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關鍵詞：人口老齡化；養老保險；現狀；對策

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）02-0115-01

一、人口老齡化趨勢

中國是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一，中國的人口老齡化不僅是中國自身的問題，而且關系到全球人口老齡化的進程，備受世界關注。2008年底，中國60歲以上的老年人口總數已達1.49億，占全球老年人口的21.4%，居世界首位，約相當于整個歐洲60歲以上老年人口的總和，并且還在以年均3.3%的速度遞增，幾近總人口增長速度的5倍。人口老齡化已經成為21世紀中國的重要國情，其帶來的各種挑戰已大大超過了上個世紀對老齡問題的預期，成為我國堅持可持續發展所面臨的一個重要的問題，同時也對我國的養老保險的實施提出了一個重要的挑戰。

二、我國社會養老保險在實施中存在的問題

我國從1999年開始進入了老齡社會，國家加大力度重視社會養老保險，盡管養老保險事業有了極大的進步，但距滿足老齡化迅速發展的需要還存在著很大的差距。目前參保人員2.7億人，只占全國就業人員即應保人口的35%左右，而發達國家一般都在80%左右，而我國僅占全國總人口的21%。黨的十六大報告指出老齡人口比重的加大是全面建設小康社會目標中所面臨的重大考驗之一，統計表明：我國老年人口數量2000年為1.3億，2020年將達到2.48億，20年增加1億老年人的養老問題，面對這樣的發展趨勢，我們必須要通過完善社會保險制度來解決。我國的社會養老保險制度仍然存在著許多不可忽視的問題和缺陷，具體表現如下：

（一）社會養老保險制度的覆蓋面不寬

這主要表現在基本養老保險覆蓋面不寬，農村人口和非正規就業人口沒有納入到養老保險制度的覆蓋范圍。根據數據分析，目前我國基本養老保險只能覆蓋全國總人口約30％的城鎮人口的60％，即全國總人口的18％，而世界各類公共計劃覆蓋的平均水平約為30％。

（二）法律介入作用微弱

在我國這樣一個老齡化的國家，養老問題應得到法律的確認和重視，但我國直到2011年7月才公布實施社會養老保險法，而且由于剛公布實施，很多實際情況并沒有完全涵蓋在內，還需要不斷的根據實際情況進行調整和完善，法律權威的確立還需要時間，只有完善的法律規范的確立，讓社保部門在有法可依的情況下更好的保障養老保險的進行。

（三）繳費主體疲軟

對于繳費主體企業和個人來說，由于虧損和經營不善等原因，一方面使越來越多的企業無力替職工繳納正常的保險費用，欠費、逃費現象非常嚴重；另一方面，由于個人找工作難以及季節性失業等原因，個人也很難按時支付保險費用。這樣，高費率，高逃費率，使社保基金的鏈條出現危機。

（四）政府職責不履行

由于退休金法制的不健全以及資本市場的不成熟，社保基金被挪用的現象時有發生，社保基金安全問題凸顯了政府監管職責的不到位。一個負責任的政府不能因為財力的問題而不承擔老百姓的生存需要，在經濟高速增長的中國，政府沒有理由拒絕替百姓解決基本的民生需求，他有這樣的能力，同時也有這樣的職責。

三、對策建議

基于以上所存在的問題與弊端，提出以下應對策略：

（一）不斷擴大制度覆蓋面

在我國應盡快完善城鎮職工基本養老保險制度，建立和完善更優的籌資機制。擴大覆蓋面，讓盡可能多的人參加和享受社會養老保險，做到應保盡保，；同時應在各個省份，盡快探索和建立農村社會養老保險和最低生活保障制度，不斷建立和完善社會保障制度，讓農村人也享受到政府給與的民生服務，尤其是保障農村老年人有維持最低生活水平的足夠收入，我們應盡量讓所有的人都感受到國家給與的保障

（二）加強社會養老保險法制化建設

在社會養老保險立法方面，西方發達國家比我國早了100多年，我國一直都沒有一個完整的法律，都是各省自行出臺的法規，規章，從人口老齡化發展的趨勢來看，加快立法步伐顯得比歷史上任何時候都更加重要和緊迫。當前我國雖頒布社會養老保險法，但仍不完善，現在必須抓緊時間盡快出臺和完善相關的法律法規，使我國社會養老保險制度進一步走上法制化和規范化的軌道。

（三）降低繳費比率

多渠道地適當降低繳費率以拓寬養老金制度覆蓋面，不再單純的以企業為主，而是國家，企業，個人三方共同出資，減少企業和個人繳費的比例，這樣就可以減少企業和個人的負擔，由于費用的降低，可以促進覆蓋面的擴大和減少企業和個人的風險。

（四）強化政府職責

政府想要經濟增長，想要提高百姓的需求，那么如何提高，是加大教育的收費和房價的上漲來提高，還是給百姓以保障，讓他們沒有后顧之憂來消費，如何選擇，答案很明顯，是后者，如果社會保障到位了，老百姓不擔心養老，醫療了，那么他們是敢于消費的，老百姓敢于消費就會拉動投資的增長。所以加大財政投入，實行全民社保，既使百姓獲益，又實現了政府的職責，所以要強化政府職責，以促進養老保險制度的規范。

建立完善健全的社會養老保險制度是一項系統工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應該有一個清醒的認識。

作者單位：吉林財經大學信息經濟學院

參考文獻:

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該調研報告并提出以下建議：在考慮財政承受力的前提下，不斷增加財政對城鄉居民養老保險的投入；劃分各級政府的財政責任，合理調整支出結構；建立多層次、多形式的城鄉養老保險財力保障機制等。

中國社會養老保險制度分析

本報告以湖北荊門、河南焦作、山東煙臺、浙江溫州、廣東東莞、內蒙古烏海六個城市為例，對其城鄉居民社會養老保險制度進行重點分析。為便于分析，本報告把六市分為三類，即：東莞市、溫州市、煙臺市三市屬于東部沿海經濟發達地區，歸為第Ⅰ類；焦作市、荊門市都屬于較發達的中部地區，歸為第Ⅱ類；烏海市是西部新興工業城市，資源豐富，屬于資源富集型城市，歸為第Ⅲ類。

六城市分布于我國東中西三大地帶，經濟發展水平、城鎮化水平、財政收入等指標有很大差異，但也有很多共性的特點，從全國的角度看，具有一定的代表性。

（一）城鄉居民社會養老保險制度比較

為貫徹國務院關于新型農村和城鎮居民社會養老保險兩項制度實現全覆蓋的工作部署，六市都根據本地實際，制定了相應的制度，規定了不同的繳費結構。

荊門市、焦作市設計繳費檔次較多，檔次之間差距較小。溫州市繳費檔次較少，但不同檔次之間的差距較大。煙臺市繳費檔次適中，但起點較高，較高檔次之間差距較大。東莞市由居民基本養老保險制度逐步過渡到城鄉一體社會養老制度。烏海市實行了城鄉一體化的社會養老保障制度。

六市城鄉居民社會養老保險制度具有以下幾個共性特點：

一是六市都適當提高了基礎養老金標準。溫州市區基礎養老金提高到80元/月，東莞城鄉居民人均社會養老保險金達到460元/月，煙臺市福山區提高到85元/月，萊山區提高到110元/月。荊門市掇刀區基礎養老金從原來的55元/月提高到60元/月，焦作市基礎養老金達到70元/月以上。

二是體現了人文關懷。溫州市財政對80歲以上高齡老人，每月再給予30元高齡補貼等。荊門市參保對象在領取養老金期間死亡的可一次性享受800元喪葬補助；荊門所屬鐘祥市對百歲老人加發45元基礎養老金；焦作市各試點縣（市）區財政對享受優撫政策的烈屬參保給予每人每年45元的補貼。

三是初步建立了高檔次高補貼、長繳多得的激勵機制。溫州市按繳費檔次分別給予最高120元的財政補貼，對繳費滿15年的參保人員，養老金從第16年起增加5元。煙臺市設置了3000元-5000元較高的年繳費檔次供居民選擇，起繳點從500元/月起，體現了長繳多得、多繳多得的原則。荊門對選擇1000元以上檔次繳費的按高出部分2%的標準給予補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎養老金每月增加2元。焦作市對選擇較高檔次繳費的給予20元以上不定補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎養老金每月增加1元-2元。

四是如果基礎養老金標準相同，繳費檔次越低回本越快。相同繳費檔次，基礎養老金標準越高回本越快。相同繳費檔次和基礎養老金標準，繳費時間越長，回本越慢。但從國家領取的政府補貼角度來看，如果參保人壽命越長、繳費檔次越高，則能得到的補貼越多。

以近年來經濟平均增長速度（按照8%計算）、同期儲蓄利率（按照多年平均以3%計算）、物價漲幅（按照多年平均以2%計算）等來看，城鄉居民社會養老保險繳費對居民吸引力不夠，尤其是高檔繳費吸引力更不夠，事實上，六市中大多數參保人選擇100元/年的繳費檔次。

（二）參保特點

六市城鄉居民社會養老保險參保具有以下特點：一是參保覆蓋面都很高，荊門、焦作、煙臺市達到了90%以上，其中，新農保和城鎮居民參保中新農保占大多數，城鎮居民比例很小；二是參保人群中，養老金支出主要來源于基礎養老金，在實行“基礎養老金+個人賬戶”的地區，個人養老賬戶支出占比很小；三是基本養老金收入普遍低于城市低保收入，城鄉養老保險吸引力不夠，與職工養老保險相比差距更大。

（三）財力保障比較

從六市財力保障情況看，具有以下幾個特點：

一是不同經濟發展水平的地市，中央財政和省級財政補貼差異較大。三個Ⅰ類地區沒有中央財政補貼，東莞市沒有省級財政補貼。三個Ⅰ類地區地方財力保障達到3億元以上，而Ⅱ類地區僅過千萬元，差距明顯。

從財力保障支出的能力看，Ⅰ類地區盡管沒有中央財政補貼，但由于地方財力雄厚，可以支撐養老保障支出。Ⅱ類地區地方財政補貼所占比重明顯偏低，但由于地方財政收入有限，在現有的基礎上增加養老保險支出的壓力較大。Ⅲ類地區烏海市人少地多，資源豐富，人均GDP在六市中最高，財政收入增長持續性強，可以根據經濟發展的實際情況，實行全市城鄉一體化養老保險制度。

二是各地都很重視民生支出，社會保障支出所占財政支出比重平均達到10.8%。Ⅰ類地區中央和省級財政補助較少，本地社會保障支出主要由地方財政負擔，城鄉居民養老保險補助占社保支出的比重相對較高，保障水平也相對較高。Ⅱ類地區社保支出大部分用于保障城鎮職工養老保險補助及最低生活保障支出等，城鄉居民養老保險補助占社保支出的比重較小，保障水平也相對較低。

三是增加城鄉居民社會養老保險財力支持還有一定空間。六市中除東莞、溫州市地方財政補貼占地方財政總收入比重達到1%以上，其他地區（不含烏海）都在1%以下。

保險體系中的制度缺陷

我國城鄉社會養老保險體系具有明顯的二元性特征，而且財力保障水平較低，制度吸引力不強，各地區保障水平差異明顯，在養老保險制度設計及財力保障方面還存在諸多的缺陷和問題。

（一）財力保障水平較低

從六市對城鄉居民養老保險的財力投入看，地方財政補貼占財政收入的比重不超過1.5%，Ⅱ類地區地方財政補貼僅占當地財政總收入的0.2%左右，地方財力保障水平較低，而且在結構設計上也有一定問題。

Ⅰ類地區中央財政補助基礎養老金只負擔50%，而這些地區大多數實行了省級統籌，省里將這部分資金統籌到相對困難的地區，使得地方財政補助大多用于彌補基礎養老金支出，對繳費的補貼標準不高，財政補貼少，領取標準低，這導致了制度吸引力不強、居民參保的積極性不高。

（二）保障水平差異明顯

由于我國當前仍然存在著較明顯的城鄉二元經濟特征，社會養老保險制度也存在著城鄉有別的二元體制，財政在支持職保與新農保方面存在不合理性和不平等性。

六市雖然對民生方面特別是社會保障方面的支出很重視，支持比重都達到8%左右，但農村居民社會養老保險支出占社會保險總支出比例總體仍然不高，特別是Ⅱ類地區主要用于職保政策落實和低保等，使得農村居民養老保險所占財政支出的比例很小。

經濟發達地區與經濟欠發達地區間的城鄉居民養老保險水平存在較大的差距，目前經濟欠發達地區城鄉居民社會養老保險水平普遍不超過80元/月，而經濟發達地區保障水平較高，東莞城鄉居民人均社會養老保險金達到460元/月，溫州達到146元/月，存在著不小的差距。

這容易造成地區間社會保障水平的不均等，形成新的貧富不均，進而影響社會秩序的穩定，也不利于在全國范圍內形成統一的勞動力市場與公平競爭的市場環境，導致不同區域地方政府所承受的財政養老負擔差異較大。

（三）財政負擔預期過重

目前，除了各級政府的財力保障，集體繳費所占份額極少，而且居民大多選擇低檔繳費標準，承擔責任較小，過于依賴財政投入。此外，基金賬戶隱性缺口和預期負擔明顯。

一是基金賬戶存在隱性缺口。按現行城鄉居民基本養老保險個人賬戶養老金發放辦法，與城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金發放辦法相同，月計發標準以個人賬戶積累額除以139個月，也就是說從60歲開始領取養老金，約12（139/12=11.58）年左右個人賬戶資金將會全部領完。而按制度規定個人賬戶資金領完后養老金待遇不變，因此，政府將負擔此后個人賬戶養老金支出帶來的隱性壓力。

二是基金貶值風險帶來的預期負擔。按目前物價水平及銀行定期存款利率，個人賬戶實際處于縮水和貶值的狀態。

國家規定，社保基金只有存入國有銀行和購買政府發行的特種國債兩種方式，但目前適合社保基金購買的特種國債一直未發行，普通國債由于可回購等原因，大都不適合社保基金購買，因此目前社保基金實際上只有銀行存款這一唯一的存放形式。一方面，國家銀行利率較低，基金利息收益有限；另一方面，物價快速上漲，據有關資料顯示，2011年全年CPI在5.4%左右，個人賬戶實際是貶值的。從經濟發展趨勢看，社保基金存在被通貨膨脹侵蝕的風險，這也會造成財政預期負擔加重。

（四）基礎工作亟待加強

從前期調研情況看，有的地方過于強調參保進度和參保面，忽視基礎工作，經辦服務質量難以保證，基礎數據不準確。有的地方沒有統一的專用基金財務管理軟件，既影響工作效率，又不利于規范化、電算化管理。

此外，還存在與其他保障制度的銜接問題。雖然按政策規定，城鄉居民養老保險制度與城鎮職工基本養老保險、被征地農民社會保障等可以自由轉移和接續，但目前沒有統一、具體的銜接辦法，參保群眾在不同社會保障制度之間轉移沒有明確的政策依據，難以操作實施。

特別是現階段農村富余勞動力向城鎮大量流動、頻繁轉移，社保制度之間銜接不暢，將影響廣大群眾社保權益的落實，同時又給城鄉居民養老保險工作順利推進帶來一定的困難。

提高財力“保障線”

要建立完善的城鄉社會養老保險體制機制，實現全社會統籌目標，應健全和完善現行城鄉居民社會養老保險制度運行機制，提高財力保障水平。

（一） 在考慮財政承受力的前提下，增加財政投入

制定城鄉居民社會養老保險制度中長期規劃。城鄉居民社會養老保險制度的發展，不僅要審慎分析參保人員的負擔水平及比例，也要充分考慮財政應承擔的費用水平及份額。

財政負擔水平應與經濟發展水平相適應，如果盲目超前提高城鄉居民養老保障水平，使政府補貼支出負擔過重，不僅會產生財政風險，社會保障也會成為無水之源，而且標準過高，同時會帶來新的社會不公。

因此，初期應堅持低水平起步，財政給予必要支持，以調動城鄉居民的參保積極性，擴大覆蓋面。

在充分考慮財政負擔能力的前提下，逐步加大城鄉居民社會養老保險財力投入。中央和地方政府應真正承擔提供國家保障的社會責任，加大對城鄉居民社會養老保險的資金投入。各級財政應把城鄉社會養老保險財政補助列入財政預算，逐年增加預算支出，增加“兩個比重”，即城鄉居民社會保障支出占財政收入的比重和城鄉居民社會保障支出占社會保障支出的比重，提高“兩個增速”，即城鄉居民社會保障支出增速要高于財政收入增速，城鄉居民社會保障支出增速要高于社會保障支出增速。建立各級財政城鄉居民社會養老保險專項資金，通過加大轉移支付力度，增強基層財力和自主解決基層社會養老保險問題的能力。

（二）劃分各級政府的財政責任，合理調整支出結構

劃分各級政府的財政責任。中央財政應根據全國城鄉貧困線標準，統一制訂基礎養老金政策和中央財政補助標準。中央財政應主要負擔基礎養老金和個人補貼部分，向中西部地區和相對貧困地區重點傾斜。省級財政在確保省級支農資金投入增輻高于財政經常性收入增長輻度前提下，將新增財力支出適當向農村居民社會養老保險傾斜。加大對農村的支持和投入，使廣大農民群眾老有所養，切實解決農民群眾對晚年生活的顧慮，改善農村老年群體的生活質量和水平。

各級地方政府可根據本地實際及財力狀況，按不低于中央補助政策標準執行，高于標準部分，由本級政府負擔。市級財政主要是制定統一的繳費補貼標準和其他適當補貼標準，區級財政主要承擔本地區的財政補助。由于各地經濟發展水平不一致，考慮到具體范圍對象、困難標準等，政策的制訂和執行由地方政府負責更為合理。遠期的個人基金賬戶的隱性缺口以及基金賬戶的自然縮水貶值，應主要由中央財政與省級財政按比例承擔。

合理調整財政支出結構，進一步提高農村社會養老保險水平、覆蓋面，實現城鄉均衡發展。一是要努力增加公共財政的覆蓋面，按照公共服務均等化的原則，合理調整現有財政支出結構，控制其他支出。二是要充分發揮財政轉移支付功能，調整城鄉之間、地區之間的社會養老保障支出的分配比例，逐步縮小城鄉居民社會養老保險與其他社會保障制度之間的差距。三是要隨著財政收入的逐年增加，加大對城鄉居民社會養老保障服務設施的建設，逐步建立起城鄉統一的制度體系。

（三）建立合理的財力保障機制，促進基金保值增值

建立科學的城鄉社會養老保險基金的保障機制，進一步完善國家、集體的投入機制和個人的繳費機制。通過明確的制度對三者的投入比例進行合理的劃分，積極拓寬籌集渠道，即國家和政府在不斷增加投入的基礎上，集體要給予相應的補貼政策，居民個人則要積極繳費。考慮地區差異，在Ⅰ類地區可施行強制保險，以個人繳納為主，集體補助為輔；在Ⅱ類地區應采取自愿原則，以個人繳納為主，政府補貼為輔；而在經濟欠發達的西部地區應采取自愿原則，以個人繳納為輔，實行中央、省、市（區）的政府補貼。

在保障基金安全的基礎上，積極拓寬基金投資渠道，提高基金投資收益：

一是盡快恢復發行適合社保基金購買的政府特種國債。實行定向發行，不在市場上流通，其票面利率應適當高于同期銀行定期存款利率。

二是對逐步做實的個人賬戶可實行完全積累。通過用于支持國家經濟建設來實現保值增值，拓寬投資渠道，增加投資工具，提高收益。

三是建立與CPI指數掛鉤的個人賬戶銀行存款利率浮動機制。在物價上漲較快時期，及時根據CPI指數變動對社保基金銀行存款優惠利率予以調整，規避出現存款貶值的風險。

四是編制年度基金預算時，研究確定下年度基金定活期存款比例和中長期定期存款比例，并及時提出調整方案，促進基金的保值增值。

（四）實行多層次城鄉社會養老保險統籌體系

隨著制度建設的日益成熟，城鄉居民社會養老保險應逐步實行市級統籌、省級統籌和國家統籌。Ⅱ類地區可以選擇有條件的縣市區實行城鄉一體化，實現城鄉社會養老保險全覆蓋，逐步實行地市級統籌。Ⅰ類地區可考慮全面實行城鄉一體化社會養老保險制度，有條件的東部發達地區可以實行省級統籌，并逐步過渡到全國統籌。

建立覆蓋全國的城鄉社會養老保險的銜接機制，以解決農民工養老保險關系在不同地區接續和基金轉移問題。在建立完善的財力保障機制的基礎上，打破城鄉界限，實現與社會保障系統聯網。城鄉賬戶通過與身份證相同的個人社會保障號實現對接，賬戶余額隨居民的流動、遷徙而劃轉。

篇3

我國的老年化趨勢日趨突出、嚴峻。今后一個時期老年人口會以較快的速度增長，據了解，到2015年，我國老齡人口將超過2億。國外進入老年型社會的時候一般都是5000美元到10000美元，我國不足1000美元，所以是典型的未富先老。老齡化進程與家庭小型化、空巢化相伴隨，與經濟社會轉型期的矛盾相交織，社會養老保障和養老服務的需求已急劇增加。家庭結構的趨小，第六次普查全國戶均3.10人，空巢老人很多，像大城市就更明顯，北京的家庭戶均2.45人，上海一代戶占49.9%，兩代戶占39.6%，所以大量的是一代戶和兩代戶，人數很少。未來一對夫妻將要承擔4個以上老人和一個小孩，形成了421的一個代際模式。

目前，國家正在積極探索建立以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老社會服務體系，因此各單位、組織、企業，要自覺承擔一定的社會責任和義務。

一是積極鼓勵和支持社會資本投資

我國老年人口數量眾多，老年化進程如此之快，靠國家包攬2億多人的養老問題，顯然是不現實的。因此，鼓勵和支持社會資本投資養老設施、發展老年事業是當務之急。以要素支持投資養老設施為前提，凡是投資養老設施建設的，政府在土地指標和信貸方面給予傾斜和支持，積極鼓勵社會資金、慈善捐贈支持老齡事業發展，建立多元化的投入機制。以政策支持投資養老設施為保障，凡是社會資本投資養老設施的，政府在稅收和有關基金的收取等方面給予支持，從而保證其健康的發展和運行。

二是加強組織和動員部門資源整合

人人有老時，家家有老人，解決好養老問題應該是大家的事，全社會的事，是公益事業，人人有責，各部門、各單位都應支持和維護。首當其沖的是政府要主導，要做好老齡事業規劃、養老規劃；研究激勵政策，并做好體系的構建和機制的創新。政府對保障類的養老主要是民政系統的養老和公益性的社區服務要有比較多的投入，不應該過多地依靠企業。民政部門應發揮主管部門的積極作用，把養老工作列為當前的重點工作來抓；發改、國土、規劃、建設和環保部門，應給予老年設施建設在立項、用地、規劃審批、建設許可和環境保護方面的支持和指導；教育部門要把老年教育列為重要的教育群體，加以指導和引導；醫療衛生部門應把老年病的醫護作為重點領域，進行重點支持；農業部門應把養老農業作為現代農業的功能和重點內容，給予項目、技術和信息支持；水利部門應把養老社區作為重點保護區域，給予水利基礎設施和工程投入；供電、供水、郵政和電信及相關部門要把養老社區作為支持和服務的重要對象，給予優先安排和照顧；各級宣傳、文化和新聞出版、精神文明、教育等部門要將老齡宣傳教育納入重要工作內容，大力宣傳發展老齡事業的重大意義、方針政策和先進典型，呼吁全社會親近老人、關心老人、尊重老人。形成敬老愛老、養老助老、代際和諧的良好社會風尚。

三是切實安排和落實財政資金支持

財政資金的支持可以起到四兩撥千斤的作用，體現黨和政府對發展老年事業關心和支持的最現實的政策。財政部門作為政策的綜合經濟管理部門，要通過強化部門預算管理，整合安排專項資金，實施資金績效評價，促進養老工作合力的形成。一是在部門預算中安排養老服務宣傳專項經費，宣傳老齡工作，傳播老齡信息，增強全社區愛老、助老意識。二是整合專項資金。根據各部門職責落實養老服務經費，統籌安排使用，做到不重復安排，不多頭使用，促進各部門之間加強溝通，共同努力做好養老服務工作。三是推進績效評價工作。對養老服務專項資金使用情況開展績效評價，圍繞績效規劃控制項目的執行，根據績效評價結果指導項目預算安排。引導部門（單位）加強專項資金績效管理，充分發揮資金對養老服務事業的促進作用。

四是完善鼓勵慈善義工和專業服務

社會參與方面，我們應該動員更多的社會力量、整合社會資源特別是征集社會贊助，協同一些慈善機構，加快混合社區包括集中養老機構的建設。加強對老齡工作者的配備和隊伍的建設。做好老齡工作，發展老年人服務事業，首先要有一支精干的隊伍和工作人員做事才行，配足老齡工作人員已經迫在眉睫，要有專業人員，為老年人提供人性化的全方位專業服務。隨著社會的文明與進步，社會上有許多成功人士和愛心人士愿意出資出力支持養老事業發展。

五是加快推進社會養老金制度改革

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一、數據來源與樣本特征

數據來源于作者與湖南涉外經濟學院12名本科生2015年4月26日至30日和2015年6月15日至22日所作的實地調查。調查選取長沙湘江新區茶子山村、岳華村、燕子山村、傅家洲村、聯絡村、洋湖村等6個村的490名農民進行隨機抽樣和典型問卷調查，主要以結構化問卷調查為主，輔以深度訪談為補充。發放問卷490份，回收有效問卷達465份，有效率為94.89%。樣本中有59.42%的受訪失地農民不愿意參保，“養兒防老”的觀念重。男性257人，占55.24%；女性208人，占44.76%。年齡方面，30歲以下占39.96%，30~45歲占23.80%，46~59歲占28.82%，60歲以上占20.09%。文化程度上，小學以下占2.27%，初中占42.00%，高中及以上占18.04%。健康狀況方面，很健康、比較健康占40.63%，一般占37.45%，不健康占21.92%。預期養老方式上，子女家中占40.61%，自己家中占55.02%，養老機構占4.37%。子女數量上，無子女占5.13%，1個占17.73%，2個占48.16%，3個及以上占28.98%。家庭經濟狀況上，很富裕占7.86%，比較富裕占22.71%，一般占29.04%，比較差占34.93%，很差占5.46%。78.1%的受訪者從事體力勞動，如建筑工人、高校保安、保潔員、超市收銀員、維修工等，月收入平均在1000～1500元。54.8%的受訪者反映經濟收入低，沒有余錢購買養老保險。61.1%的受訪者表示如果經濟條件允許，會參加失地農民養老保險。訪談還發現，失地農民不具備理財能力，缺乏長期投資意識，無法實現補償金的保值增值。大多將補償金用于裝修房子和購買汽車，用于投資升值的僅占6.2%。對養老保險了解程度上，非常了解占3.06%，比較了解占18.34%，聽說過但不了解占36.68%，從來沒聽說過占41.92%。回答“當地政府對失地農民養老保險政策有無宣傳”時，6.3%表示頻繁，52.5%表示很少，41.2%的表示無。訪談發現，由于對政策知之甚少并心存疑慮，失地農民擔心自己的切身利益受到損害，因此多數農民采取觀望態度。調查顯示，參加失地農民養老保險的農民中僅6.7%是通過村委會組織，54.7%則是通過親戚朋友介紹才進行投保。

二、模型選取與變量設定

考慮到研究的問題是一個多元變量對一個二元選項的回歸分析問題，將因變量設為失地農民是否愿意參與社會養老保險，該變量為離散變量，對于它的選項只能有

0、1兩種，即愿意與否，“不愿意參加失地農民養老保險”=0，“愿意參加失地農民養老保險”=1。解釋變量為性別、年齡、健康狀況、家庭經濟狀況、家庭子女數量、對養老保險了解程度、政府提供繳納補貼預期、個人繳費金額等因素。變量的設定見表1。參照現有的研究成果[15-16]，選取影響失地農民參與社會養老保險意愿的回歸模型。式中，P為因變量發生的概率，即參加社會養老保險的概率；X1為性別，X2為年齡，X3為文化程度，X4為健康狀況，X5為預期養老方式，X6為家庭子女數量，X7為家庭經濟狀況，X8為政府提供繳納補貼預期，X9為對養老保險了解程度，X10為個人繳費金額，X11為參保手續復雜程度，X12為繳費方式；β0為常數項，β1、β2…β12為各解釋變量回歸系數，μi為隨機擾動項。

三、計量結果分析

采用SPSS16.0軟件，利用二分類logistic回歸模型，采用向后逐步選擇法對數據進行處理，依次剔除Wald最小的變量，共建立11個模型，直到所有的變量都在10%的水平上統計顯著為止。從各種模型的估計結果看，模型整體顯著，不同模型的計量結果相似和相對穩定。考慮到模型的擬合優度和研究目的，為了減少篇幅，只列出了將全部變量納入模型的估計結果(模型一)和全部變量顯著的估計結果(模型二)(表2)。從模型擬合結果來看，兩個模型的擬合結果均較理想，達到1%的顯著性水平。1．個人因素的影響在個人層面上，通過顯著性檢驗的有“性別”、“年齡”、“文化程度”、“健康狀況”四個變量，“養老方式的選擇”變量影響不顯著。具體而言，性別在模型一中通過了10%水平上的顯著性檢驗，在模型二中通過了5%水平上的顯著性檢驗，且其系數符號均為負，說明女性失地農民更傾向于參加失地農民養老保險，和預期結果相反，可能的解釋是，女性失地農民由于社會、家庭中的性別劣勢，對失去土地之后的老年生活沒有信心、更加擔憂，因此更愿意參加社會養老保險，使其老有所依。年齡在兩個模型中均通過了5%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為正，表明失地農民年齡越大越愿意參加養老保險。這可能是由于年齡越大養老需求越迫切，支付能力更強，更傾向于參保。文化程度在兩個模型中均通過了1%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為正，說明文化程度較高的失地農民，越傾向于參保。文化程度較高的失地農民對社會養老保險有充分認識，能夠了解失地農民社會養老保險的益處，有積極參保的意識。健康狀況在兩個模型中均通過了1%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為正，表明在其他條件不變的情況下，失地農民的身體狀況越差，就越傾向于參加社會養老保險。健康狀況從“有病在身”至“很好”的樣本中，有參加社會養老保險意愿的比例分別為77.5%、66．3%、64.4%、55.4%，呈逐漸下降趨勢。2．家庭因素的影響家庭層面所涉及的兩個變量全部通過顯著性檢驗。其中子女數量在模型一中通過了1%水平上的顯著性檢驗，在模型二中通過了5%水平上的顯著性檢驗，且其系數符號均為負，說明子女數量越多失地農民參加社會養老保險的意愿越弱。這主要是由于傳統的“養兒防老”的觀念比較深入人心，子女人數越多，也就意味著可以依靠子女、在子女家中養老，無需考慮是否要參加社會養老保險。經濟狀況變量在兩個模型中均通過了1%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為正，說明失地農民的經濟狀況越糟糕，則其越愿意參加失地農民養老保險。這與國內大部分學者的研究結果和預期結果不同，其可能的解釋是：經濟狀況較好的失地農民越不愿意參保，這是因為他們主觀上認為家庭經濟狀況不錯，老年生活有所保障，沒必要拿出一部分資金去參保。而經濟狀況不太理想的失地農民對其老年生活沒有信心，為了將來著想，愿意支付自己可以接受的范圍內的繳費水平，積極參加失地農民養老保險，使其老年生活有所保障。3．制度及其認知因素的影響制度及其認知層面所涉及的變量中，“政府提供繳納補貼預期”、“對養老保險了解程度”、“個人繳費金額”和“參保手續復雜程度”四個變量都通過了顯著性檢驗，對失地農民參保意愿有顯著影響。政府養老保險補貼預期在兩個模型中均通過了1%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為負，說明政府養老保險補貼預期越多，其參加失地農民社會養老保險的意愿越強。對養老保險了解程度在模型一中通過了10%水平上的顯著性檢驗，在模型二中通過了5%水平上的顯著性檢驗，且其系數符號均為負，說明如果當地農村居民對失地農民養老保險這一政策充分了解，真正理解其所發揮的保障作用，就更傾向于參加保險。個人繳費金額在兩個模型中均通過了1%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為負，說明個人繳費金額越高，失地農民越不愿意參保。失地農民在失去其賴以生存的土地之后，喪失了重要的經濟來源，從原來的自給自足到購買糧食、蔬菜等農產品的貨幣支出，生活成本明顯增加，讓他們選擇較高的個人繳費水平，其心理落差會很大，不太容易接受。參保手續復雜程度在兩個模型中均通過了10%水平上的顯著性檢驗且其系數符號為正，說明參保手續越復雜，失地農民參保的意愿越弱。

四、結論及政策含義

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為有效解決養老保險分割弊端，解決突出矛盾，我們應全面推進社會養老保險的集成整合，應找準時機，體現公平公正性、符合大眾需求、時機狀況，實現多方共贏目標。公平并非平均，而應將養老金同初次分配相互關聯，基于初次收入的差異性而體現的養老金不同是合理的。同時養老金同國民收入再分配相關聯，基于退休人員并不繼續從事工作，因而該層養老金不應存在顯著的差距。否則便會體現不公平弊端，在社會范圍內激發不穩定因素。在我國，企事業單位間包含的養老保障差距主體由經濟體制不同與退休管理差異引發，即由再分配范疇養老金的劃分體制造成。

為此，我們應樹立公平目標，促進體制并軌與一體化發展。在養老保障體制規劃設計階段中，應激發保障金滿足退休人員生活基本需求的能效，同時應全面考量經濟社會的動向，令其真正變為推進社會向前持續發展的良好機制。應將養老保險體制視為當代社會的有機構成。同時，針對我國市場經濟的繁榮發展態勢，人口流動越來越頻繁，該趨勢在未來還會十分顯著并會對養老保險體制提出全新的考驗。為此我們應全面探究養老保險如何實施良好的接續轉移，促進體系的優化完善與良好整合，進而科學推進多方共贏。促進養老保險整合便是將社會不同群體養老保險相應利益實施全面調節與改進，推進融合。在改革發展中不應急功近利，應循序漸進，適度改革，樹立長期整合目標，否則勢必引發全社會的動蕩不安。應在改革實踐中促進體制并軌，公平權益，優化計發方式。并應全面分析不同利益方科學的養老金替代量，將其作為優化調節的合理依據。而后應創建統籌調控相關制度，可引入做加法方式，依據養老金替代率標準，實施速率、幅度的適度調控。應確保各利益方養老金不下降，令各方差距降低到合理范疇。同時實施的調控應全面衡量財政及保險金可接受的標準，通過逐步調控，縮小差距、體現公平性，提升群體利益，實現共贏目標。

為促進養老保險的良好并軌，應基于城鎮企業養老保險為根本，推行社會及個人賬戶良好結合的體制，預防不公平現象。基于城鎮保險覆蓋范疇廣泛、設計合理科學，因此應以其為基礎，推進并軌建設。同時應拓展城保體制內涵，基于我國國情，促進社會全面統籌及個人賬戶的良好集成。養老金計發階段中，應引入統賬結合模式，即基礎養老金也就是社會統籌部分相同，體現一致公平性。而個人養老金賬戶額度則同員工退休前期的繳納額度相關，呈現出效率性。

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關鍵詞：養老保險；責任機制；責任缺失

Abstract：ThispaperstudiesChina''''sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle，firstly，elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina''''sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform，then，furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality，and，lastly，makesbriefcommentsonChina''''sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.

Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect

一.中國養老保險責任機制改革產生缺陷原因

社會政策的不當取向導致中國養老保險責任機制的改革產生了缺陷，而以下兩個因素又加劇了缺陷。

(一)對制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷

對計劃經濟下單位辦福利的批評并不能表明它本身的完全錯誤，因為這是當時體制下的必然選擇，而對這一道路選擇的全盤否定對設計和構建新型制度產生了消極影響，結果導致政策選擇的極端化。在國內關于社會保障的文獻中，福利國家的福利病被簡單地認為是養懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經驗缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對自身的問題。應當說，這種有選擇的借鑒實際上是改革“美國化”的反映。

(二)制度轉軌仍然是在沿襲計劃經濟體制下自上而下、以長官意愿推動的模式，缺乏民眾參與

在現實中，政策的計劃與結果之間存在很多策劃者事前不能預知的變量而產生政策實施的非預期效果，因此在政策實施時應內置檢查機制，可以時刻糾正偏差，保證政策實施處在一個正確的軌道之上。而在中國，制度轉軌中的內在檢查機制是普遍缺失的，這大大增加了轉軌成本，最終降低了民眾對政策的認可程度。這兩個根本缺陷反映在政府行為上，既有責任缺失，也有職能越位，它和政府的經濟政策與社會政策之間有密切關系。而無論是責任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識、有目的、經過選擇的行動，因此需要有區別的分析和對待。

二.政府的責任缺失分析

如前所述，政府在養老保險中的責任被分為制度設計責任、供款責任、監管責任和給付責任，因此分析政府的責任缺失就按照這個分類進行。

(一)制度設計責任缺失。

在制度設計上，政府的責任缺失首先反映全國統一的養老保險制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農村養老保險制度的責任。形成這一現象的原因是復雜的。

在客觀方面，中國農村養老保險制度五十多年來的發展一直是在“城鄉分治、一國兩策”的體制下進行的，同時還面臨著人口眾多、經濟發展水平低下和地區發展不均衡的國情，這使得制度建設缺乏對所有成員實行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時性和非連續性反映出在這一問題上缺乏明確的建設理念和目標定位，而究其實，在于沒有把養老保險制度作為一項獨立的制度來看待，沒有把它作為社會政策的一項重要組成部分來看待，而總是將其作為實現其它政治、經濟目標的附屬物。計劃經濟時期作為政治運動的副產品，作為農民政治動員的配套工具，體制轉軌時期又片面強調為經濟體制改革服務。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。

在主觀方面，政府解釋責任缺失的理由主要有兩條：一是財力不夠；二是農民有土地保障。關于第一條，財力不夠的含義是不明確的，這要結合政府在農村養老保險中承擔責任的比重來考慮。如果繼續沿襲現收現付的DB計劃，個人不承擔供款責任，那么政府的財力顯然是不夠的；如果采取政府與個人、社會責任相結合的機制，那么政府的財力的不足程度就會減輕。強調政府責任的跟進并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎的，因此是站不住腳的。關于第二條，土地保障的功能在現時期已經大大弱化，僅靠土地很難實現農民的養老保險需求。

首先，農業經營的絕對收益越來越低，在價格和成本的雙重夾擊下，農業經營甚至處于絕對虧本狀態下。其次，根據現行土地政策，農民對所承包的土地沒有所有權，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對農民的保障主要體現于就業保障，一旦農民因年老或其它原因喪失勞動能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮化的推進，大批失地農民出現，土地的保障功能就更無從談起了。

其次，政府的責任缺失反映在退休保障制度改革嚴重滯后，形成了對機關事業單位工作人員和企業職工的雙重標準(1993年以后，機關事業單位養老金替代率約為90%，企業約為60%)，加強了社會排斥(socialexclusion)，不利于社會融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務員是否應當在養老保險中承擔供款責任，是一個值得討論的問題，公務員作為國家政策的制定者和執行者，理應無償享受政府提供的養老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個發展中國家，財力有限，政府有責任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個人責任，應當是構建新型公務員養老保險制度和事業單位養老保險制度的必然要求。

(二)監管責任缺失

按照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，“基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”這種基金管理方式是從基金的安全性出發的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監管策略下，卻發生了社保基金屢屢遭挪用甚至詐騙的案件。統計顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監管，全國有上百億元社會保險基金被違規動用。截至2003年底，全國各地共追回社保基金170多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發生突出反映了政府在監管責任上的不力，主要體現在四個方面：基金管理機構分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發揮規模效應；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實現有效的監督。

(三)供款責任缺失

夏濤：政府在社會養老保險機制中的責任缺失分析政府供款責任的缺失反映在轉制成本的消化方式上。在構建新型養老保險制度中，政府回避了償付舊制度債務的責任，而是建立了一個社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累的養老保險模式，希望以社會統籌部分的繳費償付舊有制度的債務，即用新制度所繳保險費支持制度變遷的成本。這樣，就既能實現改革的目標，又能消化舊體制的遺留責任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉軌目標的前提下，企圖通過企業統籌繳費部分解決退休職工養老問題，意味著企業要同時承擔離退休職工養老和為在職職工積累養老金的雙重任務。而在企業開始為在職職工提供個人賬戶積累的情況下，社會統籌繳費部分根本不足以支付離退休職工的養老金，于是企業普遍采取了社會統籌基金向個人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個人賬戶的空賬運行。空賬運行使得統賬結合制度退化為一種計發辦法，部分積累制名存實亡，而在社會統籌和個人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結余又掩蓋了個人賬戶空賬的嚴重性。問題的出現源于政府沒有明確承諾自己是轉制成本的承擔者，也沒有明確的償債計劃并公之于眾。

為了填補個人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現國有資產為主流意見，其理由是：舊養老保險制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設前提之上的，因此在理論和機制的構建上，排斥個人承擔風險，將風險全部轉移給國家，形成國有制下的就業——福利——保障三位一體的制度格局，從而產生了計劃經濟體制下的隱性契約：職工承諾把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風險資金(包括職工的養老保險金)；國家承諾向職工提供就業——福利——保障三位一體的服務。在這一隱性契約的安排中，職工養老金外部化為國家所有和占有，風險也外部化為國家承擔。按照權利與義務、風險與收益對等的原則，國家作為風險主體，理所當然地占有和使用這筆風險資金；職工作為非風險主體，則獲得穩定的養老保險待遇和形成合理的收入預期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點投資支持的行業和部門，形成了國有資產。單位不為在職職工繳納養老保險費，這部分資產或資金實際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財政，然后再由國家財政返還一部分(企業以營業外支出列支)作為養老金發放給已經退休的職工。但是隨著養老保險制度背景由計劃經濟向市場經濟轉換，養老保險從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合的制度轉軌，政府率先單方面廢除了計劃經濟體制下的隱性契約，打破了傳統體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現國有資產充實養老金基金就順理成章了。

基于這種思路，2001年6月12日，國務院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。《辦法》規定國有股減持主要采取國有股存量發行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。減持國有股原則上采取市場定價方式。然而到了2002年6月23日，國務院宣布，除海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。一時間炒得沸沸揚揚的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據新華社的報道，停止國有股減持出于兩點考慮：一是“在相當長的時間內，難以制定出系統的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案”；二是“近期社會保障資金基本平衡，每年需補充的現金量不大，沒有必要通過證券市場減持套現來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務院在出臺《辦法》前，向全社會征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權調整、開辟第二市場、預設未來流通權、權證、基金和其它方案(包括存量發售、股債轉化及分批劃撥等)，很難說是不系統的和不能為市場廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因為近期資金基本平衡，那么在《辦法》出臺的一年前資金也很難發生很大變化，也應該是一個基本平衡的狀態，這樣一來《辦法》的出臺就毫無意義了。事實果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。

事實上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產管理者之間發生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個規范的證券市場，需要為個人賬戶籌集資金。而作為國有資產管理者，政府又需要國有資產保值增值，從這個角度說，它并不希望證券市場太規范，以使國有資產售出盡可能高的價格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結果。《辦法》將國有股減持的目的定位于籌集社會保障資金，在此目的驅使下，國有股股東大量在股市上套現，將股市上本已稀缺的現金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。

與國有股減持同時，社保基金開始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社保基金理事會以戰略投資者身份投資12.66億元，以發行價每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權。然而中石化上市旋即跌破發行價，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化創出了年內新高4.16元，如果算上分紅，社保基金終于在賬面上實現解套，賬面盈利1500萬元。

這種情況的出現引人深思。⒈社保基金申購中石化A股的選擇并非十分謹慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統風險不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業績是“扣除成本后的營業利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達到《公司法》中要求新股發行“最近三年連續盈利”的標準，嚴格講屬于違規上市；⑵中石化A股發行價與其在香港上市的H股有較大的價差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風險，社保基金理事會仍動用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對風險估計不足和缺乏應有的謹慎。這是股市籌資為國有企業解困融資思路的延續，然而社保基金不同于普通資金，對安全性要求很高。社保基金初次入市便選擇了具有一定投資風險的特大型國有企業作為投資對象，大有動用大量資金為大盤國企股發行上市保駕護航之勢，自己卻不幸淪為大盤國企股高價圈錢的鋪路石，其教訓是深刻的。⒉對于選擇何種基金入市模式在認識上不清楚。

分析供款責任中的政府，我們可以發現，責任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責任上的缺失導致了個人賬戶的空賬，使得制度設計背離了最初的目標，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計劃，借鑒國際上轉軌國家的經驗，采取多種手段支付轉制成本。然而出于回避責任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉制成本，結果在政府一身二任和極不規范的資本市場的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發生了越位，而在社保基金入市過程中，政府對于基金監管的責任又發生了缺失，導致基金貶值，這些教訓無疑是深刻的。責任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達到目的的；政府在養老保險責任機制中的定位不準確，政府行為就很難實現預期目標。

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關鍵詞：城鄉居民；社會養老保險；優化設計

隨著我國城鎮建設速度的不斷加快，城鎮人口數量也得到了很大的提升，但在城鎮當中就業的人員，以農村青壯年居多，他們的就業與定居雖然加快了城鎮化的腳步，但留在農村的老年人口也引發了一定的養老問題，而城鄉居民社會養老保險制度正是在這種情況下實施的，雖然使部分城鄉居民的養老問題得到了解決，但其中存在的不足也是不容忽視的，尤其是在新形勢背景下，還需要根據國家發展情況，對社會養老保險進行不斷的創新與完善，因此，有必要針對優化設計的相關內容加強研究。

一、城鄉居民社會養老保險當中的問題

隨著經濟體制的不斷完善，在針對不同人群的情況下，我國社會養老保險方面實施了個人賬戶與社會統籌相結合的處理模式，而在城鄉居民方面同樣也在沿用這種模式，投資渠道是由政府財政補貼、集體補助以及個人繳費組成，其中個人繳費分為多個檔次，投保人可以根據自身的經濟情況進行繳費，而地方政府以及集體補助則是以多繳多補的形式為主，這三項資金最終都在個人賬戶當中儲存，收益率則按照銀行一年的存款利率進行計算。城鄉居民在社會養老保險方面的籌資主要是部分積累模式，繳費年限累計要在15年以上，在年滿60周歲以后就可以享受待遇，但在最初設計時，基礎養老金人均每月只有55元，盡管部分省市根據居民生活所需以及自身財政能力對養老金進行了相應的調整，但仍有大部分省份的人均養老金基礎標準不足100元，能夠達到200-300元養老金標準的只有少數發達地區可以做到。在對城鄉居民養老保險制度進行設計的過程中，在參考其他人群養老保險制度的同時，也對國家情況進行了充分的考慮，針對農村居民以及城鎮靈活就業人員難以統計收入和繳費能力不強的問題，在養老保險的參加以及檔次選擇上更加注重個人意愿，且養老金發放標準以公平性原則為主，經過多年的發展，雖然在城鄉居民養老方面發揮了巨大的作用，但仍有一些較為突出的問題，具體如下：一是投資運營渠道較為單一，且收益率不高，二是，投資渠道的來源過于單一，存在嚴重的逆向選擇現象；三是，最低保障的設置年限相對較短，在養老保險的賬戶當中存在嚴重的資金短缺問題；四是養老金的基礎標準偏低，并且沒有內生調整機制較為匱乏。

二、新形勢下城鄉居民社會養老保險的優化設計

（一）對名義賬戶制加以應用，并按照10%的記賬利率進行計算

當前階段，我國在城鄉居民社會養老保險方面是以部分積累制作為主要的籌資模式，雖然這種籌資模式的優點較多，但在制度實施的初期階段，由于要給自己和老人都繳納養老金，使得投保人在繳費方面存在較高的壓力，尤其是社會養老保險制度的實施時間還比較短，加上城鄉居民的收入水平不高，導致部分積累這種籌資模式與我國國情不符，而名義賬戶制是將所有繳費作為權益計入投保人的個人賬戶當中，在對養老保險費用進行繳納時，其養老保險資金屬于名義上的權益，在投保人達到養老金發放標準以后，會根據名義賬戶當中的積累資金進行待遇發放，而個人賬戶獲得的投資運營收益則根據公示的記賬利率進行計算，這樣，能夠使收入水平不高，難以承受繳費壓力的現象得到有效的改善，同時也能將資本市場成熟度欠佳難以獲得較高投資收益以及轉型過程中養老保險空賬運轉等問題有效解決，所以，對名義賬戶制加以應用，并根據個人賬戶當中累計金額的10%進行利率計算，更符合我國當前的發展情況。

（二）由個人繳費以及省級財政補貼作為來源渠道

農村居民以及城鎮當中的靈活就業人員是城鄉居民社會養老保險的主要覆蓋對象，由于部分人的收入難以進行統計，因此，可以繼續沿用自主選擇繳費的形式，而我國經濟發展存在失衡的問題，部分地區發展較為滯后，想要地方政府對社會養老保險進行財政補貼，并對其進行全面地落實顯然是不現實的，因此，可以對社會養老保險的資金繳納進行優化設計，使用省級補貼和個人繳納作為資金的主要來源渠道，并根據等比原則設定籌資比例，使省級財政能夠根據個人繳費進行同比例補貼，使城鄉居民的繳費積極性得到有效的激發，有利于逆向選擇問題的解決。

（三）提高個人繳費年限

目前，我國城鄉居民養老保險的初始參保年齡為20歲，而待遇在60歲發放，期間的繳費年限有40年，將繳費年限延長至20年，能夠使個人賬戶當中的資金積累以及記賬收益額得到有效的提升，有利于賬戶支付額的提升，同時也能使個人賬戶當中資金短缺的問題得到有效的解決，能夠在投保人老年時給予更好的生活保障，為了對基礎養老金自身的待遇標準進行提升，并對動態的內生機制加以建立，根據投保人每年的平均收入對基礎養老金進行設定，而基礎養老金在標準方面也會隨著投保人每年收入的變化而變化，能夠在建立內生機制的同時，提升該機制的動態性和長效性。

篇8

第一條為建立和完善我市農村社會養老保險制度，解決農村公民老有所養問題，推動農村社會福利保障事業全面發展，促進計劃生育工作深入開展，適應物質文明建設和精神文明建設需要，特制定本辦法。

第二條農村社會養老保險以保障60周歲以上老年人基本生活為宗旨，遵循以農民自我保障為主的方針，貫徹自助與互濟相結合、社會保險和個人儲備及家庭養老相結合的原則。

第三條本辦法適用于戶口在本市或戶口新遷入本市非商品糧的農村公民，包括務工、務農、經商等其他勞動者。

本市農村戶口在市屬以上企事業單位工作的農民合同工不適用本辦法。

第二章機構設置及其職責

第四條市人民政府設立農村社會養老保險事業處，為全市農村社會養老保險事業的行政管理和業務辦事機構，隸屬市民政部門領導。其職能是：負責全市農村社會養老保險事業的宏觀規劃、組織協調、綜合研究和監督管理，具體承辦全市農村養老保險基金的收付、運用、建檔等業務，指導鄉鎮農村社會養老保險機構開展工作。

第五條鄉鎮人民政府設立農村社會養老保險辦公室，為所在鄉鎮農村社會養老保險的辦事機構，隸屬市農村社會養老保險事業處，負責承辦和開展農村社會養老保險的各項日常業務工作。

第六條村民委員會和鄉鎮企事業單位設立農村社會養老保險代辦員，由所在村或單位的會計和出納員兼任，負責本村或本單位養老保險基金的收取和發放，協助市和鄉鎮農村社會養老保險機構拓展業務，開展工作。

第三章養老保險基金的交納

第七條農村公民凡符合辦法第三條規定年滿二十周歲的，均應參加農村社會養老保險，并從滿二十周歲的首月起交納養老保險基金，直至滿六十周歲為止。

第八條農村社會養老保險基金以投保者個人交納為主，集體補助為輔。投保者個人交納的保金和集體補助，分別記在投保者個人名下。

第九條農村社會養老保險基金的月交納標準設2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十個不同檔次。

第十條投保者養老保險基金的交納標準可根據個人和所在單位的經濟狀況，由所在單位和投保者個人共同協商選擇交納保金的檔次，確定個人交納和集體補助的比例，然后按時、足額交納。

第十一條投保者屬獨生子女戶的，夫婦及其子或女交納的保金中的集體補助部分，可高于非獨生子女戶投保者集體補助部分。

第十二條投保者交納養老保險基金按以下方法進行：

（一）個人勞動報酬按月分配的單位，投保者應于當月月底前將養老保險基金付清；

（二）個人勞動報酬按年度結算的單位，投保者應于次年一月十五日前將養老保險基金付清；

（三）行政村對投保者養老保險基金的集體補助，按年度于年終一次性繳納；

（四）鄉鎮企業事業單位對投保者養老保險基金的集體補助，按月逐月繳納；

（五）參加社會養老保險人員要按時交納養老保險基金（包括集體補助部分），在限定期內未經批準不繳納者，按日繳納總額5‰的滯納金。

第十三條鄉鎮企業投保者的養老保險基金，按企業投保職工工資總額的20%稅前列支，主要用于對投保職工養老保險基金的集體補助部分。補助后的結余部分，作為鄉鎮統籌補助基金，用于解決其他農村人口、特殊困難者的集體補助。

第十四條本辦法施行后，在個人自愿的前提下，投保者可一次性補交其所處年齡周歲減去二十周歲所得之差年歲期間的養老保險基金，但補交的總年限不得超過四十年。

投保者個人補交養老保險基金，按農村養老保險機構有關規定辦理。

第十五條因遇到各種災害或其他不可抗力的原因，個人或集體無力交納養老保險基金的，應向農村社會養老保險管理機構提出申請，經批準在規定的期限內可暫時停交。當其情況改變恢復交納時，可比照本辦法第十四條的規定補齊停交期間的保金及其利息，連續計算交納年數。

第十六條投保者如因觸犯刑律而服刑暫停交納保金的，刑滿回原籍后，原養老保險關系可以恢復，可以比照本辦法第十四條的規定補交服刑期間的保金及其利息，繼續投保，連續計算交納年數。

第四章養老基金的支付

第十七條參加農村社會養老保險的男女公民，從滿六十周歲的首月起按月領取養老保險，身亡為止。投保者在投保期間或在領取保金期間身亡的，適用下列規定：

（一）投保者在六十周歲以前身亡的，其個人交納養老保險基金的全部本息，可由身亡投保者的法定繼承人或指定受益人一次性支清，終止投保。

（二）投保者在六十周歲以后身亡的，其每月領取的標準養老保險金，可由身亡投保者的法定繼承人或指定受益人代領到身亡投保者滿七十周歲的首月為止。如一次性支付，則要扣除身亡投保者從死亡之月至滿七十周歲之月所剩養老保險金的全部利息。

（三）投保者在投保期間或領取保金未滿十周年后身亡和無法定繼承人或指定受益人，由市農村社會養老保險事業處按有關規定從其交納的保金中支付喪葬費用，保金的余額由市農村社會養老保險事業處來負責集中管理，統一調劑使用。

（四）投保者領取養老保險金十周年身亡的，不再補發養老保險金。

第十八條投保者在本市范圍內戶口性質未變但戶口關系發生轉移時，其養老保險關系應隨同戶口一并轉移，其所在轉出和接收單位應及時辦理有關手續。

第十九條投保者從本市農村遷往外地農村的，因招工、提干、考學等原因戶口由農業轉為非農業的，由臨時工轉為農民合同工的，其個人交納的養老保險基金全部本息可一次性退發給本人。

第二十條養老保險金支付權不得轉讓、抵押，不得用于償還欠貸。

第二十一條投保者領取的養老保險金免征個人收入調節稅。

第五章保險基金的管理及運用

第二十二條農村社會養老保險基金實行集中管理，分級負責：

（一）市農村社會養老保險事業處設立全市農村社會養老保險基金總帳，統一收儲保金，統一運營基金，統一調劑余缺，統一制發農村社會養老保險專用卡及其他有關證件。

（二）鄉鎮農村社會養老保險辦公室設立本鄉鎮農村社會養老保險基金分帳，負責收取上繳保金和領取分發保金。

（三）行政村和鄉鎮辦企事業單位農村社會養老保險代辦員設立本村或本單位社會養老保險基金明細帳，按規定時間具體負責本村或本單位投保對象養老保險金的收取和發放。

第二十三條農村社會養老保險基金，由市農村社會養老保險事業處統一在銀行開設專用帳戶，集中儲存。

第二十四條農村社會養老保險基金采取購買國家財政債券、金融債券、參加銀行儲蓄等方法，取得保值、增值。

第二十五條農村社會養老保險事業所需經費從管理費中開支。管理費從養老保險金中提取，提取的比例暫按全市每年所收保金總額的3%提取。

第二十六條農村社會養老保險基金，任何部門、單位和個人不得挪用、侵占。

篇9

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70％的人民目前或將來的生活質量，而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史。這段歷史可以大體劃分為三個階段：

第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保。

第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

從以上幾個發展階段來看，可以說到目前為止，農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農村社會養老保險一直是人口經濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農村社會養老保險的發展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們全面地總結這項工作的經驗教訓，為今后農村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發現研究的焦點主要集中于以下幾個方面：

一、建立農村社會養老保險的必要性和可行性

現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。何承金等人的研究認為，中國西部農村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農民養老難以落實。

更多的研究從微觀經濟個體的養老需求與供給出發進行分析，認為由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成了近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障。

盡管農村社會養老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起真正的農村社會養老保險呢？一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社區保障作為替代。楊翠迎、張暉等人分析了我國農民社會養老保險的經濟可行性，認為目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件，“。從世界經驗來看，馬利敏認為中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現在不宜把農業家庭人口納入帳戶養老保險體系。

二、農村社會養老保險存在的問題

1.農村社會養老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關注。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執行過程當中出現的問題。前者主要包括：

1）農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，也正因為這一點導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保險的自愿性原則。因此農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。

2）農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。

3）基金保值增值困難。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險帳戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負，對于從1993—1997年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰遜1999）。

4）保障水平過低。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元（王國軍2000），這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保障的作用。

2.農村社會養老保險在執行過程中，也出現了不少問題，主要包括：

1）基金的管理不夠規范與完善。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。

2）機構管理費用入不敷出。按照《基本方案》的規定，農村社會養老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3％來支取。但是按規定提取的管理費難以滿足開展業務的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現在城鎮企業職工養老保險基金的管理機構的管理費都已明確規定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農村社會養老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經費。

3）干部群眾在享受集體補貼方面差距過大。《基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3-5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。

4）多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區，由于農村養老保險開展得較早，在發展過程中形成了多種養老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉鎮合作經濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，由民政部門組織的農村社會養老保險與商業保險也產生競爭，雖然競爭本身可以給投保農民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。

盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現行農村社會養老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年經濟保障的重要方式。應當在現有基礎上，積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態度。有人認為，“我國的農村社會養老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農村社會養老保險制度不是一個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。

三、農村社會化養老的區域研究

從實踐情況來看，我國農村養老仍主要依賴于家庭養老和自我養老，社會養老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區農村社會養老保險的實行情況。文獻表明，農村社會養老保險的推行存在著相當大的區域差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調查也表明集體經濟越發達、農民人均純收入越高、村領導越強的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農村社會養老保險的實行情況是東部沿海地區顯著地好于中西部地區，上海、江蘇、山東等地區已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區，推行這一政策十分困難。

但幾個農村社會養老保險發展相對較好的地區，其對老年農民的保障并非完全依靠農村社會養老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發展了不同方式、各有特色的社會化養老。

1.蘇南模式。蘇南農村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農村也基本上屬于這種類型。這種社區保障是社區范圍內統籌的制度，社區成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業的那個企業的經營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區公共資金的投入，而社區公共資金又主要來源于鄉鎮企業的盈利。蘇南是我國鄉鎮企業較為發達的地區。因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農村社會養老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當地的生活水平，確實保障老年農民的基本生活。比如上海嘉定區的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180元和120元。企業繳費則按企業不同性質區分不同的繳費標準。農村“三資”企業，按上月農方職工工資總額的25.5％繳費；農村私營企業按上年度計稅工資標準的25.5％繳費；農村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10％，為本人和農民幫工繳費。

2.山東模式。整個山東省的農村養老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農村社會養老保險幾個試點地區之一，也是全國投保絕對人數最多的省區。在資金籌集方面，該地區基本是按照（基本方案）的規定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15％。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉鎮企業職工等“特殊職業”的人口。山東省農民的投保標準普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養老保障能力也很低。

3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區保障模式。它通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障“”。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經濟組織或企業所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。

四、改革農村社會養老保障制度的對策和建議

針對農村社會養老保險制度本身的缺陷以及在執行中出現的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：

1.應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。

2.應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。

3.應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。

另外，王國軍主張完全放棄現有的農村社會養老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農業勞動者通過稅收的方式，向全國統一社會養老保障機構交納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農民可以參加商業保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。

五、需要進一步研究的問題

盡管農村社會養老保險已經進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：

1.農村社會養老保險的籌資方式

許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。

2.農村社會養老保險的管理機構設置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

3.城鄉養老保險的銜接問題

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。

參考文獻：

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篇10

(一)城鄉居民社會養老保險制度的銜接城鄉居民社會養老保險制度的銜接主要包括以下幾個方面，即農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險制度的銜接；養老待遇與待遇調整機制的銜接；跨地區轉移銜接；城鄉居民社會養老保險與職工社會養老保險之間的銜接。

(二)城鄉居民社會養老保險制度的可行性城鄉居民養老保險趨于一體化是社會經濟快速發展的必然要求，而城鄉融合是經濟快速健康發展的基礎。然而，沒有合理的社會保障制度，城鄉的結合更是難以進行。由于分開的城鎮和農村養老保險制度使得一些自由勞動力的流動受阻，從而制約了社會的經濟發展，這就顯示出構建城鄉居民社會養老保險制度的重要性。只有構建城鄉居民社會養老保險制度一體化，加強職工社會養老保險體系與城鄉居民社會養老保險體系建設，避免人員自由流動過程中養老保險缺失問題，才是增加城鄉勞動力的關鍵。

二、城鄉居民社會養老保險制度存在的問題

(一)政策宣傳力度不夠通過了解調查發現，一部分城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度的知曉程度有限，一些人自身滿足參保條件卻不知去什么地方辦理，甚至有一些居民參加了城鄉居民養老保險卻不知道自己以后會享受何種保險待遇。這就反映出一個重要問題：當地基層組織沒有做好此項政策的宣傳力度，僅僅把政策當成是一種行政任務強制執行，沒有達到很好的宣傳效果。我國的基本養老保險體系還不成熟，仍處在不斷完善和調整的階段，需要各地基層組織根據當地制度基礎做好宣傳和反饋工作，以便盡快完善城鄉居民的社會養老保障體系。

(二)城鄉居民社會養老保險制度的銜接困難問題首先，新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險實施的時間不同，這就造成新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險的銜接不能做到完全吻合。其次，社會制度的建立不完善，部分地區由于城鄉制度等諸多因素使得城鄉居民社會養老保險制度還未曾建立，這就造成跨地區保險轉移不能順利實施，因此城鄉居民社會養老保險的銜接也不能順利進行。再次，社會養老保險金的繳費水平偏低，養老保險金的繳額及調動機制有待完善，城鄉居民社會養老保險與城鎮職工社會保險的轉化比較困難。

(三)養老保障水平偏低綜合各地城鄉居民社會養老保險的制度來看，城鄉養老保障的水平普遍偏低，甚至不能滿足居民的正常生活需要，這就需要國家適當調整相應的政策法規來提升城鄉的養老保障水平。還有一點，城鄉中普遍存在年輕人不積極參保問題，他們覺得自己年輕，沒有必要過早為以后養老保障做打算，就算一部分年輕人參保也只是選擇一些層次較低或繳費較少的保障來進行參保，甚至有一部分年輕人只想觀望，想等到自己四十歲以后在參加此類的養老保障制度。

三、完善城鄉居民社會養老保險制度的對策建議

(一)各地加強政策宣傳力度在國家大的政策制度下，針對一部分城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度的知曉程度有限問題，當地政府機構應加大對國家政策法規的宣傳力度，運用媒體、網絡、廣播等各種宣傳工具讓城鄉居民對城鄉居民社會養老保險制度有更深層次的了解。當地政府不能盲目的強制執行，而是真正讓城鄉居民了解政策制度并了解此項政策法規對自己產生的受益程度，使越來越多的城鄉居民轉變以往的保障意識，實現逐漸向新時代的城鄉居民保障制度的意識轉變。

(二)完善城鄉居民社會養老保險制度與其他養老制度之間的銜接問題現今，隨著國家對城鎮與農村社會養老保險制度的逐漸完善，城鄉居民社會養老保險一體化已是必然趨勢，越來越多的人將會加入到城鄉居民社會養老保險制度中，這就需要國家積極制定相關的政策法規來完善制度的實施，各地政府應積極迎合國家制度的出臺并積極配合國家制度的實施，及時最好反饋協調工作，使國家政策真正用于人民、宜于人民。

(三)完善國家政策，提高保障水平國家應積極調整相應的財政政策，加大財政補貼力度，全面構建覆蓋城鎮鄉村的社會養老保障制度。各地政府做好宣傳，提高居民對繳納養老保險的積極性，逐漸形成以社會養老和家庭養老為基礎的社會保障體系，造福人民。

四、結語