導語：如何才能寫好一篇循環經濟促進法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關鍵詞]循環經濟法 實施障礙 解決對策

[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0024-02

“循環經濟”一詞，最先由美國經濟學家波爾丁（K.E.Boulding）在《宇宙飛船經濟觀》中提出。他的觀點是，地球像飛行中的宇宙飛船，這艘“飛船”以消耗自身有限的資源而生存，如若不合理開發資源，強度超過地球的承載能力，地球就會像飛船一樣走向毀滅。因此，必須進入經濟過程思考環境問題產生的根源，以新的“循環式經濟”代替舊的“單程式經濟”。①中國于20世紀90年代最先引入循環的理論，2009年1月1日施行《中華人民共和國循環經濟促進法》，嘗試用法制的形式發展循環經濟。7年的運行之后，環境資源與中國經濟間的平衡發生了巨大的變化，實踐中也暴露出各種問題亟待解決。

一、該法的應然功能與實然狀態之對比

經過30多年的快速發展，中國的環境問題與經濟發展的矛盾越來越突出，采取一種可持續發展的必然之路，在經濟和環境的協調和發展下保護與恢復自然生態功能。發達國家的經驗證明要發展循環經濟離不開法制，該法的構建可以引導循環經濟規范化實施。②“循環經濟促進法”被設計成一個循環經濟政策法規，促進法，引導和指導中國的循環經濟的健康有序發展。當代法律的調整范圍和作用越來越大，法律不僅具有強制作用，也具有指導作用、引導作用。這種法律，并沒有否定法律的強制性、可訴性的作用，只不過其包含的強制性和制裁性條款較少，并沒有完全失去法律作為社會行為規范的作用，而是根據法律調整的對象強調對有關行為的指導性、引導性。③我國關于循環經濟的立法，而不是依靠法律迅速建立一個在社會領域的循環經濟。發展循環經濟是一個以宏觀調控為主的不斷“激勵”的過程，為發展循環經濟，“供應切實可行的法令支撐與保障設施”的職責應落在各特別法之上，而不是由基本法來完成。從循環經濟的內在層面看，循環經濟的本質是生態經濟，推廣循環經濟務必樹立新的系統觀，從整個生態的大體系來建立循環經濟。它再也不局限于某個范疇或某個行業，奉行循環經濟的立法目標也就不可只以某個特別法為限，特別法之上必須有一個最高的法律，以指導整體情況。于是，《循環經濟促進法》應運而生，在全部循環經濟法律整體中，該法位于《憲法》之下、在各單行循環經濟法之上，對各單行法有統領作用，它指引著整個循環經濟立法的方向。

目前，在區域或跨區域的水平，中國已確定了一批循環經濟示范省、城市，將石化、冶金、化工、輕工確定為全國清潔生產試點行業。在跨地區的廢舊物Y的回收、再利用和再生已出現了網絡化、規模化的模式，但是跟發達國家相比，再生和回收廢物和包裝材料，在中國有幾個問題：一是城市垃圾和工業廢物的產生和積累，另一方面是能夠轉廢為寶廢棄物回收、再利用工作進展十分緩慢。經濟增長與資源環境的矛盾凸顯，環境資源約束趨緊。其主要原因是資源的不合理利用，一方面導致了資源的浪費，另一方面也造成了對環境的污染，造成資源的短缺；而獲取資源的過程中，無論是購買，還是挖掘，都會導致不同層次的經濟和環境的破壞。處理上述問題的首要環節，便是從資源利用的方法著手，合理的資源利用方法能夠保證資源的高效使用，降低資源的污染水平，達成經濟和環境的共贏，這是“循環經濟促進法”的立法目的。一般來說，當前中國資源綜合利用和環境保護的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，對于廢棄物的減少方法顯然重視不夠。《循環經濟促進法》的頒布雖說是個很大的進步，但它未體現其真正的強制約束力。

二、該法實施過程中的具體障礙及其形成原因

我國目前循環經濟法制保障尚處于探索階段。《循環經濟促進法》在實施過程中體現了下列問題：

第一，現有的立法缺乏系統性和協調性。法律之間的協調和互補是循環經濟法律體系發揮效能的關鍵，盡管目前我國已經制定了一定數量的、與循環經濟相關的法律法規，但從總體上看現有立法由于欠缺清晰的立法思路作為指引，在內容上較為零散和籠統，缺乏可操作性；循環經濟的重要活動的一部分還沒有被列入法律的角度，是一個空白狀態，并沒有形成一個法律制度體系。從“循環經濟促進法”的內容看，有許多條款的循環經濟制度的原則規定，一些規定缺乏相應的責任，特別立法拖延出臺。例如，在我國“環境預防”④的概念已初步確定，但立法上的規定只是一個原則性規定，操作性不強，甚至缺乏法律責任條款。

第二，法律責任的規定不夠具體。在我國的一些立法實踐中，大部分的法律規定基本上都很完備，但法律責任的規定“偷工減料”。從環境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，循環經濟促進法不能只是純粹的“政策法”，而應當是一部“硬法”。在《循環經濟促進法》中專門設了法律責任這一章，對各種主體不實行法定義務的作為規制了對應的責任，以保證循環經濟促進法的有效施行，這是使《循環經濟促進法》有“硬約束”的根源所在，因此，該法關于法律責任的條款不僅要全面，更要清晰、具體。但是，《循環經濟促進法》中唯有第49條規定了關于執法部門的責任，而這唯一的一條對于應該承擔責任的情形也是僅有三款規定，內容并不全面。如發現違反本法或接到舉報違法行為的舉報后不予追究的（應追究其責任），對違法行為的舉報受理后雖然調查，但查處錯誤或者查處不及時的是否應該追究責任？而且“有關主管部門”究竟是何部門也未道詳盡，宏觀調控行為的不可訴性特點本來就比較突出，如果我們在法律責任的規定上太過簡單，反而會增加這種不可訴性的危險。市場“違法管理”的責任，管理的過程應該更詳細，更具操作性。筆者還發現，第49～57條只涉及“企業”，難道“其他社會組織”對于發展循環經濟沒有應該履行的法定義務嗎？比如第9條規定的“建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，提高廢物的再利用和資源化水平，減少廢物的產生和排放量”。如果有，那它們違反法定義務是否都應該承擔法律責任呢？答案應該是肯定的。但是《循環經濟促進法》沒有涉及此類重要主體的承責問題，實屬重大缺漏。

第三，配套法規和實施細則尚待健全。《循環經濟促進法》由于許多專業和技術問題的要求，所以在法律上有許多許可性要求，許可有關當局制定支持行政法規、規則、標準等，但上述許可立法并未設定明確的“時間表”。在法律的制定和實施過程中，部分配套的制度和規定得到了制定，但這些法律法規之間不存在相互聯系、相互協調的問題，法律規定缺乏合理和清晰的邏輯結構。并且，由于我國長期堅持“宜粗不宜細”的立法原則，立法質量不高，導致我國循環經濟法律規范不能有效保障經濟的“循環”發展。⑤當前，中國的城市垃圾回收主要是靠農民工融入城市，基本處于無序的狀態。農民工沒有一個回收培訓的特殊知識，它導致了二次污染和嚴重的浪費，回收效率低。關于這一點，《循環經濟促進法》只在第37條劃定：“國家鼓勵和推進廢物回收體系建設。地方人民政府應當按照城鄉規劃，合理布局廢物回收網點和交易市場，支持廢物回收企業和其他組織開展廢物的手機、儲存、運輸及信息交流。廢物回收交易市場應當符合國家環境保護、安全、消防等規定。”不涉及廢物回收利用過程的監管，以及對回收人員的專業知識的培訓和組織。

第四，公眾缺乏參與循環經濟活動的有效機制。首先，公眾直接參與的循環經濟渠道的發展是不順利的，在目前的循環經濟法，如何參與循環經濟法的決策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循環經濟促進法》《節約能源法》等重要法律，雖然有對公民的監督權的規定，但并未具體規定如何行使監督權的方式、方法、程序，致使在實踐中因缺乏操作性而流于形式。其次，為公眾參與循環經濟的發展，應承擔一個明確的責任和義務的規定。當前中國環境立法對消費者在消費產品的過程中，并未明確規定消費的產品所必須承擔的環境責任，并且在消費環節上，現有的法律只為列入國家強制性產品或包裝的回收清單，消費者需要收回，而對在廢棄包裝物回收、利用、垃圾分類、處置或者支付費用等環境責任缺少規定。在世界循環經濟發展的過程中，各種社會組織，如行業協會、中介組織、機構和非政府組織，是促進循環經濟發展的重要力量。當前中國NGO的規模、數量、影響力和實力與發達國家存在不小差距，對于推廣發展循環經濟的作用也是很有限的。

三、針對上述問題的循環經濟法律設計優化

首先，從系統論的角度說，立法同法制運行的其他各個環節密切相關，并會形成多種層次的信息反饋渠道，以促進其自身的不斷改進，表現為循環經濟立法要從執法、司法、手法等環節發現問題，并提出立法上的完善方略。循環經濟不局限于一種經濟模式，同時也是一種生活理念，發展建設循環經濟需要的是一個良好的集體氛圍，而使發展循環經濟變成公眾的整體意志，確立社會公眾綠色的消費觀。《循環經濟促進法》第10條第1款規定：“公民應當增強資源節約和環境保護意識，合理消費，節約資源。”筆者認為法律條款對于公民循環經濟意識的培養強調不夠，應當在第10條第1款之后加上一句話，即“倡導節儉的生活方式”。這并非一句可有可無的話，循環經濟必須走進生活，在理念層次上優化法律，我們應該回避那些我們不需要產品的生產與購買，并過一種“資源簡單性”的生活，落實《循環經濟促進法》中所提出的要求。國家一定要督促公民倡導節儉的生活方式，這在法律條款中應當予以表達。《循環經濟促進法》明確關注生產和流通的資源和能源的循環利用、回收，但在生活中的循環經濟的法律規定是不夠的。比如：“如何減少廢棄物？如何再利用家庭中的廢棄物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循環經濟促進法》中應該做出專門規定。

其次，明確政府在推動循環經濟工作中的職能定位，是確保循環經濟順利發展的關鍵。政府在循環經濟發展過程中的角色應實現由“主導者”向“引導者”轉變，其主要責任在于政策的制定和執行，而非具體的循環經濟活動的干預者或實施者。政府在循環經濟的發展過程中具有雙重身份：一方面，政府作為循環經濟政策的制定主體，肩負著通過政策設計引導其他經濟主w行為活動的責任；另一方面，政府作為綠色采購政策的客體，在促進循環型消費方面具有重要的引導作用。在非制度設計層面，政府可以利用電視傳媒等多種途徑加強對資源循環利用的宣傳，整體上強化發展循環經濟的意識，增強企業與公眾主動參與循環經濟的積極性。

此外，立法中還應重視行業組織和環保NGO在循環經濟發展過程中的重要作用。具有指導行業發展歷史資源和具備運籌能力的各種類型的行業組織，與政府和其他組織相比，在循環經濟計劃的發展，循環經濟評價指標體系和統計，會計制度和循環經濟典型設計的典型企業標準的建立上具有明顯優勢。環保NGO可在生態環境保護中發揮極其重要的作用，包括群眾性環境教育宣傳活動、對環保項目進行資助活動、專項環境保護活動、對環境受害者法律支援活動等。⑥應完善法律法規，鼓勵環保非政府組織的發展，提供一個良好的系統環境，有效地利用其職能。

注釋；

①朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

07.

②朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

74.

③蔡守秋.論循環經濟立法[J].南陽師范學院學報，2005

（01）：6-7.

④循環經濟倡導的是一種“資源――產品――再生資源”的多寵閉環反饋式集約型經濟模式，強調資源的綜合利用、清潔生產，倡導經濟與環境的協調，強調在源頭防止污染的產生，這種在源頭防止污染物產生的思想，稱為“環境預防”.

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關鍵詞 ：再制造；機械；設備

為全面貫徹落實《循環經濟促進法》培育新的經濟增長點，促進我國循環經濟盡快形成，較大規模建設資源節約環境友好型社會，國家發改委等11部門聯合《關于推進再制造產業發展的意見》，從加強宏觀指導力度，深化試點范圍，加強關鍵技術研發推廣，完善再制造產業發展改革機制等方面來推動再制造產業健康發展，壯大再制造產業規模，改革扶持力度之強勢，前所未有。

一、再制造理念

再制造行業在大多數消費者眼中最多等同于普通的“維修”并對再制造零部件質量也表示懷疑。如今再制造行業已成為各企業追逐的熱點。在過去50年中，國外再制造已作為一獨具特色的新興產業成為制造業和服務業的重要組成部分。而在我國這方面內容幾乎是一片空白。其實再制造業對緩解資源環境壓力，促進技能減排以及實現經濟增長方式轉變等都有巨大推動作用。

再制造是一種對廢舊產品實施高技術修復和改造的產業。針對的是損壞或行將報廢的零部件，在性能失效分析、壽命評估等分析的基礎上，進行再制造工程設計，采用一系列相關技術的先進制造技術，使再制造產品質量達到獲超過新品。

二、再制造業發展意義及我國再制造業發展狀況

目前再制造是指將廢舊汽車零部件、工程機械、機床等進行專業化修復的批量化生產過程。再制造產品達到與原有新品相同的質量和性能。再制造是循環經濟“再利用”的高級形式，加快發展再制造產業是促進制造業與現代服務業發展的有效途徑。再制造是制造與修復、回收與利用、生產與流通的有機結合。發展再制造業還能使制造企業有能力投入更多精力進行新產品研發和設計，形成良性循環，對推動我國制造業的產業結構調整、產品更新換代、技術進步和人員素質提高十分有利。著名汽車分析師賈新光認為在再制造領域僅汽車市場就隱含上千億元的產值。我國發展再制造業重點領域有：

2.1 汽車零部件再制造試點。

以推進汽車發動機、變速箱、發電機等零部件再制造為重點，在此基礎上將范圍擴大到傳動軸、壓縮機、機油泵、水泵等部件，繼續推進大型舊輪胎翻新。

2.2 推動工程機械、機床等再制造。

開展工程機械、工業機電設備、機床、礦山機械、鐵路機車設備、船舶等裝備再制造。

2.3 加強再制造技術創新和支撐體系建設。

在再制造技術上要加強產品設計技術和剩余壽命評估，經濟環保、拆解和清洗、零件表面工程、無損檢驗等。加強再制造技術研發，形成再制造關鍵設備生產研發體系。要完善再制造舊件回收體系，加強有效分類和回收管理，建立再制造產業發展標準，減少廢物處置量，做好售后服務。

2.4 加快推廣自主創新先進技術發展再制造業。

再制造在工業發達國家得到廣泛研究和應用，在我國再制造對消費者是個新名詞，公眾認識度不夠，再制造產品被普遍認為是二手貨翻新的概念。需要總結推廣中國特色再制造模式，大力推廣自主創新再制造先進技術推動我國再制造產業發展。

我國再制造是在維修工程、表面工程基礎上發展起來的，主要采用性能提升和尺寸恢復法，可使再制造率顯著提高，資料消耗顯著降低，具有突出節能減排效果，初步形成“以恢復尺寸、提升性能的表面工程技術為支撐，一提高舊件利用率為核心，產學研相結合，循環又經濟的中國特色的再制造模式”。這種模式特點突出，在技術上結合了力學、摩擦學、材料學等多學科理論；既有傳統的維護技術又有新興的無損檢測、壽命評估預測、質量控制等先進技術。運用的自主創新的先進（納米、自動化）表面工程技術大大提高了舊件利用率，降低了成本，同時還采用超聲波、渦流檢測，金屬磁性記憶等無損檢測技術與評估手段，提升了再制造產品品質。

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（一）環境金融作用

1、合理調節資金、配置資源作用。環境金融對于環保、生態、可循環發展的生態企業和項目優先配資的傾向，將會促進資金和資源的綠色流向，對企業發展和企業資金的配置起導向和約束作用。利于我國產業向高效、綠色方向升級。2、優先管控環境風險作用。經濟人具有逐利、驅害的本性，通過這一追求可以有效避免生態金融項目風險，而綠色生態金融項目正好是環境風險極低的投資方向。可以通過投資環境金融，挖掘新商機、走向新征程。3、引導社會投資方向的作用。當局通過對環境金融的的政策扶持和輿論導向，可以促進高新生態技術的創新與研發，推動企業向環保、生態金融創新方面進行投資，規范企業健康經營，促進產業綠色發展。

（二）發展低碳經濟的必要性

1、是經濟可持續發展的需要。發展環境金融，對于國家產業升級、經濟力量增強有著重要的影響力。特別對于發展中國家，發展新型綠色產業，極大的促進了經濟的可持續發展和社會的進步。對我國而言，目前生態環境形勢依然嚴峻。盡快轉變經濟發展模式，調整優化產業結構，扶持和鼓勵技術創新，通過金融創新，引導社會經濟向資源節約、環境友好的方向發展成為一種剛性的需要，也是中國經濟可持續發展的必由之路。2、是推進生態文明建設的重要手段。生態文明是對以往“重視經濟發展，忽視環境保護”戰略的反思和補救。環境金融是補救生態文明建設、優化經濟發展的重要動力。綠色農業、低碳工業、碳金融正是環境金融的具體內容體現。3、是解決環保籌資難題、調劑資金余缺的重要方式。資金需求量大、籌資難是我國環保事業發展的攔路虎。環保工程如果沒有金融搭臺難以產生經濟價值，對于逐利本性的社會資金來說嚴重缺乏吸引力。僅僅依靠國家政府維持環保投入常出現資金瓶頸和產業困境。而環境金融的投資能夠獲取良好收益和政策扶持，這將激勵大量資金進入環保領域，促進了投資主體的多元化。

（三）深化環境金融創新的建議

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內容摘要:我國資源的貧瘠匱乏狀況及環境的脆弱性決定了我國的發展模式必須由粗放型向節約型轉變,發展循環經濟迫在眉睫。文章認為,國家應對循環經濟進行稅收優惠,并借鑒西方發達國家通過稅收方式促進循環經濟發展的先進經驗,對我國發展循環經濟的稅收優惠措施進行立法完善。

關鍵詞:循環經濟 稅收優惠 立法建議

循環經濟是指改變生產和消費方式來降低物質消耗和廢物排放,以“資源―產品―再生資源”的閉合性物質循環模式,來實現資源的高效利用和生態平衡的經濟體系。它具有物質循環性、系統性、經濟性等特點,是對傳統“資源―產品―廢物”的單程式經濟的根本變革。我國資源狀況的基本特征可用“一多三少”來概括,即:總量多,人均少,高質量的少,可開發后備資源少。我國以占世界9%的耕地、4%的森林、6%的水資源、0.7%的天然氣、1.8%的石油、不足2%的鋁土礦、不到5%的銅礦、不及9%的鐵礦石,支撐著占世界22%人口的生存和發展。我國資源的貧瘠匱乏狀況及環境的脆弱性決定了我國的發展模式必須由粗放型向節約型轉變,發展循環經濟迫在眉睫。

我國對循環經濟進行稅收優惠的意義

對循環經濟給予稅收優惠是國家干預經濟的重要措施。在市場經濟條件下,環境污染是企業追求利潤最大化帶來的負面結果,要求以追求經濟效益為目標的企業去發展循環經濟,這種設想是美好的,但要真正落實卻比較難。因為將廢物變成資源的成本相當高,而其回報率卻很低。從“經濟人”的角度看,要企業按照循環經濟的理念進行生產幾乎是不可能的,因此需要國家作為主導和驅動力量來推行循環經濟。政府作為公共利益的維護者,往往從經濟運行的全局出發,運用各種宏觀經濟手段,對國民經濟進行調控。在循環經濟的發展中,政府仍然要扮演引導者的角色,這就決定了國家在推進循環經濟模式的過程中,需要通過各種財政、金融政策,并制定相應的法律法規,共同形成一個完善的系統模式。在這些促進因素中,財政政策將起到基礎性的作用,而在財政手段中,稅收優惠是最直接和最有效的一種措施。

企業是發展循環經濟的主體,稅收優惠對企業具有激勵作用。我國企業存在著規模小、技術落后、科技基礎薄弱等問題,導致企業以犧牲環境來獲得利潤的最大化,為了扭轉這種局面,國家應當對那些按照循環經濟理念從事經濟活動的企業給予一定的稅收優惠,從而激勵該企業進行科技創新,研發環保技術,同時還可以刺激同行業的企業進行自主創新。

我國當前針對循環經濟的稅收優惠措施

近年來,為了發展循環經濟,我國已經制訂了相應的稅收優惠措施。

(一)營業稅

自1997年以來,財政部、國家稅務總局先后頒布《關于調整行政事業性收費(基金)營業稅政策的通知》(財稅字[1997]5號)、《關于下發不征收營業稅的收費(基金)項目名單(第二批)的通知》(財稅字[1997]117號)等文件,對不征收營業稅的收費(基金)項目進行了列舉,其中包括多項跟環境保護相關的收費。

(二)增值稅

1995年,財政部、國家稅務總局頒布《關于對部分資源綜合利用產品免征增值稅的通知》(財稅字[1995]044號),其中規定:免征增值稅的建材產品包括以其他廢渣為原料生產的建材產品。2001年12月1日,財政部、國家稅務總局頒布《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知》(財稅[2001]198號),該通知規定,自2001年1月1日起,對下列貨物實行增值稅即征即退的政策:利用煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖生產加工的頁巖油及其他產品;在生產原料中摻有不少于30%的廢舊瀝青混凝土生產的再生瀝青混凝土;利用城市生活垃圾生產的電力;在生產原料中摻有不少于30%的煤研石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣(不包括高爐水渣)及其他廢渣生產的水泥。同時,規定自2001年1月1日起,對用煤研石、煤泥、油母頁巖和風力生產的電力,部分新型墻體材料產品實行按增值稅應納稅額減半征收的政策。

2001年4月29日,財政部、國家稅務總局頒布《關于廢舊物資回收經營業務有關增值稅政策的通知》(財稅字(2001)78號),規定自2001年5月1日起,對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。

2004年2月,財政部、國家稅務總局頒布《關于部分資源綜合利用產品增值稅政策的補充通知》(財稅字(2004)25號),其中規定:利用石煤生產的電力按增值稅應納稅稅額減半征收;對燃煤電廠煙氣脫硫副產品實行增值稅即征即退的政策。

2001年6月19日,財政部、國家稅務總局頒布《關于污水處理費有關增值稅政策的通知》(財稅字(2001)97號),其中規定:對各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費免征增值稅。

(三)消費稅

2003年12月31日,財政部、國家稅務總局頒布《關于低污染排放小汽車減征消費稅問題的通知》(財稅字(2000)26號),其中規定:從2004年7月1日起,對企業銷售生產達到相當于歐洲Ⅲ號排放標準的小汽車減征30%的消費稅。自2001年1月1日起,對“汽車輪胎”稅目中的子午線輪胎免征消費稅,對翻新輪胎停止征收消費稅。

(四)固定資產投資方向調節稅

1991年國務院頒布的《固定資產投資方向調節稅暫行條例》中規定,對廢舊物質加工、污水處理廠、資源綜合利用等投資項目實行零稅率。

(五)企業所得稅

早在1994年,財政部、國家稅務總局頒布的《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》(財稅字[1994]001號)就規定:企業在原設計規定的產品以外,綜合利用本企業生產過程中產生的、在《資源綜合利用目錄》內的資源作主要原料生產的產品的所得,自生產經營之日起,免征所得稅5年;企業利用本企業外的大宗煤研石、爐渣、粉煤灰作主要原料,生產建材產品的所得,自生產經營之日起,免征所得稅5年;為處理利用其他企業廢棄的、在《資源綜合利用目錄》內的資源而新辦的企業,經主管稅務機關批準后,可減征或者免征所得稅1年。同時規定:支持企業技術改造的,對在我國境內投資于符合國家產業政策的技術改造項目的企業,其項目所需國產設備投資的40%,可從企業技術改造項目設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中抵免。

國外對循環經濟實施稅收優惠的立法借鑒

(一) 美國

1978年出臺的《能源稅收法》規定,對購買太陽能和風能能源設備所付金額中頭2000美元的30%和其后8000美元的20%,從當年需繳納的所得稅中抵扣;開發利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發電技術投資總額的25%,可以從當年的聯邦所得稅中抵扣;企業用太陽能和地熱發電的投資永久享有10%的低稅優惠。

同時,各州也紛紛立法,出臺很多發展循環經濟的稅收優惠措施,形成一個自上而下的稅收優惠體系。1991年美國有23個州對循環投資給予稅收抵免扣除。

(二) 日本

日本是資源匱乏但是資源消耗量很大的國家,所以日本政府在節約能源方面的干預措施值得借鑒。1978年頒布的《節約能源法》規定,對于節能達標的單位,在一定期限內給予減免稅的優惠。日本的其他法規規定,企業使用的生產機器設備凡是用于節約能源和減少排放物、且使用年限在一年以上的,可申請投資稅收抵免,抵免額為投資成本的7%或應納稅金的20%(以兩者中的較低者為準)。日本政府對根據法律規定設置的大氣和水體污染控制設施和裝備 ,不收不動產稅。

(三) 德國

1996年德國頒布實施了《循環經濟法與廢物管理法》,這使廢物資源的開發利用等產業有法可依,并且出臺了很多針對廢物資源再利用的稅收優惠措施,例如:企業生產產品不對環境造成損害或減少環境損害,可以免交銷售稅,而只需繳納所得稅即可。

縱觀發達國家對發展循環經濟的稅收優惠措施,可以看出,它們都形成了一個自上而下的稅收優惠的法律體系,用稅收支出的方式使生產者的責任延伸,把公共部門對廢棄物的管理轉變成私營企業的內在責任之一,明確了政府、企業的責任,政府用稅收優惠這一經濟杠桿而成為引導者,使企業在市場機制起基礎作用的情況下成為發展循環經濟的實踐者。

我國循環經濟實施稅收優惠的立法建議

(一)采用適當的稅收優惠方式來發展循環經濟

總體來說,我國的稅收優惠措施主要集中在增值稅和所得稅,散見于其他稅種中,應當改變單一的稅收扶持方式,采用多形式的稅收扶持措施,形成一個完善的稅收優惠系統,以發展循環經濟。根據稅收支出理論,稅收支出有九種形式,即:稅收減免、納稅扣除、稅收抵免、稅收豁免、稅收饒讓、稅收信貸、延遲支付、優惠稅率和加速折抵。依西方發達國家的經驗,用稅收優惠杠桿調節社會經濟可采用多種稅收支出的方式,多管齊下,來發展循環經濟。

根據不同的稅種、不同的征稅對象采用不同的優惠方式。在所得稅中,對于節能減排、符合循環經濟價值取向的特殊項目,應用納稅扣除的稅收優惠措施,在課稅對象中按比例預先扣除,以減輕企業的稅收負擔;對企業新購置的有利于發展循環經濟的生產設備,可以采用加速折抵的稅收優惠方式來減輕企業的納稅負擔,如:新購置的節能生產設備,可以允許該企業在1-3年內將新購置的設備價值在應稅金額中扣除,完成提前折舊。在增值稅方面,可以借鑒國家支持資源綜合利用產品的相關政策,對關鍵性的、節能效益異常顯著的重大節能設備和產品,國家在一定期限內,可以實行增值稅即征即退措施。退還的增值稅可以是全部,也可以是按一定比例,達到增強企業發展后勁的效果;在生產中適用廢舊物品的,可以在核實數量、價格等數據后抵扣稅款,減輕企業稅賦負擔。在消費稅中,為了促進節能,對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅;對于資源消耗量小、能循環利用資源的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品不征收消費稅。在營業稅方面,可以將提供清潔能源、節能減排、先進環保技術咨詢的中介組織給予按比例或適當減免。

(二)取消不符合循環經濟的稅收優惠措施

我國對稅收優惠的規定中有很多是不利于循環經濟發展的,對于這些優惠措施應當取消。例如為了保證農業生產,扶持弱質農業的發展,對化肥、農膜、農藥生產企業給予了低利率的稅收優惠措施,這項政策激勵了農藥、化肥等的生產,但同時帶來了危害環境的負面效應,應當取消稅收優惠,尤其是對生產劇毒農藥的企業取消此項措施。我國在入世后,為了吸引外商投資,發展經濟,無論中央還是地方紛紛出臺了外商投資減征稅收的措施,但是對于那些污染嚴重、耗能量大的外商企業應當取消稅收優惠。

(三)建立統一有序的稅收優惠體系

我國目前的稅收優惠政策處于散、亂、多的局面,不同的稅收優惠規定之間存在著矛盾和沖突,既有依法頒布的,也有變相減免的,既有中央規定的,也有地方出臺的,導致在現實生活中可操作性很差。為了扭轉這種局面,立法機關應當對現存的發展循環經濟的稅收優惠措施進行梳理,協調相互矛盾的規定,形成一個統一有序的優惠體系。

循環經濟具有公共產品的屬性,不僅需要市場機制的調節,也需要國家政府的宏觀調控和積極干預,而稅收優惠恰恰是國家干預經濟行之有效的手段,以稅收優惠措施為切入點,來激勵企業這一市場主體積極主動的進行節能減排的改造,把其納入發展循環經濟的軌道上來,扭轉政府在環境保護上唱“獨角戲”的局面,以此形成以政府為主導、企業自律、公眾參與的循環經濟體系。

參考文獻:

1.劉助仁.國外環境資源稅收政策及對中國的啟示.環境經濟,2003(11)

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一、千方百計降低資源消耗，加快實施“負能釀造”

在循環經濟實踐過程中，花廳酒業從節能降耗人手，積極實施“負能釀造”計劃，有力促進了資源的高效利用和能源的梯級利用。一方面，創新傳統生產工藝，降低釀造能耗。在酒精生產過程中采用低溫雙酶液化糖化工藝、粉漿換熱和熱耦合差壓精餾技術、濃醪發酵工藝技術，將發酵醪酒精度從10度提升到13度，生產1噸酒精僅耗煤0.1噸，耗水11噸，減少蒸汽用量約30％，主要能耗指標達到國內同行業領先水平。另一方面，利用廢棄物糟液發酵產生沼氣發電，發展再生能源。投入5000多萬元建設沼氣綜合利用熱電聯產項目，利用酒精生產過程中產生的廢棄物糟液厭氧發酵產生沼氣，將沼氣送人鍋爐燃燒產生蒸汽，蒸汽先用于汽輪機組發電，余熱再供給酒精生產，實現了熱力能源的二次利用。沼氣發電工程的配套運行，極大地減輕了廢棄物糟液對下道工藝環節處理的壓力，節省了煤炭等一次性能源。目前企業日產沼氣23萬立方米，全部回送鍋爐燃燒，沼氣占鍋爐燃料比例在95％以上，年發電5000多萬度，自用一半，其余輸送上網，實現利潤1500多萬元，節約8萬余噸標煤。

二、積極開展清潔生產，努力實現三廢“零排放”

傳統酒精工業在生產過程中產生大量的廢氣、廢水、廢渣。臭氣熏天、污水橫流，曾是一些小作坊釀酒企業留給人們的印象。花廳酒業通過大力推行清潔生產，加強生產廢棄物的綜合利用，有效解決了三廢排放問題，扭轉了高污染、高排放的發展模式。一是努力推進廢氣“零排放”。2008年，企業投資2000萬元建設與酒精生產線相配套的二氧化碳回收項目，采用變壓吸附法，將酒精生產過程中產生的二氧化碳，提取為食品級液態二氧化碳產品，年減排二氧化碳5萬噸。產品廣泛用于食品、煙草、鑄造、消防、遠洋保鮮等行業。年實現銷售收入2000多萬元、利稅700萬元。二是努力推進廢渣“零排放”。為了有效解決沼渣的污染問題，公司與南京農業大學聯合研發，對沼渣進行高溫腐熟發酵，生產有機復合肥系列產品。沼渣復合肥可以有效改善土壤結構，提高農作物品質，增加土地產出效益，是發展綠色農業、生態農業的理想肥源。項目被國家發改委列人2009年度資源節約和環境保護項目。該項目實施后，年產復合肥2萬噸，實現銷售收入1500萬元，投放市場后得到廣大農民認可，既減少了固體廢棄物的排放，保護了生態環境，同時也取得了較好的經濟效益。三是努力推進廢水“零排放”。對生產工藝用水實行梯次利用，首先將一次水給發酵醪降溫使用，再給糖化醪降溫，形成的中溫水一部分用于粉碎配料，其余的用于蒸餾冷凝器冷卻，出水溫度可達65-70攝氏度。對處理達標的中水一部分回用于酒精生產，一部分用于綠化灌溉，最大程度減少了廢水排放量。

三、加強資源綜合利用，不斷延長產業鏈條

通過產業鏈的銜接，把上游廢物變成下游原料，做到物盡其用，是花廳酒業努力追求的目標。在循環經濟實踐中，他們將酒精生產中產生的二氧化碳提供給開發區另一家企業――恒盛化肥，成為其生產甲醇的原料。將生產過程中產生的一部分溫度較高的間壁冷卻熱水，處理后供給新沂市區的浴室作為洗浴用水，不僅為企業每年帶來200多萬元的經濟效益，而且使得40多家浴室拆除了高污染、低熱效的小鍋爐，明顯改善了市區大氣環境。圍繞延長產業鏈條，目前正加快推動實施三個重點項目：一是針對優級食用酒精項目，配套建設年產5萬噸玉米干酒糟蛋白飼料項目，開辟新的產品領域。二是推進污水提標處理和中水回用工程建設，使大部分處理合格的中水實現循環再利用，將其中少部分含有機質的達標水對外出售，爭取成為所在園區綠化灌溉用水的供應商。三是擴大沼渣有機肥生產規模，同時對部分沼渣進行烘干送鍋爐燃燒綜合利用，變廢為寶。

四、持續推進技術和管理創新，提升循環經濟發展水平

不斷加大技術和管理創新的力度，是花廳酒業提升循環經濟水平、打造核心競爭力的關鍵所在。他們重點抓了三個方面：一是加大技改力度。在遷建新廠之后，連續幾年累計投資6000多萬元，建造各類厭氧罐、沉淀池、好氧池、兼氧塘等環保設施，安裝了氣浮機、沼氣壓縮機等先進設備，引進了食品級液態二氧化碳、沼渣有機肥等制造設備。這些先進的生產設備及工藝流程，有力地促進了三廢達標排放和綜合利用。二是鼓勵全員創新。傳統酒精工業的技術路線和生產工藝是比較清晰的，在此基礎上尋求循環經濟的新突破，更多地要靠企業自身在實踐中探索，在集成中創新。為此，花廳酒業專門抽調業務骨干組成科研中心，對企業技術創新和工藝改進中的關鍵問題實施集中攻關。制定了《技術和管理創新獎勵辦法》，每年重獎一批大膽創新、勇于改革的員工，在企業內部營造全員創新的氛圍，有效激發了循環經濟發展的內生動力。僅2009年，企業就為在節約和創新方面作出突出貢獻的集體和個人發放100多萬元獎勵金。三是強化循環經濟責任考核。將生產過程中的原料、水、電、氣消耗，維修費用，產品質量，達標排放等全部量化納入各車間、班組責任制考核，與績效工資直接掛鉤，兌現獎懲，獎罰分明。通過強化考核，使得節約、高效、清潔的發展理念深入人心，有效提高了生產效率、經營效益和節能環保水平。

花廳酒業近年來的實踐充分表明，蘇北后發地區通過發展循環經濟、推進節能環保和資源綜合利用，能夠有效避免“先污染、后治理”的傳統經濟發展模式，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到發揮的新型工業化路子，在轉變經濟發展方式上取得實質性成效。盡管花廳酒業取得的成果還是階段性的，但給我們帶來了一些有益的啟示。

啟示一：企業轉型升級是傳統產業煥發生機和活力的必由之路。近年來，花廳酒業的發展經歷了兩次重要轉型。2002年，在面臨生死考驗的嚴峻關頭，果斷實施技改搬遷，實現了由傳統發展模式向循環經濟模式的轉型。2009年，在應對國際金融危機的關鍵時刻，克服資金和市場約束，著力培育后危機時期新的經濟增長點，為有效化解風險、率先突出重圍、持續做大做強贏得了先機。花廳酒業的實踐充分表明，轉變發展方式刻不容緩，早轉早主動，早轉早得益。傳統產業不是“夕陽產業”，只要找準路徑，大力推進發展模式創新和技術創新，完全可以實現產品提檔升級和企業戰略轉型。

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1.循環經濟的內涵以及意義分析

早在20世紀60年代，美國經濟學家波爾丁就已經提出了循環經濟理論。所謂的循環經濟，就是在整個社會經濟的發展過程中，嚴格遵循生態學的客觀規律，實現清潔生產、資源的有效利用以及消費的可持續發展等目標，進而促使自然生態系統能夠被循環利用，使得自然生態平衡得以有效地維護。也就是說，循環經濟更加強調生產過程中廢棄物的有效減少以及資源的合理利用。循環經濟的最終目標就是要通過利用最小的成本，獲取更大的經濟效益以及生態環境效益，進而能夠實現社會經濟的健康、可持續發展[1]。

2.稅收政策在發展循環經濟中的重要作用分析

2.1稅收政策有效推動循環經濟的健康發展

在一定程度上來說，可持續發展戰略的經濟體現就是循環經濟，而循環經濟最終要實現的目標就是要將資源配置進一步優化和完善，從而能夠使得環境保護與社會經濟增長之間更好地協調，促使自然生態系統與人類社會經濟之間的關系更加合理化和科學化。

然而，循環經濟的發展過程是一個長期的、復雜的以及公益性的發展過程，不但需要政府的大力支持，還需要各個企業以及人民群眾的努力與協作。對于政府而言，應該逐步建立健全一種全新的制度，通過對各種政策的有效利用，最終實現發展循環經濟的目標。而稅收政策作為一項十分重要的宏觀調控手段，在發展循環經濟的進程中發揮著不可替代的作用。與此同時，稅收政策的具體特點以及職能也對循環經濟的發展產生了決定性的影響。所以，要想將傳統的經濟發展模式合理地轉變成可持續發展的循環經濟模式，就需要充分發揮稅收政策的積極作用。

2.2稅收政策為企業發展循環經濟提供積極動力

首先，企業通過合理利用稅收政策，能夠實現更加科學化地投資目標。換言之，政府能夠為各個企業所提供的鼓勵政策，都是對企業的資本使用者成本有重要影響。如果一個企業的使用成本非常低，就會使得企業所擁有的資本量大大增加，投資者自身的投資欲望就會越來越大，最終促使所得稅成為資本使用者的有效成本之一。而企業資本使用者成本的高低很大程度上會受到稅收政策的影響。因此，政府可以通過逐步制定相關優惠的稅收政策，使得企業的使用成本逐漸降低，從而在很大程度上鼓勵企業高效利用各種機械設備，最終將企業投資項目的收益大大提升。因此，政府所出臺的稅收政策不但能夠對企業發展循環經濟提供節能投資上的指引，同時還能促使企業的綜合競爭力顯著增強。

其次，合理的稅收政策能夠將企業發展循環經濟的生產成本有效降低。對于社會經濟的發展而言，稅收政策在其各個環節中始終發揮著十分重要的作用。各個企業通過對各項稅收優惠政策的利用，不但能夠將發展循環經濟的生產成本有效降低，同時還能降自身的綜合競爭力顯著增強。企業通過發展循環經濟，不但能夠將資源的生產成本有效降低，同時還能促使企業的增值空間顯著提高。然而，由于在實際的流轉環節過程中，企業所要承擔的稅收負擔仍舊十分沉重，加上其用于購買節能機械設備的成本很高，最終導致企業的整個生產成本大大增加，這對于企業發展循環經濟而言十分不利。所以，國家應該合理地運用差別稅率以及稅收返還等相關政策，積極鼓勵企業發展循環經濟。

3.現階段我國發展循環經濟稅收政策主要存在的問題

3.1征收資源課稅不夠合理和科學

現階段我國所實行的資源課稅主要包括三個方面的內容，分別是耕地占用稅、資源稅以及城鎮土地使用稅等等。由于資源稅的功能定位難免會存在一定的不合理性，從而使得資源浪費的現象不能得到有效地遏制，最終導致自然環境受到嚴重破壞。除此之外，過低的資源單位稅額使得資源稅的作用范圍與力度十分有限，最終導致稅收的實際效果不夠理想。

3.2循環經濟的發展受到增值稅的制約與影響

由于發展循環經濟所需要的機械設備科技要求很高，勢必會增加企業購置機械設備的成本。而我國現階段的稅收政策中的生產增值稅存在著一定的缺陷與不足，最終導致企業無法享受到任何稅收優惠政策，而企業自身所要承受的增值稅負擔十分沉重，進而使得企業購置以及使用環保機械設備的積極性大大受挫[2]。

4.如何充分發揮稅收政策在循環經濟中的作用

4.1逐步健全和完善資源稅

第一，要想將資源稅進一步健全和完善，就需要將征稅的范圍逐步擴大。應該從現階段的稅收范圍出發，將稅收范圍進一步向土地、森林、海洋以及草原等領域擴大，尤其是要將不可再生資源及時納入到資源稅的征收范圍以內。第二，要對計稅依據適當加以調整，使得資源的浪費與環境的破壞現狀得以有效地遏制。嚴厲打擊與懲罰盲目開采以及浪費自然資源的相關行為。

4.2在循環經濟發展中充分發揮所得稅的積極作用

政府應該在攤銷企業無形資產以及固定資產折舊等方面給予更多的鼓勵政策與支持力度，使得稅收的針對性以及靈活性顯著增強，從而促使資源的利用更加合理和科學。鼓勵企業運用高效節能的新能源，實現企業的健康、可持續發展。

4.3進一步加快增值稅轉型的步伐

對于發展循環經濟的各個企業而言，應該進一步加快增值稅轉型的步伐，盡可能地選用適合企業自身實際情況的新工藝以及新技術。在對原有稅收優惠政策的高效利用下，將發展循環經濟的優惠稅率進一步提高。而對于那些對自然環境危害比較大產品（農藥、化肥等）來說，應該逐步提高稅率，進而有效控制這些產品的利用程度。

4.4充分發揮消費稅的調解作用

政府應該進一步擴大征收消費稅的范圍與力度，尤其是一些高耗能以及高污染的產品更應該納入征收消費稅的范圍內。對稅率結構加以適當地調整與完善，使得消費稅的調解功能得以充分地發揮[3]。

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一、我國資源綜合利用的基本情況

近20年來，我國資源綜合利用取得了顯著成績。2002年全國資源綜合利用產值達900億元，其中全國縣以上工業“三廢”綜合利用實現產值385億元，為1985年的4倍，比1995年翻了一番。2003年全國工業固體廢棄物綜合利用率由1985年的25％上升到55％。再生資源回收產值500億元以上。從總體發展情況看，資源綜合利用途徑進一步拓寬，技術水平有很大提高，重點開發了一批大用量、低成本、高附加值的技術，取得了顯著的經濟和社會效益。

但是，資源利用也面臨著嚴峻的形勢。一是資源快速消耗，迫切需要改變經濟增長方式。過去幾十年，我國經濟的快速增長很大程度上是靠消耗大量物質資源實現的，資源消耗快速增長，對國外依存度不斷增加。顯然按照傳統的發展模式以大量消耗資源來實現工業化，是難以為繼，也是不現實的。

二是產業鏈結構失衡使部分資源利用前景堪憂。由于多年來國家對地質找礦和礦山建設投入不足，資源后備儲量不足，原料供應缺口越來越大。資源供不應求的局面，使絕大多數資源采掘型企業、特別是民采企業很難經得起短期利益最大化的誘惑，“采富棄貧”現象十分普遍，使我國資源的整體稟賦性急劇下降。

三是經濟快速發展，廢棄物利用技術難度越來越大。隨著經濟快速發展和人民生活水平的不斷提高，廢棄物數量和品種都在增加，技術處理的難度加大。這些產品本身是高新技術產品、新型材料的復合體，要充分回收利用這些報廢產品的技術難度很大。

二、主要問題

（一）礦產資源稟賦狀況較差、綜合利用難度大

主要表現為：一是貧礦多，富礦少，復雜難處理共伴生礦多。以鐵礦為例，我國資源多而不富，以貧礦為主，平均品位僅33％；錳礦、銅礦等有色礦產資源狀況也大致如此，甚至更為嚴重；我國礦產資源的這種特性，使資源高效利用的技術難度加大、成本增高。二是大型礦山少，中小型礦山多；目前我國小型礦超過開發礦山總數的99％，大型礦山、中型礦山在數量上只占1％；由于開采點多，統一規劃性不強，技術差別大，資源浪費嚴重。三是地下礦山多，大型露采礦少且開采條件惡化。我國有色金屬礦山90％以上為地下礦，而且開采深度越來越深；鐵礦山經多年開采，大部分已經或正在轉入深凹和地下開采，不僅帶來嚴重的安全隱患，而且也使生產成本增加，開采條件逐漸惡化。

（二）資源綜合利用率低

目前，我國石油采收率平均為28％，發達國家的采收率可達35％以上，提高采收率仍有巨大潛力可挖。若我國石油采收率提高1％,可采儲量就可增加2億多噸，預計現已投入開發的油田通過技術進步可增加可采儲量4―7億噸。我國金屬礦山采選回收率平均比國際水平低10―20％，礦山平均資源綜合利用率僅為30―35％；約有2/3具有共生、伴生有用組分的礦山未開展綜合利用；廢石、尾礦利用率僅約5％。

（三）高摻量、高附加值利用工業廢棄物的產品少

在政府的積極鼓勵和推動下，我國建材行業近年來利用粉煤灰、煤矸石等工業廢渣的積極性一直很高，產品很多。這些產品主要是傳統的磚、砌塊、加氣混凝土砌塊等中低檔產品；目前水泥生產中也只能用5―30％的礦渣粉和高等級粉煤灰作為水泥混合料的膠凝材料；高利用量、高技術含量，經濟效益顯著的產品比較少；摻量達80％粉煤灰混凝土摻合料，摻量達70％加氣混凝土板材、加氣混凝土承重墻以及利用工業廢渣制備高性能輔的膠凝材料，使其在水泥中摻量達到50％等都需要技術攻關。高摻量、高附加值利用技術既能緩解工業對資源、能源的大量消耗和對環境的污染，亦可大量利用工業固體廢棄物。

（四）用現代再制造技術，合理利用廢舊資源十分薄弱

目前，對廢舊機電產品，主要是經過拆解以后，可利用鋼材、金屬等作為冶煉原料回爐或回收，不能利用的做垃圾填埋或焚燒處理。從資源的合理利用分析，對這些報廢產品用現代再制造技術進行修復利用，才能真正實現廢舊機電產品最大化的合理利用。

要最大化的合理利用這些資源，在技術上需要有現代技術和加工工藝。如納米等表面工程技術、質量自動控制技術，先進無損檢測與評價技術、材料檢測分類技術、產品粉碎及粒化技術，材料物理及化學分選技術和高分子材料熱分解技術等。目前在這方面的技術開發工作十分薄弱。

（五）整體綜合開發利用資源的技術少

資源高效利用往往需要從綜合開發資源進行技術開發。如對尾礦資源的整體綜合利用、多種廢舊物資(塑料、橡膠、纖維等)共混技術、燃煤電廠煙氣脫硫灰渣完全資源化生產技術等。金屬資源的綜合利用更是一個復雜的系統工程，如果采、選、冶、加各道工序都能有機銜接，不僅能有效提高資源綜合利用率，而且能大幅度地降低能耗、減少廢棄物排放、提高最終材料性能和生產成本。目前國內外環保推行的脫硫技術與灰渣資源化要求普遍脫節，現有的脫硫技術大多只注重脫硫效果、脫硫成本、而忽視灰渣利用，灰渣的綜合利用技術只能根據已產生的灰渣性質來進行二次開發利用，造成重復投資，甚至二次污染。

三、加強資源利用技術創新的對策

（一）制定合理開發和利用資源的相關措施

應將合理開發和利用資源作為一項基本國策。要使全社會充分了解資源綜合利用對促進經濟增長方式轉變及可持續發展的重要意義，樹立和增強全社會的資源意識。

國家經濟綜合部門要研究制定資源綜合利用戰略、方針，協調解決有關資源綜合利用的重大問題。要加強宏觀調控，運用稅收、信貸、利率、貼息、排污費等經濟手段來調控市場，彌補這種差距，為企業開展綜合利用創造良好外部條件，促使資源綜合利用實現廢棄物減量化、無害化、資源化，并運用強有力的法律和必要的行政手段，規范和約束企業行為。

（二）加大對重大資源綜合利用技術開發的支持力度

要加強資源綜合利用重點領域的技術創新和先進適用技術推廣應用，提高資源綜合利用的整體技術水平。國家要大力支持推廣應用性強，對產業鏈延伸有重要示范意義的重大、關鍵技術的開發和應用；設立資源綜合利用的技術研發專項和相應的應用示范專項；支持引導企業成為技術創新主體，加大投入力度。鼓勵扶持一批有條件的研究開發機構和企業聯合，進行資源綜合利用綜合性、基礎性、前沿性研究和開發。同時加強國際合作，積極引進利用國外技術和資金，引導企業或民間資本增加對資源綜合利用的投入。

（三）全面推動技術進步

定期制定頒布“資源綜合利用重點推廣應用技術目錄”和“資源綜合利用產品目錄”，運用市場機制和各種經濟手段促進成熟、先進技術的推廣應用，加快科技成果和適用技術成果轉化為現實生產力的步伐。加強對重點行業資源綜合利用技術應用的引導。

（四）完善資源綜合利用的相關法律和法規

要在以循環經濟為指導的法規體系基礎上，盡快研究制定資源綜合利用相關法律法規。研究提出激勵工業“三廢”資源、再生資源和共伴生資源等綜合利用的措施，使資源綜合利用工作能夠真正走上法制化軌道。要在國家產業政策框架內，系統地研究制訂有關資源綜合利用的技術經濟政策。繼續落實和完善現有的一系列鼓勵資源綜合利用的政策。

（五）發揮行業協會等中介機構作用，加強技術服務體系建設

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關鍵詞：循環經濟 財政政策 專項基金

一、循環經濟的內涵

循環經濟是運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，是以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、再循環”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征的社會生產和再生產范式，其實質是以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價實現最大的發展效益；是以人為本，貫徹和落實新科學發展觀的本質要求；是實現從末端治理轉向源頭污染控制，從工業化以來的傳統經濟轉向可持續發展的經濟增長方式。

二、循環經濟發展的財政支出政策存在的問題

（一）對于循環經濟的財政撥款仍顯不足

發展循環經濟，實現節能減少排放，需要投入大量資金。西方已有28個國家把節能支出列入公共財政預算。日本政府2000年用于節能技術研究開發費用達6122億美元，居國際能源機構( IEA)成員國首位，2004年給非盈利組織開展節能和可再生能源宣傳、普及活動補貼1513億日元，地方節能宣傳普及活動補貼1811億日元，用于國際能源之星標識推廣的經費為212億日元。

為推廣有“能源之星”標識的節能產品, 2001年美國聯邦財政支出3500萬美元。2003年在美國能源部,管理聯邦政府節能的機構有26人，經費3090萬美元；管理家用耗能器具能效標準標識的機構有40人,年度經費800萬美元。用于工業節能技術和電力技術研究開發預算分別為1138億和3194億美元。

2007年,加拿大聯邦政府預算決定在今后的7年里，投入20億加元用于支持包括生物燃料在內的可再生燃料研發和生產。加拿大安大略省預算草案中，財政投資1125億加元用于支持節約能源、環境保護、綠色社區建設和保護自然資源等計劃，具體為安大略省居民住戶提供住宅節能補助,實施推廣節能燈項目,免費提供節能燈泡,撥款給安大略省植樹基金會開展植樹活動,以吸收空氣中的二氧化碳等。

另據統計，2009年，我國中央財政支出450億元用于節能減排，但這些資金分散到地方之后，投入強度不足的問題就明顯的顯露出來。我國用于節能減排、發展循環經濟的支出和其他國家相比還有很大差距。在2000年的時候，我們國家總體環保投入占GDP的比重大約是0.91%，所以跟發達國家的差距還是比較大的。目前，我國各級財政在生態環境保護上的投入大體維持在1.2%左右，屬于投入偏低的國家。以這種比例的財政投入，很難有效遏制我國生態環境質量不斷惡化的趨勢。

2007年，黨的“十七大”報告強調“加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻”。近期，國家發展和改革委員會副主任解振華表示，4萬億元經濟刺激計劃中有2 100億元用于節能減排、發展循環經濟和生態環境建設，只占經濟刺激計劃總額的5%左右，可見政府財政投入的數額并不大。

（二）沒有建立專項基金

節能基金通常是政府建立的一種循環基金,是一個長期、穩定的節能資金渠道。已有29個國家設立節能創新基金，泰國政府1992年創立的節能基金目前已達50億美元，是世界最大的節能基金之一。基金主要來自成品油稅收，目前每年注資6000-8000萬美元。基金主要用于泰國政府推行的需求管理計劃。截至目前，國家還沒有建立獨立的循環經濟發展專項資金，相關循環經濟產業的投入散在企業技改資金和高新技術發展創新項目資金中，使政府在循環經濟投入上處于相當不穩定的狀態。

預算安排數額時而多時而少，極其不穩定，缺乏保障機制。而且，政府的直接投入只局限于研發和生產（技改）領域，在循環經濟產品銷售、使用、服務、回收、信息傳播等方面幾乎是一片空白。

（三）發展循環經濟的財政支出結構不合理

財政支出在產業結構上失衡。隨著市場經濟體制的逐漸建立，工業本位思想在很多地方十分嚴重，很多省、市都提出“工業立省（市）”的口號，財政支出偏向重化工業，削弱了對農業和服務業發展的支持。許多地方政府為了政績和經濟增長，一再減少對農業投入，使全國財政農業支出占總支出的比重，由1978年的歷史最高點13.43%逐年下降至2007年的8.07%。這一方面導致三次產業結構的失衡，特別是服務業比重依然偏低；另一方面由于工業發展帶來的資源消耗、環境污染等問題，導致經濟可持續發展面臨嚴重威脅。20世紀90年代以來，國家財政用于農業的支出增長較快，2007年中國財政農業支出達到4318億元，是1978年中國財政農業支出的28倍，是1990年的14倍。2011年以來，中國財政農業支出總額雖然逐年提高，但占財政支出總額的比例卻是有波動，總體上看，該比例呈下降的趨勢。2007年中國財政農業支出占財政總支出的8.71%，這一比例與1978年相比低了4.72個百分點，比1990年也低了1.27個百分比。另一方面，統計結果表明，1998年以來，只有3年的財政農業支出同比增幅超過了國家財政總收入的增幅，這10年中，財政農業支出額的年均增長率為18.87%，低于19.9%的財政收入年均增長率。從下表可以看出我國財政支出對農業的投資比重有所下降。

三、我國發展循環經濟的財政支出政策設計思路

（一）加大對循環經濟的財政投入力度

在未來的公共財政改革中，預算內投資要改變過去投資范圍太寬、包攬太多的格局，從一般競爭性領域的投資中逐步退出，對促進循環經濟發展的國家基礎性、公益性、戰略性的產業予以投資傾斜。政府應增加投入，促進有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。由于以上公共設施建設的承建企業經濟負擔較重，所以政府通過投資性的支出，既可以為企業創造公平的競爭環境，也可以調動企業建設循環經濟的積極性。此外，對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發等公用性事業，政府也應加大投入力度。政府為了發揮促進循環經濟發展的政策導向作用，應該安排必要的財政投資。

（二）在消費性支出方面，完善政府綠色采購制度

政府綠色采購是一種重要的環境經濟手段，涵蓋的內容非常豐富，幾乎涉及政府辦公的所有方面和環節，如電話、電腦、打印機、傳真機、復印機、照明設備等室內辦公用品，各種車輛、小型船舶等室外辦公用品以及辦公建筑等。

政府要完善綠色采購制度，應采取以下措施:確立綠色采購的基本理念，綠色制度供給應當具有公平性、效率性、可操作性。 確立公開的綠色信息披露制度 。按著國際通行的做法，政府采購應當具有相當的透明度。信息透明主要是通過綠色采購清單制度實現的。綠色采購清單是政府有關部門認證的環境友好與節能產品為依據所編制的政府采購產品的清單。綠色采購清單制度是國際上通行的制度，包括強制性和指導性清單。《循環經濟法》中可以納入以下政府綠色采購內容：實行有利于循環經濟發展的政府采購政策。公共機構用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材產品以及環境標志產品和再生產品，并達到國務院財政部門會同有關部門規定的比例。

（三）投資性支出方面，利用政府直接投資方式促進節能環保產業的發展

確定政府重點投資的范圍。為了促進循環經濟的發展，在購買性支出的投資性支出方面，我國政府應增加投入，促進有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，例如，大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。由于以上公共設施建設的承建企業經濟負擔較重，所以政府通過投資性的支出，既可以為企業創造公平的競爭環境，同時也可以調動企業建設循環經濟的積極性。此外，對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發等公用性事業，政府也應加大投入力度。

利用政府直接投資方式促進節能環保產業的發展。 對在市場培育階段的節能環保產業，政府應該有所作為，可以實行直接投資的方式鼓勵產業做大和市場的形成調整國家基本建設項目的結構，加快對循環經濟項目的立項審批進程。

（四）設立專項基金

循環經濟是復雜的、巨大的系統工程, 涉及各個方面與領域, 政府應通過設立專項基金支持相關機構的建立,動員社會團體和公眾參與循環經濟的宣傳、教育、推廣、實施及監督。基金經費來源可通過財政專項撥款、資源稅費改革的專項利用、社會捐贈等途徑來解決。專項基金主要投向于加強與國際組織和外國政府、金融、科研機構等在循環經濟領域的交流和合作、支持中介服務、鼓勵居民循環消費等。

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一、促進我國循環經濟發展的現有稅收政策

（一）企業所得稅方面

1、企業所得稅減免

《中華人民共和國企業所得稅法》及《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》規定對從事環境保護、節能節水行業的企業從項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅，生活垃圾處理也被包括其中。

2、投資抵免企業所得稅

《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》規定：城鎮污水處理項目和城鎮垃圾處理項目購置并實際使用《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》、《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》和《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，該專用設備投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后五個納稅年度結轉抵免。該立法中規定了對城鎮垃圾處理項目購置并實際使用的專用設備實施所得稅稅收優惠。但是生活垃圾處理并不屬于以上優惠的對象。

3、減計收入計算企業所得稅

根據《關于執行資源綜合利用企業所得稅優惠目錄通知》和《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄（2008）》規定，企業自2008年1月1日起以生活垃圾焚燒余渣為主要原材料（占70%以上），生產出來的磚（瓦）、砌塊、墻板類產品、膏類制品以及商品粉煤灰所取得的收入，在計算應納稅所得額時，減按90%計入當年收入總額；利用廢舊電池、電子電器產品，廢燈泡（管），廢塑料、廢舊輪胎等為原料（占100%），生產出來的金屬、非金屬，有色金屬及其產品，塑料制品，翻新輪胎，膠粉等產品所取得的收入，也可以在計算應納稅所得額時，減按90%計入當年收入總額。

（二）增值稅方面

1、對廢舊物資回收經營企業增值稅優惠

1995年開始，我國對從事廢舊物資回收經營的企業給予了稅收優惠政策扶持，先后實行了先征后返、免稅、先征后退的優惠政策。《財政部、國家稅務總局關于對廢舊物資回收經營企業增值稅先征后返的通知》規定：“為解決廢舊物資回收經營企業在新舊稅制轉換過程中的實際困難，在1995年內，對從事廢舊物資經營增值稅一般納稅人，按現行規定計算繳納增值稅后，實行增值稅先征后返。由企業提供納稅憑證，經審核批準，按已入庫增值稅稅額的70%退還企業。退還資金按分稅制財政體制的規定，由中央財政和地方財政分別負擔。”

2001年財政部的《國家稅務總局關于廢舊物資回收經營業務有關增值稅政策的通知》規定：“自2001年5月1日起，對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。生產企業增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按照廢舊物資回收單位開具的普通發票上注明的金額，按10%計算抵扣進項稅額。”對廢舊物資回收經營單位而言，實行免稅政策比“先征后返”更加優惠，少繳30%的增值稅并且減少了稅款返還所需的大量時間。

隨后，為避免少數不法分子利用稅收優惠政策偷逃國家稅款，2008年財政部的《國家稅務總局關于再生資源增值稅政策的通知》規定：“取消‘廢舊物資回收經營單位銷代其收購的廢舊物資免征增值稅和生產企業增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按照廢舊物資回收單位開具的普通發票上注明的金額，按10%計算抵扣進項稅額’。在2010年底以前，對符合條件的增值稅一般納稅人銷售再生資源繳納的增值稅實行先征后退政策。對符合退稅條件的納稅人2009年銷售再生資源實現的增值稅，按70%的比例退回給納稅人；對其2010年銷售再生資源實現的增值稅，按50%的比例退回給納稅人。”該通知的出臺，將“廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅政策”調整為“在2010年底以前對符合條件的增值稅一般納稅人銷售再生資源繳納的增值稅實行先征后退年退稅，2009年退稅70%，2010年退稅50%”。

2、對廢舊物資綜合利用免征增值稅

《關于加強再生資源回收利用管理工作的通知》（1991年）對再生資源企業的稅收優惠政策進行了規定：“國家對再生資源事業仍然實行優惠政策。供銷社批發、調撥的再生資源，按規定應征收批發環節營業稅。企業納稅確有困難的，可繼續向有關省、自治區、直轄市稅務局申請減免稅。對供銷社、物資系統能獨立核算的再生資源企業回收、加工再生資源所得的純收入，有關省、自治區、直轄市稅務局也可按照稅收管理權限，根據企業的實際困難，從1992年起三年內適當給予減征所得稅的照顧；上述企業用回收的廢舊物資加工生產的產品，按照規定納稅有困難的，可以按照稅收管理體制的規定，由省、自治區、直轄市稅務局適當照顧減征產品稅、增值稅。”財政部、國家稅務總局《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅〔2008〕156號）規定，對銷售以廢舊輪胎為全部生產原料生產的膠粉、翻新輪胎、生產原料中摻兌廢渣比例不低于30%的特定建材產品等自產貨物實行免征增值稅政策。對銷售以煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖為原料生產的頁巖油以廢舊瀝青混凝土為原料生產的再生瀝青混凝土、采用旋窯法工藝生產并且生產原料中摻兌廢渣比例不低于30%的水泥（包括水泥熟料）等自產貨物實行增值稅即征即退的政策。對銷售燃煤發電廠及各類工業企業產生的煙氣、高硫天然氣進行脫硫生產的副產品；廢棄酒糟和釀酒底鍋水為原料生產的蒸汽、活性炭、白碳黑、乳酸、乳酸鈣、沼氣；以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產的電力和熱力等自產貨物實現的增值稅實行即征即退50%的政策。

3、對生活垃圾發電增值稅進行優惠

根據財政部、國家稅務總局《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知》（財稅〔2001〕198號）的規定，自2001年1月1日起，對利用城市生活垃圾生產的電力實行增值稅即征即退政策。財政部、國家稅務總局《關于部分資源綜合利用產品增值稅政策的補充通知》（財稅〔2004〕25號）進一步明確，利用城市生活垃圾生產電力，城市生活垃圾用量（重量）占發電燃料的比重必須達到80%以上（含80%），才能享受財稅〔2001〕198號文件和本通知第一條規定的增值稅政策。隨后，財政部、國家稅務總局《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅〔2008〕156號）又進一步調整和完善了部分資源綜合利用產品的增值稅政策。對銷售以垃圾為燃料生產的電力或者熱力實行增值稅即征即退的政策，規定垃圾用量占發電燃料的比重不低于80%，并且生產排放達到GB13223—2003第1時段標準或者GB18485—2001的有關規定。與財稅〔2001〕198號文件相比，財稅〔2008〕156號文件將垃圾的范圍擴大到城市生活垃圾、農作物秸稈、樹皮廢渣、污泥、醫療垃圾等。這些規定對生活垃圾焚燒處理具有一定的促進作用，但是還是缺少具體的措施和規范來保障它的實施。在生活垃圾處理的設備方面，《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄》（2007修訂）固體廢物處置設備類中，用于城市生活垃圾中轉處理的垃圾轉運站壓縮設備，用于城市生活垃圾和工業垃圾填埋廠的垃圾壓實機，用于城市生活垃圾無害化綜合利用處理的城市生活垃圾綜合處理設備，用于工業、生活垃圾焚燒處理的固體廢物焚燒設備等免征增值稅。

（三）營業稅方面

《國家稅務總局關于垃圾處置費征收營業稅問題的批復》中規定：“根據《中華人民共和國營業稅暫行條例》的規定，單位和個人提供的垃圾處置勞務不屬于營業稅應稅勞務，對其處置垃圾取得的垃圾處置費，不征收營業稅。”此批復是關于生活垃圾處置費的營業稅規定。生活垃圾處置費是指對垃圾焚燒、填埋等最后處置環節收取的費用。該批復的內容是處置垃圾不征收營業稅的范圍包括垃圾的收集、中轉運輸、焚燒、填埋等環節而取得的費用，單位和個人提供的垃圾處置勞務不屬于營業稅應稅勞務，對其處置垃圾取得的垃圾處置費，不征收營業稅。

（四）其他規范性文件

國家在1997年出臺的《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》中規定：“屬于對國家鼓勵發展的國內投資項目和外商投資項目進口設備，在規定的范圍內，免征關稅和進口環節增值稅。”其中，該通知所根據的《外商投資指導目錄》中，有節約能源開發技術、資源再生及綜合利用技術的規定。

二、完善促進我國循環經濟發展的稅收體系

（一）積極開征高污染產品稅

參考發達國家針對高耗能、高耗材行為征收的油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅和電池稅，重點研究把一些不利于節約資源和環境保護的資源性、污染性產品逐步納入征稅范圍，并完善消費稅稅率結構，按照各類應稅對象對環境損害程度和生產耗能程度設置稅率，同類產品稅負應大體一致。對國家已經明確不鼓勵生產和使用，有的甚至將在一定年限后禁止生產和銷售的資源性、污染性產品如白熾燈、立窯水泥、粘土實心磚（瓦）、含磷洗衣粉等征收消費稅，并配合國家的產業調整，鼓勵相應的節能、環保產品的推廣生產和使用。同時，將電池、電子產品、一次性包裝物、包括塑料袋在內的塑料制品等污染性工業產品有選擇性地納入消費稅征收范圍，并對低污染的相關產品（如節能型電子產品、可降解或可回收利用的包裝物和塑料制品等）予以免稅或減稅。逐步考慮將化學農藥、化學肥料等納入消費稅征收范圍，而對生物農藥、生物肥料實施稅收優惠鼓勵。

（二）完善社會再生資源回收利用相關稅

財稅157號文件第四條指出：在2010年底以前，對符合條件的增值稅一般納稅人銷售再生資源繳納的增值稅實行先征后退政策。建議優惠期限作適當延長，對再生資源回收企業征收增值稅先征后返70%的政策保持3—5年不變。同時適當降低退稅比例，考慮按照70%—50%—30%的梯度遞減退稅率，并逐步過渡到取消稅收優惠。可退增值稅款實行即征即退，以減輕再生資源企業資金壓力。在這期間，國家通過對再生資源回收行業在市場中的地位、經營情況、稅負承受能力進行全面評估，并與其他行業稅負水平平衡后制定較為適當的再生資源回收行業的增值稅率，采取直接征繳增值稅的模式進行征稅。而對于生產規模、技術水平、連續經營年限達不到要求的回收企業，不能享受該檔增值稅率，仍然按照17%的增值稅率進行征繳。同時，對再生資源利用企業減征30%—50%企業所得稅，并減征70%—80%地方附加稅。國家相關主管部門對再生資源企業的所得稅和地方稅制定相對統一的優惠政策，避免因各地政策參差不齊而互相制約或互相擠兌。采取以稅養稅政策，建立再生資源回收產業發展基金，從再生資源回收企業每年繳納的稅收中拿出部分作為基金，用于扶持該產業的發展。

（三）積極推動生活垃圾的費改稅

對于生活垃圾，針對現有的垃圾處理費征收體系，積極實施排污費改稅，研究征收生活垃圾稅，納稅人為在我國境內排放生活垃圾的企事業單位、個體經營者及公民個人。對于家庭產生的生活垃圾可以以單個家庭的人口數作為課稅依據，可以對人口數量少的家庭進行相應的減免，或者可以以產出的生活垃圾數量為課稅依據，運用專門的數量級來課征。

（四）完善工業固廢稅收體系

對于工業固體廢棄物，推動以環境稅替代排污費，為大宗工業固體廢物綜合利用創造良好環境，環境稅納稅人為在我國境內排放生活垃圾的企事業單位和個體經營者，在稅率確定上對一般工業固體廢棄物采用較低稅率，而危險廢物采用較高稅率。對于工業固體廢棄物綜合利用，進一步研究完善稅收優惠目錄，重點支持以煤矸石、粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣為原料的大宗、高附加值綜合利用產品，推進資源稅改革，提高資源產品的資源稅稅率，促進大宗工業固體廢物綜合利用，對企業利用工業固體廢棄物生產產品取得的所得免征企業所得稅。

（五）研究開征生活垃圾處理稅

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關鍵詞:循環經濟促進法;減量化;政策性立法

隨著經濟的快速增長和人口的不斷增加，水、土地、礦產等資源日益不足的問題越來越突出，生態建設和環境保護的整體形勢也愈發嚴峻。面對這種狀況，我們必須考慮到在經濟發展數量增長的同時，考慮到發展的可持續性。正如科學發展觀強調的“以人為本，堅持全面協調可持續發展”。雖然這些年我國在環境保護方面也做出了一些成績，在環境保護立法的制度上也日趨完善，但是，還是會出現很多問題，比如經濟發展的可持續性觀念不那么深入人心，在發展的同時，可持續發展的意識不夠明顯。因此，我國學者借鑒國外的立法經驗，提出了“循環經濟”這一概念，若想讓這一概念得到施行，則必須對其有嚴密的保障措施才可以，故而循環經濟立法就顯得尤為重要。法律制度上的保障使得這一概念有了自己明確的地位。在經過了學界不同學者的共同努力，我國的《循環經濟促進法》終于在2009年正式生效了。截至目前，《循環經濟促進法》在我國的實施已經走過了七載春秋，當然，它產生了一定的積極影響，但是，它仍然存在著不足，需要在法律上進一步來完善。因此本文著眼于其在實施中的難點，結合相關材料給出一些對策，以期對《循環經濟促進法》的修改產生積極的影響。

一、循環經濟概述

(一)循環經濟的概念

目前循環經濟的權威定義，大多數都將“物質閉環流動性經濟”作為關鍵詞，認為:循環經濟是一種生態型經濟模式，倡導的是經濟社會發展與生態環境和諧統一的發展模式，把經濟活動組成一個“資源—產品—再生資源”的反饋流程，其特征是低開采、高利用、低排放。所有的物質、能量在這個不斷進行的經濟循環中得到合理、持久的利用，把經濟活動對自然環境的影響降低到盡可能小的地步，實現可持續發展所要求的環境與經濟雙贏的經濟模式。①雖然目前學者們對于“循環經濟”從不同角度進行了多方位的解讀，個人還是覺得崔老師的這個表述能更加全面一些。

(二)循環經濟立法

雖然“循環經濟”這一概念從上世紀90年代就由一些學者從西方引入中國，但是，直至2004年，國家發改委的相關領導在一次會議中才明確了循環經濟的概念:“循環經濟是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以‘減量化、再利用、資源化’為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的經濟增長模式，是對‘大量生產、大量消費、大量廢棄’的傳統增長模式的根本變革。”②自此以后，國家開始關注循環經濟這一領域，對這方面的法制建設也越來越重視。經歷了商討、起草和表決通過的一系列過程之后，我國的《循環經濟促進法》終于在2009年正式“出爐”了。這對于我國循環經濟工作的展開具有極大的實踐意義和指導價值。

(三)《循環經濟促進法》與時俱進的必要性

自2009年《循環經濟促進法》正式頒行以來，我國的循環經濟活動才有了法律的支撐和保障。即便如此，可還是由于《循環經濟立法》自身的局限性，再加上社會發展情況日新月異，經濟現象層出不窮，現有的法律條文已經不能滿足現實的需要。因此，修改當前的《循環經濟促進法》以解決現實中遇到的難以解決的問題就顯得尤為重要了。

二、《循環經濟促進法》實施中的難點與對策研究

(一)《循環經濟促進法》實施中的難點探究

本文就《循環經濟促進法》實施以來，對于法條適用中存在的難點進行了研究，主要有以下問題:1．《循環經濟促進法》的地位不明確就目前我國關于《循環經濟促進法》的適用情況來說，它無疑是充當著循環經濟基本法的角色，但是，就《循環經濟促進法》本身的條文來看，其內容多半是鼓勵性的、支持性的條款，屬于“柔性條款”，在具體實施時可自由裁量的空間很大，這樣不理由裁判結果的公正性。2．《循環經濟促進法》立法過于原則化，可操作性不強我國的循環經濟立法遵循了“宜粗不宜細”、“原則性和靈活性相結合的”的立法原則，導致了許多規定過于原則化和抽象，部分規定是引導性的，有的只是宣示性條款，缺乏應有的法律強制力和可操作性。例如，《循環經濟促進法》規定:“公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為，有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。”但未規定公民在什么情況下可以了解政府發展循環經濟的信息，向哪個部門了解并提出建議，也未規定政府是否有義務向社會公示相關信息，致使該條規定難以落實。又比如，《循環經濟促進法》規定了公眾參與原則，《水污染防治法》也規定了公眾參與環境影響評價的權利，但卻因缺乏相應的途徑、形式和程序規定使之成為一紙空文。3．《循環經濟促進法》當中的法律責任分擔不盡合理，部分法律責任落實不到位社會公眾是良好生態環境的受益者、資源的使用者，也是環境污染、資源短缺的直接受害者，是最重要的循環經濟法律主體。要實現循環經濟法治目標，單靠政府和生產者承擔責任是不夠的，必須把整個社會都調動起來，使政府、企業、公眾三者之間適當分責。但是，目前的循環經濟立法主要對地方政府和生產企業的法律責任進行了規定，而未對社會公眾特別是居民消費者在循環經濟發展過程中應承擔的義務和法律責任作出明確規定，因此說，循環經濟法律關系主體責任分擔不合理。4．配套的法律制度的缺失是影響循環經濟法律實施效果的一大因素《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》都規定了企業應當采用利用率高、污染物排放量少的清潔生產工藝，減少污染防治物的產生。但是，有關技術指標、操作規程的配套制度遲遲未出臺，使得上述條款在實際中難以執行。《清潔生產促進法》規定了企業實施清潔生產的應然模式以及國家給予其鼓勵和指導的政策，但缺乏與之相應的重點行業清潔生產評價指標體系、清潔生產的技術與工藝標準、清潔生產表彰獎勵措施等配套制度，使得清潔生產難以有效推行。

(二)就《循環經濟促進法》實施中的難點給出的幾點建議

1．明確《循環經濟促進法》的憲法地位憲法是我國的根本大法，具有至高無上的權威，任何一部法律的制定都必須符合憲法精神。隨著中國循環經濟的不斷發展和循環經濟立法的日益成熟，循環經濟法已逐步脫離環境保護法而成為一個獨立的部門法，成為制約循環經濟法制發展的重要因素，因此，在憲法中確認循環經濟，是建立循環經濟法律體系最關鍵的環節。2．細化《循環經濟促進法》中的相關條款，盡量做到有法可依現有的法律條款太過原則化，因此我們有必要對其進行細化，使其更好的服務于大眾。比如，《循環經濟促進法》規定:“公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為，有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。”所以，我們要明確公民在什么情況下可以了解政府發展循環經濟的信息，可以向哪個部門了解并提出建議，應該規定政府是否有義務向社會公示相關信息，這樣才能使得該條規定更好的被適用，更好的發揮其應有的效力。再比如，《循環經濟促進法》規定了公眾參與原則，在這里，就應該對這一原則進行具體的解釋，明確它與其他相關法律中類似原則內容的異同點，使得適用法律的人更好的理解它。使其更好的發揮效果。3．明確《循環經濟促進法》之中的法律責任分擔現有的《循環經濟促進法》中規定的責任承擔者有地方政府和生產企業。這是不合理的，因為社會公眾是資源的使用者，也是環境污染、資源短缺的直接受害者，是最重要的循環經濟法律主體。因此，必須把整個社會都調動起來，使政府、企業、公眾三者之間適當分責。落實到法律條款中，則應當明確規定責任承擔的主體都有哪些，在哪種情形下應該承擔何種責任，這是非常有必要的。4．完善的與《循環經濟促進法》配套的法律制度是非常有必要的在明確了《循環經濟促進法》的憲法地位之后，其基本法的地位就確定下來了。此時，我們就需要再制定相關配套的法律，確保基本法的落實。例如，制定循環經濟單行法，制定和完善專門的循環經濟行政法規和規章，調整和修訂相關的法律法規，這樣既能保證法律體系的完整性，又能更好地發揮循環經濟基本法的社會效果。5．在循環經濟基本法中建立完善的循環經濟技術標準體系標準是重要的技術規范，是法律得以有效實施的重要保障。因此，應當建立完善符合循環經濟發展要求的技術標準體系。分行業制定循環經濟發展考核評價，為工業、農業、建筑業、服務業等領域循環經濟發展提供技術標準。

三、結語

客觀地來講，《循環經濟促進法》是存在許多問題。由于本人知識水平有限，不能給出更全面的觀點。但是，我堅信，在我們循環經濟領域內的各位前輩的共同努力下，我國的循環經濟立法水平肯定會越來越高的。

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