減少容易發生土壤侵蝕的農地土壤侵蝕量，防止荒漠化蔓延。除此之外，還有以下五個較具體的目的：①通過農地保護計劃的實施，長期保持美國農業的食品及天然纖維的生產能力；②減少由農業生產而產生的環境污染物質的數量；③改善水資源質量；④保護野生動、植物；⑤通過減少農作物種植面積的方法，抑制農產品生產過剩，通過總量控制來保證農戶增加收入（穩定和提高農產品價格）。

根據聯邦政府統計，1989年聯邦農業部對大約6300萬英畝容易發生土壤侵蝕的耕地實施農地保護計劃管理，每年減少土壤侵蝕量達8億t；到1990年，聯邦農業部對容易發生土壤侵蝕的1億1800萬英畝耕地，實施農地保護計劃管理。

在美國，實施農地保護計劃管理，也不是一帆風順的，常常會遇到阻力。例如，是參加會減少收入的農地保護計劃(CRP)、還是維持以前那種較大耕作面積的農業生產活動之間進行選擇時，農民更偏好后者。

在實施農地保護計劃的區域內，如果農戶不參加農地保護計劃，則取消該農戶享受政府扶持及參加聯邦農業部“農產品計劃”的資格。

到了1996年，最初實施農地保護計劃的耕地（休耕、退耕還草、退耕還林）已經過了10年的保護期，也就是說已經失去了向農業部領取地租的資格，一部分休耕的農地可以從新進行農作物種植了。但是，擁有這些耕地的主人，必須嚴格遵守1985年及1990年修改后的農業法中有關農地保護的條款來耕作。否則，他們將不得不同農業部的“農產品計劃”說“再見”了。那些退耕還草、退耕還林的農地，則永久地退出農作物的生產。

3.3防止水質污染對策

1987年美國頒布并實施的《水質法》、《水質凈化法》，根據該法的規定，各地方（州）政府有義務每年向聯邦政府報告關于緩解農業水源水質污染問題的對策及成果。1988年美國聯邦農業部公布了“土壤、水資源保護全國計劃”及“區域水資源水質凈化計劃”，并通過該計劃的落實，管理著全國22個區域性水資源水質凈化計劃的實施。現在看來，全國各地的農地、水等自然資源和生態環境保護的實踐證明，上述各項法律和計劃收到了良好的效果。

3.4耕作方法的資源、環境保護對策

3.4.1可持續農業

所謂“可持續農業”，一般是指“能夠持續地利用資源進行農業再生產或能夠進行資源的再利用，把農藥、化學廢料的投入量控制在必要的最小限度，在實現資源與生態環境保護、生產安全農產品（食品）的同時，保持較高水平的農業生產力和收益性的耕作方式及其農業管理體系。”

實現可持續農業的手段是：①改革現行的農業種植、養殖體系中不利于農地、水等資源保護的部分；②采用病蟲害綜合防治方式；③促進家畜糞尿等農家有機肥料及豆科植物等綠肥的利用；④實施保護農地、水資源的保護性耕作方式；⑤采用種植業和畜牧業相結合的復合經營模式。

通過上述手段來防止土壤侵蝕、荒漠化蔓延、水資源水質污染的目的，并且在保護農地、水等自然資源和保護生態環境的前提下，進行農業生產，提供安全的（衛生的）農產品。

3.4.2關于“保護性耕作方法”

集約型持續單作經營方式農業，容易發生土壤侵蝕，導致農藥使用量的不斷增加、水質污染。