導語：如何才能寫好一篇新稅收征管法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    關鍵詞：稅收征管法 核定方式 偷稅 滯納金 涉稅犯罪移送

《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱新征管法）及實施細則自施行以來，已經在加強稅收管理，規范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，促進經濟和社會發展等方面發揮了十分重要的作用。但我們在稅務稽查實踐中，仍遇到一些難以掌握和操作的問題，主要表現在核定征收方式的采取、偷稅行為的認定、滯納金的加收、涉稅犯罪案件的移送等方面。這些問題如不盡快較好地解決，那么，實現科學化、精細化管理，提高稅收征管的質量和效率，將難以在基層得到貫徹落實。

一、關于核定征收方式的存在問題及建議

新征管法第三十五條賦予稅務機關對六種情形之一的行為有權采取核定其應納稅額，實施細則第四十七條對稅務機關核定應納稅額的具體程序和方法進行了規定。但在實際操作中仍存在一些問題，有待進一步完善。

（一） 核定征收方式存在問題

1、核定征收方式確定條件的不足。新征管法第三十五條第四、六款在表述上存在模糊不清之處。⑴ “賬目混亂”的概念內涵模糊，缺乏明確的標準，對于到達何種程度才算“混亂”難以掌握和判斷，實踐中稅務機關和納稅人往往有不同的認識，容易發生爭執；⑵ “成本資料”的范疇不明確。如入庫單、出庫單、投料單、月末在產品盤存單等，按照相關的會計制度，都屬于成本核算中的有關資料，缺失上述資料的企業是否符合“成本資料、收入憑證殘缺不全、難以查賬的”這一條件難以認定；⑶ 對于“納稅人申報的計稅依據明顯偏低，又無正當理由的”缺乏具體解釋，“明顯偏低”和“正當理由”的定義未能明確。

2、核定征收方式條件的缺失。新征管法對適用核定征收的幾種情形的表述中均未涉及稅務機關對企業記假賬、或提供虛假賬簿、憑證資料該如何處理，這就必然會給一些企圖偷逃稅的納稅人以可乘之機。按照規定，只要企業設置有賬簿，而且賬目清晰，成本資料、收入憑證、費用憑證齊全，稅務機關就應該對其進行查賬征收（企業采取兩套賬偷逃稅款的除外）。如果企業設置的是虛假賬簿、虛假憑證，盡管所反映的內容是不真實的，但其形式滿足了賬目明晰、憑證齊全的要求，那么稅務機關能否實行核定征收則沒有明確規定。如果按其虛假的賬簿、憑證對其進行查賬征收，大量稅款將從這一政策漏洞中流失。

3、征納雙方的合法權益難以有效保障。如果稅務機關采用的是核定征收的方式，則不一定依據發票、賬簿、報表進行計稅。通常的核定依據方法包括：⑴參照當地同類行業或者類似行業中經營規模和收入水平相近的納稅人的稅負水平核定；⑵按照營業收入或者成本加合理的費用和利潤的方法核定；⑶按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定；⑷按照其他合理方法核定。納稅人對稅務機關采取核定方法確定的應納稅額有異議的，應當提供相關證據，經稅務機關認定后，調整應納稅額。但在實際操作過程中，核定征收給稅務稽查工作帶來很大難度。過高或過低都不合適，難以有效保障征納雙方的合法利益。

4、核定依據欠缺說服力。在有關納稅信息方面，納稅人明顯占據優勢，因為只有納稅人才最清楚自己必須納稅的事實及實際收入和成本等納稅資料。由于征管技術、征管人員和征管費用所限，要求稅務機關完全了解和掌握納稅人的生產經營狀況是不現實的。正是稅收征管中征納雙方的信息不對稱，稅務機關的稅收執法在很大程度上有賴于納稅人向稅務機關提供完整、準確、可信的稅務資料。可是，納稅人追求利益最大化的內在動機，往往會促使其為減輕稅收負擔而以一些“虛假行為”來蓄意隱瞞信息或對信息進行“技術處理”，致使稅務機關掌握的是虛假的或質量很低的納稅信息。正是基于這種現實，納稅人必然會更多地強調其經營情況的特殊性。加上由于稅務機關內部還沒有形成獨立的、系統的稅源監控部門，涉稅信息的采集缺乏專業化、規范化、連貫性和時效性，這就造成稅務稽查人員在運用核定征收方式時，難以找到使納稅人感到有說服力的參照物。

（二）完善核定征收方式的建議

1、對有關規定中模糊不清的概念加以明確，制定具體的認定標準，方便基層執法人員嚴格執法，避免實際工作中出現隨意性。

2、對缺失部分予以補充，以減少政策漏洞造成的稅收流失，打消部分納稅人借以偷逃稅款的幻想，避免稅收征管資料失真現象，提高相關數據對稅源情況反應的可靠性以及對政策制定的指導意義。同時加強稅源信息的采集分析，及時將部門信息、征管信息、財務信息進行比對，按行業、分類型制定核定征收的參考標準。

3、運用聽證制度，使納稅人了解核定征收所依據的證據和事實是否充分、正當，所運用的核定方法是否合理，而稅務機關則可以根據涉稅額的大小設置正式和簡易兩種聽證制度，以提高行政效率。

4、建立辯論制度，即納稅人對核定的稅款有異議的，有權辯論和質證，如在規定期限內提供確鑿證據，稅務機關應當盡快進行調整，這樣可以促使納稅人提供更多的據以征稅的真實情況，并使核定結果更接近真實。

二、關于偷稅行為的問題及建議

（一）偷稅行為存在問題

1、偷稅認定的內涵過寬。根據新征管法第六十三條的規定，偷稅行為采取正列舉的方法，從會計賬簿和納稅申報兩個方面對偷稅的范圍進行了界定，但其表述方式存在一定的缺陷。⑴從征管法條文的字面來看，沒有漏稅的字眼，會給人造成“非欠即偷”的誤解，凡查補的稅款都認定為偷稅，從而把一些本該屬于漏稅范圍的非主觀故意的不交和少交稅款的行為視為偷稅來處理，使納稅人承擔了本不該承擔的法律責任。⑵對進行虛假納稅申報不繳或者少繳稅款的理解，只要納稅人不如實申報，那怕是不如實申報“一分錢”的稅款，也是偷稅，造成偷稅認定的面過寬，打擊范圍太大。⑶現實工作上漏稅是客觀存在的。根據公認的稅收理論，漏稅是指納稅人并非故意未繳或者少繳稅款的行為。納稅人有可能由于對稅收法律法規的不甚理解或者粗心大意而導致應稅收入確認、稅率適用發生差錯，從而造成稅款的“不繳或少繳的”不良后果，即引發漏稅。但從目前情況看，稅務機關常常被偷稅認定面過寬，打擊范圍太大的現象所困擾，影響稅務機關的執法。

2、難以準確認定偷稅行為。偷稅行為的主觀故意，無論在取證上還是在性質的認定上都存在著較大的困難。而且隨著社會發展和科技進步，偷稅手段越來越多樣化。如以欺騙手段獲取特殊行業資格認定，享受稅收優惠或獲得退稅資格，從而達到不繳或少繳稅款的目的。又如，有的納稅人在銀行多頭開戶，隱瞞銷售收入，逃避稅務機關的監管；有的納稅人甚至利用因特網、電子商務等高技術手段，通過在網上商務信息、采取送貨上門服務的方式，不辦理工商登記和稅務登記，從而大肆偷逃國家稅款。

3、偷稅行為的認定與財務會計制度的沖突。由于我國現行的財務會計制度與稅法規定存在差異，因此對納稅人有的行為在客觀表現上符合偷稅行為的條件，但主觀上是否具有偷稅故意很難判斷和取證。⑴納稅人按《會計準則》計提壞賬準備金、減值準備金、折舊以及確認收入時，按稅法規定則要做相應納稅調整。⑵如果納稅人出現應當作進項稅額轉出而未轉出，應當視同銷售計提稅金而未計提，該進行納稅調整而未調整等情形，在會計制度上完全合法的，但按照稅法規定則可能出現申報不實，不繳或少繳稅款的情況。

4、偷稅手段的列舉外延過窄。法律的法定原則是“法無明文不為罪，罰無明文不處罰”，只有符合新征管法第六十三條所列舉的行為才能認定為偷稅行為，否則就難以認定。這種完全式列舉雖然具有“明示其一，排除其它”的功能，但也存在一定的弊端：⑴完全列舉雖一目了然，便于遵守執行，但容易產生疏漏，使法律法規不能適應紛繁復雜的現實。⑵采取這種方式易與稅法不協調。稅法存在形式多樣性和易于變動性等特點，如目前的會計電算化和電子報稅等就是以前沒有的。所以在稅收制度和稅收征管制度不斷變化的過程中，完全從稅收征管形式的角度限定偷稅方式是不可能的，無論偷稅方式羅列多少，也無法涵蓋偷稅之全部外延。

（二）完善偷稅行為認定的建議

1、修改稅收征管法，將漏稅行為法律化，從輕處理。既然漏稅是客觀存在的，那么我們就應該在法律法規上作出相應的規定，包括漏稅的構成條件、應當承擔的經濟或法律上的責任等等，通過將漏稅行為法律化，從而填補法律的空白，從法律上明確區分偷稅行為和漏稅行為的界限，對偷稅行為構成犯罪的給予刑事處理，對漏稅行為納入稅務行政處罰的范疇。如果不這樣，稅收工作實踐中將不可避免地產生下述現象：⑴一些漏稅被當成是偷稅從嚴處治、使違法者承擔不應該承擔的法律責任，嚴重地影響了稅收執法的公平與合理。⑵一些漏稅被依照“法無明文規定不予處罰”的原則免受法律制裁，使國家利益蒙受損失，以提高稅務機關的執法效率，體現執法的剛性。

2、采取明晰內涵、概括外延方式規定偷稅行為。針對新征管法對偷稅的規定內涵過寬、外延過窄的實際情況，修改征管法，盡量對偷稅的內涵予以明晰，能量化的就量化，如虛假的納稅申報，不繳或少繳應納稅款的這種偷稅行為，就要把虛假的方式明晰為那幾種情況，盡量以正列舉方式來明晰，做到一目了然，便于操作。對于外延不足的情況，以概括方式解決，并以法律授權形式，授權給國家稅務總局根據偷稅行為的變化情況，以補充列舉方式解決完全列舉方式列舉不足的弊端, 能防止掛一漏萬，保證了法律法規的嚴謹性、周密性,新出現的、高科技的偷稅方式都能納入偷稅范圍, 這種立法方式將可以適應稅法的多變性和更接近稅收征管的實際需要，可以大幅提高執法效率和執法剛性。

  3、逐步減少財務會計制度與稅法的差異，兩者盡量融合。有關部門在修訂稅法和制定財務會計制度時，要注意減少兩者的差異，盡量減少納稅人由于財務處理與稅法差異需納稅調整的情況，減少納稅人客觀出錯的機會，降低納稅成本，最終達致稅務機關的征收管理成本的降低，給納稅人提供依法納稅的機會和便利。

三、關于加收滯納金的問題及建議

（一）加收滯納金存在的問題

1、加收滯納金難。從新征管法第三十二條規定看，征收滯納金工作的好壞反映了新征管法的嚴肅性，也體現了納稅人的納稅意識。然而，在實際工作中，滯納金征繳過程執行難的問題非常突出：⑴部分稅務人員以及納稅人對征收稅收滯納金認識不夠。有些稅務人員、納稅人錯誤地理解了滯納金的概念和性質，將滯納金看作一種處罰，認為對納稅人既打又罰不合理。其實，加收滯納金是納稅人因占用國家稅金而應繳納的一種補償，而不是行政處罰。這些有法不依的行為削弱了稅法的剛性，使得部分涉稅違法者感到違法成本低廉，以致形成故意欠稅的惡性循環。⑵滯納稅款計算存在難度。例如加收滯納金以流轉稅為依據時，納稅人、扣繳義務人應按期繳納稅款，一旦延誤，就應該加收滯納金。如果說納稅人當期稅款延遲繳納，這筆滯納金計算還簡單的話，那么在一年中每月有筆收入少繳或不繳流轉稅，計算這個滯納金就變得相當復雜了，稽查局往往是一查幾年，計算滯納金更復雜，工作量更大。這也使一些稅收征管人員產生了畏難情緒。⑶滯納時間難以認定。根據國家稅務總局《關于偷稅稅款加收滯納金問題的批復》規定：對偷稅行為加收滯納金的計算起止時間為，從稅款當期應當繳納或者解繳的期限屆滿的次日起，至實際繳納或者解繳之日止。而新征管法實施細則規定：稅收征管法及本細則所規定期限的最后一日是法定休假日的，以休假日期滿的次日為期限的最后一日；在期限內有連續3日以上法定休假日的，按休假日天數順延。所以說，稅法確定的納稅期限不一定是固定的某一日。如果查獲企業偷稅每月都有發生，滯納金的起始時間勢必要查日歷來得到，并且要注意節假日期間的休假日是否影響納稅期限。如果是前幾年的偷稅，還要查歷年的日歷。這樣計算的滯納金，稅務稽查人員不但增加了工作量，而且最主要的是容易出差錯。一旦發生有關滯納金的行政訴訟，極易使稅務部門處于尷尬境地，這導致了一些稅務人員不愿征收滯納金。

2、稅收滯納金過高的征收比例與其“補償”性特征不相符。新征管法在實質上已經將稅收滯納金界定為“補償金”。那么作為一種“補償金”，按照一般的經濟法律原則，其補償額應當與其給對方造成的損害（含直接損害和間接損害）基本相當，不應該存在顯失公平的問題。如果顯失公平，按理當視為無效。而我國現行的稅收滯納金制度規定的滯納金的征收比例卻高達每日萬分之五，換算成年征收率則為18％（365×0.5‰），是同期銀行貸款利率的3倍左右。這一種“補償”顯然可以視為“顯失公平”，應當被視為無效。也就是說現行的稅收滯納金根本就不能看成是補償金，它除了補償成份之外，還具有相當的懲戒與懲罰成份。

3、稅法對滯納金的計算問題規定得不全面。滯納金應當如何計算？從法律規定的角度考慮，這似乎不應該成為問題，但要真正計算加收滯納金了，卻又實在地成了問題：滯納金該加征到何時呢？也就是說滯納金的終止日究竟該如何確定？是只計算到稅務人員到單位實施稽查之日呢，還是計算到稽查資料移交審理之日？是計算到審理人員制作《稅務處理決定書》之日呢，還是計算到稅款最終入庫之日？應該說加收到稅款入庫之日最符合現行法律法規的規定。但是這其中也有不妥之處，主要是這其中有很多的不確定因素，特別是稽查審理可能需要很長一段時間，甚至會長達半年乃至更長，這對納稅人來說，滯納金負擔將會因審理時間延長而加大加重，更重要的是在這些情況下，納稅人可能很愿意將相關稅款盡早入庫主觀上已經沒有繼續延遲納稅的過錯，但因為程序上的原因，卻仍然必須承擔額外的滯納金負擔。這顯然不妥。

（二）完善加收稅收滯納金的建議

1、用技術手段提高服務水平，加大檢查力度，堅決堵塞稅收漏洞。信息化使稅務管理走向規劃化、標準化，但過多的環節、繁瑣的手續，又常常使納稅人感到辦稅太麻煩。要充分體現稅收工作的服務理念，發揮稅收信息化潛在的優勢，提高辦稅效率和服務質量。要建立電子繳稅信息系統，使稅務機關在當天就可以了解企業賬戶透支情況，及時電話催繳。稅務部門應盡快開發出一種高效簡便的計算程序，對滯納金實行簡便計算。對滯納時間在一個月之內的，按日加收滯納金，一個月以上的加收一個固定比例的滯納金，達到計算上既簡便又合理的目的。稅務部門要投入一定的人力和財力進行查補稅款及滯納金計算軟件的開發，把對加收滯納金內容的檢查列入執法過錯責任追究中。同時，對應加收的滯納金實行強制執行，讓欠稅的納稅人切實感到拖欠稅款的代價。

2、進一步下調滯納金的征收比例。雖然新征管法已經大幅度下調了稅收滯納金的征收比例，但是滯納金的加收比例仍然很高，甚至比日本等經濟發達國家的稅收滯納金也高出了近4 至5個百分點。過高的滯納金征收比例已經讓納稅人不能承受。納稅人不能承受，但又不得不承受。結果會如何呢？納稅人可能會選擇不法手段如偷稅逃稅、不按照正當渠道辦理注銷手續即關門走人，甚至還可能發展為直接對抗。當然還有一種可能即納稅人破產。但不管怎么說，這兩種結果對經濟發展與國家稅收收入都沒有任何利益。因此，從經濟決定稅收看，我們仍然有必要進一步下調稅收滯納金的征收比例。最佳的選擇是與銀行利率掛起鉤來。

3、滯納金時間的計算應扣除一些不應由納稅人負擔的時間。如從現階段稽查實踐看，從通知企業查賬開始到作出《稅務處理決定書》中規定的繳稅期限，這段時間應視作滯納時間停止，不作為加收滯納金情況處理，納稅人不負擔稅收檢查期間的滯納金。

四、關于涉稅犯罪案件的移送問題及建議

我國現行的涉稅犯罪移送制度主要由新征管法第六十三、六十五、六十六、六十七、七十一和七十七條和《中華人民共和國刑法》第三章第六節“危害稅收征管罪”中的諸條款加以確立。其中新征管法第七十七條更明確規定：“納稅人、扣繳義務人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規定的行為涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任。稅務人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，依法追究刑事責任。”因此，依法、準確、及時移送涉稅犯罪案件，成為稅收執法工作的重要組成部份。現行稅收征管法在一定程度上改進了我國的涉稅犯罪案件移送制度，但這些規定在實際操作過程中仍然存在不少缺陷，有待進一步加以完善。

（一）涉稅犯罪案件移送制度的現存問題

1、偷稅門檻過低，打擊面較大。根據新征管法的規定，涉稅犯罪案件主要包括涉嫌偷稅、涉嫌抗稅、涉嫌逃避追繳欠稅、涉嫌騙取抵扣稅款等案件，其中又以涉嫌偷稅的發案率為最高。但目前偷稅的起刑點過低，因此造成打擊面過大。以廣州為例，由于是經濟較為發達的地區，偷稅金額動輒上萬元，甚至上百萬元的也屢見不鮮，以偷稅比例達到10%且1萬元以上的標準進行移送，稅務稽查部門和公安經偵部門都會不堪重負，從而直接影響到辦案效率和質量，而且也會由于打擊面過大而導致社會矛盾的激化。

2、逃避追繳欠稅定性模糊，操作困難。目前有關規定中對于如何認定納稅人為了逃避欠繳的稅款，而實施轉移或隱匿財產的行為以及如何掌握“致使稅務機關無法追繳欠繳稅款”這個標準等問題都沒有做出進一步的解釋，從而直接影響涉稅案件的移送。例如，廣州市某稽查局查處某公司少繳稅款數萬元，在向該公司送達《稅務處理決定書》后，該公司沒有按規定期限繳納稅款，當該稽查局準備對其采取查封機械設備等強制措施時，該公司卻將其名下財產轉讓給第三人用以抵債，且雙方簽訂了財產轉讓合同，對于這種行為稅務機關很難認定。

3、取證要求存在差異，有待明確。例如新征管法第三十五條規定，稅務機關在特殊情形下有權核定納稅人的應納稅額；如果納稅人的行為又符合偷稅罪的構成要件，稅務機關應當進行移送。但這種稅務部門通過核定方式定性的偷稅案件，移送時大部分在證據方面都受到質疑。又如行政處罰法第三十七條規定，行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的辦法，但對于公安、檢察機關而言，在涉稅刑事程序中則很難認可抽樣取證的方式。因此，必須及時解決涉稅犯罪案件證據標準的認定問題，否則就會造成對涉稅犯罪行為難以及時準確定罪的后果。

（二）完善涉稅犯罪案件移送制度的建議

1、完善相關立法，便于實際操作。建議有關機關及時制定新征管法和刑法“危害稅收征管罪”的司法解釋或出臺相關工作指引，如：(1)針對偷稅罪的構成要件，應提高起刑點，從而保證有關部門能夠集中精力打擊重大涉稅案件；(2)鑒于新的偷稅手段的不斷出現，建議更加全面地列舉偷稅罪的客觀表現。如《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規定的第5種偷稅手段“繳納稅款后，以假報出口或其他欺騙手段，騙取所繳納的稅款”，新征管法卻沒有認定這一手段為偷稅手段之一；(3)針對逃避追繳欠稅罪中“致使稅務機關無法追繳欠繳的稅款”在執法實踐中難以具體把握，建議將該法條修改為“妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款”。

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地方稅收征管審計，是地方同級審計部門對地方稅收部門進行的稅收情況方面的審計監督，對其稅收征管的真實性、合法性以及規范性進行的相關審計行為。對于地方稅收部門審計的法律依據是《審計法》和《稅收征管法》，在稅收征管審計過程中，具有明確的法律規定與指導意義。隨著我國市場經濟的發展，審計部門需要審計的范圍不斷擴展，審計監督體系也得以不斷完善。由原先審計部門的粗略設置不同，到如今的審計部門設置涵蓋企業、財政、行政事業單位、基礎建設投資、金融以及社會保障資金等相關領域，審計機關的設置趨于完善。2014年，設立稅收征管審計司來具體負責稅收征管審計職責，替代原先的財政審計司。此項變動，將成為我國稅收征管審計的一個分水嶺，是我國未來長期的一種部門設置與安排。地方稅收征管審計是隨著我國經濟改革的發展不斷進行演化的，具體而言經歷了三個階段的演變。第一階段（1949-20世紀80年代初），稅務專管員專職管理模式，此階段處于粗放發展階段，沒有設置明確的審計機關，專業性與職能性欠缺；第二階段（20世紀80年代中期-90年代初）權限分工萌芽階段，征、管、查開始分別設置相關部門，審計機關也建立起來，憑借手工記錄進行傳統的稅收征管審計工作；第三階段（90年代中期-至今），新稅制予以頒布實施，新稅收征管模式為“納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”。金審工程隨著金稅工程的發展不斷進步，地方稅收征管審計對于審計人員的要求也在不斷提升，稅收征管審計范圍從稅收會計報表審計、納稅人繳納稅款情況審計到稅收報表、稅源管理稅收政策執行、稅收征管制度執行等，涉及范圍不斷拓展，對于地方稅收征管的審計監督越發完善，從人工記錄到計算機處理，對審計數據的處理、整合與分析能力大大提升，節省了人力物力，提升了工作效率。如今，稅收征管審計范圍進一步拓展轉向了政策性評估審計，不僅僅涵蓋涉及民生的熱點稅務問題，還包含評價宏觀政策的執行情況。在稅收征管審計資料的獲取方面，也實施了多部門聯合的獲取方式。對于審計數據從對各部門予以獲取與相互驗證，充分利用國稅、地稅數據，工商注冊登記信息，房屋管理部門數據以及車輛管理部門數據等，建立大數據庫，形成信息的搜集與相互驗證。地方稅收征管審計對于完善地方稅收部門的工作機制，規范工作人員的行為規范，提升部門的工作效率具有重要意義。規范的地方稅收征管，有利于創造公平公正的市場競爭環境，有利于稅務信息的及時獲取與分析，對于促進地區經濟發展功不可沒。

二、地方稅收征管審計存在的問題

我國實行的是分稅制，分為國稅局與地稅局，根據審計法限制，審計機關只對同級稅收機關具有審計權限，由于國稅局稅收管理權限隸屬于中央，地方審計機關無權對國稅局進行審計。中央審計機關由于事務繁多，對于下級國稅局管理不到位，容易造成基層國稅局管理缺位。審計部門準入門檻相對較低，審計人員往往來自部門專業、其他部門調入等現象，存在許多非專業領域人員，更有甚者，領導崗位委任于不懂專業的人士，形成外行領導內行現象。對于本來就比較細致的審計工作而言，諸多非專業人員的存在使得審計工作增加了難度，浪費了國家人力物力。再加上審計人員對于國家政策、部門設置以及職能范圍、稅收流程、工作細節的不了解，不學習，導致審計人員參差不齊，嚴重影響了地方稅收征管審計的工作效率。相對于金稅工程兩期投入86億元人民幣而言，2002-2016年，金審工程兩期才投入4億余元，而且僅僅布局到了市級部門，市級以下由各省自行建設，而市級以下部門的建設，由于受到資金、政策、人員配備等方面的限制，各項投入嚴重滯后，根本跟不上金稅工程的改革步伐。隨著計算機技術的應用，許多人還未完全轉變思想，對于審計軟件的應用熟悉程度不夠，審計人員計算機水平亟需提升。在審計法律法規方面，我國陸續出臺了《關于審計工作的暫行規定》（1985）、《中華人民共和國審計條例》（1988）、《中華人民共和國審計實施細則》（1989），《中華人民共和國審計法》（1995）、《中華人民共和國國家審計基本準則》（1996）、《中華人民共和國審計法實施條例》（1997）以及《審計法（修訂）》（2006）等，全國與地方相關審計法律法規近200多個。令人遺憾的是，沒有一部涉及稅收征管審計的法律法規。在地方稅收征管審計中，審計人員往往依托的是憲法91條、109條和《審計法》第4條的規定。由此形成的影響，是在地方稅收征管審計監督過程中，發現的違法違規行為的處理、處罰條文則比較模糊。致使有些審計工作無法可依，審計處理難度加大，有些重要審計事項被擱淺，最后沒有下文。對于審計出問題的部門進行處罰也只能依靠《稅收征管法》與《企業所得稅法》等帶有立法滯后性的法律，不利于保持審計的權威性。雖然我國《審計法》賦予了審計機關強制公開審計結果的權限，但是對于地方稅收征管報告的公開，以及問責問題沒有規定強制權限。這就造成了在地方稅收征管審計中，對于審計報告的公開會遇到來自被審計部門、審計機關領導、地方政府以及其他方面壓力，致使審計出的問題不能予以公開，也就不能進一步予以追責，許多審計問題成為內部秘密，掩蓋了固有的矛盾，使得審計過程流于形式。長此以往，待問題爆發出來，嚴重影響審計機關形象與威信，從而降低了政府的公信力。沒有對審計結果公告的硬性規定，就沒有對審計結果披露后的問責界定，地方稅收征管審計工作就難在如何突破這些阻礙了。在不違背現有《審計法》的前提下，可以探索讓地方審計機關參與審計監督地方國稅局的辦法。比如考慮由中央審計機關或省級審計機關發出授權書，允許基層審計局配合進行審計，賦予地方審計局參與監督地方國稅局的有限權限，以彌補中央審計機關監督的不足，形成對地方稅收征管審計的全覆蓋。根據審計的特點，在招錄工作人員過程中，加試專業知識測試，加強對專業人員的引進與培訓，及時清理不合格的工作人員，完善審計人員的知識層面，在地方審計機關建立涉及審計、會計、金融、財務、計算機、法律工程，以及企業管理等涉及各門類的綜合化審計團隊。同時，建立審計團隊考核機制，對于工作人員進行定期考核，不斷督促審計人員提升自我水平，以應對不斷提升的地方稅收征管審計要求。

三、完善地方稅收征管審計的建議

隨著大數據時代的到來，審計機關要樹立信息化觀念，建立以省、直轄市層面的數據分析處理中心。基層審計人員將稅收征管各種表格傳入該系統，該中心對稅收征管數據進行整合，建立中間表進行SQL語言分析，系統自動出具分析疑點報告，基層審計人員進行問題的核實和再分析。基層審計人員將核實的數據傳送到數據處理系統，由系統識別、銷賬。對于日益繁雜的審計問題建立數據庫，進行數據的搜集、整理、轉換、分析、整合等，以提升工作效率，突出審計的重點。該數據處理中心每年出臺新的計算機稅收征管審計操作規范，該規范包含數據的導入、處理、整合、分析各個模塊的操作指南，并且建立SQL語言分析庫，同省、直轄市的審計組人員可以共享該語句。這種操作規范無疑將提升對審計人員的計算機操作水平，保證審計的時效性。針對地方稅收征管審計制定專門的法律法規或手冊，規范地方審計機關業務操作規程，內容應包含規范地方稅收征管審計法律、內控控制體系、審計底稿、審計流程、審計取證、問題處罰定性等要求，通過法規的規范和流程的要求，保障審計項目的質量和審計工作效率的最大化。可以考慮在省、直轄市層面成立一個稅收征管審計法律匯編組，將法律分為定性、處理、處罰不同章節，將此作為稅收征管審計人員的工作規程與法律依據，在制定好的法律文本基礎上，根據遇到的爭議問題，進行定期的稅收征管法律修訂。并且進行不同地區間的定期交流與經驗借鑒，在實踐與交流中不斷完善基層審計相關法律法規文本。進行地方稅收征管審計報告強制公開系統建設，在審計完畢后進行必要的公開以及處罰，并將審計結果上傳到系統平臺，就如同交通違規罰款一樣的平臺，允許進行查詢與網絡處理罰款，保障審計工作的公開、公正以及權威性，提升審計的工作效率和效果，杜絕屢查屢犯現象。根據稅收征管審計中內容制定保密級別。稅收收入的完成情況、結構分析等密級為保密；稅務管理審計、申報征收審計、稅收征管情況審計、稅務稽查審計等審計的問題及建議，在審計公告系統內必須公開，以省、直轄市為層面建立全省、直轄市審計公告平臺。這樣可以用于各地區間進行學習與交流，增加審計的公信力，盡量減少來自外界的干擾，維護審計的獨立性與公允性。

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關鍵詞：財政稅收管理；改革創新；方法；建議

一、我國在財政稅收管理上存在的不足

1.規范化支付轉移程度不夠

筆者通過對大量事實的分析，目前，我國政府部門之間發生的現象較為普遍，常見的問題有資金往來的流程欠缺規范、資金使用率不高、轉移的周期過長。中央政府主要負責的工作室財政收入的管理，而地方政府主要就負責財政支出。中央通過分稅制的改革，將財政收入的中央集中比例進行調高，在一定程度上有利于解決納稅們不偷稅漏稅的問題，從而對中央正度的財政轉移支付能力也有一定的幫助，并協調我國不同地區經濟發展不平衡的關系。我國轉移支付包括財力性轉移支付、稅收返還與體制補助和專項轉移支付三個部分。其中，各個部分都存在一定的缺陷，需要加以改善。一方面，轉移支付總量中稅收返還和體制補助的資金比例過高，而一般性轉移支付所占的比重相對較小，一般性轉移支付主要是反映出地方財務均衡的情況，盡管對于經濟發達地區而言，高稅收返額度是正常的，但是過于懸殊的比例就反映與我國經濟的發展不夠均衡，同時，稅收返還額度的比例不斷在增長，不利于某些經濟發展相對落后的地區的發展，導致其經濟和社會服務的水平相對落后。另一方面，在政府轉移支付過程中也缺乏健全的監督機制，導致在轉移支付過程中常常發生財政截留和支出不透明等現象，在此過程中出現的財務問題所涉及到的支出項目繁雜、設計部門較多，核查工作相對困難，為此，筆者建議，應當在轉移支付的源頭就要做好把關工作。

2.財政監督力度不夠

由于我國機構改革的推進，致使某些地區的財政稅收管理力量得到了削弱，有相當一部分機構和工作人員被撤并，財政稅收管理人員隊伍流動性較大，工作積極性大受影響，管理相對滯后。甚至在一些地方還沒有設立相應的財稅管理部門，對于日常經費進行專業化的管理，并缺乏專門管理稅收工作的人員。

3.民主管理體系不夠完善

針對目前的發展狀況而言，有些地區并沒有真正做好民主管理以及政務管理的工作，政務公開，民主管理，民主監督制度是新時期黨的建設工作的一項中心任務。當中，民主理財和財務信息公開就是民主管理體系中的一大內容。在實際工作中，雖然也有不少地區和單位內部設置了民主理財小組，但是大多數小組的成員并非經過民主選舉產生的，而是根據領導的安排來任職的，發揮不了真正的監督作用。

二、財政稅收管理改革創新的方法建議

1.健全財政轉移支付體系

要加強一般性轉移支付與有條件的專項轉移支付之間的關系搭配，確保資金來源的穩定，同時要建立健全的中央、省（市）等兩類兩級的轉移支付體系，使資金分配的方法更趨合理和科學。筆者認為首先可以考慮適當提高一般性轉移支付在各種轉移支付中所占的比例，對專項轉移支付進行合理的調整，并完善轉移支付的結構比例。其次應當對稅收返還等制度進行改革，確保轉移支付資金來源的穩定。最后要對其分配方式進行改革，進一步建設當前我國透明、健全的財政轉移支付體系。

2.完善“分級分權”財政體制的建立

完善“分級分權”財政體制的建立，不僅僅是我國基本國情的要求，同時也是利用改革對目前財政稅收管理中所存在漏洞進行整治的有效途徑。合理劃分各級政府、政府職能部門之間的分級分權財政體制，其目的就在于協調好中央政府和地方政府的財政稅收比例，針對目前的現狀，筆者認為可以在合理范圍內，可以適當加強中央政府的收入比例，使政府財政的支出得以平衡；通過加大對中央政府直接支出的力度，來強化統籌管理，認真處理財務問題，與此同時，還應當緩解地方政府財務管理工作的壓力，順應行政改革中人員精簡的客觀要求；除此之外，還應當對某些地方政府的支出權限進行規范化管理，既要保證其擁有足夠的財政權利，也要對財政自由進行有效的控制，完善地方支付財政稅收管理改革機制。

3.實現財稅改革制度上的創新

財政稅收體制的問題一直是困擾著我國社會主義市場經濟發展和政府進行深化改革的絆腳石。在廣大農村地區大力推廣，大大激發了農民對于勞動的熱情，對農業生產工具的價格采取適當的下調措施，降低其生產的成本，對于一些免除農業稅等相關的稅收項目之外，對于稅收的結構也應該進行相應的調整。不單單是地方政府的職責，同時也是促進地方經濟發展的必要手段。除此之外，還能夠利用合適的途徑來進行招商引資、吸收新的先進技術和擴大生產規模。可以合理將“合同制”運用在我國財政稅收體系中，這也是實現財稅制度創新的重要途徑之一，一方面可以強化地方財政稅收的自，另一方面還能夠讓中央政府的宏觀調控得以加強。制度創新是永恒存在的話題，制度創新在一定的程度上對社會和經濟起到促進作用。然而，加強中央管理和不同級別政府部門之間的協調配合是制度創新的出發點和著眼點。

參考文獻：

[1]謝毅哲：財政稅收工作存在的問題及深化改革[J].商，2013（10）.

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我國現行的《稅收征管法》第69條規定：“扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處應扣未扣、應收未收稅款百分之五十以上三倍以下的罰款。”所謂扣繳義務人應扣未扣、應收未收，是指扣繳義務人對法律、行政法規規定由其代扣代繳的稅款沒有依照法定的稅種、稅目、稅率等向納稅人代扣或者代收的行為。其結果可能導致國家稅款的流失，是扣繳義務人的過錯造成的。[1]從該法條的規定可以看出，納稅人的納稅義務并不因為扣繳義務人未扣未收稅款而免除。如果發生扣繳義務人未扣未收的情況，稅務機關發現后要向納稅人追繳稅款。該條的規定與1992年《稅收征管法》第47條的規定相比具有很大的進步。1992年的《稅收征管法》規定當扣繳義務人未履行扣繳義務時由扣繳義務人繳納應扣未扣、應收未收稅款，除扣繳義務人已將納稅人拒絕代扣、代收的情況及時報告稅務機關外。從該規定可以看出，當扣繳義務人應扣未扣或應收未收稅款時，由扣繳義務人而非納稅人繳納應扣未扣或應收未收的稅款，是將納稅人應負擔的納稅義務歸屬于扣繳義務人，這樣的規定無形之中免除納稅人的納稅義務，加重扣繳義務人的責任，實屬不公。立法者意識到舊規定的不合理，從而在2001年《稅收征管法》修訂中進行修改，取消對扣繳義務人的賠繳責任，減輕扣繳義務人的責任，強調納稅人的自己責任。做此修改的原因在于：1.扣繳義務人在稅收征管中代為履行扣繳義務，是按照稅法的規定為納稅人的稅收債務承擔責任，其責任的性質為他人責任，賠繳責任很明顯加重了其責任，顯失公平。2.與以第三人為納稅擔保人的擔保責任相區別。在納稅人未繳納稅收時，第三人須以自己的財產替納稅人繳納稅收后，再向納稅人追償。扣繳義務人不是納稅擔保人，因此其責任的承擔方式也應該是有所區別的。

二、我國稅法關于扣繳義務人未履行扣繳義務的責任規定存在的問題

（一）行使追繳稅款權力的主體不合理。

《稅收征收管理法》第69條規定：“扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款……。”該條規定是對稅務機關追繳稅款權力的強調。而2003年4月23日國家稅務總局頒布的國稅發[2003]47號《關于貫徹及其實施細則若干具體問題的通知》第二條規定：“……扣繳義務人違反征管法及其實施細則規定應扣未扣、應收未收稅款的，稅務機關除按征管法及其實施細則的有關規定對其給予處罰外，應當責成扣繳義務人限期將應扣未扣、應收未收的稅款補扣或補收。”這一規定實際上是肯定扣繳義務人追繳稅款的權力。因為從代扣代繳、代收代繳的概念中可知，代扣代繳和代收代繳稅款具有嚴格的條件限制，一旦條件不具備或者錯過條件，那么代扣代繳、代收代繳就實現不了。雖然某一納稅人與扣繳義務人還存在著某種經濟交往，即扣繳義務人可以補扣補收稅款，但這種補扣補收已經不再是代扣代繳、代收代繳了，而是稅款追繳。[2]這顯然與《稅收征收管理法》的立法目的相違背。從新舊《稅收征收管理法》的對比及立法部門的有關立法說明中可以發現，現行的《稅收征收管理法》做出“由稅務機關向納稅人追繳稅款”的規定，主要針對的是原《稅收征收管理法》所作的由扣繳義務人“賠繳”的不合理規定，是對原不合理的“賠繳”做法的一種否定。從這一立法目的的分析，可以看出現行《稅收征收管理法》第69條規定“由稅務機關向納稅人追繳稅款”實際上在強調兩件事：其一，納稅人的法定義務不因扣繳義務人不履行法定扣繳義務而滅失；其二，納稅人法定的納稅義務在任何時候都不得轉移，稅務機關不能要求扣繳義務人賠繳稅款，而只能向納稅義務人自身追繳。[3]

（二）未區分扣繳義務人的未履行扣繳義務的主觀要素。

扣繳義務人未履行扣繳義務可以分為未依法履行扣繳義務和無法履行扣繳義務。未依法履行扣繳義務，是指扣繳義務人主觀上不愿意或由于疏忽大意而沒有按照法律的規定履行扣繳義務，可以分為拒絕履行扣繳義務和不完全履行扣繳義務兩種形態；其中未扣未繳、已扣未繳（稅款未全繳）即屬于拒絕履行扣繳義務的形態，而已扣少繳、少扣少繳則屬于不完全履行扣繳義務的形態。無法履行扣繳，是指由于扣繳義務人主觀因素以外的原因而使稅款扣繳不能，可以分為不能履行和不能完全履行扣繳義務兩種形態。不能履行扣繳義務是指扣繳義務人沒有扣繳任何數目的稅款；不能完全履行扣繳義務是指扣繳義務人雖然扣繳部分的稅款，但不是全部應納稅款，是扣繳義務履行有瑕疵。[4]前者是由主觀因素造成的，而后者是由于扣繳義務人無法預見、無法克服的客觀因素造成的，因此對于這兩種狀態的責任追究理應有所區別。

（三）未將扣繳義務人規定為逃避追繳欠稅罪的主體。

《中華人民共和國刑法》第203條規定：納稅人欠繳應納稅款，采取轉移或者隱匿財產的手段，致使稅務機關無法追繳欠繳的稅款，數額在一萬元以上不滿十萬元的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處欠繳稅款一倍以上五倍以下罰金；數額在十萬元以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處欠繳稅款一倍以上五倍以下罰金。根據《稅收征收管理法》的條文內容可以推定，此條文中的“納稅人”并不包括扣繳義務人。因此，若扣繳義務人怠于履行代扣代繳義務，經稅務機關催繳仍不繳納欠款，且轉移資金的手段逃避追繳稅款，則應承擔什么樣的刑事責任？盡管《稅收征收管理法》第77條規定扣繳義務人有本法第65條[5]規定的行為涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任，但是《刑法》并沒有明確規定應如何對扣繳義務人的此類犯罪行為進行定性及處罰。

三、完善扣繳義務人責任體系的措施

（一）從立法上明確追繳稅款的權力主體

《稅收征收管理法》雖然明確規定當扣繳義務人未履行扣繳義務時，由稅務機關行使追繳稅款的權力。但是，在實際操作中，扣繳義務人在接受稅務機關處罰的同時仍然必須履行扣繳義務，即必須補扣應扣未扣的稅款。這實際上賦予扣繳義務人追繳稅款的權力。扣繳義務人雖然有法定義務履行扣繳義務，但是納稅人還是最終的繳納稅款的義務人，其納稅義務并沒有轉嫁給扣繳義務人，扣繳義務制度的設立只是為了提高征管效率、加強源泉征收；而且從另一個角度來看，前述的分析中也提到了扣繳義務制度的消極意義，也即是切斷納稅人和稅務機關的聯系、淡化納稅人的納稅意識；此外，這樣的做法加重扣繳義務人的義務，因此，有必要從立法上強調稅務機關在扣繳義務人未履行扣繳義務時追繳稅款權力。

（二）區分扣繳義務人未履行扣繳義務的主客觀因素

《稅收征收管理法》對扣繳義務實行無過錯責任機制，不以故意或過失為責任必備構成要件。扣繳義務僅僅是基于征稅的便利和確保國家稅收債權的實現，將原屬于國家稅務機關負責的事務，通過法律強制規定的方式，使扣繳義務人負擔扣繳義務，竟然要其承擔較善良管理人更嚴格的無過錯責任，似乎過于“苛刻”。無論從懲罰機制角度還是從激勵機制角度都對扣繳義務人履行扣繳義務造成一定的負面效應。[6]因此，區分扣繳義務人未履行扣繳義務人的主客觀因素就顯得勢在必行。德國法上對于扣繳義務人、甚至納稅人而言，對于稅捐刑事處罰與稅捐秩序罰之主觀要件，皆以故意或重大過失為要件。與責任裁決之做成之前，應考量扣繳義務人有無故意或重大過失之情形相仿。[7]在德國和我國的臺灣地區，扣繳義務人履行扣繳義務是無償的，而在我國的大陸地區則是有償的。《稅收征收管理法》第30條第3款規定：“稅務機關按照規定付給扣繳義務人代扣、代收手續費。”至于應該付給扣繳義務人多少的手續費該法及其實施細則沒有作進一步詳細的規定，而是在《中華人民共和國個人所得稅法》第11條對此做出規定：“對扣繳義務人按照所扣繳稅款付給2%的手續費。”因此，我國扣繳義務人未履行扣繳義務的責任應與德國和臺灣地區的做法有所不同。借鑒德國稅法、臺灣地區稅法的做法，并結合我國的實際情況，筆者認為應以扣繳義務人主觀上存在故意或者過失為標準來認定其未履行扣繳義務時是否應當承擔法律責任，即在扣繳義務人因主觀上故意或者過失未代扣、代繳稅款或者雖已扣但未繳稅款的情況下，才需要為此承擔法律責任 。

三、嚴格確定扣繳義務人的責任主體地位

對于扣繳義務人怠于履行代扣代繳義務，經稅務機關催繳仍不繳納欠款，且以轉移資金的手段逃避追繳稅款的犯罪行為，是否可以成為逃避追繳欠稅罪的主體在學術界存在著肯定和否定兩種觀點。筆者認為《刑法》未能在條文中明確規定扣繳義務人可以成為逃避追繳欠稅罪的主體，是立法者對扣繳義務人逃避追繳欠稅行為的危害性缺乏足夠的認識，看不到納稅人實施同一行為時的同質性及排除扣繳義務人成為本罪主體給法律的公平原則帶來的沖擊和阻遏此類行為蔓延的不良效應。因此，扣繳義務人不能被合理的排除在逃避追繳欠稅罪的主體之外。《稅收征收管理法》第65條規定：“納稅人欠繳應納稅款，采取轉移或者隱匿財產的手段，妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款的，由稅務機關追繳欠繳的稅款、滯納金，并處欠繳稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第77條規定：“納稅人、扣繳義務人有本法第63條、第65條、第66條、第67條、第71條規定的行為涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任。”但是，《刑法》并沒有將扣繳義務人規定為逃避追繳欠稅罪的主體，從而出現無法律條文可作為依據的情況。因此，應從立法上明確規定扣繳義務人作為逃避追繳欠稅罪的主體，以便執法機關在扣繳義務人違法犯罪時做出迅速的反應，及時避免稅款的流失。

注釋：

[1]國家稅務總局征收管理司.新稅收征收管理法及其實施細則釋義[M].北京：中國稅務出版社，2002.276。

[2]胡俊坤.扣繳義務人為履行代扣代收義務的法律責任[J].廣西：廣西財政高等專科學校學報，2005（10）：44-47。

[3]胡俊坤.扣繳義務人為履行代扣代收義務的法律責任[J].廣西：廣西財政高等專科學校學報，2005（10）：44-47。

[4]劉淼.源泉扣繳制度中稅務機關追繳稅款權力立法評析[J].江西教育學院學報（社會科學），2008（4）：38。

[5]《稅收征收管理法》第六十五條納稅人欠繳應納稅款，采取轉移或者隱匿財產的手段，妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款的，由稅務機關追繳欠繳的稅款、滯納金，并處欠繳稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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一、砂石料經營稅收征管工作存在的主要問題

根據筆者調查掌握的情況看，砂石料經營的稅收征管工作主要存在如下問題：

1、證照不齊無證經營現象嚴重。結止目前，全縣砂石料經營業戶已達20戶，僅5戶在公開拍賣中取得了營執照和砂石料開采許可證，有2戶未能按期取得營執照和砂石料開采許可證；其他十幾戶采砂業戶只辦理了臨時采砂許可證。由于受經濟利益的驅動，不少砂石料經營業主主為逃避監督和管理，達到不繳或少繳稅款的目的，根本不辦理稅務登記證，造成稅收管理真空和稅收的流失。

2、生產經營上規模不建賬，稅收征管難監控。在近20戶的砂石料經營業戶中投入生產設備3萬元以上至200萬元的業戶有16戶；投入生產設備主要有挖掘機，鏟車、破碎機、分篩機、采砂船、運輸車輛。有的經營業戶已能將砂石料加工、分篩成4個以上類別的精制砂進行銷售，生產經營上了規模。經營業戶認為生產工藝簡單，產品單一，不需建帳進行會計核算。致使稅務檢查無據可查。即使有少數建帳戶，也不如實提供其帳務，隱瞞銷售收入的現象嚴重存在，稅務人員根本無法進行管理監控。

3、砂石料銷售不用發票，購貨單位不索取發票使偷稅成為可能。由于城鄉居民建房、房地產開發商和預制構件廠用砂大戶，購進砂石料時不需要發票，缺少索取發票的意識，使砂石料經營業戶不需領購發票和開據發票，收入照樣能夠實現。稅務人員無法獲得砂石料經營業戶真實生產、銷售的信息，使偷稅成為可能。

4、生產經營環境復雜，稅款核定難。由于砂石料開采均為個體私營業主經營，沒有財務核算資料。同時砂石料開采均在河道流域中，當稅務人員到了砂石料現場調查卻找不到經營者。現在砂石料行業經營中的一個最大特點是：砂石料經營者不需把砂直接送到用砂單位和個人那里；用砂單位和個人也不需直接和砂石料經營者接洽，而是由跑運輸的農用車主與兩者聯系通過買和賣賺取運費。砂石料經營者為了把砂石料銷出去，自已或組織親屬購置運輸車輛運砂，稅收管理員無法確切了解每個砂石料經營業戶的生產和銷售情況，給稅款核定征收帶來很大困難。

5、納稅人納稅意識淡薄，申報管理難。由于經營砂石料的群體，80%以上是農村文化程度不高的農民，對稅收的理解就是認為掏他們口袋里的錢，很難自覺納稅。目前經營砂石料的業主能主動到稅務機關申報繳納稅款的為零。在這次全縣開展砂石料稅收專項檢查中，要求砂石料經營業戶在規定的期限內進行自查補報，全縣砂石料經營業戶近20戶僅有3戶進行了自查補報了增值稅1.05萬元，開展了此次專項檢查，但仍有不少納稅人在稅收上做文章，能躲就躲，能逃就逃，明拖暗抗，干擾了稅收秩序。

二、加強砂石料行業稅收征管工作的對策

1、加大《稅收征管法》的執法力度。嚴格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條、六十四條之規定，要求納稅人按期及時辦理稅務登記證和申報納稅，違者依法給予及時處罰。依法執行稅收政策。加大對偷稅的處罰，是體現稅法剛性的有力保證。對納稅人多次出現相同的違反稅收政策的行為，要按《征管法》的有關規定從重處罰，通過“嚴罰”來威懾偷稅行為，提高納稅尊從度的目的，不斷規范納稅人自覺遵守稅收法規，誠信申報納稅。

2、縣國家稅務局應制定《房縣砂石料行業稅收管理辦法》規范征收標準和征收行為，指導全縣砂石料行業的稅收管理工作。稅源管理部門成立專班，加大日常巡查力度，加強源頭控管。通過對全縣砂石料的專項檢查，要建立完善管戶檔案，實行分類管理。

3、根據生產經營規模的大小，必須要求砂石料納稅人建立簡易賬，特別是我縣免燒磚行業、預制板加工行業，應強制推行建帳工作，實行查帳征收；這樣就能從多個環節、多渠道督促砂石料經營業戶銷售開據發票，用砂石料單位能夠取得發票，實現查賬征收，以票控稅的目的。

4、對那些確無建賬能力不能進行會計核算的砂石料經營業戶采取工人工資監控、燃料動力監控，產銷量實地監控，堵好產銷兩個口。按照稅源管理辦法，加強監督檢查，積極堵塞稅收漏洞。實行查賬與查定相結合的征收方式。

5、加強納稅宣傳輔導和提高服務質量。一是將有關稅收法規送到納稅人手中，及時通報與納稅人有關的最新稅收政策，使納稅人明白稅收政策，了解國家稅收政策的變化，讓納稅人繳“明白稅”、“放心稅”，提高納稅人對稅收的重視程度，督促其正確進行財務核算，誠信納稅；二是主動對砂石料業戶進行納稅輔導，及時受理和解決納稅人提交的涉稅事宜，解答納稅人提出的問題，做到文明高效、優質服務，讓納稅人滿意，進而提高全社會的納稅意識。

綜上所述，只要我們找準砂石料行業稅收科學化、精細化管理的切入點，牢牢把握砂石料行業科學化、精細化管理的總體思路，時刻關注砂石料行業的發展變化情況，適時調整征管策略，就能夠全面管理好砂石料開采加工行業，讓這些納稅人為我縣的經濟發展，增加財政收入充分發揮應有的作用。

近年來，隨著城鎮化建設步伐的加快，特別是2005年“8.14”我縣境內遭遇了百年不遇的特大暴雨災害，全縣大部分省級公路、鄉鎮公路被洪水沖毀，幾十座橋梁被沖斷，農戶房屋倒塌。災后重建、房地產開發熱、村村通公路建設、新農村建設。對砂石料需求量增大。2005年10月14日縣水利電力局和國土資源局聯合對全縣5大流域中的7個河段砂石料開采權實行了公開拍賣。使砂石料經營市場化。促進我縣砂石料行業有了較快的發展。然而，面對全縣已發展近20家砂石料經營業戶，稅收征收管理工作卻出現了相對滯后的局面。

一、砂石料經營稅收征管工作存在的主要問題

根據筆者調查掌握的情況看，砂石料經營的稅收征管工作主要存在如下問題：

1、證照不齊無證經營現象嚴重。結止目前，全縣砂石料經營業戶已達20戶，僅5戶在公開拍賣中取得了營執照和砂石料開采許可證，有2戶未能按期取得營執照和砂石料開采許可證；其他十幾戶采砂業戶只辦理了臨時采砂許可證。由于受經濟利益的驅動，不少砂石料經營業主主為逃避監督和管理，達到不繳或少繳稅款的目的，根本不辦理稅務登記證，造成稅收管理真空和稅收的流失。

2、生產經營上規模不建賬，稅收征管難監控。在近20戶的砂石料經營業戶中投入生產設備3萬元以上至200萬元的業戶有16戶；投入生產設備主要有挖掘機，鏟車、破碎機、分篩機、采砂船、運輸車輛。有的經營業戶已能將砂石料加工、分篩成4個以上類別的精制砂進行銷售，生產經營上了規模。經營業戶認為生產工藝簡單，產品單一，不需建帳進行會計核算。致使稅務檢查無據可查。即使有少數建帳戶，也不如實提供其帳務，隱瞞銷售收入的現象嚴重存在，稅務人員根本無法進行管理監控。

3、砂石料銷售不用發票，購貨單位不索取發票使偷稅成為可能。由于城鄉居民建房、房地產開發商和預制構件廠用砂大戶，購進砂石料時不需要發票，缺少索取發票的意識，使砂石料經營業戶不需領購發票和開據發票，收入照樣能夠實現。稅務人員無法獲得砂石料經營業戶真實生產、銷售的信息，使偷稅成為可能。

4、生產經營環境復雜，稅款核定難。由于砂石料開采均為個體私營業主經營，沒有財務核算資料。同時砂石料開采均在河道流域中，當稅務人員到了砂石料現場調查卻找不到經營者。現在砂石料行業經營中的一個最大特點是：砂石料經營者不需把砂直接送到用砂單位和個人那里；用砂單位和個人也不需直接和砂石料經營者接洽，而是由跑運輸的農用車主與兩者聯系通過買和賣賺取運費。砂石料經營者為了把砂石料銷出去，自已或組織親屬購置運輸車輛運砂，稅收管理員無法確切了解每個砂石料經營業戶的生產和銷售情況，給稅款核定征收帶來很大困難。

5、納稅人納稅意識淡薄，申報管理難。由于經營砂石料的群體，80%以上是農村文化程度不高的農民，對稅收的理解就是認為掏他們口袋里的錢，很難自覺納稅。目前經營砂石料的業主能主動到稅務機關申報繳納稅款的為零。在這次全縣開展砂石料稅收專項檢查中，要求砂石料經營業戶在規定的期限內進行自查補報，全縣砂石料經營業戶近20戶僅有3戶進行了自查補報了增值稅1.05萬元，開展了此次專項檢查，但仍有不少納稅人在稅收上做文章，能躲就躲，能逃就逃，明拖暗抗，干擾了稅收秩序。

二、加強砂石料行業稅收征管工作的對策

1、加大《稅收征管法》的執法力度。嚴格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條、六十四條之規定，要求納稅人按期及時辦理稅務登記證和申報納稅，違者依法給予及時處罰。依法執行稅收政策。加大對偷稅的處罰，是體現稅法剛性的有力保證。對納稅人多次出現相同的違反稅收政策的行為，要按《征管法》的有關規定從重處罰，通過“嚴罰”來威懾偷稅行為，提高納稅尊從度的目的，不斷規范納稅人自覺遵守稅收法規，誠信申報納稅。

2、縣國家稅務局應制定《房縣砂石料行業稅收管理辦法》規范征收標準和征收行為，指導全縣砂石料行業的稅收管理工作。稅源管理部門成立專班，加大日常巡查力度，加強源頭控管。通過對全縣砂石料的專項檢查，要建立完善管戶檔案，實行分類管理。

3、根據生產經營規模的大小，必須要求砂石料納稅人建立簡易賬，特別是我縣免燒磚行業、預制板加工行業，應強制推行建帳工作，實行查帳征收；這樣就能從多個環節、多渠道督促砂石料經營業戶銷售開據發票，用砂石料單位能夠取得發票，實現查賬征收，以票控稅的目的。

4、對那些確無建賬能力不能進行會計核算的砂石料經營業戶采取工人工資監控、燃料動力監控，產銷量實地監控，堵好產銷兩個口。按照稅源管理辦法，加強監督檢查，積極堵塞稅收漏洞。實行查賬與查定相結合的征收方式。

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一、砂石料經營稅收征管工作存在的主要問題

根據筆者調查掌握的情況看，砂石料經營的稅收征管工作主要存在如下問題：

1、證照不齊無證經營現象嚴重。結止目前，全縣砂石料經營業戶已達20戶,僅5戶在公開拍賣中取得了營執照和砂石料開采許可證，有2戶未能按期取得營執照和砂石料開采許可證；其他十幾戶采砂業戶只辦理了臨時采砂許可證。由于受經濟利益的驅動，不少砂石料經營業主主為逃避監督和管理，達到不繳或少繳稅款的目的，根本不辦理稅務登記證，造成稅收管理真空和稅收的流失。

2、生產經營上規模不建賬，稅收征管難監控。在近20戶的砂石料經營業戶中投入生產設備3萬元以上至200萬元的業戶有16戶；投入生產設備主要有挖掘機，鏟車、破碎機、分篩機、采砂船、運輸車輛。有的經營業戶已能將砂石料加工、分篩成4個以上類別的精制砂進行銷售，生產經營上了規模。經營業戶認為生產工藝簡單，產品單一，不需建帳進行會計核算。致使稅務檢查無據可查。即使有少數建帳戶，也不如實提供其帳務，隱瞞銷售收入的現象嚴重存在，稅務人員根本無法進行管理監控。

3、砂石料銷售不用發票,購貨單位不索取發票使偷稅成為可能。由于城鄉居民建房、房地產開發商和預制構件廠用砂大戶,購進砂石料時不需要發票，缺少索取發票的意識，使砂石料經營業戶不需領購發票和開據發票,收入照樣能夠實現。稅務人員無法獲得砂石料經營業戶真實生產、銷售的信息，使偷稅成為可能。

4、生產經營環境復雜，稅款核定難。由于砂石料開采均為個體私營業主經營，沒有財務核算資料。同時砂石料開采均在河道流域中,當稅務人員到了砂石料現場調查卻找不到經營者。現在砂石料行業經營中的一個最大特點是：砂石料經營者不需把砂直接送到用砂單位和個人那里；用砂單位和個人也不需直接和砂石料經營者接洽，而是由跑運輸的農用車主與兩者聯系通過買和賣賺取運費。砂石料經營者為了把砂石料銷出去，自已或組織親屬購置運輸車輛運砂，稅收管理員無法確切了解每個砂石料經營業戶的生產和銷售情況，給稅款核定征收帶來很大困難。

5、納稅人納稅意識淡薄，申報管理難。由于經營砂石料的群體，80%以上是農村文化程度不高的農民，對稅收的理解就是認為掏他們口袋里的錢，很難自覺納稅。目前經營砂石料的業主能主動到稅務機關申報繳納稅款的為零。在這次全縣開展砂石料稅收專項檢查中，要求砂石料經營業戶在規定的期限內進行自查補報，全縣砂石料經營業戶近20戶僅有3戶進行了自查補報了增值稅1.05萬元,開展了此次專項檢查，但仍有不少納稅人在稅收上做文章，能躲就躲，能逃就逃，明拖暗抗，干擾了稅收秩序。

二、加強砂石料行業稅收征管工作的對策

1、加大《稅收征管法》的執法力度。嚴格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條、六十四條之規定，要求納稅人按期及時辦理稅務登記證和申報納稅,違者依法給予及時處罰。依法執行稅收政策。加大對偷稅的處罰，是體現稅法剛性的有力保證。對納稅人多次出現相同的違反稅收政策的行為，要按《征管法》的有關規定從重處罰，通過“嚴罰”來威懾偷稅行為，提高納稅尊從度的目的，不斷規范納稅人自覺遵守稅收法規，誠信申報納稅。

2、縣國家稅務局應制定《房縣砂石料行業稅收管理辦法》規范征收標準和征收行為，指導全縣砂石料行業的稅收管理工作。稅源管理部門成立專班，加大日常巡查力度，加強源頭控管。通過對全縣砂石料的專項檢查，要建立完善管戶檔案，實行分類管理。

3、根據生產經營規模的大小，必須要求砂石料納稅人建立簡易賬，特別是我縣免燒磚行業、預制板加工行業，應強制推行建帳工作，實行查帳征收；這樣就能從多個環節、多渠道督促砂石料經營業戶銷售開據發票，用砂石料單位能夠取得發票，實現查賬征收，以票控稅的目的。

4、對那些確無建賬能力不能進行會計核算的砂石料經營業戶采取工人工資監控、燃料動力監控，產銷量實地監控，堵好產銷兩個口。按照稅源管理辦法，加強監督檢查，積極堵塞稅收漏洞。實行查賬與查定相結合的征收方式。

篇7

「關鍵詞稅收債務；稅收責任；他人責任

一、稅收債務與稅收責任

稅收法律關系的性質，是稅收法律關系理論中的一個根本性問題，從某種意義上看，是對稅收法律關系加以全面研究的基礎和出發點。對稅收法律關系加以定性，主要集中在稅收法律關系究竟是“權力關系”還是“債務關系”的問題上。這兩種學說的對立，正式形成于1926年3月在明斯特召開的德國法學家協會上。權力關系說的代表人物是德國行政法學家奧特。麥雅，他認為應把稅收法律關系理解為國民對國家課稅權的服從關系；在其關系中，國家以優越的權力的意志主體出現，所以稅收法律關系是以課稅處分為中心所構成的權力服從關系。債務關系說是以1919年德國《租稅通則法》的制定為契機，根據德國法學家阿爾巴特。亨塞爾的主張所形成的學說。亨塞爾把稅收法律關系定性為國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，國家和納稅人之間的關系乃是法律上的債權人和債務人之間的對應關系，因此稅收法律關系是一種公法上的債務關系。

這樣的不同理解實際上體現了稅收法律關系的雙重性質，這是由國家在社會經濟生活中的雙重身份決定的。國家征稅權力源于國家所有制，而產生國家所有制的基礎又是國家政治權力，以國家政治權力為基礎的國家所有制作為私有制的對立物，兩者之間也存在著產權差異，當國家通過法律將部分私有財產的占有關系確定下來后，就形成了產權有別的債權債務關系。國家作為經濟主體，同時享受債權人資格，納稅人依法履行納稅義務，本質上就是向國家履行償債義務，與私法的債權債務關系相比，它屬于公法的債權債務關系。當然不同的稅收法規，其法律關系性質的重點有所不同，稅收實體法規定著稅收法律關系實質性權利義務，通過制定各種稅制要素來確定稅收職責，這種稅收職責在性質上同民商法中的債權債務規定相近，區別在于稅收債務是法定債務，而私法債務是承諾債務，所以稅收實體法的核心是債權債務關系。而稅收程序法是以規定稅收實體法中所確定的債權債務關系履行程序為主要內容的法律規范，它主要明確實現稅收職責的程序和手續，因此稅收程序法屬于行政法規性質，核心是以國家行政權力為基礎的權力關系。這樣的具體差異正如金子宏所認識到的，由法的技術觀點看待稅收時，把稅收法律關系界定為單一的權力關系性質或債務關系性質可能是不妥當的，還不如理解為它是性質各異的種種法律關系的集中，但其基本的和中心的關系仍是債務關系。

將稅收法律關系在總體上確認具有債權債務性質，有利于市場經濟體制下新型稅收觀念的形成，也有利于將其與私法中的債權債務關系進行適當的對比。因此在法律適用上，除有明文規定或雖無明文規定卻有需要另行解釋的合理理由之外，納稅義務可以使用私法中有關債務的規定。

在民事關系中，責任與債務概念是相互聯系的，債務人負有給付義務（即債務），而當債務人不履行其義務時，債務人必須以自己的財物為債務履行作擔保，此即為責任。正因為如此，許多國家都將債務和責任在民事立法中進行了確認。如法國民法第1142條規定，一切作為或不作為的債務當債務人不履行時，則轉變為賠償損害的責任。我國民法通則也將侵權行為和合同債務的不履行一并列入“民事責任”一章。所以一般而言，兩者是相伴而生的，負有債務也就負有了相應的償債責任。如果稅收法律關系總體上不能回避稅收債務問題，那么稅收債務必將會對納稅人帶來稅收償債責任。

二、稅收當事人的稅收責任區分——自己責任和他人責任

稅收債權債務關系是以國家和納稅人之間貨幣支付（貨幣稅）、實物支付（實物稅），以及相關聯的附屬支付項目（如滯納金、罰款等）為具體內容的。當納稅人不履行其支付義務時，債權人（國家）可以對其財產予以強制方法進行執行，即納稅人應以自己財產作為其稅收債務的擔保，就其應負擔的稅收債務，承擔相應的清償責任，這是稅收當事人的自己責任。例如在現行的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以后簡稱《稅收征管法》）中，賦予了稅務機關可以對稅收當事人的存款、財產、商品和貨物進行稅收保全和強制執行的權力，這實際上也就是強調了稅收當事人用自己的財產履行稅收債務的義務。稅法中強調自己責任，必須體現稅收公平原則的量能負擔，也就是說，稅收在立法階段必須考慮到納稅人（債務人）的負擔能力，使得稅收債務在不同納稅人之間公平分配，使其能夠更加合理地被納稅人所接受，稅收債務的清償過程更加便利。

雖然稅收債務與私法債務相比更加具有國家強制性，但其實質是一致的。所以，稅收債務也采取了債務和責任同時認定的方法，負有稅收公法債務的稅收當事人必須承擔相應的法律責任，并且這種法律責任都是通過稅收法定主義加以強制的。在倡導民主法治的國家中，都將稅收法定作為憲法的基本原則之一，在稅收立法時都強調征納雙方權利和義務必須以法律規定的構成要素為依據，任何主體行使權利或履行義務均不得超越法律的規定。例如，美國憲法規定，征稅的法律必須由眾議院提出。法國憲法第34條規定“征稅必須以法律規定”。日本憲法第84條規定“征收新稅或改變現行稅收，必須以法律定之”。意大利憲法第23條規定，“不根據法律，不得規定任何個人稅或財產稅”。其中，納稅義務法定是稅收法定主義原則的重要內容，它有兩層含義：一是法律確定的納稅義務必須履行，否則，納稅義務人要承擔相應的法律責任；二是納稅人應當履行的納稅義務必須由法律明確規定，沒有法律的依據，公民和法人不應承擔或有權拒絕承擔繳納稅款的義務。從中可以看出，納稅人自己負擔稅收債務的法律責任都是確定的。

但是由于現代法制國家大都采用日益復雜的復稅制體系，科技水平的不斷提高，以及伴隨著整體稅收負擔的不斷加重，納稅人通過各種方法規避稅收債務的愿望與可能性也日益增強，這種情況在相當程度上已經成為現實，從而直接影響到國家債權的實現。為了回應納稅人對自己責任的逃避，在現代稅收立法過程中，稅法也開始強調稅收債務的他人責任，即為了保證稅收債務的清償，從而規定在滿足一定的條件下，某稅收的納稅主體還應該為他人的稅收債務承擔相應的法律責任，例如在我國的稅收強制執行中就包括了納稅擔保人的財產。

從稅收當事人的自己責任到強調他人責任，無形之中擴大了稅收債務人的范圍，也擴大了稅收債務受償財產的范圍，使得國家債權可以獲得更多的財產擔保。相對于自己責任，稅收債務人不僅包括以自己全部財產為自己稅收債務擔保的納稅義務人，也包括以自己的財產為他人稅收債務擔保的其他負稅人，如納稅擔保人等。這種變化并未違背稅收法定主義原則，因為，在進行征收稅款之前，這些變化

也應該是法定、確實的，但有可能會對稅收公平原則的量能負擔有所沖擊。一般認為，稅法中追究他人責任，并未違背稅收公平的量能負擔原則，原因在于根據私法的追償權，這些負擔稅收債務的其他當事人，在國家向其履行稅收債權后，可以依據有關法律向初始稅收債務人進行追償，因此，他人責任的履行也是以自己責任為基礎的。當然，更為重要的一點在于，引入稅收的他人責任，不應該加重“他人”的稅收負擔，而盡可能按照所依據的稅收當事人的自己稅收責任為基礎來實施。

三、我國現行稅法中他人責任的運用

1、扣繳義務人的責任

扣繳義務人是按照法律規定負有代扣代繳義務的單位和個人，他負有稅款的代扣代繳義務，應當按照稅法規定履行其職責，并在規定期限內足額繳庫。扣繳義務人并非原始稅收債務人，但為了加強稅收源泉控管、防止稅款流失、提高征稅效率而由國家依法授予其扣繳權力的，并遵循法定主義原則予以確認。國家一般在收入分散、納稅人分散時，采用源泉控制的征收方法，在稅法上明確規定扣繳義務人，可以保證國家財政收入，防止偷漏稅，簡化納稅手續。《稅收征管法》第30條規定“扣繳義務人依照法律、行政法規的規定履行代扣、代收稅款的義務。對法律、行政法規沒有規定負有代扣、代收稅款義務的單位和個人，稅務機關不得要求其履行代扣、代收稅款義務。扣繳義務人依法履行代扣、代收稅款義務時，納稅人不得拒絕。納稅人拒絕的，扣繳義務人應當及時報告稅務機關處理。”

扣繳義務人的設定，將原有的國家債權人和納稅人之間的稅收債權債務關系劃分為兩個環節，其一是國家和扣繳義務人之間的法律關系；其二是扣繳義務人和納稅義務人之間的關系。但在實際執行中卻有一些具體規定值得商榷。

第一，《稅收征管法》第30條規定第2款規定“稅務機關按照規定付給扣繳義務人代扣、代繳手續費”，《個人所得稅法》第11條規定“對扣繳義務人按照所扣繳的稅款，付給2%的手續費”。這樣的規定很明顯并未按照公法性質的債權債務關系來處理國家和扣繳義務人之間的關系，因為此時的扣繳義務屬于公法性質的法定義務，而非選擇義務，對于扣繳義務人履行自己的義務而支付手續費不僅混淆了公法和私法的義務差異，也不利于稅收法律意識的樹立。金子宏在《日本稅法原理》中曾指出，對于法定納稅人之外的其他人設定稅收義務而不給予經濟補償并不違憲。因此國家并無需要對扣繳義務人支付手續費。因此，從經濟角度分析，由于扣繳義務人能夠防止偷漏稅，簡化納稅手續，給予相應的部分報酬是應該的，但從稅法債務角度，可能存在爭議。

第二，《稅收征管法》第69條規定“扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追究稅款，對扣繳義務人處以應扣未扣、應收而未收稅款百分之五十以上三倍以下的罰款”。該規定與原征管法47條“扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由扣繳義務繳納人應扣未扣、應收而未收稅款”相比，明顯取消了對扣繳義務人的賠繳責任，在一定程度上限制了稅收債務關系得到擴展，從而強調了稅收自己責任，但又規定了對扣繳義務人未履約的法律責任。本來這種責任追究無可厚非，但考慮到稅收債務關系有可能實際履行（稅務機關向初始納稅人追繳），從他人責任應以所依據的自己責任負擔為基礎角度考慮，則最高達3倍的罰款有些不合情理。

2、納稅擔保人的責任

擔保制度可以提高債務人的信用，一旦債務人難以履行償債義務，債權人可以向擔保人請求履行擔保責任或通過擔保財產優先受償。我國現行稅收法規中所規定的擔保具體分為一般保全和強制保全。一般保全規定以稅收擔保為主要形式，根據《稅收征管法實施細則》第61條規定，稅收擔保包括經稅務機關認可的納稅保證人為納稅人提供的納稅保證，以及納稅人或者第三人以其未設置或者未全部設置擔保物權的財產提供的擔保。其具體形式是提供保證和保證金，保證是指納稅人之外的第三人向稅務機關做出的履行納稅義務的承諾，屬于人的擔保，將第三人的財產作為履行稅收債務的擔保。由于保證中的保證人是稅收債務人之外的其他人，自然構成稅收債務的他人責任。保證金是指納稅人為保證履行納稅義務而支付一定數量貨幣的擔保形式，它屬于物的擔保，它是以納稅人或第三人特定財產作為履行納稅義務的一種擔保形式。當納稅人無力履行或不履行納稅義務時，稅務機關可將其變價而優先受償。很明顯，提供保證金會形成自己責任或他人責任。強制保全包括抵押、質押、留置等，從法律形式分析，不同的形式之間還是略有差異的。留置由于是以自己的財產為擔保，債務和責任負擔主體相同，從而形成稅收的自己責任。而抵押、質押則視不同情況而定，當抵押人、質押人是稅收債務人自己時，形成自己責任；當由稅收債務人之外的其他人提供抵押物或質押物時，則構成稅收他人責任。

《稅收征管法》中規定的關于納稅擔保的具體條款包括：第38條規定稅務機關在實施稅收保全措施之前，如在限定的納稅期限內發現納稅人有明顯轉移、隱匿其應納稅商品、貨物以及其他財產或者應納稅收入跡象的，稅務機關可以責成納稅人提供擔保；第44條規定欠繳稅款的納稅人或他的法定代表人需要出境的，應當在出境之前向稅務機關結清應納稅款、滯納金或提供擔保等。對于這些措施的運用，在《稅收征管法》第44條、45條，《稅收征管法及其實施細則》第61條、62條等相關稅收法規中均有詳細規定。

3、連帶關系人的責任

連帶責任是民法中為了確保債權獲的償還而設定得到一種責任確定方法，即在多數債務人情況下，各自都負有全部債務的支付責任。這種私法的處理被稅法所借鑒，可以更加有效地保證稅收債務的履行，但與前兩者相比，更加反映出與量能負擔原則的矛盾，因此在運用中爭議比較大。

在某些國家（例如德國、日本等）對稅收連帶責任持積極態度，如德國的《稅收通則法》第44條規定如果發生數人共同實現某一稅收要件、發生稅收擔保責任、發生合并征稅等情況，則形成連帶稅收債務。在我國中在稅法中對此并無直接規定，但在某些具體規定中，卻可以找到一些處理思路。《稅收征管法》第48條規定“納稅人有合并、分立情形的，應當向稅務機關報告，并依法繳清稅款。納稅人合并時未繳清稅款的，應當由合并后的納稅人繼續履行未履行的納稅義務；納稅人分立時未繳清稅款的，分立后的納稅人對未履行的納稅義務應當承擔連帶責任。”這是在我國稅法建設中第一次明確提出了連帶責任的處理，但該規定主要適用于稅收程序法中，對于直接影響納稅人稅收責任的實體法，還是更加傾向于劃分稅收責任，由不同納稅人各自負擔債務，以合理平衡稅收負擔的做法，最為明顯的就是《印花稅暫行條例》中，對于應稅憑證、合同是由納稅人就自己所持部分分開納稅。

相對于連帶責任，采用債務劃分方法分別納稅雖較為清楚，但稅收債務的履行也會受到一定影響。就前文的企業分立而言，如果強調分開納稅，一方面加大了稅務機關征稅成本和確認難度，另一方面也為納稅人之間的相互推諉制造了機會，因此，確定連帶責任是較為可行的操作。

在我國稅法中，是否需要全面確認連帶稅收債務，還需要進一步的研究。從理論上看，當發生數位納稅人共同實現某一稅收要素時，如果稅務機關可以要求連帶稅收債務人全部納稅，也可以要求其中部分納稅，這種選擇是有利于稅收債務的高效履行。當然對于后者，還應明確最終納稅人對于其所負有其他納稅義務人的已納稅款具有請求權，有權向其他納稅人索回，當然這屬于私法問題，可直接按照有關民法規則處理。但正如所認識到的，這種方法對于納稅人負擔具有更加直接的影響，建議現階段還是通過特例列舉的方法實施較為妥當。

四、值得研究的其他稅收他人責任

針對伴隨著經濟發展的變化和納稅人之間關系的日益復雜，借鑒其他法律中的若干處理方法，對于以下幾種稅收他人債務問題應該加強研究。

1、稅收責任的代償

稅收債務能否由不存在稅收法律事實的第三人代為償還，我國稅法中對此沒有明確規定，就國家債權的履行看，只要稅收收入得以保證，在法律中似乎并不應該禁止這種代償行為，其他國家（如日本）對此也持肯定態度。換個角度理解，如果納稅人通過其他債務方式向第三方融通資金，再用于償還稅收債務，稅務機關也不應該進行干預，從某種角度上看，似乎還應該支持。

這種情況存在的最大爭議在于，原有的稅收負擔確定原則會受到很大的沖擊。所以，在實施中應該注意到第三人代替原納稅人納稅，并不能改變稅收法律事實中原稅收債務人既存的法律地位，換言之，原納稅人所承擔的法律責任不能因此免責。這一論點類似于《海關法》第69條，“擔保人履行擔保責任，不免除被擔保人應當辦理有關海關手續的義務”。也類似《稅收征管法》第50條第2款的規定“稅務機關依照前款規定行使代位權、撤銷權的，不免除欠繳稅款的納稅人尚未履行的納稅義務和應承擔的法律責任。”所體現的觀點。并且，如果第三人未能代為清償或全部清償稅收債務，稅務機關并不能強制第三人履行，即第三人對稅收債權人不直接負有償債責任，而只是依據稅收代償協議對原稅收債務人負責。

2、第二稅收債務人的納稅責任

為確保稅收債權的實現，當原納稅人不能繳納或全部繳納稅款時，稅法能否將與其存在人身或財產關系的其他人列為第二稅收債務人，并由其履行納稅義務。這種他人責任是稅款征收的防范手段之一，對于國家而言，這種稅收債務仍是一次受償，而并非重復征稅。由于第二稅收債務人是依法設定的候補納稅人，對于其應納稅款應負有完全納稅義務，同時由于它的履約是以原納稅人不履約為條件的，所以最終清償的稅款也可以向原納稅人追償。伴隨著我國企業合并、分立、破產、清算等經營行為的日趨復雜，應盡快對第二稅收債務人進行確認。在現行的《稅收征管法》中，對于上述責任人有相近的規定，例如，第50條規定“欠繳稅款的納稅人因怠于行使到期債權，或者放棄到期債權，或者無償轉讓財產，或者以明顯不合理的低價轉讓財產而受讓人知道該情形，對國家稅收造成損害的，稅務機關可以依照合同法第七十三條、第七十四條的規定行使代位權、撤銷權。”這里的代位行使的對象（即次債務人）就具有一定的第二稅收債務人的特征，當然，與嚴格意義上的第二債務人還存在差異，它并非一開始就確定其稅收債務責任，而且也不是對主稅收債務人的稅收債務負全部責任。

3、稅收債務的繼承

稅收債務屬于貨幣支付，按理可以繼承，但納稅義務的法定性對于這種繼承不以支持。雖然，在現行稅法中對于稅收債務的繼承沒有規定，但《中華人民共和國繼承法》第34條規定“執行遺囑不得妨礙清償遺贈人依法應當繳納的稅款和債務”，可見我國法律中是承認稅收債務繼承的，這也會形成稅法的他人責任。借鑒其他法律規定，稅法應對此盡快確認，同時對于被繼承人的稅收債務償還，是限于繼承人接受的財產還是擴大到繼承人可以使用的全部財產，稅法也應盡快確定。從他人責任應以所依據的原有的自己責任負擔為基礎角度考慮，筆者傾向于以被繼承的財產為有限償付。

「參考資料

1、許建國等：《中國稅法原理》[M]，武漢大學出版社，1995年。

2、許善達等：《中國稅收法制論》[M]，中國稅務出版社，1997年。

3、金子宏：《日本稅法原理》[M]，劉多田等譯，中國財政經濟出版社，1989年。

4、吳炳昌譯：《日本地方稅法》[M]，經濟科學出版社，1997年。

5、徐志：《韓國國稅基本法的內容與借鑒》[J]，《稅務研究》，1997年4月。

篇8

關鍵詞：稅收管理創新

伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰，迫切要求加快稅收管理的改革創新，實現傳統型管理向現代型管理轉變。

一、稅收管理的理論創新

理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究，在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計，忽視人力資源的配置管理和開發利用；在改革的進程上，對不同地區制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創新，首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結經驗教訓，把成功的經驗系統化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術，結合我國稅收管理的實際，創造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展；還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識，創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新，推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。

二、稅收管理的技術創新

科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越，信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現，稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。

在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃，軟件開發應用雜亂無序，信息系統平臺不統一，數據處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監控能力不強，導致高技術與低效率并存，高成本與低產出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰略高度推進稅收管理的技術創新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網絡技術的潛在效能。

創新稅收管理技術，實現稅收管理信息化，是科技與管理相互結合、相互促進，推動稅收管理發展，實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統籌規劃，統一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃，逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛，適應現代信息網絡技術發展的要求，實現技術創新與管理創新的互動，在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新，改造管理流程，重組職能機構，變革管理方法，優化資源配置，規范權力運行，把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網絡技術，建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯網，實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統，電子化的自動催報催繳系統；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢，與納稅人溝通交流，實行網上行政，網上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術在方便納稅人，提高辦稅質量和效率，降低稅收成本方面發揮重要作用。

其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托，把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統，實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上，逐步實現征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規范度，實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上，利用信息技術控制業務處理流程，減少自由裁量的環節和幅度，落實行政執法責任，參與稅收管理質量的控制和改進，實現對執法行為的監督制約，使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效，都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創新

稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理，直接關系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優質高效的納稅服務，影響到稅收管理質量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整，特別是新稅制實施后，征管組織機構處在不斷的調整變化之中，有的撤銷稅務所，按區域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局；有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構的框框，沒有沖破地區行政管轄范圍的界限，沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組織機構龐大臃腫，管理層級環節過多，機構設置不統一，職能部門交叉重疊，權力結構過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結構問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構的改革創新。隨著國民經濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構改革創新的著力點應放在依托信息網絡技術，打破部門約束和層級限制，根據稅收管理的內在規律，優化管理資源的配置，使傳統封閉的機械式組織向現代開放的網絡化組織方向發展。

一要減少管理層次，收縮征管機構，確立稅收管理機構改革的總體目標和基本框架。現代管理組織理論和發達國家的實踐證明，要提高組織結構效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構，實現組織結構的扁平化。我國目前稅收管理組織結構，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構的征管組織體系。要創新稅收管理組織結構，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結構，沖破行政區劃的約束，根據經濟區域、稅源分布、規模大小，設置稅收管理機構。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結構。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區劃，根據經濟區域進行撤并，設置跨省大區局，如像人民銀行跨省設置分行機構。

二要統一征管機構設置，實現基層征管組織結構的扁平化。根據企業組織理論學的研究，企業管理組織機構設置通常有四種模式，即以產品為基礎的模式、以職能為基礎的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構的改革目標和國外稅收管理機構設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結合的模式設置內部機構。在基層局(縣、區局和將來實現征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結合的模式設置機構，除稽查局可作為外設機構外，其它專業局都應全部轉為內設機構，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現對內外稅、不同行業、不同預算級次企業的統一管理。基層局的主要職能是對轄區內稅源稅基的控管。分類管理是專業化管理的基礎，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現稅收征管的信息化。利用信息技術改變稅收管理的流程和組織結構，建立一種層級更少基層管理人員權責更大的管理體制。在縣(區)局內部，根據稅收征管和信息化的內在規律，重新設計和優化稅收征管業務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調查執行、稽查審計等稅務機關找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應現代稅收管理發展要求的制度，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發展重要內容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優化設計上求得新突破。

當前稅收管理制度創新應當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權益制度，確保客觀公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發展緊密相聯的無形資產。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納稅人誠信納稅。

同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結合起來，建立起科學的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。

(2)要著眼提高稅務機關內部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。

一要建立科學的稅收管理績效考核制度。考核稅收管理績效是促進稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關重要。要徹底扭轉過去績效考核重收入輕管理，重上級機關對下級機關輕機關內部考核的傾向，從組織收入型向執法保障型轉變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段。可以考慮從上級機關對下級機關和機關內部兩個層面建立績效考核制度。上級機關對下級機關的績效考核，應從稅收風險、執行政策、服務質量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關內部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網絡對稅務人員工作業績進行有效的監控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關聯，激發個人和群體奮發向上的活力。

篇9

一、稅收管理的理論創新

理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究，在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計，忽視人力資源的配置管理和開發利用；在改革的進程上，對不同地區制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創新，首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結經驗教訓，把成功的經驗系統化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術，結合我國稅收管理的實際，創造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展；還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識，創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新，推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。

二、稅收管理的技術創新

科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越，信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現，稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃，軟件開發應用雜亂無序，信息系統平臺不統一，數據處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監控能力不強，導致高技術與低效率并存，高成本與低產出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰略高度推進稅收管理的技術創新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網絡技術的潛在效能。

創新稅收管理技術，實現稅收管理信息化，是科技與管理相互結合、相互促進，推動稅收管理發展，實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統籌規劃，統一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃，逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛，適應現代信息網絡技術發展的要求，實現技術創新與管理創新的互動，在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新，改造管理流程，重組職能機構，變革管理方法，優化資源配置，規范權力運行，把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網絡技術，建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯網，實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統，電子化的自動催報催繳系統；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢，與納稅人溝通交流，實行網上行政，網上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術在方便納稅人，提高辦稅質量和效率，降低稅收成本方面發揮重要作用。

其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托，把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統，實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上，逐步實現征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規范度，實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上，利用信息技術控制業務處理流程，減少自由裁量的環節和幅度，落實行政執法責任，參與稅收管理質量的控制和改進，實現對執法行為的監督制約，使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效，都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創新

稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理，直接關系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優質高效的納稅服務，影響到稅收管理質量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整，特別是新稅制實施后，征管組織機構處在不斷的調整變化之中，有的撤銷稅務所，按區域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局；有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構的框框，沒有沖破地區行政管轄范圍的界限，沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組織機構龐大臃腫，管理層級環節過多，機構設置不統一，職能部門交叉重疊，權力結構過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結構問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構的改革創新。隨著國民經濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構改革創新的著力點應放在依托信息網絡技術，打破部門約束和層級限制，根據稅收管理的內在規律，優化管理資源的配置，使傳統封閉的機械式組織向現代開放的網絡化組織方向發展。一要減少管理層次，收縮征管機構，確立稅收管理機構改革的總體目標和基本框架。現代管理組織理論和發達國家的實踐證明，要提高組織結構效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構，實現組織結構的扁平化。我國目前稅收管理組織結構，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構的征管組織體系。要創新稅收管理組織結構，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結構，沖破行政區劃的約束，根據經濟區域、稅源分布、規模大小，設置稅收管理機構。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結構。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區劃，根據經濟區域進行撤并，設置跨省大區局，如像人民銀行跨省設置分行機構。

二要統一征管機構設置，實現基層征管組織結構的扁平化。根據企業組織理論學的研究，企業管理組織機構設置通常有四種模式，即以產品為基礎的模式、以職能為基礎的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構的改革目標和國外稅收管理機構設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結合的模式設置內部機構。在基層局(縣、區局和將來實現征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結合的模式設置機構，除稽查局可作為外設機構外，其它專業局都應全部轉為內設機構，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現對內外稅、不同行業、不同預算級次企業的統一管理。基層局的主要職能是對轄區內稅源稅基的控管。分類管理是專業化管理的基礎，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現稅收征管的信息化。利用信息技術改變稅收管理的流程和組織結構，建立一種層級更少基層管理人員權責更大的管理體制。在縣(區)局內部，根據稅收征管和信息化的內在規律，重新設計和優化稅收征管業務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調查執行、稽查審計等稅務機關找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應現代稅收管理發展要求的制度，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發展重要內容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優化設計上求得新突破。

當前稅收管理制度創新應當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權益制度，確保客觀公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發展緊密相聯的無形資產。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納稅人誠信納稅。同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結合起來，建立起科學的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。

(2)要著眼提高稅務機關內部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。

一要建立科學的稅收管理績效考核制度。考核稅收管理績效是促進稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關重要。要徹底扭轉過去績效考核重收入輕管理，重上級機關對下級機關輕機關內部考核的傾向，從組織收入型向執法保障型轉變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段。可以考慮從上級機關對下級機關和機關內部兩個層面建立績效考核制度。上級機關對下級機關的績效考核，應從稅收風險、執行政策、服務質量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關內部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網絡對稅務人員工作業績進行有效的監控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關聯，激發個人和群體奮發向上的活力。

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2、繼續加強稅收征管，大力提升征管質量和效率。進一步規范稅收執法行為，提高征管質量和執法水平。首先要按照省局及市局的要求，切實搞好稅收征管改革，在精細化管理、科學化管理上狠下功夫，不斷加強征管質量考核，努力提高征管水平和效率。其次是要實地調查,深入分析稅源，將企業稅收落實到稅種、分解到項目，責任到征收管理人員。加強企業稅收進度考核和情況通報，促使企業稅收均衡入庫。第三是嚴格執行稅收管理員制度，摸清納稅戶底數，實行納稅人戶籍資料“一戶式”管理。落實納稅人分類管理辦法，強化稅源監控，全面加強各稅種管理，抓好重點稅源、重點企業稅收征管，實施重點企業、重點行業、重點稅源管理制度。搞好納稅評估，加強案頭分析，提高管理效能。第四是完善征管格局，努力提高征管工作質量。將全縣所有的企事業單位及及行政部門的稅收實行全縣集中征收和統一管理，對納稅人實行電算化管理，實行適時跟蹤，動態監控。

3、著力抓好稅收法制工作，全面推進依法治稅。以貫徹《全面推進依法行政綱要》為主線，以實施稅收執法責任制為重點，嚴格執行重大案件審理制度，加強稅收執法監督，嚴格執法過錯責任追究，進一步規范稅收執法行為。堅持依法組織收入原則，正確認識和處理稅收計劃與依法治稅的關系，既不能人為調節收入進度違規批準緩稅，也不能寅吃卯糧收過頭稅。嚴格稅收減免管理辦法，絕不能越權擅自減免稅收。認真貫徹“內外并舉、重在治內、以內促外”的工作方針，不斷創新稅收管理機制。認真貫徹實施行政許可法，扎實開展“五五”普法工作。加強征收管理基礎設施建設，我局將按照市局統一安排，在縣委、縣府的統一領導下，加強隊伍建設，切實整頓干部隊伍作風，緊緊圍繞稅收中心工作，全面貫徹落實新時期的治稅思想，以科學的發展觀統領地稅工作，加強業務培訓，努力造就一支“政治過硬、業務熟練、作風優良、執法公證、服務規范”的地稅隊伍。

4、按照國家稅務總局《個人所得稅管理辦法》的規定，繼續強化個人所得稅的代扣代繳工作，建立高收入者個人檔案，全面推行雙向申報制度與全員全額申報制度相結合的辦法，完善代扣代繳明細賬制度，對年收入12萬元以上納稅人的主動申報納稅情況進行重點檢查，促進納稅人自覺申報納稅。

5、加強重點稅源稽查，努力提高辦案質量。積極推行“陽光稽查”，按照“大稽查”的要求，用好稽查“鐵拳”，從嚴查處偷、逃稅行為。一是落實稽查計劃，制定稽查目標，對重點企業、重點行業仍實行專項稽查。二是對個人所得稅進行全面的清理檢查，尤其是未主動進行個人所得稅申報的行政事業單位進行專項檢查，對個人所得稅的代扣代繳情況進行重點檢查，加大處罰力度。三是以查假票、假賬、假申報為主要內容，加大對電力、交通、建安、電信、金融、有限責任公司和私營企業等高收入行業和個人的檢查力度。四是繼續加強與公安、國稅等部門配合，進一步整頓和規范稅收秩序。檢查中，涉嫌構成偷稅罪的要按規定移送公安機關，絕不能“以補代法”、“以罰代法”；對查處案件阻力較大的，提請公安部門和市稽查局介入，協助檢查。

6、認真執行欠稅公告制度，大力清繳欠稅。按照國家稅務總局《欠稅公告辦法》的規定,為了督促納稅人自覺繳納欠稅,防止新的欠稅發生,保證國家稅款的及時足額入庫。經研究，縣局決定成立清理欠稅領導小組，對欠繳稅款的納稅人進行重點監控，在理清分戶欠稅原因的基礎上，針對不同情況，切實采取措施，大力清繳欠稅。我們將在*年欠稅公告的基礎上，加大力度，嚴格按照規定對欠繳稅款的納稅人（包括扣繳義務人）的情況分別通過辦稅服務廳、廣播電視等新聞媒體予以公告。除依法公告外，還將積極催繳并嚴格按日加收滯納金，直至采取稅收保全措施、稅收強制執行措施清繳欠稅，確保國家各項稅款及時足額入庫。