導(dǎo)語：如何才能寫好一篇礦產(chǎn)資源法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

摘 要 礦產(chǎn)資源是人類賴與生存和國民經(jīng)濟(jì)賴于發(fā)展的重要基礎(chǔ),保護(hù)和合理利用有限的礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套規(guī)定的實(shí)施,對我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與保護(hù)起到了十分重要的作用,影響巨大。但是,由于立法內(nèi)容不全面細(xì)致、有的制度設(shè)計(jì)不盡合理,現(xiàn)行立法對我國礦產(chǎn)資源的保護(hù)也存在一些顯而易見的漏洞和盲點(diǎn)。因此,立足于礦產(chǎn)資源的合理利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,本文從我國礦產(chǎn)資源政策和法律法規(guī)出發(fā),對進(jìn)一步完善《礦產(chǎn)資源法》提出幾點(diǎn)愚見。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源 法律 政策 建議

一、我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》修改之必要性分析

1979年以國家地質(zhì)部為主起草了《礦產(chǎn)資源法》,并提交給了國務(wù)院和人大常委會討論和修改。在此期間,黨的十二屆三中全會做出了實(shí)行商品經(jīng)濟(jì)的重大決策,這為《礦產(chǎn)資源法》的制定指明了方向,提供了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。于是《礦產(chǎn)資源法》于1986年三月正式出臺,從而結(jié)束了礦業(yè)開采立法中無法可依的空白。但是,隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,我國實(shí)行了社會主義市場經(jīng)濟(jì),而這部立法是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式制定的,它強(qiáng)調(diào)的是在國家統(tǒng)一計(jì)劃下的地質(zhì)勘查,礦山開采。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,1996年修訂后的《礦產(chǎn)資源法》正式頒布實(shí)施。但從目前來看,這部法律仍然不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢,在一定程度上成為我國礦業(yè)市場發(fā)展的一種阻礙,它也在多個(gè)方面表現(xiàn)出它的不足和亟待完善的地方。

(一)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中存在的問題

1.礦產(chǎn)資源稅的征收設(shè)置不合理。首先,征收礦產(chǎn)資源稅的直接目的之一就是調(diào)節(jié)資源級差收入。我國目前對資源稅是從量定額征收。這種征收方式對于大多數(shù)生產(chǎn)成本、開采難度和環(huán)境相差較大的資源來說稅收的高低與由于資源差異造成的級差收益嚴(yán)重脫節(jié)。從而必然造成不同探礦、采礦企業(yè)之間的利潤分配的不均衡。其次,礦業(yè)稅費(fèi)種類繁多,征繳原理不清,稅費(fèi)收取的透明度不高。礦山企業(yè)涉及的稅費(fèi)名目繁多,征收原理不清晰,利益分配不合理,未清晰劃定國家在行政管理和所有人權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面的界限,稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低,重復(fù)征收;也未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的不同,忽視礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)與礦產(chǎn)資源的耗竭性特征。

2.礦業(yè)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定,國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度,開采礦產(chǎn)資源必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。而我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從價(jià)計(jì)征。補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率最低是1%,而最高也不超過4%。這與發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)資源所有者權(quán)益的權(quán)利金占銷售收入的10%左右相比,我國征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)太低。這種過低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)既沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身價(jià)值,又沒有很好地實(shí)現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。

3.礦業(yè)價(jià)款規(guī)定混亂。在價(jià)款收取范圍上,行政法規(guī)規(guī)定只有出讓國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán),才收取價(jià)款。但是,按照國土資源部的規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件,礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過程中,不論是否存在國家出資勘查情形都收取價(jià)款;并且,原為無償取得礦業(yè)權(quán)而申請延續(xù)的,也要收取價(jià)款。

(二)礦業(yè)權(quán)市場方面存在的問題

1.礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)有種種限制,不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)的新情況。首先,在礦業(yè)權(quán)上,我國人為地將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán),在實(shí)踐中,探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設(shè)立礦山企業(yè)并且要達(dá)到一定的資質(zhì)條件。其次,禁止把盈利作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的,無助于礦產(chǎn)資源的有效配置,使得整個(gè)礦業(yè)權(quán)市場一直處于“有場無市”的境地。

2.礦業(yè)權(quán)一級市場存在“雙軌制”的弊端,亟待完善。現(xiàn)行操作中存在原來的申請批準(zhǔn)方式和招投標(biāo)拍賣掛牌出讓方式,一些地方還進(jìn)行了協(xié)議出讓。但除了審批方式外,其他方式均無明確法律依據(jù)。此外,對各種方式的使用范圍、具體程序、出讓收益的收取、分配和運(yùn)用,缺乏明確法律依據(jù),地方立法與實(shí)際操作受到法律層面的制約。“雙軌制”并存導(dǎo)致:礦山企業(yè)因取得方式不同而存在不平等競爭;為通過無償方式或者非公開競價(jià)方式低價(jià)取得礦業(yè)權(quán),為權(quán)力尋租和腐敗行為提供了土壤。

3.礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的管制與規(guī)避矛盾突出。礦業(yè)權(quán)利人應(yīng)可自由處分其礦業(yè)權(quán),但目前礦業(yè)權(quán)利人之間買賣、以礦業(yè)權(quán)作價(jià)出資入股、合作、出租等形式都受到各種各樣不合理的限制,門檻過高,窒息了二級市場的正常發(fā)展。一方面是流轉(zhuǎn)的迫切需求,一方面是現(xiàn)行法規(guī)和政府管理的高度管制,導(dǎo)致秘密、地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍。許多權(quán)利人以“承包”為名,行轉(zhuǎn)讓之實(shí)。這種地下交易非常普遍,管理部門根本沒有能力進(jìn)行監(jiān)控或者查處。這些私下交易由于沒有經(jīng)過法律程序,非常容易引發(fā)糾紛,造成嚴(yán)重的社會沖突。

(三)礦山環(huán)境保護(hù)方面存在的問題

1.礦產(chǎn)環(huán)境方面缺少統(tǒng)一立法。當(dāng)前,我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)問題還處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài),缺少系統(tǒng)統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范在資源開發(fā)過程中對資源地環(huán)境的保護(hù)以及治理工作。這就造成了不少地方政府片面追求地方財(cái)政的增長,而忽視了對礦區(qū)環(huán)境的保護(hù)和治理。

2.礦山環(huán)境治理保證金等資金制度建立、運(yùn)行難度大。雖經(jīng)多年引導(dǎo)鼓勵,但因缺乏法律和行政法規(guī)依據(jù),礦山環(huán)境治理保證金制度在各省的推行仍面臨諸多問題。雖然在地方政府、國土資源部門的規(guī)范型文件中一般都有建立礦山環(huán)境治理保證金的規(guī)定,但在地方法規(guī)中卻很少對此做出明確規(guī)定,更乏具體的實(shí)施辦法。

3.資源開采遺留廢棄物對環(huán)境的破壞嚴(yán)重。礦山開采過程中的廢棄物(如尾礦、矸石等)需要大面積的堆置場地,從而導(dǎo)致對土地的過量占用和對堆置場原有生態(tài)系統(tǒng)的破壞,礦山廢棄物中的酸性、堿性、毒性或重金屬成分,通過徑流和大氣飄塵,會破壞周圍的土地、水域和大氣,其污染影響面將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過廢棄物堆置場的地域和空間。

二、針對礦產(chǎn)資源法存在的問題提出以下建議

(一)對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的建議

1.適當(dāng)提高資源稅稅率。我國現(xiàn)行的資源稅只屬于礦產(chǎn)資源占用稅,在設(shè)計(jì)時(shí)基本上沒有考慮資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等問題,因而所規(guī)定的資源稅單位稅額偏低,難以起到其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。隨著我國改革開放的不斷深人和發(fā)展,礦業(yè)市場化改革的腳步不斷加快.資源及資源補(bǔ)償費(fèi)的征收比率及征收范圍都不應(yīng)該停留在原有的水平上。所以新的資源稅法的修改應(yīng)該在充分考慮市場因素的前提下,根據(jù)資源的稀缺性、不可再生資源的替代品德開發(fā)成本等因素,提高資源稅稅率,從而調(diào)整利益分配格局,更加合理充分的利用有限的礦產(chǎn)資源。

2.進(jìn)一步完善資源補(bǔ)償費(fèi)制度。我國目前的資源補(bǔ)償費(fèi)同其他國家的權(quán)利金制度相比,明顯處于一個(gè)較低的水平。國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬性與礦產(chǎn)資源開發(fā)獲得的利益是嚴(yán)重脫節(jié)的。所以我們應(yīng)該借鑒國外的權(quán)利金制度。對采礦權(quán)持有者征收絕對地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家所有,同時(shí)使經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離,而明確產(chǎn)權(quán)可實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償開采;對資源條件優(yōu)越者征收超額利潤稅(即資源稅)可使采礦者平等競爭,有效地開采資源,提高經(jīng)營效率,這一些都有利于資源的優(yōu)化配置。

3.改變傳統(tǒng)的資源稅征收方式。目前世界各國普遍采用的資源稅征收辦法有從量稅、從價(jià)稅、比例稅、累進(jìn)稅四種。我國目前實(shí)行的是從量定額征收。這種征收方式的優(yōu)點(diǎn)是只要企業(yè)開采了一定量的礦產(chǎn)資源,就必須向國家繳納一定量的資源稅。但是,我們知道礦產(chǎn)資源的價(jià)格是隨著市場不斷高低變化的,而且由于資源的稀缺性,有限性,礦產(chǎn)資源的價(jià)格在將來是必然要上漲的,所以,為了保證國家從礦產(chǎn)資源上真正取得應(yīng)有的利益,應(yīng)該建立一種從價(jià)征收的體制,讓稅收和價(jià)格掛鉤,從而更好的發(fā)揮資源稅對不同利益主體的調(diào)節(jié)作用,防止礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的超額暴力利潤。

(二)對完善礦產(chǎn)資源市場方面的建議

1.健全法律法規(guī),規(guī)范礦產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)市場。1999年,國家頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》,明確了礦業(yè)權(quán)須有償取得。我們應(yīng)根據(jù)國家礦產(chǎn)資源安全的要求以及國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定,區(qū)別不同區(qū)域或者不同礦產(chǎn)資源種類并規(guī)定不同的準(zhǔn)入資格,以此為基礎(chǔ),對有資格進(jìn)行同一區(qū)域或者同一礦產(chǎn)勘探開發(fā)的礦業(yè)企業(yè)或者個(gè)人賦予同等的法律地位,進(jìn)而鼓勵市場機(jī)制在這種范圍內(nèi)充分發(fā)揮其積極的配置功能和調(diào)節(jié)作用。

2.減少政府干預(yù),建立更加自由的礦產(chǎn)資源市場。在礦產(chǎn)資源法修訂中應(yīng)平等的對待礦產(chǎn)資源市場兩類不同的主體,賦予國有礦業(yè)權(quán)人和非國有礦業(yè)權(quán)人同等的市場主體地位,平等競爭,機(jī)會均等的參與礦產(chǎn)資源市場。從而徹底解決礦業(yè)資源市場“雙軌制”存在的弊端,讓公平競爭的氛圍在礦業(yè)資源市場真正的形成。

(三)對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境保護(hù)問題的意見建議

1.將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)原則在立法中加以確定。應(yīng)將礦山環(huán)境保護(hù)與治理作為一項(xiàng)原則在《礦產(chǎn)資源法》總則中進(jìn)行規(guī)定。鼓勵社會資金參與礦山環(huán)境保護(hù)與治理,規(guī)定礦山環(huán)境保護(hù)和治理是采礦權(quán)人的責(zé)任。將礦山環(huán)境的保護(hù)與治理單列一章,明確規(guī)定礦山環(huán)境主管部門與職責(zé),相關(guān)部門職責(zé)分工與協(xié)調(diào),以及政府和礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)治理的責(zé)任。

2.建立礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度、日常監(jiān)管制度。環(huán)境影響評價(jià)制度首創(chuàng)于美國,作為預(yù)防和減輕環(huán)境污染的基本手段在世界各國得到了廣泛采用,許多國家或地區(qū)的立法規(guī)定,所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項(xiàng)目,在獲得審批前均應(yīng)開展環(huán)境背景研究,提交環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書,供有關(guān)政府部門審查批準(zhǔn),據(jù)此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。我國2003年生效的《環(huán)境影響評價(jià)法》對這種制度做了一定的規(guī)定,但是種種規(guī)定過于原則,又缺乏實(shí)施的必要保障,因此形同一紙空文。因此有必要對這種環(huán)境影響評價(jià)制度制定更加切實(shí)可行的規(guī)定。

參考文獻(xiàn):

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篇2

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)勘查礦產(chǎn)資源。

第三條市、縣區(qū)國土資源管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查工作負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)。各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助國土資源管理部門做好礦產(chǎn)資源勘查監(jiān)督管理工作。

第四條市、縣區(qū)安監(jiān)、國土資源管理、公安等有關(guān)部門應(yīng)按照有關(guān)政策規(guī)定。積極加強(qiáng)對探礦權(quán)人勘查工作的安全監(jiān)管。嚴(yán)格程序。

第五條對礦產(chǎn)資源的勘查實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查的方針。鼓勵礦產(chǎn)資源勘查中先進(jìn)技術(shù)的研究運(yùn)用。

第六條礦產(chǎn)資源勘查必須遵守國家法律法規(guī)。符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源規(guī)劃。

第七條礦產(chǎn)資源勘查除國家戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目外。本市境內(nèi)新設(shè)礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目均實(shí)行有償出讓。由市國土資源管理部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定向上級登記管理機(jī)關(guān)申報(bào)。

第八條市、縣區(qū)人民政府成立礦產(chǎn)資源收儲機(jī)構(gòu)。依法收儲礦業(yè)權(quán)（含探礦權(quán)、采礦權(quán)）同時(shí)根據(jù)市、縣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場需求適時(shí)以公開出讓方式適量投放市場。對通過收回、收購或直接委托勘查評估所形成的礦產(chǎn)資源實(shí)施管理。

第九條依法取得的探礦權(quán)受法律保護(hù)。禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入他人依法取得探礦權(quán)的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行勘查或采礦活動。

第十條探礦權(quán)申請人必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、履行民事義務(wù)的法人。探礦權(quán)人必須在當(dāng)?shù)刈跃邆洫?dú)立法人資格的企業(yè)（國有地質(zhì)勘查單位除外）注冊資本金不低于500萬元。

第十一條探礦權(quán)申請人向登記管理機(jī)關(guān)申請?zhí)降V權(quán)時(shí)。并將核查結(jié)果逐級上報(bào)上級國土資源管理部門：應(yīng)同時(shí)將申請資料報(bào)送縣區(qū)國土資源管理部門。縣區(qū)國土資源管理部門自接到資料之日起十日內(nèi)對下列內(nèi)容進(jìn)行核查。

一）否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦產(chǎn)資源整合方案；

二）資料是否齊全。否具備資質(zhì)條件；

三）否繳清探礦權(quán)價(jià)款及其它規(guī)費(fèi)；

四）否存在違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)行為；

五）申請區(qū)塊范圍內(nèi)及周邊礦權(quán)設(shè)置情況；

六）申請區(qū)塊范圍內(nèi)重要工程。大型設(shè)施、地質(zhì)遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、軍事等情況。

第十二條探礦權(quán)人委托地勘單位進(jìn)行勘查工作的必須履行勘查合同。禁止只簽合同而由投資人自行實(shí)施勘查施工的行為。

第十三條嚴(yán)格探礦權(quán)備案制度。探礦權(quán)人依法取得探礦權(quán)后。提交開工報(bào)告、勘查設(shè)計(jì)及主要附圖。必須向市、縣區(qū)國土資源管理部門備案。

第十四條探礦權(quán)人在開工時(shí)必須按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的勘查設(shè)計(jì)或方案進(jìn)行勘查工作。辦理環(huán)保、水土保持、林地占用、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。

第十五條探礦權(quán)人在5年內(nèi)必須完成從普查、詳查到勘探的全部地質(zhì)勘查工作。提交資源儲量報(bào)告。勘查周期可延長到7年。期不能劃定礦區(qū)范圍的勘查許可證原則上不再延續(xù)，轉(zhuǎn)入劃定礦區(qū)范圍和礦產(chǎn)資源開采。對大中型礦床。予以注銷。經(jīng)轉(zhuǎn)讓取得的探礦權(quán)，其勘查時(shí)間連續(xù)計(jì)算。

已取得的探礦權(quán)。期仍不能劃定礦區(qū)范圍、轉(zhuǎn)入開發(fā)的勘查許可證原則上予以注銷。也必須遵守前款規(guī)定；凡已經(jīng)超過或?qū)⒁_(dá)到規(guī)定期限的給予2年過渡期。

第十六條探礦權(quán)每次延續(xù)必須根據(jù)工作情況集中找礦靶區(qū)。縮小面積應(yīng)不少于延續(xù)前探礦權(quán)面積的1/縮小勘查面積。

第十七條探礦權(quán)人年度勘查投入?yún)⒄帐袌鲂星椤０凑湛辈楣ぷ鲗?shí)物工作量核算。勘查資金投入第一年度每平方公里不低于5萬元。從第三年度開始每年每平方公里不低于20萬元。第二年度每平方公里不低于10萬元。

如實(shí)反映年度勘查工作資金投入。探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)制度。

第十八條辦理探礦權(quán)延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓的探礦權(quán)人必須同時(shí)向勘查登記管理機(jī)關(guān)和縣區(qū)國土資源管理部門提交階段性的地質(zhì)勘查報(bào)告和已通過年檢的探礦權(quán)年度報(bào)告。并將檢查情況逐級上報(bào)國土資源管理部門。探礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記的勘查許可證自行廢止。縣區(qū)國土資源管理部門對提供的資料進(jìn)行初步審查并對其勘查情況進(jìn)行實(shí)地檢查。

第十九條礦山企業(yè)生產(chǎn)探礦應(yīng)遵循以下規(guī)定：

一）按規(guī)范要求編制勘查設(shè)計(jì)。報(bào)采礦許可證發(fā)證機(jī)關(guān)

和縣級國土資源部門備案后嚴(yán)格按設(shè)計(jì)進(jìn)行施工。

二）需要委托勘查單位從事生產(chǎn)勘查的勘查單位必須具備相應(yīng)的資質(zhì)條件。并嚴(yán)格按照勘探設(shè)計(jì)進(jìn)行施工。

三）礦山企業(yè)必須每半年向縣國土資源部門報(bào)告生產(chǎn)勘查工程的進(jìn)展情況。生產(chǎn)勘查工作結(jié)束。

四）生產(chǎn)勘查探明增加的可供開采的礦產(chǎn)資源在已批準(zhǔn)的開發(fā)利用方案或總體設(shè)計(jì)中未包括的礦山企業(yè)應(yīng)在辦理新增儲量登記后對開發(fā)利用方案進(jìn)行補(bǔ)充和修改。方能進(jìn)行開采。經(jīng)原發(fā)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后。

承擔(dān)生產(chǎn)勘查的勘查單位。不得在探礦過程中進(jìn)行任何采礦活動。不得將探礦工程再轉(zhuǎn)包他人。

第二十條加強(qiáng)探礦權(quán)年度檢查制度。探礦權(quán)人必須于每年10月底前向各級國土資源部門提交以下資料：

一)礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目年度報(bào)告；

二)礦產(chǎn)資源勘查許可證原件；

三)本年度勘查工作項(xiàng)目支出的會計(jì)核算報(bào)表；

四)本勘查年度探礦權(quán)使用費(fèi)繳費(fèi)收據(jù)復(fù)印件；

五)年初開工報(bào)告復(fù)印件；

六)勘查工作總結(jié)。

市、縣區(qū)國土資源主管部門應(yīng)對勘查項(xiàng)目進(jìn)行檢查。必要時(shí)可到勘查作業(yè)區(qū)現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查。對提交資料真實(shí)性進(jìn)行核查。

第二十一條探礦權(quán)從取得到轉(zhuǎn)入開發(fā)只準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓一次。探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行預(yù)審制度。逐級審查、審核、審批，申請資料由探礦權(quán)所在縣級國土資源部門受理。凡未通過預(yù)審的一律不受理其探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓申請。同等條件下，政府有優(yōu)先收購儲備礦產(chǎn)資源的權(quán)利。探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上要求整體進(jìn)行，不得分割轉(zhuǎn)讓。探礦權(quán)人未提交有關(guān)部門審批的相應(yīng)勘查階段的地質(zhì)報(bào)告、未按照批準(zhǔn)的勘查設(shè)計(jì)施工、投入資金不足及不符合其它相關(guān)規(guī)定的不得轉(zhuǎn)讓。

第二十二條合作勘查礦產(chǎn)資源。原控股股東和探礦權(quán)人名稱均發(fā)生變化的應(yīng)辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批登記手續(xù)。探礦權(quán)人內(nèi)部股權(quán)變更或引進(jìn)新股東。

探礦權(quán)人內(nèi)部股權(quán)變更或引進(jìn)新股東。但探礦權(quán)人名稱未發(fā)生變化的應(yīng)辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批登記手續(xù)。合作勘查礦產(chǎn)資源。原控股股東發(fā)生變化。

合作勘查礦產(chǎn)資源。原控股股東和探礦權(quán)人名稱均未發(fā)生變化的應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)變更事項(xiàng)向國土資源管理部門備案。探礦權(quán)人內(nèi)部股權(quán)變更或引進(jìn)新股東。

第二十三條探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的其勘查工作程度、資源儲量及建設(shè)規(guī)模應(yīng)符合采礦權(quán)市場準(zhǔn)入條件和礦產(chǎn)資源整合要求。

向縣區(qū)國土資源部門遞交勘查項(xiàng)目完成報(bào)告或者勘查項(xiàng)目終止報(bào)告。經(jīng)初步核查后，第二十四條有下列情形之一的探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期內(nèi)。報(bào)送資金投入情況報(bào)表和有關(guān)證明文件。登記管理機(jī)關(guān)辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)：

一）勘查許可證的有效期屆滿。不辦理延續(xù)登記或者不申請保留探礦權(quán)的

二）申請采礦權(quán)的

三）因故需要撤銷勘查項(xiàng)目的自勘查許可證注銷之日起90日內(nèi)。原探礦權(quán)人不得申請已注銷的區(qū)塊范圍內(nèi)的探礦權(quán)。

第二十五條探礦權(quán)人有下列情形之一的由國土資源部門按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定予以處罰。觸犯刑律的移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

一）不按有關(guān)規(guī)定備案、報(bào)送開工報(bào)告和勘查年度報(bào)告等有關(guān)資料、拒絕接受監(jiān)督檢查或者弄虛作假；

二）未完成規(guī)定的年度勘查投入；

三）領(lǐng)取勘查許可證之日起6個(gè)月內(nèi)未開始施工。或者施工后無故停止勘查工作滿6個(gè)月的

四）不在勘查許可證規(guī)定的區(qū)塊范圍內(nèi)從事規(guī)定礦種勘查工作的有越界勘查行為。擅自進(jìn)行滾動勘探開發(fā)、邊探邊采或者試采行為的

五）未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)。或者以工程承包、變更法人代表、合作勘查等形式變相非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)行為的

六）不按時(shí)參加探礦權(quán)年度檢查。不按規(guī)定時(shí)限申請延續(xù)登記的

七）違反礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)其他規(guī)定的

第二十六條探礦權(quán)人有違反環(huán)境保護(hù)、水土保持、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)規(guī)定行為的由相關(guān)行政主管部門依法給予行政處罰。

篇3

一、指導(dǎo)思想認(rèn)真貫徹落實(shí)《礦產(chǎn)資源法》和省、**市政府礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序治理整頓工作要求，從樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，打擊非法、違法開采礦產(chǎn)資源行為，規(guī)范礦業(yè)權(quán)的審批和管理，維護(hù)正常的礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理秩序，合理使用、節(jié)約和保護(hù)礦產(chǎn)資源，為推動全市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)為確保這次治理整頓工作的順利進(jìn)行，市政府成立**市礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序治理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組。組長由市政府副市長**擔(dān)任；副組長由市國土資源局局長**擔(dān)任；成員單位由市經(jīng)貿(mào)局、公安局、勞動局、工商局、國土資源局、環(huán)保局、水利局、城建局、林業(yè)局等單位組成。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市國土資源局，辦公室主任由國土資源局副局長**擔(dān)任。辦公室具體負(fù)責(zé)治理整頓日常工作。

三、治理整頓工作內(nèi)容1、未取得合法的探礦權(quán)、采礦權(quán)擅自勘查、開采礦產(chǎn)資源的，堅(jiān)決依法予以取締，沒收采出的礦產(chǎn)品和非法所得，并處罰款；造成礦產(chǎn)資源破壞的，依法移送司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。2、對越界開采礦產(chǎn)資源的，堅(jiān)決依法予以糾正，責(zé)令其退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，賠償損失，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，并處罰款；對拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依法吊銷其采礦許可證，移送司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。3、對不按地質(zhì)勘查設(shè)計(jì)施工，持勘查許可證非法采礦的，吊銷其勘查許可證，以無證采礦處理。4、非法承包、轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，由市國土資源局按照國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責(zé)令改正，沒收違法所得，處以罰款，吊銷勘查許可證、采礦許可證。5、加強(qiáng)礦山安全生產(chǎn)管理，對不符合基本安全生產(chǎn)條件或整改無效的礦山企業(yè)，堅(jiān)決予以關(guān)閉。6、對欠繳礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和拒繳采礦權(quán)使用費(fèi)的單位或個(gè)人，一律限期繳納，逾期未繳納的，依照有關(guān)規(guī)定，吊銷采礦許可證。7、繼續(xù)清理自然保護(hù)區(qū)、高速公路和省級以上公路兩側(cè)直觀可視范圍內(nèi)、重要風(fēng)景區(qū)和景點(diǎn)所在地、重要河流堤壩兩側(cè)一定距離內(nèi)的礦山企業(yè)，該關(guān)閉的關(guān)閉，該取締的取締。8、對無主體礦山、未征用土地、無尾礦庫、污染環(huán)境、破壞耕地、河道和植被的礦山企業(yè)(選、洗礦廠)，堅(jiān)決依法取締。9、全面清理已頒發(fā)的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的有關(guān)證照，對五證不全、內(nèi)容不一致的，堅(jiān)決予以糾正，并追究違法發(fā)證的發(fā)證機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的責(zé)任。10、清理黨政機(jī)關(guān)及其工作人員以入股等方式參與辦礦的行為，嚴(yán)肅查處支持和包庇非法探礦、采礦，進(jìn)行權(quán)錢交易等違法違紀(jì)問題。11、清查礦權(quán)審批權(quán)限和程序，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》、《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟V權(quán)。12、科學(xué)制訂礦產(chǎn)資源勘查和開采的規(guī)劃，加快礦權(quán)市場建設(shè)進(jìn)程，做到整合資源與優(yōu)化配置相結(jié)合，提高資源利用效率。13、各職能管理部門對違法行為不制止、不處罰的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。對于貪污受賄、貪贓枉法、、、的，要一查到底，堅(jiān)決處理，絕不姑息。該追究行政責(zé)任的，要依法追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

四、治理整頓工作步驟全市礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作分兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段：自查自糾階段（**年4月-5月）。國土資源局組織治理整頓成員單位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，結(jié)合實(shí)際，對照有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行自查自糾。第二階段：整改驗(yàn)收階段（**年5月-12月）。市礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序治理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組對自查自糾階段存在的問題進(jìn)行整改驗(yàn)收，對整改不合格的，堅(jiān)決予以取締。同時(shí)，要認(rèn)真總結(jié)這次治理整頓工作的經(jīng)驗(yàn)，完善各項(xiàng)管理制度，提高礦政管理水平。

五、工作要求1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要對本地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓工作負(fù)總責(zé)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制。國土資源、經(jīng)貿(mào)、公安、勞動、工商、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門要明確責(zé)任，各司其職，相互配合，共同做好這次治理整頓工作。2、深入宣傳。認(rèn)真宣傳《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及其配套法律法規(guī)，為治理整頓工作營造良好社會氛圍。要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對典型違法案件進(jìn)行曝光，推動治理整頓工作的順利進(jìn)行。3、依法辦事。嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為。對干擾、阻撓整頓工作的單位和個(gè)人，依法懲處；對在治理整頓中領(lǐng)導(dǎo)不力、失職瀆職、營私舞弊的國家工作人員，堅(jiān)決予以查處。4、標(biāo)本兼治。對治理整頓中做出的各種處理決定的執(zhí)行情況，要確定專人督促落實(shí)。對治理整頓中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性的問題，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)采取措施。對管理工作中的存在的漏洞和問題，堅(jiān)決糾正，并盡快完善相關(guān)規(guī)章制度。對治理整頓中遇到的重大問題，要及時(shí)向市礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。

篇4

關(guān)鍵詞： 和諧； 開發(fā)； 管理

鄂爾多斯市位于西南部，地處鄂爾多斯高原腹地。東、南、西與晉、陜、寧接壤，北及東北與自治區(qū)最大城市包頭以及首府呼和浩特隔河相望。東西長約400km，南北寬約340km，總面積86752平方公里。

1. 礦產(chǎn)資源情況

鄂爾多斯境內(nèi)有儲量豐厚的礦產(chǎn)資源，主要礦產(chǎn)種類有煤、煤層氣、天然氣、油頁層、食鹽、硫磺等。煤炭資源最為豐富。按地域位置，鄂爾多斯市可劃分為東、西、南、北四大煤田。東部即準(zhǔn)格爾煤田，西部即桌子山煤田，南部即東勝煤田，北部即烏蘭格爾煤田。鄂爾多斯的煤炭資源不僅儲量大，分布面積廣，而且煤質(zhì)品種齊全，有褐煤、長焰煤、不黏煤、弱黏煤、氣煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏淺，厚度大，易開采。鄂爾多斯市的四大煤田，除烏蘭格爾煤田外，其余均正在開采之中。

準(zhǔn)格爾煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，煤種有不粘煤、長焰煤和弱粘煤，屬優(yōu)質(zhì)動力煤和化工用煤。

東勝煤田成煤時(shí)代為早中侏羅紀(jì)，煤種為不粘煤和長焰煤，發(fā)熱量為18MJ/kg～29MJ/kg、灰份為7%～20%、含硫?yàn)?.47%～3%、水份為6%～16%，屬優(yōu)質(zhì)動力煤、氣化用煤。

桌子山煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，主要為焦煤和配焦用的氣煤、肥煤和C煤，少量為長焰煤。

烏蘭格爾煤田成煤時(shí)代為石炭二疊紀(jì)，煤種為長焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，發(fā)熱量為20MJ/kg、揮發(fā)份為30%左右。

煤氣層：煤氣層儲存在侏羅系中下統(tǒng)延安組中，據(jù)現(xiàn)有資料，鄂爾多斯市煤層氣極其豐富，遠(yuǎn)景資源總量較大。

天然氣：鄂爾多斯市已探明天然氣田5處，探明資源儲量居全區(qū)首位（占98.63%），居全國第四位。

油頁巖：鄂爾多斯市在伊金霍洛旗侏羅系中下統(tǒng)地層中已查明油頁巖兩處。另外，三疊系延長組也是尋找油頁巖的良好層位。

食鹽主要分布于杭錦旗、鄂托克前旗和烏審旗，有礦產(chǎn)地14處。硫磺主要存儲在黃鐵礦（硫鐵礦）中，以天然黃鐵礦形式產(chǎn)出，分布在準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)和伊金霍洛旗境內(nèi)。

2. 存在的主要問題

第一，V產(chǎn)資源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭儲量多集中于東勝煤田、準(zhǔn)格爾煤田國家規(guī)劃礦區(qū)中；礦業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的烏審旗、鄂托克旗、杭錦旗的煤炭勘查程度偏低，基礎(chǔ)儲量很少。煤層氣目前尚無可供開采利用的基礎(chǔ)儲量，天然堿資源潛力不明，桌子山東緣及黃河西岸的石灰?guī)r、白云巖等非能源可礦產(chǎn)勘查程度很低。規(guī)劃期需要加大勘查力度，查明礦產(chǎn)用途和資源潛力，使礦產(chǎn)資源得到合理的開發(fā)利用。

第二，礦山結(jié)構(gòu)有待完善。目前，鄂爾多斯市煤炭開采小型礦山依然偏多，非能源礦產(chǎn)開采仍存在小、散、亂的狀態(tài)需要進(jìn)一步整合和整改，生產(chǎn)技術(shù)和管理水平還不夠先進(jìn)，較多煤炭礦山企業(yè)回采率還在45%左右，這些問題在一定程度上影響著資源的合理利用。

第三，綜合勘查、綜合利用的程度還不夠。鄂爾多斯市的能源礦產(chǎn)煤炭、煤層氣緊密共生，與煤伴生的耐火黏土、高嶺土等非金屬礦產(chǎn)綜合勘查和綜合利用率不高。

第四，礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境問題仍然較多，突出表現(xiàn)為占用破壞土地資源，固體廢棄物和煤層自燃對環(huán)境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因礦業(yè)開發(fā)占用破壞土地恢治理率僅為12.3%，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3. 如何開發(fā)與管理

3.1 構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序

構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序必須以礦業(yè)權(quán)私法規(guī)范為基礎(chǔ)。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。在開采和利用資源方面，我們要做到有法可依。依據(jù)鄂爾多斯市的資源情況，要構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，需注意以下兩點(diǎn)。

3.1.1 國家干預(yù)要充分尊重私法自治權(quán)

目前，我國實(shí)行的是市場經(jīng)濟(jì)體制，國家干預(yù)太多就會挫傷企業(yè)的積極性。在開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源方面，鄂爾多斯市應(yīng)依照國家的具體方針和政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)戰(zhàn)略。在具體方針的指引下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行科學(xué)合理的開采，以不損害經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境為前提。

3.1.2 礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人捍衛(wèi)其民事權(quán)利的基礎(chǔ)

在開發(fā)礦產(chǎn)資源的過程中，必然會涉及各方利益。為了能夠合理有序地進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)，就需要均衡各方利益和職責(zé)，其中，礦產(chǎn)權(quán)就是其中的一種。在礦產(chǎn)開發(fā)過程中，礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人捍衛(wèi)其民事權(quán)利的基礎(chǔ)。近年來，民事特別法的發(fā)展更不斷增加著私權(quán)的種類，如礦業(yè)權(quán)、空間所有權(quán)和區(qū)分所有權(quán)等，為民法所確認(rèn)的每一個(gè)民事主體所應(yīng)具有的這些最基本權(quán)利。

3.2 轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能

構(gòu)建和諧礦業(yè)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行政管理職能，保護(hù)礦業(yè)權(quán)利，服務(wù)礦業(yè)發(fā)展。服務(wù)型政府要求礦產(chǎn)資源行政管理職能的創(chuàng)新，行政權(quán)的角色和身份必須定位為私權(quán)的保護(hù)者和服務(wù)者。

3.2.1 改變現(xiàn)行法律規(guī)范體系中過分強(qiáng)調(diào)以行政手段來保障國家對資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀

（1）忽視或否認(rèn)礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性是目前行政管理的最大缺陷。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源法的規(guī)定過分強(qiáng)調(diào)對礦產(chǎn)資源的行政管理，以保護(hù)國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)為立法目標(biāo)，而忽視民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。此種源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的法律制度的設(shè)計(jì)，不但制約著鄂爾多斯市礦業(yè)權(quán)交易制度的建立和礦業(yè)市場化的真正實(shí)現(xiàn)，而且忽視甚至否認(rèn)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。其最大的問題在于，沒有從賦予礦業(yè)權(quán)人民事權(quán)利，也沒有從規(guī)范和限制權(quán)利行使的角度，來達(dá)到實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用之目的。（2）行政監(jiān)督管理手段單一、僵化，不適應(yīng)市場運(yùn)作模式。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法的規(guī)定表明，礦產(chǎn)資源管理缺乏社會參與，管理手段單一、僵化。鄂爾多斯市礦業(yè)資源的開發(fā)與管理一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家行政管理的廣度，另一方面應(yīng)以直接管制為主，輔以罰款、吊銷許可證等強(qiáng)制手段。（3）利益分配對于調(diào)動各方面積極性有著重要作用。當(dāng)前非法勘查開采屢禁不止的原因很大程度是由于地方保護(hù)主義。一方面，在涉及行政管理時(shí)，政府處于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律關(guān)系時(shí)，政府處于與礦業(yè)權(quán)人平等的公法人地位。

如果礦業(yè)權(quán)折價(jià)為股份，礦產(chǎn)地所在地取得一定比例的股份或進(jìn)行礦業(yè)權(quán)期權(quán)交易，地方政府和管理部T將以長遠(yuǎn)眼光充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，為礦業(yè)開發(fā)提供更好的服務(wù)。

鄂爾多斯市煤礦的生產(chǎn)和安全設(shè)備通常需要大筆投資，在產(chǎn)權(quán)界定不清、各方利益不明的情況下，礦主們?yōu)楸Ｗo(hù)自己的產(chǎn)權(quán)，不會做安全生產(chǎn)的長期投資。從礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度入手，或許能解決煤礦的安全生產(chǎn)問題。所以，仿效農(nóng)村保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的機(jī)制，在合乎礦業(yè)經(jīng)營資格的前提下，規(guī)定礦業(yè)權(quán)在一個(gè)特定范圍內(nèi)的盡可能長的存續(xù)期間，是激勵礦業(yè)權(quán)人保持長期投入，防止其掠奪性開采的一個(gè)有效的方法。

3.3 形成和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序

構(gòu)建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。

3.3.1 確立礦業(yè)法的法律地位

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用單靠國家的權(quán)力是解決不了全部問題的，但僅靠私人的權(quán)利也解決不了問題。隨著社會的發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用越來越變成一種具有團(tuán)體特點(diǎn)的社會化運(yùn)動，成為鄂爾多斯市社會發(fā)展的公共利益問題，礦業(yè)立法的宗旨即是為了保護(hù)每一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)利。

3.3.2 健全利益制約機(jī)制，形成利益激勵機(jī)制

鄂爾多斯市礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)眾多的問題根本原因就在于利益機(jī)制的矛盾和缺失。無論是礦產(chǎn)資源的所有人――政府，還是利用人――礦業(yè)權(quán)人，都存在對其不當(dāng)利益的制約和防范。事實(shí)證明，在沒有合理的利益機(jī)制約的狀況下，要解決目前大量存在著的采富棄貧，采易棄難，只開采不加工，以簡陋落后的生產(chǎn)工藝和設(shè)備搞掠奪式開采，為了以低值廉價(jià)的礦產(chǎn)去攫取眼前的巨大經(jīng)濟(jì)利益，從而造成不重視安全生產(chǎn)，礦難頻繁發(fā)生的狀況，幾乎是不可能的。反之，只要建立起相應(yīng)的利益激勵機(jī)制，即完全可以調(diào)動政府依法行政和礦業(yè)權(quán)人的依法采礦、重視安全的積極性。

3.4 走可持續(xù)性發(fā)展道路

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源是有限的，如果不加以合理的開發(fā)和利用，這些資源總有一天會用盡。為了能夠科學(xué)、合理地利用這些資源，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重大作用，就必須走可持續(xù)發(fā)展道路。在開采和管理上，只有充分有效地利用現(xiàn)有的有限資源，才能夠在最大的限度內(nèi)做到節(jié)約。

參考文獻(xiàn)：

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通過“”對照檢查及整改工作，糾正行政執(zhí)法工作中存在的“待人不熱情、不耐心和在進(jìn)行礦山企業(yè)及探礦權(quán)單位監(jiān)督檢查時(shí)法律法規(guī)宣傳力度”不夠等問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率。

二、整改措施

（一）加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)。繼續(xù)深入學(xué)習(xí)在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作會議和在蘭考視察時(shí)的講話等一系列講話精神，學(xué)習(xí)強(qiáng)衛(wèi)書記在全省黨的群眾路線教育實(shí)踐活動動員大會上的講話和省委、省廳、市局黨組有關(guān)深入開展群眾路線教育實(shí)踐活動、反對“”的一系列文件精神，提高全局工作人員頭腦中“為了誰、依靠誰、我是誰”的認(rèn)識，從思想上解決群眾意識、宗旨意識談薄的問題。

（二）牢固樹立“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的意識，認(rèn)真學(xué)習(xí)雷鋒、焦裕祿、孔繁數(shù)、楊善洲等英模人物，不斷增強(qiáng)群眾觀念和對黨負(fù)責(zé)對人民負(fù)責(zé)的理念，把顧全大局、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾貫穿于礦產(chǎn)資源行政執(zhí)法的全過程。（責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)：各分管領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任單位：各科室、執(zhí)法大隊(duì)）

（三）對照檢查，對號入座，立行立改。各科室、執(zhí)法大隊(duì)要針對本單位行政工作中存在的問題和此次整改任務(wù)，對照檢查，對號入座，認(rèn)真糾正，立行立改，全面落實(shí)。切實(shí)解決本科室、隊(duì)工作中存在“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，待人不熱情，受理咨詢不耐心等影響部門形象的“”問題。同時(shí)要強(qiáng)化責(zé)任意識，把加強(qiáng)礦產(chǎn)資源及其配套法規(guī)的宣傳教育工作當(dāng)作自己的重要職責(zé)。做到“三勤”：即“勤進(jìn)礦區(qū)、勤施督查、勤做宣傳”。把《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)和國家礦業(yè)產(chǎn)業(yè)政策送到每個(gè)礦區(qū)、每個(gè)礦山、每個(gè)業(yè)主、每個(gè)礦工，以促進(jìn)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用工作和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)：各分管領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任科室：各科室、執(zhí)法大隊(duì)）

三、責(zé)任分工和工作要求

（一）各個(gè)科室和執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)都是此次整改工作的責(zé)任單位，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)均為各自分管科室整改工作的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)。

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關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源利益主體；后代人；資源地居民；生態(tài)公共利益；法制保障

一、礦產(chǎn)資源利益的主體分析

（一）參與我國礦產(chǎn)資源利益分配的現(xiàn)實(shí)主體

利益主體，一般是指參與利益分配活動的當(dāng)事人，是指依據(jù)某種條件獲取相應(yīng)份額利益的社會群體或集團(tuán)。礦產(chǎn)資源利益主體是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，依據(jù)相應(yīng)條件而獲取礦產(chǎn)資源利益的社會群體和集團(tuán)，按照不同的參考標(biāo)準(zhǔn)，利益主體可做不同分類。

目前，參與我國礦產(chǎn)資源利益分配的主體，即實(shí)然主體主要包括中央政府、地方政府、礦山企業(yè)。其中，礦山企業(yè)主要依據(jù)生產(chǎn)資料的投入?yún)⑴c利益分配，是利益的行使主體；而中央政府和地方政府是在法律的規(guī)定下代表國家所有者獲取利益分配，可理解為代表主體。礦產(chǎn)資源所蘊(yùn)含的巨額利益在以前很長一段時(shí)間甚至目前主要是由以上主體分配的。顯然，礦產(chǎn)資源利益分配的實(shí)然主體范圍并不全面，缺少了承受資源開發(fā)所產(chǎn)生不利后果的資源地居民參與分配。因此，明確礦產(chǎn)資源利益的應(yīng)然主體對于構(gòu)建礦產(chǎn)資源利益公平分配制度是十分必要的，是實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值的前提。

（二）礦產(chǎn)資源利益主體的應(yīng)然分析

礦產(chǎn)資源利益的應(yīng)然主體包括哪些才是符合公平要求的呢？這就要我們?nèi)娣治龅V產(chǎn)資源利益產(chǎn)生的流程來尋找那些應(yīng)當(dāng)參與利益分配的主體。這其中既包括那些對礦產(chǎn)資源利益的產(chǎn)生以及實(shí)現(xiàn)作出積極貢獻(xiàn)的主體，也包括在礦產(chǎn)資源利益實(shí)現(xiàn)過程中承擔(dān)其消極后果的主體；既要考慮作為大自然饋贈財(cái)富享有者的當(dāng)代人，還要考慮同為大自然饋贈財(cái)富享有者的后代人。

首先，當(dāng)代人和后代人均應(yīng)當(dāng)參與到礦產(chǎn)資源利益分配中。礦產(chǎn)資源不是人類勞動加工出來的，而是在漫長的地質(zhì)年代中自然形成的。因此，它不能單獨(dú)地屬于某一代人或某幾代人。理論上講，作為地球上的人類，任何一代人都有權(quán)享有自然的饋贈，他人無權(quán)剝奪。同時(shí)，礦產(chǎn)資源又是有限的，當(dāng)代人與后代人會在資源利用上形成競爭關(guān)系，即當(dāng)代人用得多了，后代人可利用的就少了，給后代人留下的多了，當(dāng)代人的發(fā)展就會受到制約。因此，不僅當(dāng)代人和后代人都應(yīng)當(dāng)參與到礦產(chǎn)資源利益分配中來，而且要找到一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤允沟美嬖谒麄冎g的分配是公平的。

其次，當(dāng)代人又表現(xiàn)眾多，應(yīng)將全部主體均考慮在內(nèi)，不可遺漏。從我國利益分配的實(shí)踐來看，目前已參與到利益分配中的主體包括國家和礦山企業(yè)。他們能夠參與礦產(chǎn)資源利益分配，是依據(jù)法律的規(guī)定以及自身的開發(fā)利用活動。我國法律明確了國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)人身份，國家有權(quán)參與到礦產(chǎn)資源利益分配中；礦山企業(yè)實(shí)施了礦山勘探開采行為，進(jìn)行了大量投資，可以依據(jù)資本及勞動參與利益分配。除此之外還有遺漏的主體嗎？答案是肯定的。第一，承受了資源開發(fā)負(fù)面影響的資源地居民應(yīng)當(dāng)是利益主體。這固然與他們因資源開發(fā)而喪失的生態(tài)環(huán)境利益有關(guān)，但也與他們的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用意味著原有土地利用人喪失了其耕種收益，這恰是為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)利益而對其農(nóng)耕利益的放棄，這是資源地居民參與礦產(chǎn)資源利益分配的根源之所在。第二，資源地居民作為利益主體事實(shí)上還代表了生態(tài)利益這一公共利益。資源地居民在礦產(chǎn)資源利益實(shí)現(xiàn)過程中喪失了一部分經(jīng)濟(jì)利益，這是資源地居民私人利益的體現(xiàn)；同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境的公共性特征，使得資源地居民更加能夠作為公共生態(tài)利益的代表去參與分配。事實(shí)上，雖然礦產(chǎn)資源開發(fā)活動造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染是全局性的，但是就具體礦企而言，承受這種不利后果的卻主要是資源地居民。

綜上所述，礦產(chǎn)資源利益主體應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)代人和后代人。具體而言，當(dāng)代人又包括所有者、投資者以及負(fù)利益的承擔(dān)者，也就是國家以及其代表人政府、礦山企業(yè)和資源地居民。這些主體利益的實(shí)現(xiàn)既有私人利益實(shí)現(xiàn)，也有公共利益實(shí)現(xiàn)。目前，已進(jìn)入分配中的只有國家和礦山企業(yè)，而資源地居民和子孫后代則尚未被納入礦產(chǎn)資源利益分配體系中。

二、現(xiàn)行利益分配主體制度的缺陷

（一）后代人主體缺位

代際公平要求以空間同一性、時(shí)間差異性為維度的當(dāng)代人與后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等，即當(dāng)代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要環(huán)境資源和自然資源。由于后代人無法在當(dāng)代直接行使其相應(yīng)的權(quán)利，因此代際公平對當(dāng)代人提出了更高的要求。當(dāng)代人分配礦產(chǎn)資源利益侵害了后代人獲取礦產(chǎn)資源生態(tài)利益和機(jī)會利益的可能性。當(dāng)代人的低效率、過度使用資源已經(jīng)造成了后代人在使用資源上的不公平。后代人應(yīng)參與礦產(chǎn)資源利益分配，成為其中的重要主體。目前我們的礦產(chǎn)資源分配模式顯然缺乏對代際公平的考量。礦產(chǎn)資源本身具有不可再生性，當(dāng)代人用的多了后代人可用的就會減少。當(dāng)代人為了其生存發(fā)展的必須而使用資源是無可厚非的；但若是因制度不完善致使當(dāng)代人肆意浪費(fèi)資源的行為得不到約束，這就是制度之殤，是我們不應(yīng)當(dāng)容忍的。

（二）資源地居民利益保障弱勢

“和地表天然耦合性”決定了土地產(chǎn)權(quán)和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的沖突。礦產(chǎn)資源依附于土地，對于處于集體土地上的礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用必然地會產(chǎn)生土地產(chǎn)權(quán)與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的沖突。目前我國的礦產(chǎn)資源卻絕大多數(shù)處于集體土地上，這種沖突就更加明顯。但現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源利益分配模式中，對于資源地居民利益的考慮是極其有限的。雖然我國現(xiàn)行的政策體系中資源地居民在自然資源開發(fā)收益分配機(jī)制中的參與程度不高，但還是形成了一定受益渠道。但是這種獲利極低，資源地居民處于弱勢地位。長期以來，礦產(chǎn)資源的收益分配主體著重關(guān)注的是所有權(quán)人和礦業(yè)權(quán)人以及國家管理者的權(quán)益，而將礦產(chǎn)資源地居民排除在外，資源地居民幾乎沒有因礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用而享受到利益，卻要承擔(dān)礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的一系列環(huán)境問題。已有的礦業(yè)權(quán)制度及資源有償使用制度較多地關(guān)注了礦山企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)，而忽視了資源地居民利益受損的補(bǔ)償問題，欠缺權(quán)益損害補(bǔ)償機(jī)制，致使礦產(chǎn)資源利益在礦產(chǎn)資源開發(fā)者與資源地居民之間的分配沒有體現(xiàn)公平的要求。

（三）生態(tài)公共利益保障空白

資源的社會性及公共物品屬性決定了生態(tài)利益是一種公共利益，而非私人利益。資源的社會性，是指在現(xiàn)實(shí)制度框架中無論資源為私人所有還是國家所有，究其根本，資源最終應(yīng)屬于全社會成員共同所有，應(yīng)通過其利用最大限度地增加社會的整體福利。其核心在于全社會的人只有合理、節(jié)約、高效利用資源的義務(wù)，而沒有浪費(fèi)資源的權(quán)利。資源的社會性決定了生態(tài)利益，尤其是狹義的生態(tài)利益，不是為某一特定主體享有的私人利益，而是為社會公眾所享有的公共利益。生態(tài)利益不同于私人物品，具有一定的公共物品屬性，不能為私人所獨(dú)占，是公共利益。所謂公共物品，依照薩繆爾森的理論是指消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性的物品。當(dāng)一個(gè)人或一些人享受生態(tài)系統(tǒng)或其要素提供的生態(tài)功能時(shí)，并不影響他人繼續(xù)享有的可能性，但是若無限制地消費(fèi)該生態(tài)利益，則會對他人生態(tài)利益的滿足造成一定的影響。因此，對于環(huán)境要素的使用并不單純是權(quán)利主體“個(gè)人”的事，它會影響到其他人公共利益的享有。通過對公眾環(huán)境利益的維護(hù)可以有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益平衡。礦產(chǎn)資源利益實(shí)現(xiàn)過程對生態(tài)公共利益產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，但我國現(xiàn)有分配制度卻并未考慮這一利益的損失，存在立法空白。礦產(chǎn)資源開發(fā)活動具有顯著的外部性，其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生了大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是目前對于這一利益的法律關(guān)注卻是空白。實(shí)踐中采用的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度在一定程度上是對生態(tài)利益的關(guān)注，但是我國尚沒有針對礦山環(huán)境恢復(fù)保證金的全國性立法，僅有的一些規(guī)定多見于地方性立法，這顯然不能適應(yīng)生態(tài)利益保護(hù)的需求。

三、礦產(chǎn)資源利益分配主體的法制保障

（一）后代人利益保障

與后代利益保障密切相關(guān)的一個(gè)概念即是“代際公平”。在涉及代際問題時(shí)，代際公平是解決代際問題可選擇的方案的約束性前提，當(dāng)代人必須保護(hù)傳給下一代的資源基礎(chǔ)質(zhì)量。資源基礎(chǔ)質(zhì)量決定了處于那個(gè)時(shí)代的人的生存條件，同時(shí)對于那一代人的福利水平具有明顯約束。要實(shí)現(xiàn)代際公平，就是要將資源基礎(chǔ)質(zhì)量保持完整無損。代際公平在資源利用領(lǐng)域的重要性不言而喻。礦產(chǎn)資源利用過程中的利益分配應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注后代人的利益，而不是僅局限于眼前利益的分配。我國已有的礦產(chǎn)資源利益分配及管理制度尚沒有專門保護(hù)后代利益的制度體系。但是不能據(jù)此認(rèn)為我國已有的法律制度完全將后代利益排除在外，事實(shí)上，在我國已有的礦產(chǎn)資源管理制度中擴(kuò)充其內(nèi)涵外延，也是可以將后代利益囊括其中的，在此基礎(chǔ)上，對依舊無法保障的后代利益再設(shè)置專門的制度予以保障。為此，要在完善已有的規(guī)劃制度和儲備制度的基礎(chǔ)上，再設(shè)置代際補(bǔ)償基金制度。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度要求在進(jìn)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃之初就將后代利益納入規(guī)劃考量的視野之內(nèi)，明確礦產(chǎn)資源后代利益保護(hù)的方向、目標(biāo)。本質(zhì)上講，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是行政規(guī)劃，是國家的行政機(jī)關(guān)在某一時(shí)間限度內(nèi)，為了達(dá)到一些行政目的，或是為了使某種行政理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)其具體實(shí)施步驟與方法的行為。礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度除包含當(dāng)代利用規(guī)劃外，還應(yīng)拓展到后代利益的配置和安排。礦產(chǎn)資源的稀缺性、耗竭性及有限性決定了應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注后代利益的保護(hù)。

礦產(chǎn)資源儲備制度則是在進(jìn)行礦地儲備和礦產(chǎn)品儲備的進(jìn)程內(nèi)，為后代利益保存資源基礎(chǔ)，以保障他們的機(jī)會利益和生態(tài)利益。可持續(xù)發(fā)展要求我們建立礦產(chǎn)資源儲備制度，而可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵則使得礦產(chǎn)資源儲備制度在客觀上能夠?yàn)楹蟠睦姹Ｕ狭舸鎸?shí)物資源。國家的資源儲備制度既是對當(dāng)代就已有的存量資源在使用的時(shí)間序列上做出的制度安排，也是就資源在未來世代人間所做的一種跨區(qū)域安排，這種安排既體現(xiàn)著資源的代內(nèi)配置，也體現(xiàn)出資源在代際間的時(shí)間轉(zhuǎn)換。可以說，資源儲備制度在時(shí)間維度上具有代際公平的天然意義。

礦產(chǎn)資源代際補(bǔ)償基金制度是由當(dāng)代人為以后的后代提供一定的補(bǔ)償基金，用以彌補(bǔ)不可再生資源的耗竭性帶給他們的損失，為后代利益做貨幣留存，后代人可以這部分資金進(jìn)行替代資源的開發(fā)或更新技術(shù)的資金支持。

（二）資源地居民利益保障

當(dāng)前地方礦產(chǎn)資源利益分配更多地強(qiáng)調(diào)各級政府間的收益分配，而忽略了居民的惠益分享權(quán)。要建立惠益分享機(jī)制解決中央、地方政府和居民三方的利益分配問題，激勵礦產(chǎn)資源地居民自覺保護(hù)礦產(chǎn)資源。惠益分享機(jī)制的實(shí)質(zhì)是以土地權(quán)利換取礦產(chǎn)資源利益分配。我國的礦產(chǎn)資源絕大多數(shù)埋藏于集體土地之下，因此，礦產(chǎn)資源的開發(fā)往往會影響到資源地居民的土地權(quán)利，使他們喪失在土地上耕作、生息的權(quán)益，因此，以居民所享有的土地權(quán)利的喪失換取礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的利益分配是合理的。凡屬于礦產(chǎn)資源地居民的，對于當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目均享有公眾參與權(quán)。凡是年滿18周歲成年人均有權(quán)自主投票決定礦產(chǎn)資源開發(fā)事宜（未成年人也享有參與權(quán)，由其法定人行使）。居民對于開發(fā)項(xiàng)目是否可以進(jìn)行以及如何分配礦產(chǎn)資源利益均可提出自己的意見，在與代表所有權(quán)主體的中央政府達(dá)成一致意見后，可先由政府財(cái)政預(yù)撥部分補(bǔ)償款給居民，余下部分從資源開采產(chǎn)生的收益中予以撥付。這既保障居民的惠益分享權(quán)，又不至于增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）公共利益保障

礦產(chǎn)資源公共利益的保障實(shí)際就是與礦產(chǎn)資源密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境利益的保障，這需要在礦產(chǎn)資源利益分配過程中為其留出相應(yīng)的保障資金。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的破壞越來越嚴(yán)重，并日益惡化，在沒有有效制度約束的情形下，新開辦的礦山企業(yè)依舊沒有為生態(tài)環(huán)境問題做出成本核算。這就屬于“舊賬未清，又添新債”，針對這種現(xiàn)實(shí)狀況，通過重構(gòu)資源稅制度、完善礦山環(huán)境保證金制度、建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的公共利益保障制度體系以維護(hù)社會生態(tài)環(huán)境利益。首先摒棄過去對資源稅的錯誤定位，重構(gòu)資源稅制度，恢復(fù)其稅收本質(zhì)而非所有權(quán)收入，為政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益提供資金來源；完善并嚴(yán)格落實(shí)礦山環(huán)境保證金制度，為新開辦的礦山企業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題儲備治理資金；建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對于已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題予以恢復(fù)治理。這三者有效地結(jié)合起來，既杜絕新辦礦業(yè)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題污染治理無人治理，又為歷史欠賬尋求治理途徑。

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關(guān)鍵詞：外部性；外部成本；產(chǎn)權(quán)；礦業(yè)權(quán)

外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍５V產(chǎn)資源開發(fā)中的外部負(fù)效應(yīng)是指采礦主體的經(jīng)濟(jì)活動導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)主體或社會蒙受的額外的經(jīng)濟(jì)損失[1]。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中誘發(fā)的外部負(fù)效應(yīng)主要有以下幾個(gè)方面：

一、外部負(fù)效應(yīng)

1.對土地的破壞

礦產(chǎn)資源的勘探、開采要占用大量農(nóng)田、森林等其它重要生態(tài)資源，這可能破壞大片的土地資源。概括說來，采礦對土地的破壞主要有三方面：礦井開采引起的地面沉陷、露天開采形成的露天采空區(qū)以及固體廢棄物堆積占壓土地。

地下開采后，受采動影響的地表從原有標(biāo)高向下沉降，最終在采空區(qū)上方形成一個(gè)比采空區(qū)大得多的地表下沉盆地。在盆地的中央地表下沉量最大，從中央到盆地邊界下沉量逐漸減小；盆地內(nèi)地表都向中心傾斜，在拐點(diǎn)處傾斜值最大；在最大下沉點(diǎn)至拐點(diǎn)之間地表下凹，在拐點(diǎn)至邊界點(diǎn)之間地表上凹[2]。當(dāng)?shù)叵聺撍缓芨邥r(shí)，地面沉陷后潛水出露地表，會使盆地內(nèi)常年大面積積水，造成大量土地不能耕種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，淮北礦區(qū)每采萬噸煤塌陷土地4.2畝，其中積水面積占35%；季節(jié)性積水或荒蕪面積占34%；仍可耕種但減產(chǎn)的面積占31%。當(dāng)?shù)叵聺撍惠^低時(shí)，由于開采沉陷使地勢變低和抬高潛水位，一方面使地面、地下徑流不暢，在雨季很容易出現(xiàn)洪澇，使土地沼澤化[3]；另一方面，在旱季潛水蒸發(fā)變得強(qiáng)烈，地下水易于攜帶鹽分上升到地表，使土地鹽堿化。土地出現(xiàn)沼澤化和鹽堿化，使作物生長明顯受到抑制，在一些重鹽堿土上甚至寸草不生，造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。

露天開采是把礦層上覆及其四周的表土和巖層剝離之后進(jìn)行的，它對土地的破壞非常嚴(yán)重。因?yàn)椋苯油趽p形成露天采空區(qū)外，還需尋找排土場存放比礦石量多幾倍的土和巖石。如撫順西露天煤礦，采煤2億噸，已開挖形成一個(gè)長11km、寬2.5km、深288m的露天采空區(qū)，破壞土地近4萬畝；排土場壓占土地2.7萬畝。據(jù)對我國一些露天礦的調(diào)查，每采1萬噸煤要挖損土地0.87～1.98畝，排土場壓占土地面積為1.23～3.18畝[3]。由于被挖損的土地已徹底破壞，不經(jīng)復(fù)墾將毫無使用價(jià)值。

固體廢棄物主要礦物開采及其加工利用過程中產(chǎn)生的固態(tài)及泥態(tài)物質(zhì)。按產(chǎn)生的原因不同，可將其分為采礦廢棄物（采礦矸石）、選礦廢棄物（洗選矸石）和煤礦坑口電石廢棄物（粉煤灰）。隨著煤礦地下開采范圍的擴(kuò)大，排到地面堆積起來的矸石越來越多而形成矸石山。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有矸石山1100余座，壓占土地約15萬畝；同樣，隨著電力工業(yè)的發(fā)展，從火力發(fā)電廠排出來的粉煤灰由于只有一小部分被工業(yè)利用，其余大部分以1:10～1:20的灰水比排入到儲灰場貯存，目前儲灰場占地面積達(dá)到50多萬畝。

從以上分析，我們不難看出，全國因露天采礦、開挖和各類廢渣、廢石、尾礦堆置等，破壞與侵占了大量的土地，而且土地破壞的面積正在不斷擴(kuò)大，破壞程度正在不斷加劇。

2.對水體的污染

礦產(chǎn)資源在開采利用過程中產(chǎn)生的廢水污染是造成水源惡化的主要因素之一。突出表現(xiàn)在油氣開采、煤開采和海洋石油鉆探中，其采礦產(chǎn)生的廢水、廢液排放總量占全國工業(yè)廢水排放總量的10%以上，處理率僅為4.23%。特別是洗煤對水環(huán)境的污染尤為嚴(yán)重，不僅耗費(fèi)大量的水資源，而且直接降低水的可利用度。其中海洋礦產(chǎn)資源的開采所造成的污染占整個(gè)沿海污染比重的20%。重金屬的采掘加工對水體污染也不可忽視。1997年全國礦業(yè)行業(yè)廢水排放量為13.28億噸，礦業(yè)相關(guān)行業(yè)廢水排放總量是礦業(yè)的8.5倍。全國有監(jiān)測的1200多條河流己有850多條受到污染，污染率高達(dá)70.8%。許多有害物質(zhì)進(jìn)入了地表水體和農(nóng)田，同時(shí)在排泄過程中以直接滲入方式進(jìn)入地下含水層，造成周圍地區(qū)的土地和地下水嚴(yán)重污染。山西省因采煤造成18個(gè)縣26萬人吃水困難，30多萬畝水田變成旱地。

3.對大氣的污染

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國因煤礦開采而產(chǎn)生的工業(yè)廢氣排放量每年達(dá)3950億m3，相關(guān)行業(yè)是礦業(yè)的30.5倍。這些廢氣是空氣的主要污染源之一。廢氣引起的酸雨，使全國每年糧食減收10%，約合1.5億人每年的口糧[4]。酸雨還對鐵路、橋梁等露天設(shè)施造成腐蝕與破壞。云南省某縣的一個(gè)小硫磺廠土法煉硫，造成該區(qū)大氣嚴(yán)重污染，成千畝的樹林被毀壞。矸石山長期在露天堆積，易于風(fēng)化破碎，產(chǎn)生大量粉塵隨風(fēng)飛揚(yáng)，污染大氣；自燃的矸石山還排放大量有毒、有害氣體，不僅使礦區(qū)附近的草木枯萎，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，而且使矸石山附近居民的呼吸道疾病和癌癥發(fā)病率上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國曾經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生自燃的矸石山有250座，約占矸石山總數(shù)的23%，矸石山的燃燒可長達(dá)幾年、幾十年，劇烈燃燒時(shí)進(jìn)入空氣的二氧化碳的總體積可達(dá)每天數(shù)萬立方米。

4.對生態(tài)環(huán)境的破壞

由于礦產(chǎn)資源大多依附于一定的土壤，勘探、開采時(shí)不可避免會造成植被破壞、土地沙化等一系列環(huán)境問題。礦業(yè)廢棄物長期堆積在礦山周圍，會逐漸導(dǎo)致礦區(qū)的土壤嚴(yán)重污染，造成土地肥力下降，致使大量農(nóng)田廢棄閑置。甘肅民勤盆地綠洲北部地帶的沙漠每年以10m的速度入侵，廢棄耕地達(dá)40萬畝，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.5億元。據(jù)了解，我國準(zhǔn)格爾煤田沙化面積己占煤田總面積的21%，其中11%為嚴(yán)重沙化土地，一些西部礦區(qū)己成為沙塵暴的主要沙源。甘肅石羊河下游民勤縣，因連年超采地下水，地下水位每年以0.5～0.8m速度下降，水中礦化度不斷升高，造成地表生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重破壞，使73萬畝天然林、28萬畝人工育林枯死，2528.5km2土地鹽漬化[5]。5.引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害

不合理的采礦活動會誘發(fā)地震、山體開裂、滑坡等多種自然災(zāi)害。因地下采礦引起的瓦斯爆炸、巖爆、礦井突水、礦震災(zāi)害也不同程度地造成了人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國僅塌陷、崩塌、泥石流、水土流失等次生地質(zhì)災(zāi)害破壞的土地面積總計(jì)10萬公頃以上，每年因地質(zhì)災(zāi)害死亡上千人，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)200多億元。一些地區(qū)亂采濫挖以及落后的采礦方式，使圍巖失去穩(wěn)定性，從而改變了地質(zhì)結(jié)構(gòu)，而發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害。甘肅隴南滑坡區(qū)，滑坡分布面積達(dá)9067km2。有滑坡體12135處，這種嚴(yán)重滑坡與當(dāng)?shù)貋y采鉛鋅礦有密切的關(guān)系。1980年湖北遠(yuǎn)安鹽池磷礦發(fā)生崩塌，體積100萬立方米，僅16秒鐘摧毀了礦務(wù)局機(jī)關(guān)的全部建筑和坑口設(shè)施，造成284人死亡，經(jīng)濟(jì)損失幾千萬元；1994年12月浙江龍泉市小梅螢石礦因地表遭受亂采濫挖，致使礦區(qū)整條巷道塌陷，造成7人死亡；1996年8月，浙田縣石平川鉬礦區(qū)遭受滑坡、泥石流和尾礦庫潰壩等地質(zhì)災(zāi)害，造成57人死亡，并造成重大經(jīng)濟(jì)損失等等。2001年11月，山西省僅在9天內(nèi)連續(xù)發(fā)生5起煤礦瓦斯爆炸事故，死亡99人。這些數(shù)據(jù)慘不忍睹。

二、原因分析

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中存在的外部性是典型的環(huán)境負(fù)外部性，對于它所導(dǎo)致的資源配置失效，可以從資源配置的兩大手段——市場和政府干預(yù)——的缺陷這兩方面尋找原因，即“市場失靈”與“政府失靈”。1.市場失靈

（1）環(huán)境的“公有物”特性導(dǎo)致市場失靈。環(huán)境是一種典型的公共物品。正是由于它的所有權(quán)和使用權(quán)難以準(zhǔn)確地規(guī)定，才導(dǎo)致了社會中每個(gè)團(tuán)體或個(gè)人都將根據(jù)費(fèi)用效益決策準(zhǔn)則來利用資源環(huán)境，這樣勢必造成過度濫用環(huán)境資源的傾向，尤其是無償使用環(huán)境資源的情況，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的外部不經(jīng)濟(jì)。對于礦業(yè)主體而言，既然污染大氣、污染地下水、破壞森林植被的權(quán)利是無償即可取得的，既然礦業(yè)廢渣的堆放是不用付出代價(jià)的，既然對土地的破壞是不受約束的，他如何能在自身成本最小化、利益最大化的自利動機(jī)驅(qū)使下去保護(hù)礦業(yè)環(huán)境，去承擔(dān)所謂的“社會責(zé)任”呢？

市場經(jīng)濟(jì)作為交易的經(jīng)濟(jì)，其交易的實(shí)質(zhì)內(nèi)容其實(shí)就是產(chǎn)權(quán)的彼此讓渡。因而，只有產(chǎn)權(quán)的界區(qū)越明確，各自的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)才越清楚，市場機(jī)制也才可能越有效地發(fā)揮作用。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的定義，環(huán)境的產(chǎn)權(quán)是指所有和使用環(huán)境資源以及享有良好環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利。在環(huán)境問題上，產(chǎn)權(quán)界定不明晰是十分普遍的現(xiàn)象。一方面，由于技術(shù)、政治等方面的原因，環(huán)境的范圍不易確定。另一方面，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的所有者過多而難以確定單個(gè)人的權(quán)利，進(jìn)而其實(shí)現(xiàn)主體范圍也不確定。這兩方面的原因使環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)范圍不明確，使其無法成為人們行為的激勵機(jī)制去實(shí)現(xiàn)資源的最有效配置。由于環(huán)境的產(chǎn)權(quán)沒有明確的歸屬，企業(yè)排放污染、破壞環(huán)境是不需要付出代價(jià)的，它對其他主體以及整個(gè)社會的影響程度無以衡量，也沒有制度規(guī)定要求應(yīng)對這種影響承擔(dān)怎樣的責(zé)任，追求自身利益最大化的企業(yè)出于對自身成本收益的考慮，自然不會主動采取措施來減少對環(huán)境的損害。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的缺失就使市場機(jī)制在這個(gè)領(lǐng)域失去了其作用。

（2）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致市場失靈。礦產(chǎn)資源與其他資產(chǎn)一樣，也存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題。其界定不清同樣會導(dǎo)致外部性的產(chǎn)生，使市場無法發(fā)揮合理配置資源的作用。1996年8月29日公布的修訂后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，從法律上強(qiáng)化了國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。其后1998年2月由國務(wù)院頒布實(shí)施的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，肯定了探礦權(quán)和采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，確立了兩權(quán)有償取得、依法轉(zhuǎn)讓的制度。但是，在實(shí)際生活中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相混淆。還常常表現(xiàn)為所有權(quán)與使用權(quán)合一，產(chǎn)權(quán)界定不清：誰是國有礦產(chǎn)資源的人格化代表，誰代表礦產(chǎn)資源所有者綜合管理國有礦產(chǎn)資源，沒有明確的規(guī)定和完善的管理制度。因而礦產(chǎn)資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益沒有得到實(shí)際的體現(xiàn)，使用權(quán)也沒有得到規(guī)范和限制。一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率，主要看它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵。由于我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，在國有產(chǎn)權(quán)的前提下，由國家所選擇的人來行使礦產(chǎn)資源的其他權(quán)能。由于礦業(yè)主體作為權(quán)利的使用者，對資源的使用與轉(zhuǎn)讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權(quán)能，就使其為將來進(jìn)行保護(hù)或投資的動力減弱，對經(jīng)濟(jì)績效和對其他成員監(jiān)督的激勵降低，而國家要對這些者進(jìn)行充分監(jiān)察的費(fèi)用又極其高昂，再加上行使國家權(quán)力的實(shí)體往往為了追求經(jīng)濟(jì)上的速度和政治上的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致大量的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會問題積聚，如礦山“三廢”嚴(yán)重，大氣河流受到污染，生態(tài)環(huán)境遭受破壞；礦區(qū)中大礦小礦林立，眾多的非國有小礦在地下與國家大礦爭斗，礦山安全事故頻出，國家和公共利益嚴(yán)重受損。

因此，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不明確，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完整，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不健全，也使得市場無法充分發(fā)揮合理配置資源的作用，導(dǎo)致了外部性的產(chǎn)生。

2.政府失靈

理論上，由于在外部性的克服上，市場存在著缺陷，政府就發(fā)揮著重要的作用。在礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)中，因?yàn)橘Y源所有權(quán)歸國家所有，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不易界定，而環(huán)境作為公共物品，往往難以納入市場機(jī)制調(diào)節(jié)的范圍之內(nèi)，這就需要政府建立政策、制定法規(guī)和改革制度來糾正市場的失靈。然而，有時(shí)政府的法律規(guī)章不但不能糾正市場失靈，反面把市場進(jìn)一步扭曲，即“政府失靈”。與市場失靈不同，政府失靈主要是由于體制或政策法規(guī)的原因?qū)е碌模瑲w納起來，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）過分強(qiáng)調(diào)與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的制度的建設(shè)。環(huán)境的破壞只是一種表面現(xiàn)象，其深層次的問題主要在于經(jīng)濟(jì)利益，要確保環(huán)境得到保護(hù)和優(yōu)化，就要對個(gè)人或集團(tuán)的利益進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，而對個(gè)人或集團(tuán)的利益的有效協(xié)調(diào)不是環(huán)保制度法規(guī)的能力所能及的，它需要一系列的有關(guān)利益協(xié)調(diào)的政策法規(guī)的共同作用。傳統(tǒng)的環(huán)保措施大多采用了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方法，重收費(fèi)而輕防治，重懲罰而輕獎勵，重行政手段而輕經(jīng)濟(jì)手段，結(jié)果是治標(biāo)不治本，無法從根本上克服對環(huán)境的種種破壞和污染。（2）對與環(huán)境保護(hù)間接相關(guān)的制度缺乏關(guān)注。政府在進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)，往往忽視這些制度的環(huán)保功能。如在進(jìn)行礦產(chǎn)資源所有制立法時(shí)，忽視不同所有制在環(huán)保問題上的功能。例如礦山企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)在法律上規(guī)定不明確，導(dǎo)致礦業(yè)秩序十分混亂，集體小煤礦盲目布點(diǎn)，星羅棋布，無證開采、越界開采、亂采濫挖、爭搶資源等非法采礦活動猖獗，不但破壞了資源，也危及了大礦和自身的生產(chǎn)安全。尤其是小煤礦遍地開花、井架林立，廢碴、尾礦到處堆放，對礦山環(huán)境造成了直接的破壞和影響。又如在產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)上，忽視在法律上對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰的界定對環(huán)境的保護(hù)作用。由于人對經(jīng)濟(jì)利益的追求，以及不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使人有不同的預(yù)期，因而導(dǎo)致不同的產(chǎn)權(quán)制度對人的行為具有不同的激勵，從而會對環(huán)境產(chǎn)生保護(hù)或破壞的作用。而現(xiàn)行制度對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的各項(xiàng)權(quán)能界定不清，使作為所有者的國家的經(jīng)濟(jì)利益難以得到充分實(shí)現(xiàn)：其他權(quán)利主體的權(quán)利責(zé)任不對等，沒有環(huán)境保護(hù)的動力，自然不會進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)改進(jìn)和效率提高，導(dǎo)致“三廢”大量排放，資源利用率低，復(fù)墾率低，對水體、大氣、礦區(qū)土地、植被等破壞嚴(yán)重。

（3）政府在信息上的不充分導(dǎo)致決策判斷失誤。政府政策法規(guī)的效率和可行性在很大程度上取決于一些標(biāo)準(zhǔn)、對照的依據(jù)是否準(zhǔn)確，而這又取決于政府對信息掌握的充分程度。由于政府實(shí)際上難以在信息上具備充分條件，例如難以確定礦業(yè)活動對環(huán)境損害的規(guī)模，難以量化礦業(yè)企業(yè)給社會造成的外部成本，難以預(yù)期礦產(chǎn)資源浪費(fèi)對后代人的影響，因而在征稅、罰款、補(bǔ)貼、制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都難以保證標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確與合理。即使標(biāo)準(zhǔn)盡可能地反映現(xiàn)實(shí)在技術(shù)上是可行的，政府也需要支付相當(dāng)大的成本。

（4）利益集團(tuán)的影響。出于自身利益的考慮，有關(guān)的利益集團(tuán)會運(yùn)用種種手段影響決策部門，使之做出有利的決策。例如制定對某種礦產(chǎn)資源具有保護(hù)性的價(jià)格、實(shí)行地方保護(hù)主義、尋租現(xiàn)象的發(fā)生，這些都大大降低了政府監(jiān)督和執(zhí)法的有效性。有的省級和省級以下地礦行政主管部門，超越規(guī)定批準(zhǔn)權(quán)限，違法進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開采的審批發(fā)證或是未經(jīng)授權(quán)擅自批準(zhǔn)在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)等重要區(qū)域開采礦產(chǎn)資源。另外，一些地方政府或地礦行政主管部門，超越權(quán)限擅自處置礦業(yè)權(quán)，擅自承包轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，從中牟取暴利。有的部門還非法將取得的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給不具備資質(zhì)條件的個(gè)體采礦者。這些無不跟某些個(gè)人和部門的物質(zhì)利益緊密聯(lián)系。

三、結(jié)語

其實(shí)，政府失靈在很大程度上也是源于對產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識不夠深刻，因而不能在法律和政策上體現(xiàn)和保證不同產(chǎn)權(quán)權(quán)能所有者的利益。因此，要克服礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的外部性問題，本質(zhì)上還是要從環(huán)境及資源的產(chǎn)權(quán)界定上尋求出路，通過外部性的內(nèi)在化或建立相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易來解決市場失靈問題，如排污權(quán)交易、土地塌陷權(quán)交易、土地占用權(quán)交易、水污染權(quán)交易等。對市場機(jī)制乏力的領(lǐng)域和難以“內(nèi)部化于市場”的外部性輔之以政府的經(jīng)濟(jì)、行政和法律措施來完善市場。

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篇8

[關(guān)鍵詞]西部；礦產(chǎn)資源；補(bǔ)償；現(xiàn)狀

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552203

礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，但帶來生態(tài)環(huán)境問題。而礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制有助于優(yōu)化開發(fā)利益分配結(jié)構(gòu)，提高資源利用率，改善礦業(yè)區(qū)域的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)問題。德國通過利用對礦區(qū)復(fù)墾、異地恢復(fù)等模式結(jié)合市場手段進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。美國施行礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法規(guī)，制定復(fù)墾抵押金、治理保證金制度。在1986年，我國首次頒布《礦產(chǎn)資源法》，確立我國礦產(chǎn)資源“稅費(fèi)并存”制度。2005年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制。2010年6月確立新疆、四川、重慶、云南等為資源稅改革試點(diǎn)。未來，我國仍將長期堅(jiān)持礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，改善生態(tài)環(huán)境，提高資源利用率。

本文基于生態(tài)服務(wù)體系，結(jié)合西部礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀，深入研究西部資源開發(fā)補(bǔ)償模式，探索補(bǔ)償實(shí)施路徑。從而構(gòu)建相關(guān)評價(jià)體系，建立一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1西部礦產(chǎn)資源特點(diǎn)及開發(fā)問題

西部地區(qū)資源豐富，種類多，總量大。礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，加速了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但高成本的粗放型開發(fā)模式，致使環(huán)境污染，生態(tài)問題嚴(yán)重。

11西部礦產(chǎn)資源分布特點(diǎn)

西部區(qū)域包括云南、貴州、四川、重慶等12個(gè)省區(qū)。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富多樣，有130多種，以天然氣、煤、磷、鋅、鉛、鎳、稀土等礦產(chǎn)儲量占全國第一。西部建立了一批大型有色金屬、鋼鐵、化工等重化工業(yè)基地。區(qū)域優(yōu)勢明顯，有一批大型企業(yè)，推動西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高西部人民生活水平。

12西部礦產(chǎn)資源開發(fā)存在的問題

西部區(qū)域雖有資源導(dǎo)向型優(yōu)勢，但是受人口、自然環(huán)境、資金等多個(gè)區(qū)位因子影響，其仍屬于粗放型開發(fā)。其主要問題有：①設(shè)施水平低，開發(fā)難度大。②開發(fā)企業(yè)規(guī)模較小，粗放型生產(chǎn)管理，產(chǎn)品產(chǎn)值低。③資源勘察工作滯后，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高。④開發(fā)商缺乏長遠(yuǎn)眼光，缺乏開發(fā)生態(tài)恢復(fù)治理工作，造成生態(tài)破壞惡性循環(huán)。⑤礦產(chǎn)開發(fā)管理秩序不完整，影響礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2西部礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑

礦產(chǎn)資源開發(fā)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮礦產(chǎn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值。西部區(qū)域伴隨著粗放型開發(fā)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了諸多生態(tài)問題。因此，需加大政府引領(lǐng)扶持力度，規(guī)范市場，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化技術(shù)改革，制定一個(gè)有效的實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略。

21西部礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施原則

（1）堅(jiān)持誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償，誰開發(fā)誰保護(hù)，誰污染誰付費(fèi)。礦產(chǎn)資源不可再生，西部資源減少。按照通行的“污染者付費(fèi)原則”，明確補(bǔ)償主體為造成生態(tài)影響的個(gè)人、單位或者受益群眾。補(bǔ)償客體為礦產(chǎn)開發(fā)而利益受損的個(gè)人、單位或者環(huán)境等。

（2）堅(jiān)持市場與政府相結(jié)合。在開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制建立過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府作用。根據(jù)市場需求，提高企業(yè)生產(chǎn)能力，優(yōu)化產(chǎn)品等級，建立合理的融資渠道，宣傳生態(tài)平衡理念，建立良性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（3）平衡責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償涉及多方利益。此過程，受益方付費(fèi)，管理者協(xié)調(diào)。評估生態(tài)功能體系，制定合理監(jiān)管體系，權(quán)衡相關(guān)人員的責(zé)任、權(quán)力、利益。

22西部礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

西部資源開發(fā)補(bǔ)償方式較多，按方式可分為資金、實(shí)物、政策、技術(shù)等補(bǔ)償方式；按規(guī)劃可分為縱向、橫向補(bǔ)償；按主體可分為政府、市場補(bǔ)償。政府可通過財(cái)政、稅收、信貸等制定補(bǔ)償方式。總體上看，我們可以從政府補(bǔ)償、國家合作、生態(tài)移民等方式進(jìn)行多層面補(bǔ)償工作。

3西部礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑存在的問題

31礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰

國內(nèi)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清。在開發(fā)過程中，該問題常會引起“公共地”悲劇，企業(yè)涌入爭奪，呈現(xiàn)資源掠奪式開采。

32補(bǔ)償?shù)姆审w系不健全

沒有明確界定國家、開發(fā)者、環(huán)境保護(hù)者等多方權(quán)力、責(zé)任。補(bǔ)償主客體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式不明確。缺少對礦山環(huán)境的開采保護(hù)制度和后續(xù)恢復(fù)的法律政策和技術(shù)支撐，且未制定生態(tài)破壞補(bǔ)償規(guī)則。

33有關(guān)礦業(yè)稅費(fèi)設(shè)置不合理

中國雖已建立了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，但過分注重經(jīng)濟(jì)效益，缺乏生態(tài)理念。在實(shí)施過程中，存在征收標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償費(fèi)率偏低、征收重復(fù)等問題。

34礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度不完善

中國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度起步晚。各地征稅方式不一，征稅對象不明確，征稅標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征稅范圍不一致，征稅體系混亂，政策法律依據(jù)不明確，缺乏生態(tài)恢復(fù)的評價(jià)與治理標(biāo)準(zhǔn)。

4完善西部礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償實(shí)施路徑的建議

41調(diào)整礦產(chǎn)資源的所有制結(jié)構(gòu)

明確礦業(yè)權(quán)主體以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值歸屬，提高資源使用效率。制定法律法規(guī)，合理分配礦產(chǎn)資源。明確補(bǔ)償主體與客體，具體的原則與依據(jù)，細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。尋找替代資源，緩解生態(tài)危機(jī)。

42完善補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)配套法律監(jiān)管體系

完善監(jiān)督管理法制體系，規(guī)范西部資源開發(fā)補(bǔ)償法律規(guī)范體系。細(xì)化多個(gè)部門的職責(zé)，促進(jìn)部門協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效率。

43建立礦產(chǎn)資源生態(tài)恢復(fù)治理相關(guān)制度

完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，制定生態(tài)恢復(fù)治理基金制度、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。確立征收來源，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分權(quán)四大權(quán)能，促進(jìn)環(huán)境恢復(fù)治理。

44開展礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償評價(jià)

目前，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償評價(jià)方法較多，主要有直接市場法、替代市場法、假想市場法等，根據(jù)實(shí)際情況，采用相應(yīng)補(bǔ)償評價(jià)方法。但方法多屬于定性評價(jià)，還需深入研究，形成更有效的評價(jià)指標(biāo)體系。

45增強(qiáng)媒體群眾宣傳氛圍

媒體宣傳、輿論監(jiān)督有利于推動資源補(bǔ)償機(jī)制的完善和健全。加強(qiáng)媒體宣傳，增強(qiáng)群眾認(rèn)識，了解各部門職能部署。反映群眾心聲，科學(xué)解決生態(tài)補(bǔ)償問題，使補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施路徑科學(xué)、有針對性。

總之，西部區(qū)域建設(shè)是一個(gè)長期的過程。通過優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償實(shí)施路徑，緩解緊迫的生態(tài)問題。充分把握西部地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，把握未來市場發(fā)展，結(jié)合政策服務(wù)功能，增強(qiáng)生態(tài)理念，制定較為完善的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償路徑實(shí)施有效，促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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【關(guān)鍵詞】現(xiàn)狀；原因；礦產(chǎn)資源共同監(jiān)管；對策

一、目前構(gòu)建礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的概況

為了整治礦產(chǎn)資源開采開發(fā)秩序，有效遏制礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為發(fā)生，保護(hù)好社會生態(tài)環(huán)境，消除礦山安全生產(chǎn)隱患，2012年渝水區(qū)制定下發(fā)了《渝水區(qū)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理工作的意見》（渝府發(fā)[2012]2號），明確了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和國土、安監(jiān)、環(huán)保、公安、林業(yè)、電力、監(jiān)察等相關(guān)職能部門各自的職責(zé)，初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。

二、產(chǎn)生礦產(chǎn)資源違法的主要原因

近年來，雖然區(qū)政府和國土資源部門采取了多種措施嚴(yán)厲打擊非法采礦違法行為，也取得了一定的成效。但是礦產(chǎn)違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在并不時(shí)反彈，主要原因有以下幾點(diǎn)：一是一些地方干部群眾對“礦產(chǎn)資源國家所有”的觀念還比較淡薄，認(rèn)為山和地既然屬于集體所有，那么其礦產(chǎn)資源也屬于他們集體所有，他們可以自由買賣或私自開采；二是一些違法采礦者明知違法但受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，私自跟當(dāng)?shù)卮褰M或者承包經(jīng)營（山）地的村民簽訂租賃協(xié)議，付點(diǎn)租金就去非法無證開采礦產(chǎn)資源；三是就現(xiàn)有的法律和政策來講，對礦產(chǎn)資源非法開采者的行政執(zhí)法手段不夠強(qiáng)硬，對他們一般只處以沒收礦產(chǎn)品和行政罰款，沒有刑事處罰，他們大多存在僥幸心理，被查獲大不了罰點(diǎn)款而已；四是以前執(zhí)法部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法監(jiān)管都是以單兵作戰(zhàn)為主，執(zhí)法力量有限，執(zhí)法力度不夠，很難對非法采礦者形成較大的威懾力，致使違法者與執(zhí)法者形成了一種周旋的游擊戰(zhàn)狀態(tài)。

三、打擊礦產(chǎn)資源違法的主要措施和做法

（一）建立長效管理的組織機(jī)構(gòu)。區(qū)政府成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各相關(guān)單位為成員的渝水區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)全區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的組織、指導(dǎo)、督查、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)開發(fā)經(jīng)營組、整治整合組、協(xié)調(diào)組、項(xiàng)目組、稅費(fèi)征收組等工作組，分解細(xì)化各項(xiàng)工作任務(wù)，明確責(zé)任和時(shí)限，實(shí)行任務(wù)包干制和責(zé)任追究制。領(lǐng)導(dǎo)小組原則上一個(gè)月召開一次工作例會，研究部署各項(xiàng)工作，督辦各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常召開相關(guān)職能部門聯(lián)席會議，及時(shí)研究解決實(shí)際工作中碰到的困難和問題。

（二）建立嚴(yán)厲打擊非法采礦的聯(lián)動機(jī)制。結(jié)合實(shí)際，突出重點(diǎn)，充分發(fā)揮區(qū)委區(qū)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和屬地管轄的責(zé)任主體作用，建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與、責(zé)任落實(shí)的嚴(yán)打機(jī)制，在區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照政府組織、屬地管理、各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則，各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）通力配合，全社會參與，對各種礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為始終保持高壓打擊態(tài)勢。各職能部門作為共同責(zé)任主體，逐步建立起強(qiáng)而有力的打擊非法采礦行為的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，共同遏制礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為，堅(jiān)決維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)良好秩序。

（三）建立健全執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任追究制度。為確保完成打擊非法采礦和管理資源的各項(xiàng)任務(wù)，全區(qū)建立了礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制，制定了工作方案，建立健全了工作責(zé)任制和責(zé)任追究制度，在礦產(chǎn)資源違法查處工作中，各相關(guān)職能部門及其工作人員，依照法律法規(guī)履行各自職責(zé)及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對工作推進(jìn)不力、配合協(xié)調(diào)不到位的單位和人個(gè)，嚴(yán)格追究其責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）是礦產(chǎn)資源保護(hù)的第一責(zé)任主體，村委是礦產(chǎn)資源保護(hù)的第二責(zé)任主體，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)違法采礦行為未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)后未在24小時(shí)內(nèi)向上一級匯報(bào)的，對相關(guān)責(zé)任人實(shí)施問責(zé)；對在礦產(chǎn)資源保護(hù)工作中失職瀆職的鎮(zhèn)村干部，須責(zé)任追究。

四、打擊礦產(chǎn)資源違法的對策與建議

在打擊礦產(chǎn)資源違法的實(shí)踐中，渝水區(qū)已經(jīng)初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同”的常態(tài)化工作機(jī)制，創(chuàng)造了黨委政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的良好工作格局，進(jìn)一步發(fā)揮了“公眾參與、上下聯(lián)動”的社會效應(yīng)，形成打擊礦產(chǎn)資源違法的良好社會氛圍，對此我們提出如下對策與建議：

（一）充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的廣泛宣傳作用。針對一些干部、大多數(shù)群眾對礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的意識不強(qiáng)，通過廣播電視、報(bào)刊雜志等新聞媒體的大力宣傳，利用4.22地球日、12.4法制宣傳日等其它形式的專門宣傳，使大多數(shù)干部群眾有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的法制意識增強(qiáng)，讓全社會形成知法、懂法、守法的良好氛圍。

（二）充分發(fā)揮群眾打擊礦產(chǎn)資源違法的廣泛參與作用。切實(shí)重視違法舉報(bào)工作，設(shè)立并公開舉報(bào)電話，暢通舉報(bào)渠道，對舉報(bào)人絕對保密，保護(hù)舉報(bào)人，給予舉報(bào)人一定獎勵。因?yàn)槭苋肆ξ锪Φ南拗疲皶r(shí)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源違法線索，群眾的舉報(bào)作用非同小可，群眾是我們無處不在的“偵察兵”。

（三）充分發(fā)揮國土資源巡查網(wǎng)絡(luò)動態(tài)巡查的中堅(jiān)作用。充分應(yīng)用遍布全區(qū)的巡查網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)國土資源專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的巡查職能和日常動態(tài)巡查，切實(shí)發(fā)揮基層國土資源監(jiān)察信息員的日常巡查作用，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周不少于2次以上集中巡查，對礦產(chǎn)資源違法頻發(fā)地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)巡查，達(dá)到對轄區(qū)礦山資源實(shí)行有效監(jiān)管。

（四）充分發(fā)揮國土部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管的保障作用。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)堅(jiān)守屬地管理的職責(zé)，作為打擊礦產(chǎn)資源違法的監(jiān)管主體，掌握當(dāng)?shù)氐那闆r熟，得到的信息靈，作戰(zhàn)反應(yīng)快；國土資源部門作為政府的職能部門，是執(zhí)法主體，掌握了完備的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威懾力，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮兩者各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)一的合力，能夠達(dá)到更好的執(zhí)法監(jiān)管效果。

另外，要使礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制真正落到實(shí)處，要充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村組的日常監(jiān)管作用，為推動他們對該項(xiàng)工作的積極主動性，建議縣（區(qū)）人民政府將礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府年度工作目標(biāo)考評體系。

篇10

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；可持續(xù)發(fā)展；規(guī)劃體系；開發(fā)利用

中圖分類號：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005—2674（2013）04—042—05

一、我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的現(xiàn)狀分析

1.對礦嚴(yán)資源規(guī)劃理論的簡單回顧

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理勘探開發(fā)和保護(hù)的總體部署。它通過地質(zhì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源環(huán)境學(xué)的綜合運(yùn)用，對一定區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源稟賦、勘探開發(fā)現(xiàn)狀、開發(fā)利用條件和礦產(chǎn)資源供求形勢進(jìn)行系統(tǒng)評價(jià)，分析區(qū)域內(nèi)礦業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，研究特定區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源不同時(shí)期勘探開發(fā)目標(biāo)與資源保護(hù)措施，通過對開采區(qū)、限制區(qū)和禁止區(qū)的嚴(yán)格劃分，確定礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和資源利用方式，制定礦業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的組織政策，從而保障礦產(chǎn)資源的集約開采和持續(xù)利用，并在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善。礦產(chǎn)資源作為不可再生自然資源的重要組成部分，其規(guī)劃體系的建立與完善，對整個(gè)國土資源的戰(zhàn)略規(guī)劃具有重要意義。

隨著國家大規(guī)模地落實(shí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作，我國的礦產(chǎn)資源規(guī)劃理論也在實(shí)踐中不斷更新與發(fā)展。其中，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)區(qū)劃理論主張，應(yīng)分別比對生產(chǎn)力和生產(chǎn)力布局的主客觀條件、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的自然地理區(qū)位條件和自然資源條件來確定資源經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，并實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢的廣泛結(jié)合和地區(qū)間的優(yōu)勢互補(bǔ)，這是以省級為代表的地方礦產(chǎn)資源規(guī)劃制定的重要理論依據(jù)；而礦產(chǎn)資源配置與價(jià)格規(guī)律作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃理論的重要組成部分，通過對資源“影子價(jià)格”的分析把握，通過價(jià)格杠桿和競爭機(jī)制去改善資源配置的扭曲狀態(tài)。鑒于世界范圍內(nèi)氣候危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳，低碳經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展理念逐漸融合到礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)劃理論中，同時(shí)亦成為我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃理論的前沿創(chuàng)新指導(dǎo)理念。低碳經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展對于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的理論意義在于，它著重強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的承載能力和資源的永續(xù)利用對社會發(fā)展進(jìn)程的重要性和必要性。具體表現(xiàn)為：礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不能超越資源和環(huán)境的承載能力；礦產(chǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要以自然資源為基礎(chǔ)，同生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，以可持續(xù)的方式使用自然資源和環(huán)境成本；在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中使不可再生資源的耗竭率低于可再生資源的再生率。通過不可再生資源開發(fā)利用方式由粗放向集約的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與資源可持續(xù)利用相協(xié)調(diào)；在資源開發(fā)利用觀方面達(dá)到不可再生資源系統(tǒng)規(guī)劃與跨期優(yōu)化配置相統(tǒng)一。

2.我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃中存在的主要問題

自2001年4月國務(wù)院批準(zhǔn)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，以及隨后在全國范圍內(nèi)各省級礦產(chǎn)資源總體展開的規(guī)劃審批工作的陸續(xù)展開，標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃方面從無序混亂到有規(guī)則可依，同時(shí)也標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的初步建立。自此，我國在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用領(lǐng)域有了明確的管理和指導(dǎo)，從而完善了國家在該領(lǐng)域的宏觀調(diào)控職能，全國和地方的礦產(chǎn)資源規(guī)劃從編制到實(shí)施過程逐漸具有規(guī)范性和政策導(dǎo)向性，與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的相關(guān)工作也在有條不紊地進(jìn)行。然而，在經(jīng)濟(jì)全球化和低碳經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代背景下，面對全球范圍內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的突出矛盾，特別是隨著我國進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的加速時(shí)期與政治經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)階段，國內(nèi)一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施的陸續(xù)開展，致使我國的礦產(chǎn)資源在需求、開發(fā)與利用方面勢必承擔(dān)著更多的壓力。鑒于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾沖突日益緊張，我國的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃與管理部署工作的形勢將異常嚴(yán)峻，而我國目前的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃仍然存在著許多問題。

（1）礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位尚不明確，缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃領(lǐng)域的專項(xiàng)立法。有學(xué)者提出礦產(chǎn)資源規(guī)劃是一種行政規(guī)劃，并指出我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的不完善和規(guī)劃在制定和實(shí)施過程中的隨意性，在很大程度上是因?yàn)闆]有將政府行為納入到“權(quán)力（利）——行為——責(zé)任”的法律對權(quán)力（利）控制的約束模式下。這使得在礦產(chǎn)資源規(guī)劃立法缺位的情形下，相關(guān)部門的規(guī)劃工作缺乏邏輯性與程序性，特別是缺乏法律強(qiáng)制力的根本支撐。盡管我國《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)條文對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的相關(guān)事宜和權(quán)限有明文規(guī)定，但由于法律條文內(nèi)容簡單抽象，缺乏詳細(xì)的量化標(biāo)準(zhǔn)，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)因自由裁量而產(chǎn)生法律效果的明顯差異。

（2）在礦產(chǎn)資源的規(guī)劃方式和具體制度安排上，仍然存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府指令性計(jì)劃的影響，特別是從一些地方各級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的思路上看，部分規(guī)劃未能體現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。一些資源規(guī)劃未能統(tǒng)籌好特定區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，未能在規(guī)劃中通過協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的代際沖突以探尋區(qū)域內(nèi)資源的跨期配置機(jī)制，而是直接指導(dǎo)和干涉特定區(qū)域礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)活動，并對其各規(guī)劃期內(nèi)的產(chǎn)量和產(chǎn)值指標(biāo)作了具體安排，這就造成了某些區(qū)域礦產(chǎn)資源供求結(jié)構(gòu)的扭曲。在規(guī)劃思路和具體措施方面并沒有完全擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃體制的束縛，礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作與國際國內(nèi)的資源形勢及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，資源規(guī)劃的跨期意識薄弱。

（3）礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體實(shí)施層面缺乏有效的配套制度予以支撐。首先是基層（市、縣級）國土資源管理部門的礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作在機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和人員方面不到位，基層規(guī)劃工作開展的不力嚴(yán)重制約著上級規(guī)劃工作的貫徹落實(shí)。其次是缺乏礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督制度，這必然導(dǎo)致規(guī)劃工作的低效和政府機(jī)構(gòu)因權(quán)力缺乏制約而誘發(fā)的腐敗現(xiàn)象。最后是礦產(chǎn)資源規(guī)劃技術(shù)層面的滯后，特別是基層規(guī)劃部門和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)的管理規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)相對落后，技術(shù)設(shè)備陳舊，信息處理與更新量不足，與礦政管理工作的其它信息系統(tǒng)缺乏銜接，操作性不強(qiáng)。

二、礦產(chǎn)資源規(guī)劃方面的國際經(jīng)驗(yàn)

美國的礦產(chǎn)資源總量居世界第一位。在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下引發(fā)的高能耗、高消費(fèi)、高排放的生產(chǎn)和消費(fèi)方式致使美國政府日益認(rèn)識到保護(hù)本國環(huán)境與資源的重要戰(zhàn)略意義。美國在國內(nèi)市場上對礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)加以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的企業(yè)提出了苛刻的環(huán)保要求。例如，美國在礦業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)方面有著嚴(yán)格的制度，礦產(chǎn)資源開采對周圍環(huán)境的影響評估要經(jīng)過4—5年的調(diào)查論證。礦產(chǎn)開發(fā)前，礦業(yè)企業(yè)要向政府支付用于日后礦山閉坑后進(jìn)行復(fù)墾工作的“復(fù)墾保證金”，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作由政府嚴(yán)格監(jiān)督。相比在國內(nèi)礦產(chǎn)資源市場上的“韜光養(yǎng)晦”，在國際礦產(chǎn)資源市場上美國可謂“鋒芒畢露”。美國運(yùn)用其雄厚的技術(shù)力量和充足的資金優(yōu)勢，通過鼓勵對外貿(mào)易與合作，充分利用外國資源并進(jìn)行國際資源投資。不論是國內(nèi)儲量小、質(zhì)量差的礦產(chǎn)資源品種，還是國內(nèi)有一定儲量的戰(zhàn)略資源，美國均從外國大量進(jìn)口。美國的實(shí)踐充分體現(xiàn)出其礦產(chǎn)資源規(guī)劃的長期思路，即充分利用“兩種資源，兩個(gè)市場”實(shí)現(xiàn)本國礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用。

日本雖然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，但其資源稟賦，尤其是礦產(chǎn)資源存量十分貧乏。日本主要通過節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，作為本國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的長期規(guī)劃。在節(jié)能減排方面，日本于1979年頒布《關(guān)于合理使用能源的法令》，它的主要內(nèi)容包括：對重點(diǎn)能耗企業(yè)施行企業(yè)專員向政府年度匯報(bào)制度，并就其節(jié)能整改意見做出計(jì)劃；就居民生活和消費(fèi)領(lǐng)域在技術(shù)環(huán)節(jié)設(shè)定了一系列節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。例如汽車燃料的燃燒率要提高22.8%，住宅冷暖空調(diào)的耗電量要減少20%等。另外，政府就節(jié)能減排的開展予以財(cái)政和金融方面的大力支持，通過財(cái)政撥款、稅收減免等財(cái)政優(yōu)惠和低利率、貸款擔(dān)保等金融優(yōu)惠支持企業(yè)節(jié)能設(shè)備的研發(fā)和技術(shù)推廣；政府通過宣傳和輿論在國民社會生活中營造低碳環(huán)保文化和節(jié)能減排氛圍，并最終影響本國國民的生產(chǎn)和消費(fèi)觀念。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，日本政府通過立法強(qiáng)制企業(yè)回收廢舊產(chǎn)品并促進(jìn)其再利用，并建立生產(chǎn)企業(yè)、銷售商、地方政府和消費(fèi)者廢棄產(chǎn)品回收和循環(huán)利用的鏈條，同時(shí)在產(chǎn)品回收過程中明確四者各自的責(zé)任。由此可見，日本政府通過完善細(xì)化的立法以支撐本國的節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而這兩項(xiàng)戰(zhàn)略措施充分體現(xiàn)出日本在礦產(chǎn)資源規(guī)劃領(lǐng)域的資源可持續(xù)利用觀。

與美日兩國在礦產(chǎn)資源規(guī)劃具體實(shí)踐方面所不同的是，德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發(fā)展，并確定新能源發(fā)展的目標(biāo)和方向，實(shí)現(xiàn)到2050年可再生能源在全國總發(fā)電量的比重提高到50%。在政府大力投資發(fā)展風(fēng)能和太陽能發(fā)電的同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上也為可再生能源的迅速推廣提供支持。可再生能源配額機(jī)制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德國的出現(xiàn)，保證了可再生能源發(fā)電在國內(nèi)的市場份額，通過在電力市場中的政府規(guī)制行為提高可再生能源在國民生產(chǎn)生活中的比重。如果說美日兩國從正面角度采取各種機(jī)制設(shè)計(jì)對本國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，那么德國則是從側(cè)面角度，通過尋求可再生資源與可替代能源的開發(fā)利用，突出了礦產(chǎn)資源之于該國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略意義。盡管角度不同，制度安排與政策措施各異，三國的具體實(shí)踐的確為完善我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。

三、完善我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的具體措施

1.加強(qiáng)我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的立法，為規(guī)劃工作提供強(qiáng)有力的法律支撐

我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃無法有效地承擔(dān)科學(xué)、合理安排礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，根本原因在于有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律法規(guī)缺位，致使有關(guān)部門在礦產(chǎn)資源規(guī)劃過程中出現(xiàn)行為的隨意性與自由裁量性。從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法治化，則礦產(chǎn)資源規(guī)劃法的出臺勢在必行。新法應(yīng)與《礦產(chǎn)資源法》建立密切聯(lián)系，將散見于我國現(xiàn)行有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律條文和規(guī)章制度集中在專項(xiàng)立法中，并結(jié)合我國近些年來礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法的具體環(huán)節(jié)與細(xì)微操作層面進(jìn)行查缺補(bǔ)漏。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，要實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的程序法治，就意味著要將礦產(chǎn)資源規(guī)劃制定程序中所包含的擬定、確定與公布程序所涉及的各項(xiàng)步驟用清晰的條文呈現(xiàn)在專項(xiàng)立法中，而迄今為止，這是我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃立法的一處空白。從法理學(xué)層面而言，程序的公正能夠最大限度的保障實(shí)體的公正，規(guī)劃要取得公平、公正、合理、科學(xué)的結(jié)果必須以正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)為前提，以保證最低限度的公正。為此，應(yīng)當(dāng)著手建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃的信息公開制度和公眾參與制度，以從民主法治的理念要求實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作中政府與民間的良性互動。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源規(guī)劃部門的職能安排

在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體實(shí)施細(xì)節(jié)方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)部門的職能安排，切實(shí)樹立國土資源部的一元主管權(quán)威，徹底根除以往礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作中若干政府職能部門互相推諉、權(quán)責(zé)模糊的弊病，從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作中的權(quán)力制衡與權(quán)責(zé)明確。應(yīng)當(dāng)建立“中央——地方”縱向一體化的礦產(chǎn)資源規(guī)劃的權(quán)力體系。礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體工作主要應(yīng)由國土資源部承擔(dān)，并直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)；國家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的具體協(xié)調(diào)工作；財(cái)政部主要為礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作提供財(cái)力和物力方面的支持和保障。而各級地方發(fā)改委、國土資源部門與財(cái)政部應(yīng)按上述權(quán)力劃分在礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作中發(fā)揮相應(yīng)職能，并分別對上級部門負(fù)責(zé)。

3.要充分協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源規(guī)劃同國家重大發(fā)展戰(zhàn)略與政策實(shí)施之間的關(guān)系

美、日、德三國的具體實(shí)踐告訴我們，礦產(chǎn)資源的規(guī)劃工作不能“就規(guī)劃論規(guī)劃”，要用國家發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策帶動礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的落實(shí)開展，從而為資源規(guī)劃工作提供新模式、新思路。美國的全球開發(fā)與海外資源戰(zhàn)略為我國礦產(chǎn)資源長期規(guī)劃提供了一條“以空間換時(shí)間”的路徑，充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源橫向可持續(xù)開發(fā)的重要途徑；日本模式啟示我們要將礦產(chǎn)資源的規(guī)劃與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以及開展節(jié)能減排等重要國家戰(zhàn)略與政策緊密結(jié)合，充分挖掘本國的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)礦產(chǎn)資源縱向跨期配置的內(nèi)在動力；德國的實(shí)踐則啟發(fā)我國應(yīng)在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的替代與互補(bǔ)效應(yīng)，即在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的設(shè)計(jì)與實(shí)施中，要將眼光投向與其密切相關(guān)的可再生資源領(lǐng)域，充分發(fā)揮可再生資源與可再生能源開發(fā)利用的巨大潛力，建立兩種資源并行規(guī)劃的互動機(jī)制。此外，還要正確處理好資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩者間的關(guān)系。鑒于自然環(huán)境要素的不可逆性與礦產(chǎn)資源的可耗竭性，在資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的過程中應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境要素適度內(nèi)化機(jī)制，在礦產(chǎn)資源的開采、消費(fèi)與處置過程中應(yīng)著重考量資源開發(fā)的環(huán)境成本，在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中應(yīng)當(dāng)遵循“資源——環(huán)境”的雙向約束關(guān)系。

4.應(yīng)將海洋礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用納入未來我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的重點(diǎn)

21世紀(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代，浩瀚的海洋為人類社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了富饒的資源和能源。由于當(dāng)今人類面臨著日益嚴(yán)峻的陸地資源與能源危機(jī)，越來越多的國家都把合理有序地開發(fā)利用海洋資源與能源作為未來可持續(xù)發(fā)展的基本國策。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，我國擁有約300萬平方公里的海域面積管轄權(quán)，這意味著我國在擁有面積遼闊的海洋的同時(shí)，享有在海洋國土面積內(nèi)豐富的資源開發(fā)利用權(quán)益。然而，近幾年來我國東海與南海領(lǐng)域的持續(xù)性地受到來自日本、菲律賓等國家的嚴(yán)重侵犯，這不僅深刻危及到我國的國家與領(lǐng)海安全，更深層地意味著我國的海洋資源正面臨遭受臨海國家蠶食與掠奪的危險(xiǎn)——這實(shí)則是對我國資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展空間的擠占。面對國家戰(zhàn)略安全受到日益嚴(yán)重的挑釁和威脅，同志在“十”報(bào)告中明確提出，要“提高海洋資源的開發(fā)能力，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國。”應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，海洋礦產(chǎn)資源的有效開發(fā)利用是建設(shè)海洋強(qiáng)國的應(yīng)有之義。海洋礦產(chǎn)資源的有效開發(fā)利用離不開科學(xué)合理的規(guī)劃，首先，應(yīng)當(dāng)完善海洋礦產(chǎn)資源價(jià)值的評估工作，即資源采掘、資源發(fā)現(xiàn)、資源勘探補(bǔ)償、資源耗竭的補(bǔ)償，以及生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償五個(gè)價(jià)值內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)測定與評估。只有在對海洋礦產(chǎn)資源進(jìn)行充分評估的基礎(chǔ)上，才能對其開發(fā)利用進(jìn)行有效地規(guī)劃。其次，在對包括海洋礦產(chǎn)資源在內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)劃戰(zhàn)略上，應(yīng)當(dāng)本著“沿海優(yōu)先于陸地，遠(yuǎn)海優(yōu)先于近海”的原則。即受到經(jīng)濟(jì)成本、科學(xué)技術(shù)和國家戰(zhàn)略利益等因素的具體約束，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的順序方面，在陸地與沿海資源同時(shí)能夠開發(fā)利用的前提條件下，應(yīng)先考慮開發(fā)利用沿海資源；在近海與遠(yuǎn)海資源同時(shí)能夠開發(fā)利用的前提條件下，應(yīng)先考慮開發(fā)利用遠(yuǎn)海資源。這種礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃的戰(zhàn)略意義在于，一旦出現(xiàn)全球或區(qū)域內(nèi)的資源危機(jī)或爭端沖突，我國能夠有效減少近海與陸地的資源安全受到外部環(huán)境的威脅。此外，還應(yīng)在對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)劃過程中，積極通過資金技術(shù)投入，深入挖掘可替代資源的開發(fā)利用潛力，以更好地對不可替代資源進(jìn)行節(jié)約與保護(hù)。通過構(gòu)建并實(shí)施我國礦產(chǎn)資源技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，切實(shí)解決我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中存在的技術(shù)瓶頸問題，不斷完善陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)中的深層勘探技術(shù)與海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)中的深海探測技術(shù)。最后，應(yīng)當(dāng)著重提出的是，應(yīng)當(dāng)處理好爭議海域海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)劃工作。作為就我國爭議海域海洋資源開發(fā)利用的一項(xiàng)基本原則，“擱置爭議，共同開發(fā)”已經(jīng)開啟了我國東海與南海爭議海域資源開發(fā)的新模式。然而，在當(dāng)前我國爭議海域局勢日趨緊張的狀況下，我們一方面要與相關(guān)國家通過和平談判與友好磋商的方式，積極促進(jìn)爭議海域共同開發(fā)區(qū)的完善；另一方面，亦要通過加強(qiáng)國防軍備力量和資源開采技術(shù)水平，有力確保爭議海域內(nèi)資源開發(fā)保障系統(tǒng)的建立。