導語：如何才能寫好一篇小產權，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】 小產權墓 產生原因 危害性

一、小產權墓的概念和特點

小產權墓是指農村公益性公墓中違法對外銷售的墓地。所謂農村公益性墓地即在集體所有的土地上，由享有該土地所有權的的鄉（鎮）政府或村委會單獨開發或者與其他開發企業聯合開發建設的、提供給本村村民的公益性墓地，嚴禁對本村村民以外的人出售。

據此，小產權墓特點如下：

（1）建立在集體土地所有上，土地利用自決。由于小產權墓所售墓地是農村公益性墓地――其占用土地為集體所有，但因建設審批程序松散，集體組織擁有較大的土地利用自決權，往往會因為追求經濟利益，改變原有使用性質。

（2）除為本村成員喪葬服務外，還對外銷售。農村公益性墓地是為當地農村村民提供的集體骨灰安葬地，由縣級民政部門批準，不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地，具有成員權性，對外出售墓穴和骨灰存放格位按照非法轉讓行為處理。小產權墓則是在向集體以外的人非法轉讓集體土地使用權，并以此營利。

（3）交易得不到法律保護。小產權墓缺乏完善的墓地管理，買墓人僅獲得交易憑證，缺乏物權上的約束力，未獲取墓穴使用權的合法證明。由于小產權墓買賣本身具有違法性，一經查處，買墓人的權益難以得到有效保障。

二、小產權墓產生的原因

（一）城鄉墓地市場的供求不平衡

城市的發展致使城市土地供求矛盾日益激烈，城市公益性墓地缺位、經營性墓地價格一路高走，導致城市居民的殯葬需求難以得到有效滿足。與此相反，農村的公益性公墓卻多有閑置：受傳統喪葬觀念影響，村民不愿意花費代價葬在村集體的公墓中而選擇自留山自留地或所謂風水更好的地方，亂葬現象嚴重。兩相結合，小產權墓“應運而生”。

（二）管理力度不強，違法成本較低

殯葬法治建設工作滯后：我國現行相關的法律法規只有1997年頒布的《殯葬管理條例》和民政部1992年頒布的《公墓管理暫行辦法》，很多實體規定都已不再適用，農村公益性公墓的管理規定更是少之又少。另一方面，執法不嚴、處罰力度低，2012年行政強制法頒布后廢除了《條例》中強制性規定后，民政部對違規經營常采取放任態度：一是難以管理，強制平墳等措施極易激發社會矛盾，此點從2012年“周口平墳”事件可窺之一二；二是可以借罰款之名“創收”。因此“小產權墓”屢禁不止。

（三）經濟利益驅動

隨著城市化的高速推進，土地的商品價值日益凸顯，較之傳統的農作物種植，在土地上修建墓群對外出售，顯然獲利更豐厚，受利益驅動，小產權墓由此產生。另一方面，農村公益性公墓的建設審批手續簡單――經鄉鎮政府審核同意后，報縣政府審批即可――使得集體土地所有者更容易實現小產權墓的對外銷售。

三、小產權墓的危害性

（一）購買者的權益難以保障

小產權墓在法律上是不合法的存在，故無法得到任何法律的有效保護。隨著農村土地流轉的發展，數量龐大的小產權墓將會產生眾多糾紛：一旦將來土地被國家征收，擁有成員權的農村村民會得到相應的補償與安置，但購買小產權墓的城市居民其權益卻難以得到保障。

（二）不利于耕地保護、合理規劃、土地資源的綜合利用

伴隨著經濟社會發展帶來的城市規模日益擴大，土地資源的商品價值也日益彰顯，部分區域的土地通過改變土地利用用途――將農用地改為非農用地――來換取高額收益，由此帶來巨大的經濟利益。激劇膨脹發展的小產權墓一方面無疑會破壞政府對其區域內土地資源的有效利用和規劃，導致土地利用結構面臨失衡的危險；另一方面集體為謀求經濟利益將大量農用土地轉變為非農用土地建設，不利于耕地的保護，糧食安全保障也將成中國面臨最現實的問題。

（三）鼓勵不勞而獲，違背公平原則

小產權墓發展很大一部分原因在于該區域或其附近區域的經濟發展和高速率城市化進程。因土地所處位置、相關城市規劃，導致其他條件相同、價值相當的土地不能借此實現高額經濟利益，這對于其他處于非特定地區的土地所有權人而言無疑是不公平的。辛苦耕種土地的人收益微薄，將土地簡單買賣卻能獲得遠高于耕種的收益，這對辛苦勞動的全體而言也是極大的不公平。

四、規范小產權墓的建議

盡管經營小產權墓屬違法行為，也會導致買墓者權益難以保障、破壞社會公平和土地利用結構失衡等一系列社會問題，但我們也應看到其存在的合理性，在規范整治小產權墓時避免一刀切。

（一）堅持疏禁結合的管理策略

正因為小產權墓涉及群眾基本的“生養死葬”需求，處理不當，容易引發社會糾紛、破壞社會和諧安定，因此必須堅持疏、禁結合的策略。對于現存的，按照公益性墓地的建設標準規范管理；處在萌芽階段的，一律依法鏟除、嚴肅處理，并追究相關人員責任。

（二）兩頭并進，統籌管理城鄉公益性墓地

一方面，政府應加大對城市公益性墓地建設的投資，使城市公益性公墓的數量、設施質量有所上升。與此同時，政府還應推廣宣傳節地生態葬，鼓勵居民選用壁葬、樹葬、海葬等新型喪葬方式，并給予適當獎勵；另一方面，民政部門對農村公益性公墓應加強規范管理，依法取締小產權墓的經營、嚴肅處理，同時對村民的殯葬觀念加強引導，勸導村民將私自在自留山、自留地、荒山等處修建的散墳遷至集體公墓，從根源上減少小產權墓的供給量。

（三）完善殯葬管理法律法規

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關鍵詞：小產權房；土地所有權 ；規制

近幾年來，房價飛速上漲，全國幾乎所有大中型城市及其近郊都出現了小產權房，來迎合中低工薪階層的需要。但目前我國法律并未給予小產權房相應的合法地位。盡管國土資源部以及住房與建設等部門多次通知，要求停建、停售、停購小產權房，反復強調小產權房交易的風險，但是小產權房市場規模越來越大，屢禁不止。

一、小產權房的界定

小產權房是指在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發，亦稱鄉產權房。小產權房不是一個法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類房沒有國家發放的土地使用證和預售許可證，購房合同在國土房管局不會給予備案，其產權不完整，無法受到法律的保護。

二、小產權房的形成原因

（一）低廉的價格符合人們的消費需求，追求高收益是目

的。我國經濟快速發展，大城市的房價上漲得非?？?，遠遠超出了大多數居民的購買能力，但是國家的住房保障體系卻無法滿足需求，許多人的住房問題還是得不到解決。小產權房建設沒有土地出讓金和各種稅費，也沒有開發商的利潤截取，出售價格遠遠比商品房價格低很多，對城市工薪階層有很大的吸引力，具有價格優勢。而小產權房建設成本低，除了建安費，幾乎沒有其他費用，賣出的價格又是成本價格的幾倍，可以從中獲取巨大的收益，由此驅使著小產權房越來越壯大。

（二）城鄉土地制度和市場體制二元化。這是小產權房出現的根本體制原因。農村土地屬于集體所有，不能自由出讓，更不能自行開發房地產，而國有土地可以流轉、交易、開發、抵押，這是一種城鄉“同地不同權”的制度。城市不斷向周邊擴展，城郊的大量集體土地被政府征收，但向農民支付的土地補償款較少，但卻以高價賣出，兩者的利益分配不均，農民的利益受到嚴重侵害。但是，如果進行小產權房開發，農民就可以得到更多的經濟利益。

（三）監管不力，違法違規用地未能及時、有效的處理。從住房制度改革一直到現在，我國相關法律法規仍然沒有承認小產權房的合法性，一個小產權房樓盤從建設、開發、驗收到銷售、居住段，需要經過規劃、國土、建設、房管、消防等多個環節，這些部門應依法對其進行嚴格的監管。但是審批監管部門姑息遷就使得小產權房隊伍越來越壯大，嚴重影響了法律的嚴肅性和權威性，造成了法律的虛置。

三、小產權房的規制措施

（一）抑制房價的進一步上漲，擴大保障性住房覆蓋面。小產權房出現已經有20年了，但到現在才引起人們的重視，其根本原因在于房價漲的太快，已經遠遠超過了中低收入的承受能力，反映了我國的住房體系的不完善。我國正在加大力度建設經濟適用房、廉租房等保障性住房，但是依據現行法律法規，保障性住房人群范圍狹小，不能滿足中低收入家庭的需求，因此應該修改相應的法律法規，擴大保障性住房的覆蓋面，將城市中的普通工薪階層納入覆蓋范圍，同時國家也應該出臺相應的措施和立法來穩定房價。

（二）建立健全集體土地建設用地使用權流轉制度。改變單一的土地供應模式，積極推進土地供應主體多元化，建立農村集體土地建設用地使用權流轉制度。首先要在法律上明確規定集體土地所有權和國家土地所有權是平等的，其次是應在立法中明確規定農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性，明確規定收益分配主體，建立農村集體建設用地基準地價和最低保護價。

（三）加強監管，嚴懲違法違規用地行為。政府部門要加強管理監督，理順土地行政管理體制，進一步明確主管部門，建立垂直領導，減少地方干擾，對小產權房要分類治理，新建小產權房應堅決拒絕，已經建成銷售的小產權房應及時叫停，嚴肅查處，對既存的小產權房不能簡單粗暴地采用一拆了事的方式，拆房的過程很容易激化社會矛盾，影響正常的生產生活秩序和社會穩定，而且即使強行拆除了小產權房，已占用的耕地可能已受到嚴重破壞而無法復耕，可以采取其他的方式來處理既存的小產權房。而對于非法占用耕地建造小產權房的集體組織，可以要求其另行開發相對應的耕地予以彌補等。

結語：小產權房問題涉及國家的土地政策與住房政策，關乎國家耕地保護與居民利益保障，關系人民的切身利益。目前法律仍沒有給予小產權房合法性地位，但是小產權房市場正在如火如荼的進行，這成為亟待解決的問題。而解決小產權房問題需要轉變思維方式、協調好各方利益、重構相應的法律制度等。

參考文獻：

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關鍵詞：小產權房；住房政策；土地使用權

中圖分類號：F293.33

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)04-0173-02

0　前言

從2007年開始，“小產權房”開始成為媒體關注的焦點。面對高漲的房價，很多城鎮居民開始把小產權房列入購房計劃。然而，“小產權房”不符合法律規定，不受法律保護。但正是由于其價格優勢，一些地區的小產權房交易并未中斷，只是從公開轉入了地下，迅速達到了一定的規模。2008年十七屆三中全會結束后，中央重申小產權房違法，絕對不允許再建設。對于那些已經建成并且人住形成一定規模的農村小產權房，這會牽涉到很多人的直接利益，關系到和諧社會的建設，國家相關部門正在研究制定具體的解決措施。

1　“小產權房”的界定

“小產權房”，是建設在農村集體土地上的商品性住宅。一般由開發商與村委會合作或由村委會自行開發建設，因其用地性質，不能獲得國家建設部門頒發的房屋所有權和土地使用權證，只有村集體發放的房屋所有證明，不能進行上市交易。

2　“小產權房”產生的原因

隨著城市化進程的加快，商品房價的飛漲。有些村集體以“農村改造”、“新農村建設”等名義立項，獲得規劃審批，再虛報戶口數騙取宅基地用地指標。有的什么手續都沒辦，直接與開放商合作興建商品房后公開銷售，由此產生了現在的“小產權房”。小產權房之所以能在不被認可的情況下迅速發展，主要是因為有極大的市場需求，首先，且不論對農村集體土地所有權的限制是否合理，至少在事實上造成了原本屬于農村集體所有的土地，經過征收變為國有土地，再將土地使用權轉讓，用于房地產開發，由此所建造的房屋其成本高昂，使得在農村集體所有的土地上建造的小產權房與在被征收后建造的商品房之間有著巨大的價格差異，這價差主要包含了三大部分；一部分是用于征收土地的費用，一部分是土地出讓金，另一部分是土地和房地產市場管制造成的巨額腐敗成本。因而小產權房的價格倍顯低廉，農民與其坐等政府征收土地轉賣給開發商，不如自己先下手為強。其次，人們對于小產權房的未來還是抱著相當樂觀的態度，在法不責眾的集體心理暗示之下，會有更多的農村集體土地用于商品房開發。

與此相關的是政府相關部門對小產權房的開發銷售監管乏力。甚至放任。如果從20世紀90年代中期算起，北京市小產權房的歷史已經有十余年，但這十幾年中。明明是非法開發建設，相關部門卻沒有進行制止，這在一定程度上默許了小產權房的開發，使開發者與社會公眾產生了僥幸心理。

3　“小產權房”問題的解決辦法

中央目前已經明確，嚴禁再行興建小產權房，對于那些已經建成并人住的小產權房，將會依照情況的不同而區別處理。關于已建小產權房問題的解決辦法，學界看法不一，筆者作如下概述：

(1)對于違反土地利用總體規劃，占用基本農田建設的小產權房一律拆除。我國推行嚴格的土地用途管制政策，對農業用地轉為非農用地有嚴格的限制，尤其對耕地轉為非耕地的限制更為嚴格。不論是從我國國情出發還是從維護法律尊嚴考慮，應嚴厲禁止新的開發商繼續在集體建設用地上進行房地產建設，已經建設的勒令停工。由于這類小產權房還未搭建或還未完工，相關的利益主體比較少，及早解決這類違法行為可以避免以后事態的復雜。其建設損失應由房地產商自己承擔。

(2)強化責任機制，保護弱勢群體的利益。對于違法的小產權房，開發商的主觀過錯是很明顯的，應該根據開放商違法行為的損害程度施以罰款、吊銷營業執照、降低資質、沒收財產等行政處罰。違法的小產權房現象中，基層政府的過錯也不容忽視，存在失職行為的決策者和執行者根據其行為的嚴重程度承擔行政處分。此外，政府應對受到損失的購房人和農民進行補償，因為違法的小產權房現象中，政府的失職是造成問題的根本原因，這樣也會強化自上而下的監督。

(3)建立住房保障體系，政府收購“小產權房”作為保障性住房的一部分。鑒于目前法律法規方面的缺失導致“小產權房”不具有合法流通的身份，對符合土地利用總體規劃，且已建成的小產權房，可由政府出面予以收購，作為經濟適用房、廉租房等保障性住房的有益補充，既可擴大保障性住房的供應量，又可減少政府對保障性住房的土地和資金投入，還能起到平抑城市商品房價格的作用。對于符合條件的原購房人可以通過申請重新獲得原來購買的房屋，在補交相關稅費后獲得由政府不動產登記管理部門頒發的集體土地房屋產權證，對于不符合條件的原購房人，可以選擇由政府按照購房時的原價，結合房屋的折舊進行補償。也可以選擇補交土地出讓金和相關稅費后獲得由政府不動產登記管理部門頒發的國有土地房屋產權證。

4　關于“小產權房”命運的猜想

小產權的問題不是國土資源部一個部委的權力能夠解決的，不僅需要建設部門的配合，同時涉及到農村土地問題的政策。也需要中央農村主管部門的協調與配合。筆者根據相關法律法規，以及十七屆三中全會的精神，并結合考慮各利益相關方的權益，對小產權房未來的命運做如下猜想；

4.1　小產權房將就此擱筆

從目前形勢來看，盡管政策沒有放開，但大量的農村土地已經被以各種方式用于非農業用途，而一旦政策放開，便會有更多的土地以各種變通合法的路徑向非農領域流失，急劇加大國家耕地保護的壓力，從而導致整體國家的糧食安全受到影響，再加之必須維持法律政策的權威性，所以，十七屆三中全會結束后，中央已經明確，小產權房不符合法律規定，嚴禁再行興建小產權房，這無疑是對農民、開放商、購房者敲響了最后的警鐘，考慮到政策性因素，投資或者購買小產權房的未來的風險性極大，小產權房風波可能也將隨之平息。

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關鍵詞：小產權房；產生；原因；去向

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：A

一、小產權房的含義及現狀

（一）約定俗成的定義。產權是經濟所有制關系的法律表現形式。它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。以法權形式體現所有制關系的科學合理的產權制度，是用來鞏固和規范商品經濟中財產關系，約束人的經濟行為，維護商品經濟秩序，保證商品經濟順利運行的法權工具。房產權本來不分大小，只用一種定義的，但是由于我國的一些特色，形成了社會上的一些約定俗成的說法，不同情況下對“大產權”和“小產權”有不同的解釋：

第一種：發展商的產權叫大產權，購房人的產權叫小產權，因為購房人的產權是由發展商一個產權分割來的，相對來講，發展商的產權大，購房者的產權小。

第二種：國家發的產權證叫大產權，國家不發產權證的，由鄉鎮政府發證書的叫小產權，鄉鎮發證書的房產實際上沒有真正的產權，這種產權沒有國家發的土地使用證和預售許可證，購房合同國土房管局也不會給予備案。

第三種：買的房再轉讓時不用再交土地出讓金的叫“大產權”，再轉讓時要再交土地出讓金的叫“小產權”。按這種解釋，普通的商品房就是“大產權”房。經濟使用房就是“小產權”房。

第一種和第三種解釋的小產權是合法的，只要交足購房款，或轉讓時補繳土地出讓金就可以自由買賣，其法律規定較為明確。而第二種解釋的小產權的法律屬性存在較大爭議，而且拿不到真正法律意義上的產權證。

（二）現狀。本文闡述的“小產權”房是指建在農村集體用地上的房屋，因只能辦理房產證，不能辦理土地使用證，而且不允許上市交易。這種房的土地成本低，價格僅是普通商品房的一半，所以很多人會寧愿不要土地使用證而去購買小產權房。從價格看，小產權房價格只有同樣位置商品房價格的40%～60%；從住房形態看，一樣是普通住宅；從買賣手續看，沒有繳納商品房買賣的契稅；從使用成本看，物業費便宜、水電費便宜、采暖費便宜。

目前，全國各地的小產權房規模相當大。在北京，“小產權”項目多位于房山、昌平、通州、密云、順義等郊區，已售和在建的已突破1，000萬平方米。在北京，440多個在售房產項目中，就有80個是小產權，占項目銷售總數的20%左右。深圳2006年住房的統計情況表顯示，深圳各種住房比例如下：政策性住房7.3%，商品住房29%，單位自建房14.7%，其他的都歸在農民房，占到49%。除了政策性住房，小產權房的比例是52.3%。也就是說，過半的深圳人住著小產權房。在天津，據有關部門統計，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20%。而在西安，小產權樓盤的總建筑面積更是非常驚人，達到上百萬平方米。據調查，在建和在售的小產權樓盤起碼在50個以上。這其中，既有兩三座樓的小盤，也有規模在20萬平方米以上的大社區。東郊灞河、長安區、北郊方新村、未央湖、白家口、魚化寨、城西客運站等區域附近，是小產權房較為集中的地方，可以說城鄉結合部的郊區是此類房子最適合的土壤。如果說北京的小產權房占到整個北京市場20%的銷售面積的話，西安可能已經超過了這個比例。

二、小產權房產生的原因及其風險

（一）原因

1、農民。農民本身是小產權房的所有者，但是他們為什么要把房子賣出去呢？所以，應該正視小產權房背后的農民身份困局：耕地保護系于集體土地，這是一個不爭的事實，所以說諸如“小產權房”、“以租代征”這些變相將集體土地轉化為建設用地的違法違規行為被明令禁止，也就勢在必行。但問題是，之所以農民在“知其違法”的前提下，依然有動力進行“小產權房”交易，是因為：農民現實的生活狀況，城鄉差距，貧富差距讓農民不得不采取一些措施來改變自己的生活狀況和地位。也就是通過銷售小產權房這種途徑，農民才可以為他們安身立命的“資本”自己定價，并且可以確保自己能夠完全享有土地所帶來的收益。這種情況下，“小產權房”購銷兩旺，有關部門調查顯示73%的農民愿意或者比較愿意以“以租代征”的形式出讓土地，也就不難理解了。

2、購買者。購買者為什么要購買小產權房，這是眾所周知的：就是商品房的房價太高，高出了中產階級的承受能力，這也是我們現實中最嚴峻的問題。想想看，一個工薪階級，月薪2，000～3，000元，以現在的房價，兩個月的工資才能或者勉強買得上房子的1平方米。這樣相比，21世紀是什么最貴？房子替代了人才成為最貴的。房價的現狀是居高不下，盡管國家一直在采取措施（如調息之類的），可是房價高于普通居民的購買還是一個不變的事實。房價居高不下，有兩個主要原因：一是地價越來越高；二是需求旺盛。第一代房地產開發商們通過關系搞一個土地批文，然后用土地在銀行抵押貸款，用貸來的錢挖一個坑就開始賣房子，這種空手套白狼的手段現在不大管用了，拿土地要經過“招拍掛”，價錢越來越高，地王不斷涌現。雖然其中不排除暗箱操作的成分，但房地產商的土地成本加重是個不爭的事實，這部分成本必然體現在房價中。為什么國家還要讓土地進行拍賣產生，面粉比面包貴的原因也就在于此，面粉貴了，下一次生產出來的面包還會便宜嗎？而這中間的價格差還不都壓在普通購房者的身上。普通購買者遇到正規房房價的壓力，也不得不放棄土地使用證，去購買小產權房了，有房子住才是硬道理。

3、政府。政府是強制要求拆除小產權房的主體，可是政府在小產權房產生的過程中也要付出一定的責任：小產權房從開始建到建成開始銷售，中間至少也有個四五個月的時間，為什么政府在這期間沒有發現并及時制止，消滅其于萌芽之時應該是最好的處理方法，而政府倒是后知后覺，把剛建起來的房子拆除。小產權房能夠建起來，跟政府的管理工作沒有做好是分不開的。

（二）風險。雖然說，小產權房產生的原因有很多現實的客觀因素。但是，不可否認，小產權房有其特殊的風險。概括來講，購買此類房屋主要存在以下幾個方面的風險：1、無法獲得法律保護，也不能進行自由交易；2、無法辦理繼承；3、無法對抗國家的征地和拆遷；4、無法辦理抵押。

三、國家現行的處置方法

總的措施是叫停，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發。

（一）強制：驚心動魄的強拆與沒收――對于嚴重違反土地規劃的。西部片區的一位業主至今記得，2007年5月20日，槐蔭區就曾組織建委、公安、城管執法等部門，對段店鎮、吳家堡鎮的“幸福旺苑”、“萬佛苑”內的兩棟違規違法建設的樓房進行了，拆除面積總計高達11，000平方米。而強制拆遷會導致浪費，浪費是怎樣產生的，我們普通百姓從一度電、一滴水做起，做到不浪費，可是一棟剛建成的房子里積聚著多少資金，這又相當于多少人的節約，多少度電，多少滴水？

（二）規勸：城鎮居民不得買“小產權房”。通知明確指出，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

百姓會被嚇住嗎？有位記者以購房者身份致電張家灣鎮西定福莊村附近的小產權樓盤“環湖小鎮”時，一位銷售人員對記者說。“最近一些媒體對小產權的報道比較多，我們也聽到了一些對小產權不利的消息，但我們并不是太擔心。畢竟有市場需求，老百姓還是需要小產權的房子。這有什么不好呢？”該銷售人員對記者說。隨后，記者再次致電通州區張家灣鎮太玉園小區售樓處了解情況，該處銷售人員告訴記者，目前太玉園的房子已經基本銷售完了，“現在已經不賣了。至于有無風險，你應該問購房者自己?！痹撲N售人員隨后掛了電話。而就在兩個星期前，記者從該處了解到，該樓盤的三期剛剛開盤不久，到年底將有四棟樓開盤。種種現象可以表明，不是所有的購房者都會被嚇住，他們處于買低價還是怕風險的特色博弈之中，就看購房者是屬于風險愛好者還是風險規避者了。

四、解決小產權房問題的幾點建議

（一）對于已建或在建的，拒絕強制拆遷，將小產權房收購，轉化為經濟適用房或者讓需要房子的人住等。拒絕強制拆遷就是不要把已經建好的房子拆遷，雖然它們是嚴重違反了土地的規劃，但是新樓房的建設花費了許多人力和物力，可是把這些已經建設好的樓房收購，給予已買房者一定補貼，因為他們也是受害者。至于耕地面積減少，我們不一定要從原地將它返回耕地，可以將一些已經破舊的房屋拆遷到此，將舊屋拆除，“退舊房還耕”，這樣一些人有了新房住，滿足了他們對房子的需求。就可以解決房地產市場上的需求量，或多或少地解決了房地產市場的供給與需求的不平衡，而且又不會造成浪費，反正是要拆的，把新建的房子拆遷，還不如拆了那些舊屋。或者將這房子以正規方式賣給房子需求者，也可以解決房地產市場上的需求量。

（二）對于今后還發生的小產權買賣的處于法律處罰。處理好已建的小產權房，更要制止以后再發生此類事件。制止的過程是嚴格的，地方政府要把好關，對于那些不聽勸的強行進行小產權房建設的人進行罰款，情節嚴重的可以將他們處于刑事處罰。

（三）直接調控大產權的房價。造成小產權房興起的導火線是大產權的房價居高不下，普通百姓甚至中產階級都已經被房子壓得透不過氣來，所以要減少人們去購買非法的小產權房，關鍵就是使得商品房的房價下降。房地產的土地的買賣最好可以不要采取拍賣的方式，避免“面粉”價格太高，而導致“面包”價格不得不上漲。

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小產權房公開交易已有相當規模

按照相關法規，我國目前不允許在集體土地上進行房地產開發。對于社會上熱銷的小產權房，建設部不久前特別發出“風險提示”：非集體經濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護。國土資源部負責人也明確表示：小產權房不合法。

然而，面對相關法規設定的，一些小產權房項目在現實中仍變換著各種形式銷售，成為一個灰色的監管區域。

天津西青區王姑娘莊村民住宅改造計劃，本是當地批準的新農村建設的一個重要內容，村里便“因勢利導”，將之開發成了“育水佳苑”住宅區。近日，某媒體記者來到“育水佳苑”售樓處。售樓人員告訴記者，在轉讓房屋時，只要到村委會辦簽字蓋章，修改一下原買房人與村委會的合同，再交納售房款1%的費用就可以了。村委會實際上承擔了房屋交易管理者的職能。

按照有關規定，小產權房不能辦理商業貸款和公積金貸款，但在“育水佳苑”的售樓處，就有渤海銀行可以提供房屋轉按揭貸款的廣告。前來訂房的買主告訴記者，他買小產權房就是投資之用，小產權房雖屬于違規房，但因為這個小區建筑面積超過10萬平方米，因而被強行拆除的風險就會小得多。

江蘇省國土廳副廳長吳震強對比表示，開發小產權房的環節基本都是暗箱操作，集體土地的價格都是村鎮干部與開發商私下達成的，土地轉讓的費用無從知曉，而建成后產生的非法暴利更加驚人，甚至超過了商品房。

面對小產權房的蔓延勢頭，不少地方已經明令叫停，對不聽勸阻、繼續進行違法建設的，政府部門將依法從嚴查處。但是怎么處理已建的小產權房才能既讓群眾接受，又有利于房地產市場的健康發展，各地政府都十分“撓頭”。

據了解，石家莊市曾在去年10月實施小產權房辦證試點工作，但是發現問題很多，只好宣布暫停。

南京市規定，凡是符合城市整體規劃和土地用途規劃的小產權房項目，經補辦手續后可以領取產權證與土地證。遺憾的是，目前南京市尚沒有一個小產權房項目補辦“兩證”。

小產權房為何清理難？

自國土資源部明示“小產權房不合法”和建設部發出“風險提示”后，不少地方政府紛紛出臺了小產權房清理辦法，但實踐中遇到重重阻力，小產權房清理和處置工作幾乎陷入僵局。

不受法律保護的小產權房，為何遭遇清理、處置難？

建設部一名官員說，小產權房的清理主要難在兩點：一是不符合土地利用、建設規劃的小產權房項目應該拆除，但是現在幾乎都住滿了人，強行拆除影響社會穩定；二是符合規劃的項目，應該交納一定的費用，這個錢收不上來。小產權房牽涉眾多群眾利益，政府不能輕易處理。盡管如此，對違規小產權房該拆的要拆，該罰的要罰，決不能再出現新的小產權房，否則會助長頂風違法。有關專家表示，集體土地進入市場只有一條路：國家征收。而要解決現有的小產權房，靠每年的土地利用指標逐步消化，是個漫長的過程。

小產權房為何會延續多年？京郊一位村干部說，小產權房最初有其合理的一面。前幾年搞大規模的城市建設，村組街道要自籌拆遷安置費，根本沒有財力，開發小產權房也是迫不得已，而小產權房獲得的利益也用到了公益事業上。

盡管沒有產權證，但在城市房價高漲刺激下，小產權房已逐漸成為除商品房、廉租房、經濟適用房等之外的一種城市房屋供應類型，起到了城鄉之間利益再分配的作用。然而，在利益的誘惑下，小產權房的違規建設越來越突出，購買者也從最初的農民、拆遷戶日漸演變為城市市民。

“房地產涉及農村和城鎮兩個市場，過去沒有城鄉人員流動，兩個市場截然分開。”北京師范大學房地產研究中心主任董藩說，如果有一天農村土地可以進入城市流通，戶籍界限也被打破，就無所謂小產權房、大產權房，但在目前，開發小產權房是違法，購買也是違法。

專家分析，叫停小產權房，只是個暫時辦法，問題的根源還在于引導消費者回歸大產權房的合法軌道上來。比如加大經濟適用房、廉租房等具有保障性用房的供應，進一步促進土地制度的改革等。

土地產權難題須有新思路

在這些表象背后，是中央政府強化國有土地產權制度的努力，在地方政府與市場主體被土地價格的高漲迷惑得目眩神迷之時，土地的國有產權制度有瓦解之勢。從土地使用上來看，包括工業用地以租代征、被壓縮的工業園區由合法園區代為招商，從商品房用地來說，就是屢禁不止，遍地開花的小產權房。

“我們正在對小產權房進行摸底調查，至于今后具體怎么處置，要等調查完了之后再進行研究。”北京市國土局有關部門負責人對媒體表示。

小產權房究竟將面臨怎樣的命運，何去何從？目前仍然充滿懸念。但是，從各級地方政府，甚至到農村集體、農民個人為了獲得土地溢價，都在或明或暗地進行抗爭，雖然這些主體之間的利益未必能夠協調，但在獲得土地使用權溢價方面，立場出奇地一致。

以租代征的數據說明了這一點。從目前已經統計出的70個城市來看，這些城市新增建設用地中，屬于“以租代征”的宗數就占了9%，面積占9.6%。其中最突出的城市，110萬畝鄉鎮企業用地中，屬于“以租代征”的就有73萬畝，占到了建設用地總面積的67.4%。而簽訂以租代征的主體，受制于農村集體所有的形式，或是鄉鎮政府、或是村委會，或是農民個人，不可能到縣級以上政府，雖然縣級以上的政府很可能樂觀其成。

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關鍵詞：小產權；分類處置；耕地保護

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）24-0099-03

一、小產權房的界定之爭

產權本無大小。“小產權房”并非嚴格的法律概念,它只是一種通俗的說法，因此對于到底什么是“小產權房”也有著不同的解釋。常見的有三種。一是發展商的產權叫“大產權”，購房人的產權叫“小產權”，這是因為購房人的產權是由發展商一個產權分割來的，相對而言，發展商的大，購房人的小。二是國家房管部門頒發產權證的叫“大產權”,由鄉鎮政府發證書的叫“小產權”,“小產權房”實際上沒有真正的產權,此類房屋沒有正式的土地使用證和預售許可證,房管部門也不會對購房合同予以備案。三是所買房屋再轉讓時不用繳納土地出讓金的叫“大產權”,需要補繳土地出讓金的叫“小產權”,依照這種解釋,普通商品房就是“大產權房”,經濟適用房就是“小產權房”。大多數學者在在第二種意義上使用“小產權”這一概念[1]。本文認為，僅以所謂證件的差別來界定小產權房的觀點只看到了小產權房的表象，并未深入到其本質。小產權房問題的實質在于在農村集體土地上建造的住宅向城市居民出售。小產權房需要具備兩個條件。1）在集體土地上而非國有土地上建設住宅；2）在集體土地上建造的住宅并非農民自己用于居住，而是對外轉讓給城鎮居民。

二、有關小產權房的現行立法規定及其評析

《土地管理法》第43條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。由此可見，我國現行《土地管理法》允許在集體土地建造住宅并可以進行出賣和出租，并無出賣、出租對象的限制，也無不得向城鎮居民出售的規定。

1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定,農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》第13條規定:“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證?！边M一步重申了禁止城市居民到農村購買宅基地和小產權房的政策。由此可見，直接導致小產權房問題產生的法律依據并非《土地管理法》，而是有關政策規定。在《土地管理法》未作明確規定的情形下，政策為何要禁止在集體土地上建造的住宅向城鎮居民轉讓？禁止小產權房交易的目的在于耕地保護[2]。誠然，耕地保護關系到國家的糧食安全，關系到社會的生態效益，關涉社會公共利益?；诠怖娴男枰?，國家對私權進行限制也具有某種正當性。但是基于公共利益的需要對私權進行的限制要遵循比例原則。所謂比例原則指的是為達成某種政策目標所需要的手段應當與目標相一致、成比例。申言之，手段（對私權的限制）應為達成政策目標（耕地保護）所必需，凡是無助于促成政策目標（耕地保護）的實現的手段（對私權的限制）則不具有正當性。目前，集體經營性建設用地直接入市，與國有土地“同地、同價、同權”已經成為中央和地方各級政府的共識和改革創新的方向，為十七屆三中全會文件所肯定。既然，集體建設用地直接流轉無害于耕地保護目標的實現，同屬于“建設用途”的住宅和宅基地的轉讓當然也不會導致耕地流失，這是一個顯而易見的邏輯。因此，禁止城鎮居民購買農村宅基地或住房，與耕地保護目標的實現無涉，不符合行政法的比例原則。

三、小產權房的利益分析

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近期，“小產權房”問題引起熱議，這里就怎樣正確看待說幾點看法。 所謂小產權房，是指城郊鄉鎮或村在集體土地上集中建造的住宅，本是用來滿足本集體成員的居住需要，而實際上把剩余部分甚至全部銷售給城市居民。由于其只有鄉鎮或村委會所發的產權證明，而沒有國家房管部門頒發的合法產權證(俗稱“大產權證”)，因而被稱之為“小產權房”。

在部分地區為什么小產權房熱建熱銷?主要原因是，近年來全國大中城市房價高企且不斷上漲，而小產權房由于建在集體自有的土地上，不存在土地出讓金和眾多環節稅費，銷售成本又低，房價便宜很多，一般要比市區同類商品房價格低30％～40％，對城市購房者有很大的吸引力，具有這方面的需求市場。同時，村鎮自己開發房地產，雖然房價不高，但由于各項成本開支低，仍有很高的利潤，比起農業收入和國家征地的補償性收益要高，因而也有相當大的利益驅動力，推動供給的積極性。由此推動小產權房的需求和供給日趨旺盛。據北京一家房產中介公司調查，目前北京市的小產權房占到在售樓盤供應總量的兩成左右。因此，小產權房問題也就引起各方關注，值得重視。

小產權房是是非非，存在各種議論。消費者認為，小產權房房價低，對增加住房供給，滿足居民住房需求，抑制房價上漲有益。部分媒體認為，小產權房對商品房土地、稅費、銷售成本控制，解決商品房價格虛高問題，有啟示和促進作用。而政府則不斷提示小產權房的風險，今年6月18日國家建設部特別強調：“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售?！备鞯匾布娂姴扇《喾N措施處置小產權房：北京市已嚴令小產權房停建停售；西安市明確小產權房為違法房地產開發，將被；鄭州市將對小產權房集中查處；廣州市小產權房被定性為違章建筑，要嚴肅處理，等等。

購買小產權房面臨多重風險。一是產權風險，其鄉鎮或村委會發放的產權證明，只對本集體成員有效，對本集體外的城市居民無效，實際上沒有真正的產權，不具有房屋

“小產權房”及其法律規制

“小產權房”不是一個規范的法律用語表達。

所謂“小產權”，是指農村宅基地房屋或在集體土地上建設的房屋非法對外銷售所形成的一種權利狀態。我國現行法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發，不允許在集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。實踐中，有些地方特別是經濟發達城市的郊區，向集體組織外的成員銷售集體土地房屋，較為普、遍。利用村、鄉鎮集體所有的土地直接或間接進行大規模的房屋開發建設，并向集體經濟組織成員外的購買人承諾辦理“鄉鎮產權證”或“小產權證”。根據目前全國各地現行的房地產登記辦法以及即將生效實施的《物權法》的規定，市、縣房地產登記機構才有權登記發證，鄉鎮是沒有權利辦理房地產登記并發證的。即便持有有關鄉鎮頒發的“小產權證”，也是不受法律保護的。因此，“小產權”實際上就是沒產權。

對小產權房不給予法律確認和保護，我國現行法律的規定是明確的。雖然《土地管理法》對宅基地房屋的轉讓問題沒有針對性的規定，但根據《土地管理法》“嚴格管理土地、合理利用土地”的立法精神，結合該法第43條和第63條的規定，可以明確《土地管理法》是禁止宅基地對外轉讓的。

2004年10月21日國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)則明確規定：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。2004年11月2日，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》(國土資發[2004]234號)也明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。

即將于今年10月1日生效實施的《物權法》沒有涉及宅基地的流轉問題。該法第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。從此意義而言，“小產權房”在物權法時代，在農村集體建設用地使用權沒有根本改革的前提下，“小產權房”是不能得到法律承認和保護的所有、轉讓、處分和收益權利，得不到法律的確認和保護。二是流通風險，缺乏法律保障的權屬，難以進入市場流通，不能過戶，無法處置該房地產。三是質量風險，由于規劃、建筑材料和技術沒有政府規范管理等多種因素，所建住宅的質量很難保證，如若出現質量問題，將得不到合理解決。四是財產風險，小產權房資產的合法權屬證書缺失，一旦發生財產糾紛，會因沒有法律依據而遭受損失。

目前鄉鎮和村房地產開發和銷售給城市居民的小產權房，是違反現行的法律法規的。小產權房的前途會怎么樣?有一種議論認為法不責眾，堵不如疏，主張修改法律法規，變非法為合法。主觀想象固然不錯，但可行性值得懷疑。農村集體土地直接進入市場是個十分復雜的問題，涉及集體土地產權的明晰、保護耕地、農民就業和社會保障等一系列棘手問題，決非才朝夕之間能解決的，修改相關法律法規談何容易!要等到那時又不知何年何月。目前根據現行法規明令禁止是理所當然的。至于現在已建和已銷售的小產權房，筆者認為也要妥善處理，完全拆除會造成很大的資源浪費，似大可不必，可以轉賣給當地農戶，改善居住條件，與社會主義新農村建設聯系起來考慮和處置。

小產權房的正?；?/p>

學界有個誤區，把小產權房的理論基礎預設為“非法”，然后又用錯誤的假定推論出依然是“非法”的結論。事實上，無論是“大產權房”或“小產權房”，“有限產權房”或是“完全產權房”，它們均為合法創制的“物”，并不違背憲法規定，換言之，小產權房并不存在“非法性”問題。

我們的問題是如何正?；‘a權房，這里我們先得破除三個“迷信”。

第一就是要破除“產權”迷信。在土地非私有化的制度安排中，所有不動產都存在著產權錯位，即便是自稱為“完全產權”的商業住實上也是有限產權而已，房產與地產的脫離注定了房產主人并不是地產所有權主體，70年土地使用期之咒依然是套在“完全產權”上的一根韁繩。

第二就是要破除“話語”迷信。有人把“小產權房”與“違章建筑”、“新農村建設政策導向的集約型土地開發”和“城鄉統籌試驗區土地開發”混淆起來，這可能使本來就亂成一團麻的房地產市場顯得更為零亂。我們必須申明，“小產權房”是個歷史性概念，特指近十年來在城郊地帶的鄉鎮在非農用耕地的集體所有制土地上所開發的房產，或農民在其宅基地上修建并出售的房子。之所以“小產權房”淪為一個歷史性概念，一則是差不多十年來并沒有任何職能部門監管，二則有關“小產權房”停售的行政性干預是十年之后才出現的，三則“小產權房”流入市場已經長達十年，“小產權房”的業主人數已經相當龐大。

第三就是要破除“戶口”迷信。《土地管理法》規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地；之前的《物權法》草案承襲了土地法的老傳統，明確規定宅基地使用權只能在農村集體經濟內部流轉，而禁止向城鎮居民轉讓。即將實施的《物權法》雖然刪除了草案中的上述規定，但依然用隱性手段把上述規定內化了。從《物權法》第153條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，“戶口”壁壘依然設置在房產流轉的通道上，這是不合理的，是歧視性規定，是惡法。

破除上述三項迷信還遠遠不足以保障“小產權房”的正常化，正?；哪康木褪且o房產業主以足夠的產權安全感和與之相稱的名分，不再委身于他人的意志之下。這就需要政治勇氣。

篇8

就在各地嚴查“小產權”房時，濟南傳來消息，已率先“開炸野樓盤”。與此同時，所謂的“大產權”房價開始了新一輪上漲，有的幅度甚至在千元以上。在我國，土地有全民和集體兩種所有制形式。不知政府強行拆除建在集體所有制土地之上的“小產權”房是否有法律依據。政府一直致力于宏觀調控以期降低房價，房價卻越調越高。而“小產權”房價格低廉，是否可以考慮通過合理的方式對“小產權”進行整改，讓它成為高價房市的一個補充。

本文對“小產權”房熱銷的原因、購買小產權房存在的風險以及合法化出路作了分析，旨在引發大家進一步思考和探討。

什么是“小產權”房？簡單地說，就是在大、中城市市郊、郊縣或者鄉村，未經合法審批程序私自開發建造的房屋。這些房屋沒有經過土地征用和審批程序，減少了房地產開發過程中的許多中間環節，也省去了土地出讓金、增值稅以及房地產開發交易方面的很多稅收費用，因而房屋銷售價格低廉。鄉村集體經濟組織為了便于出售這樣的“違法房屋”對外打出“小產權”或“集體產權”的旗號。

“小產權”房熱銷的三大原因

可以說，中國房地產市場有多長的歷史，“小產權”房就有多長的發展史?？蔀槭裁吹浆F在才出現“小產權”房的熱銷呢？

首先，房價在宏觀調控背景下“越調越高”，而法律手續殘缺的“小產權”房價格低廉。在價格對比懸殊的情況下，鋌而走險購買“小產權”房成為多數購房人無奈的選擇。

其次，“小產權”房經過了十多年的發展，早期的“小產權”房依然存在，造成城市郊縣村民組織認為“小產權”房違法、但不受法律追究。隨著越來越多的違法“小產權”房被建設和銷售，無論是建設者還是購房人都堅信“法不責眾”。

第三，房價在宏觀調控連續失利的情況下，民眾對監管部門的信任度大大降低。廉租房、經濟適用房都走了樣，合作建房得不到地方政府的認可和支持。民眾迫切的住房愿望和商品房的天價形成強烈沖擊，“小產權”房也因此被民眾視為政府解決住房問題的未來希望。

一邊是遙不可及的商品房房價，一邊是價格低廉的違法“小產權”房存在的風險，購房者“兩害相權取其輕”。一旦“小產權”房被相當規模的人群所購買，并由此牽涉到城市郊縣農村集體經濟組織的利益，政府就很難簡單地作為違法建筑處理。

購買“小產權”房的五大風險

“小產權”房的唯一優勢就是價格低廉。以北京、上海、廣州等中心城市為例，市內房價10000元/平方米左右；而郊縣的“小產權”房3000元/平方米左右。但是，購買“小產權”房的風險卻是極高的。“小產權”房低廉價格的背后潛藏著人身和財產安全的危機。

第一，“小產權”房沒有合法產權證，難以上市交易。鄉村集體組織建房是違法違規開發耕地建房，一般只經過鄉鎮政府同意，沒有合法的土地使用證和房屋建設許可證，這樣的房子沒有產權證。如果集體要求收回房產或者因為政府規劃，要求拆除“小產權”房，購房人補償要求將得不到法律支持。

第二，房屋質量沒有保障。由于沒有合法的開發建設手續，房屋建設的質量監督缺位，房屋質量得不到保障，購房人一旦發現質量問題難以解決。

第三，一旦發生糾紛，購房人的權益難以實現。沒有合法的產權和銷售手續，沒有房地產部門的監督，發生合同爭議時，購房人的合法權益無法保障。

第四，“小產權”房物業管理是難題。由于是在城鄉結合部，“小產權”房社區多是村委會組織人員看護，物業管理不規范，違法收費和治安問題都很突出。

第五、“小產權”房住戶的水電等公用設施不配套，子女上學成問題。多數城鄉結合部都是土政策，水電費等收取很不規范。

合法化出路：納入“合作建房”體系

建設部近日要求各地停止“小產權”房的開發建設和銷售，但是，民眾擔心的是這個“禁令”能否令行禁止。同時，對于十多年發展起來的“小產權”房市場的客觀存在該如何處理？

房價不斷上漲的根本原因在于地方政府縱容開發商投機炒作土地和房價。房地產是地方政府財政收入的主要來源，是地方經濟增長的“支柱”和“亮點”。官員的政績出自房地產，GDP（國內生產總值）增長來自房地產。開發商高達60%的利潤有一半貢獻給了地方政府，宏觀調控增加的稅費都轉嫁到了房價上，這樣房價自然越調越高。

經濟適用房和廉租房為何發展不起來？一是政府沒有足夠的經濟實力；二是開發商不希望、并給政府施壓；三是民眾不認可。因為經濟適用房不適用，廉租房不廉價，反而成為滋生腐敗的根源。合作建房為何叫好不叫座？一是政府不支持，合作建房發展了，政府將損失很多利益；二是開發商不支持，分明是搶他們的飯碗；三是組織實施措施不當；四是銀行不配合。根本原因是合作建房有利于民眾，不利于地方政府、開發商和銀行。

當經濟適用房、廉租房、合作建房一再讓民眾失望后，民眾將希望寄托在了“小產權”房上?！靶‘a權”房如何合法化？如果和商品房一樣，履行所有房地產開發報批程序，那么，價格自然大幅上漲，也就失去了存在的基礎。鑒于此，政府應該立法鼓勵“合作建房”，把“小產權”房納入合作建房體系是解決“小產權”房問題的較好辦法。

“合作建房”的好處是減少了房地產開發環節的地價炒作和商品房交易稅費，因而價格比較低。目前的情形是“小產權”房沒有土地使用證和房產證，購房者權益得不到保障。既然如此，可以現有的“小產權”房居住小區為單位，“購房者”聯合起來達成合作建房協議，補交土地出讓金，辦理合法的房產手續，爾后組建自己的業主委員會。這樣既解決了“小產權”房的合法化問題，又避免了商品房正常開發程序的高房價。

“小產權”房的購房者已經客觀形成了一個群體，注冊一個現成的“住房合作社”，依法補辦土地房產證。這當然需要地方政府出臺政策支持，并給予有關稅費的減免優惠。這樣，“小產權”房就變成了“合作建房”，并由此開創合作建房的新思路。

董正偉 北京市中銀律師事務所律師

案例背景

“小產權”房從熱銷到熱查

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現狀：全國330億平方米村鎮房屋建筑面積中20％為小產權房

根據近年來村鎮建設統計公報和國家統計局的有關資料，我估計，截至2007年上半年，中國內地城鎮和村鎮房屋建筑面積已經達到510多億平方米，村鎮房屋建筑面積達到330億平方米左右，其中村鎮住宅270億平方米左右，村鎮公共建筑近30億平方米左右，村鎮生產性建筑30多億平方米左右。

目前通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式開發的房屋中，涉及城市居民和公司擁有的農村小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及村鎮生產性建筑的規模也很大，甚至已成為許多中小企業、三資企業的主要生產場所。

成因：諸多社會原因不改變，小產權房的存在基礎就不會改變

導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年來的中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期，按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。

截至2007年年中，全國共有建制鎮、集鎮3萬多；村莊300萬個左右；村民委員會所在地50多萬個。但是全國近年來每年村莊減少數萬個，建制鎮、集鎮減少千個左右?！?005年建設部村鎮建設公報》顯示，截至2005年年末，全國建制鎮數量比上年末減少了59個，集鎮減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮平均現狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全國建制鎮平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。

大規模的城市擴展直接促成了小產權房以規模化的方式不斷蔓延。目前，小產權房住宅數量總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，由于中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模不斷擴大。

導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的法律非常不完善，甚至可以說是空白，突出表現就是城鄉不平等的國家壟斷性征地制度。有數據顯示，2006年各級政府通過招拍掛和協議轉讓的土地出讓金收入達到13168.98億元，相當于同年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，這是村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地流轉試點方法已不足以應對小產權房利益的調整，以新的、全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。

導致小產權房產生的第三個根本原因，是近10年以來中國的房改沒有根據1998年7月3日國務院的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的規定，推進房改進程。該通知強調： “深化城鎮住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場?！?/p>

事實上，由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，沒有廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房形式，以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存的“怪胎”。以上海為例，利用了這個改革縫隙，營造了以房地產為支柱產業帶動資產高速膨脹的中國財富運轉形態，引發了住房消費的恐慌，影響了社會和諧，形成了購買小產權房的整個社會基礎。與此同時，有關公務員等利益相關者也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產權房。

倘若政府依據當年國務院全國住房改革要求，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，就會極大抑制小產權房的發展。因此，小產權房是一項改革的歷史欠賬，目前中國已經沒有完全取締小產權房的道德力量了。

導致小產權房產生的第四個根本原因就是中國在對付通貨膨脹和管理人民幣紙幣本位制的經驗不足。近幾年，中國通貨膨脹指數統計剔除了房價，導致政府使用的通脹數據與居民客觀上承受的通脹嚴重不符。政府不以房價為通脹指數的統計內容，同樣民眾也不以小產權為非法的通脹對沖。過高的城市房價也構成了金融過剩，截至2007年年末，中國的廣義貨幣供應量余額為40.34萬億元，與年初比增加了5.1902萬億元。這客觀上使外國紙幣本位幣綁架了中國的資產價格，推高了中國通脹指數，也使小產權房成為防止人民幣貶值最理想的投資、投機目標。

總的來說，導致小產權房的社會原因不改變，小產權房的運轉規模也就不會改變。

《城鄉規劃法》：拉開了解決小產權房問題的序幕

治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓，但是目前恰恰相反。

2007年10月28日，十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，該法自2008年1月1日施行，原《城市規劃法》廢止?！冻鞘幸巹澐ā忿D變為《城鄉規劃法》表面上僅一字之差，卻標志著中國將從2008年起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進人城鄉一體化的規劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩

個世界。

本來，集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實施的基礎，遺憾的是，到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉，由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規延緩出臺，導致了集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。《城鄉規劃法》的施行將使中國的600多個城市、1600多個縣獲得村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會。一些“有本事”的地方政府借此機會可以將大量歷史遺留問題轉為合法，比如對于小產權房和農村建設用地發展規模，縣、市政府就完全可以通過補辦手續等進行行政調整。因此，《城鄉規劃法》實際上強行拉開了解決中國小產權房問題的序幕。

解決途徑：分步驟逐步建立中國集體土地管理制度

徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題，大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立農村建設用地管理制度，促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，因為《憲法》和《土地管理法》規定土地使用權可以依法轉讓，并沒有限定是國家制定的法律法規，還是地方制定的法律法規。

從目前情況分析，《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問題，也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎，全面實現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，全面修改的歷史機遇大約應是2010年十七屆三中全會前后。

也正是基于此，目前解決集體土地使用權流轉問題可以選擇兩個路徑：其一，由國務院有關行政通知，這是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它還不是法律法規，仍不能據此解決集體土地的系統性問題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進行《土地管理法》的個別條款的修改。

目前來看，小產權房和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一兩個嚴格的行政通知就會得以糾正，也決不會因為若干法律條款的修改就會得到有效解決，中國集體土地法律法規體系的建設需要全面的、整體的制度突破。

現行法律：有解決小產權房問題的空間

由于上位法優于下位法，《憲法》關于農村集體土地使用權的規定對農民是比較有利的，這是中國集體土地法律制度改革的基礎。但是，作為下位法的《土地管理法》等法規對農民集體占有、使用、收益和處分土地財產還是不明確的，它事實上確立了國家特別是地方政府對土地利用的壟斷權，這致使中國土地權利運轉具有諸多困難，致使土地使用權的轉讓收入成為地方政府推進現代化的主要原始資本積累，致使開發商成為土地資產價格暴漲的主要受益人，也必將導致農民集體的社會抗爭。

對此，既要推進改革，又要最大限度地利用現有法律的除外條款解決實際問題。目前中國的法律中也保留了多條途徑可以使農村建設用地使用權合法轉移，這實際上是打開農村土地流轉的一道大門。

例如，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這里確定了農村土地使用權轉移的前提條件有三個，即：符合土地利用規劃；依法取得建設用地的企業；破產、兼并等并購手段實施權利轉移。據此，一部分農村土地使用權可以實現轉移。

除此以外，根據《擔保法》的規定，還有兩種情況也可享受除外條款待遇：其一，依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；其二，依法抵押的鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權。由此，當農村土地使用權實現轉移和流轉時，土地上的房屋也就可以轉讓了。

上述條款雖然還不能全面地解決小產權房問題，但是也說明部分小產權房依據現行《土地管理法》可以轉為合法。

篇10

其實所謂“小產權＂，一般是針對＂大產權＂而言，多在以下兩種情況中使用：一是開發商在取得由房地產管理機關頒發的房屋所有權證（俗稱“大產權證”)后，為每個購房者辦理單獨的房屋產權證（即“小產權證”）。二是指在城市郊區，由集體經濟組織在本集體土地上集中建設農民住宅樓，除用來安置本集體經濟組織成員外，還以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售，購房者在辦理了僅有鄉(鎮)政府或村委會的蓋章、沒有國家房管部門的蓋章的“小產權證”后，即對該房屋享有了“小產權”。

第一種情況下的“小產權證”是通常意義上所講的房屋產權證，是能夠證明房屋所有權的合法憑證。這類產權證下的房屋是可以合法流通的房屋，購房者對該房屋的所有權不會因權證問題存在法律風險。而第二種情況下的“小產權房” 大多由村、鎮針對本集體組織成員專項開發、建設，因其不需繳納土地出讓金、土地征用費、耕地占用稅等成本，且沒有繳納房地產開發相關的各項稅費，因此價格較商品房低很多。

近日，建設部新聞發言人再次對人們在房地產市場購買新建商品房發出風險提示，其別提到了購買在集體土地上建設房屋損害購房者權益的情況，并提示廣大購房者，在購買新建商品房過程中，要注意加強風險意識和維權意識。

概括來講，購買此類房屋主要存在以下幾個方面的風險：

一、無法獲得法律保護，也不能進行自由交易

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條規定：“農村村民在村莊、集鎮規劃區內建住宅的，應當先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請，經村民會議討論通過后，按照下列審批程序辦理：（一）需要使用耕地的，經鄉鎮人民政府審核、縣級人民政府建設行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，方可依照《土地管理法》向縣級人民政府土地管理部門申請用地，經縣級人民政府批準后，由縣級人民政府土地管理部門劃撥土地；（二）使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準。城鎮非農業戶口居民在村莊、集鎮規劃區內需要使用集體所有的土地建住宅的，應當經其所在單位或者居民委員會同意后，依照前款第（一）項規定的審批程序辦理?！备鶕鲜鲆幎?，村民在本村或本鎮建房本身是合法的，有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，用于安置本集體經濟組織成員也是法律所允許的。但在安置過程中，一些村集體擅自擴大銷售對象，以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售，且沒有按照上述規定履行相應的報備、報批手續， 不符合法律規定。在這種情況下，非集體經濟組織成員即使購買此類房屋、支付了相應的對價，也無法申請辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護，其取得的由鄉政府頒發的“小產權”，也將因不符合法律規定而無法受到法律保護，不能進行正常的上市交易。

二、無法辦理繼承

由于“小產權房”只能用于安置本集體經濟組織成員和特別申請的非農業戶口居民，因此，對于購買小產權房的購房者，在原購房人死亡后，其繼承人仍無法對該房屋享有繼承權，并辦理有關的過戶手續，房屋價值無法延續。

三、無法對抗國家的征地和拆遷

顯而易見，對于購買這種房屋的非集體經濟組織成員來講，一旦國家決定對該集體土地予以征用或對集體經濟組織成員予以拆遷，該購房者都可能因其并非合格的購房者而被排斥在補償范圍，因其并非該房屋的合法所有權人而無法享受有關補償或優惠條件，對購房者極為不利。

四、無法辦理抵押

現行的《擔保法》第三十三條規定：“本法所稱抵押，是指債務人或者第三人不轉移對本法第三十四條所列財產的占有，將該財產作為債權的擔保。債務人不履行債務時，債權人有權依照本法規定以該財產折價或者以拍賣、變賣該財產的價款優先受償。”因此，從下述兩個方面考慮，“小產權房”均不適宜作為抵押物：首先，根據擔保法理論要求，只有能夠自由流通的物才能成為抵押物，限制流通的物在一定條件下可以成為抵押物，而禁止流通的物則根本不能成抵押物。其次，在實現抵押物的過程中，由于小產權房交易受限，抵押權人無法順利將抵押物變現，影響了抵押權的實現，并最終影響了抵押的效果。即將于2007年10月1日起實施的《物權法》雖然規定只要是法律法規沒有禁止的物均可抵押，但從抵押權的實現等角度考慮“小產權房”依然不符合抵押物的基本條件，不適宜作為抵押物，該抵押也不宜為債權人所接受。