導語：如何才能寫好一篇行政許可法論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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定位一：稅務機關要做法治機關

《行政許可法》第四條規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。該規定要求行政機關在設定、實施行政許可過程中必須依法辦事，使行政機關行政審批活動完全建立在合法的基礎上。這就是行政許可法確立的法治原則。法治原則是現代法治國家行政活動的一條最基本的原則，也是政治文明的一個突出標志。具體到稅務機關，在貫徹行政許可法治原則上，應當做到以下幾點：第一，稅務行政許可設定法定。根據《行政許可法》規定，國家稅務總局制定的部門規章無權設定行政許可，這是貫徹《行政許可法》法治原則的前提。第二，稅務行政許可事項法定。目前僅限于6項，即：指定企業印制發票，對發票使用和管理的審批，對發票領購資格的審批，對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批，建立收支憑證粘貼簿，進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批，印花稅票代售許可。除此外，不得對其他審批事項實施稅務行政許可。第三，稅務行政許可的實施機關法定。根據國家稅務總局《關于實施稅務行政許可若干問題的通知》規定，“稅務行政許可的實施機關由具有行政許可權的稅務機關在法定權限內實施，各級稅務機關下屬的事業單位一律不得實施行政許可”。就目前保留的6項稅務行政許可來看，實施機關主要有4類：第一類為總局或者省級稅務機關，如指定企業印制發票；第二類為主管稅務機關，例如，對發票使用和管理的審批、對發票領購資格的審核。第三類是縣級以上稅務機關，如建立收支憑證粘貼簿，進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批；第四類為當地稅務機關，例如印花稅票代售許可。按照法治原則的要求凡規定了由省級稅務機關實施的行政許可，縣市級就不得實施該行政許可。此外，沒有法律、行政法規、規章的規定，上級機關也不得將自己實施的行政許可委托下級稅務機關行使。第四，程序法定。稅務行政許可的申請、受理、審查、決定、聽證、審批與延續、辦理時限等都必須遵守《行政許可法》的規定。

定位二：稅務機關要做有限機關

有限機關與法治機關是一脈相承的，有限意味著行政權力不能無限膨脹，而應受到限制和約束。從某種程度上說，法治的歷史就是不斷限制政府權力而還權利于老百姓的歷史。因此，筆者認為，《行政許可法》要求行政機關做有限機關就是從三個方面限制行政權入手的：一是以立法限權。我們知道，立法是對權利（權力）、義務的第一次分配，通過法律這種最權威最有效的分配方式，從而實現社會的動態平衡。根據《行政許可法》規定，部門規章無行政許可設定權。國務院各個行政部門承擔著主要的日常行政工作，《行政許可法》將部門規章排除在行政許可的設定權外，是立法在權力分配上限制權力的表現。二是以權力制約權力?！缎姓S可法》第10條、第60條規定縣級以上人民政府對行政機關、上級行政機關對下級行政機關的監督檢查制度，是權力制約權力的典型反映。三是以權利制約權力。首先,在設定行政許可上，法律規定的6類可以設定許可的事項，如果通過公民、法人或者其他組織、市場競爭機制、行業組織、中介機構、事后監督能決定、調節、自律管理或者解決的，也可以不設定行政許可。其次，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。最后，《行政許可法》確立的有關聽證案卷排他性原則、許可變更中行政機關不作為視為同意、即時告知制度、依法補償制度、監督檢查不影響納稅人的生產經營制度、許可原則上不收費制度、利害關系人的聽證申請權和行政許可的申請撤銷權等都是以公民、法人或者其他組織的權利制約行政機關權力的反映?？梢哉f，《行政許可法》是一部放松規制的法律，其立法宗旨就是行政限權，而將更多的自還給行政管理相對人。具體到稅務機關，目前國務院只確認了6類稅務行政許可，除此外稅務機關無權實施稅務行政許可，換言之，稅務機關在實施行政許可時其權力是十分有限的。所以對納稅人的其他非許可性審批要本著尊重納稅人權利，實行從簡從快的原則，并力求壓縮稅務行政裁量權，力爭對符合條件的納稅人實現行政審批零裁量。

定位三：稅務機關要做誠信機關

我們知道，市場經濟是法治經濟。在市場經濟條件下，為了保證交易穩定性、安全性，法律均要求市場主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的“帝王條款”。然而由于我國行政法治歷史較短，長期以來，行政機關自認為其法律地位高于行政相對人，故一直強調相對人要誠信守法，而對自己是否需要誠信執法只字不提，這反映在稅務部門，過去我們在宣傳稅法時，一直要求納稅人要誠信納稅，要怎么怎么辦，而對自己執法時該怎么怎么辦，如何確保誠信執法避而不談。伴著中國行政法治化的進程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機關的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則主要體現在《行政許可法》的第八條和第六十九條中。該法第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”?！缎姓S可法》第六十九條對行政機關撤銷行政許可的行為，規定了“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”。這二條規定標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了確認，有利于構筑誠信政府，樹立法律的信仰。我國法律首次確認信賴利益保護原則，將更多遵循社會公益和行政權力之間的利益制衡。對于稅務機關來說，要講求誠信需要考慮三個方面的因素：一是考慮撤銷行政許可決定對相關各方利益的影響，當撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；當被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，但撤銷該行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應當不予撤銷；當撤銷違法的行政許可不符合比例原則的，不應當予以撤銷；當撤銷違法行政許可不符合行政效率和保持行政法律關系相對穩定的原則的，不應當撤銷。二是考慮稅務行政許可決定違法的性質及程度，對于程序性違法不影響行政許可決定正確性的，且通過事后補救能夠糾正行政許可程序違法的，則沒有必要撤銷行政許可決定；對于行政許可申請人確實不符合許可條件的，則有撤銷行政許可的必要。三是考慮引起行政許可決定違法的原因，如果被許可人以欺騙、賄賂等手段取得的行政許可，則稅務機關應當予以撤銷，如果因稅務機關審查不嚴造成行政許可決定違法的，則要結合利益衡量原則決定是否撤銷。[1]與此相對應的是，作為誠信機關，造成行政管理相對人信賴損失還應當給予適當補償。據說，日本一家企業由于工廠煙囪太矮排放的廢氣嚴重超標被環保部門查處，同時環保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來工廠發現煙囪只需要加高至30米便可達到環保質量標準，于是工廠要求環保部門賠償加高煙囪20米的費用，其理由是基于對環保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環保部門賠償了該20米煙囪的費用。在這則案例中，日本環保部門并未因賠償了工廠損失而影響了自己的名聲，反而因為誠信執法贏得了良好的聲譽。無獨有偶，筆者曾親歷這樣一個案例，某地國稅機關要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認為，稅務機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。筆者認為，納稅人的辯解是很有道理的，作為稅務機關就要向日本環保部門誠信執法的態度學習，保護納稅人的信賴利益，爭做誠信機關。

定位四：稅務機關要做效能機關

《行政許可法》第六條規定，實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。此外，《行政許可法》第二十五條規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。這二條規定確立了行政許可的效能原則，所謂效能是指效率與效益兩個方面，其中效率強調執法的迅速、準確、有效。效益強調的是執法的合法、合理和公正，即全面地最大限度地發揮法律的正面功效，使“應然”的法律從書本上轉化為“實然”的法律。稅務機關肩負著執法任務，必然要對眾多復雜的涉稅事宜實行管理，因而必須注重稅務行政效能，做效能機關。筆者認為，當前稅務機關要做好效能機關，就必須解決以下幾個問題：一是大力提高稅務人員素質。具有一支年輕化、革命化、知識化和專業化的素質隊伍，是做效能機關的前提條件。雖然近幾年來稅務機關大力實施能力工程培訓，著力于干部隊伍素質的提高，但干部隊伍距面向未來、面向世界的高素質的執法隊伍的要求還有很大差距，特別是既懂稅收專業知識又懂法律知識和外語的復合型人才十分稀缺。很難想像，沒有高素質的干部隊伍，執法水平能達到高效能。二是精兵簡政。稅務機關效能不高，很重要的一個原因就是機構臃腫，人浮于事。當前稅務機關機構存在的問題是過分追求以增加職能部門和增加稅務人員的數量來取代效能，過分追求機構和職務的上下對口，橫向相稱，重復設置各種職務，大量設置各種虛職，造成滋生，稅務行政效能下降。三是做到職責權統一。當前稅務機關在貫徹行政執法責任原則中存在的的一個突出問題就是職責權不對稱，存在有職無權、有權無責的普遍現象。四是改革完善目標考核機制?，F在的目標考核是以工作量為基礎的，即一年內完成若干工作任務得100分，以獎牌為主要加分因素，最終打出目標考核分以此來確定考核單位的工作業績。這種工作任務導向型目標考核體系的特征是：只注重工作數量而忽視工作質量，只注重內部評價而忽視外部評價。在該考核機制下，會存在納稅人評價很不好的稅務人員在系統內部公務員考核中可能多年被評為先進的尷尬局面,甚至出現了花錢向有關單位買獎牌的情況。筆者認為，應當以效能導向型目標考核機制來取代工作任務導向型目標考核機制。稅務機關要做效能機關，就必須要解決以上四個問題，深入開展能力工程培訓，提高培訓的廣度和深度，保證質量。進一步深化干部人事制度改革，精兵簡政，輕裝上陣，完善崗責體系，做到職責權對稱統一，在此基礎上，改革完善目標考核機制，使其由“工作任務型”向“工作效能型”轉變。

定位五：稅務機關要做責任機關

《行政許可法》確立了國家賠償責任，依法補償責任，監督檢查責任和其他違法責任制度，可以說是確立的責任比較多的一部法律。過去行政機關習慣以“官老爺”自居，對自己的違法行為不負責任，或者是怕輸官司，丟面子，或者是輸了官司又賴官司，對行政管理相對人的合法權利持淡漠，冷視的態度。為了應對《行政許可法》的挑戰，行政機關必須轉變觀念，多一些責任意識，少一些權力意識?！缎姓S可法》的一大亮點是：除繼承了國家賠償責任制度外，還首次確立了依法補償責任制度。該法規定即使是合法行為，如果導致了相對人的合法利益損失，也可能要依法予以補償。此外，《行政許可法》另一特色是監督檢查責任制度，過去行政機關重許可、輕監管，將許可作為增加本部門收入的一條重要途徑，只要收了錢就對作出許可的事項不再監督檢查，以至于多年以后，被許可人不再具備許可條件了，還在從事許可項目，特別是對于關系公共安全的許可事項是十分危險的。具體到稅務部門，對于6類許可事項要加強監督檢查，特別是指定企業印制發票這樣的重大行政許可更是要加強檢查，對不現符合條件的要堅決撤銷許可。稅務機關要增強自己的責任心，明白權力是人民給的，行使權力是有責任的，按照法律規定稅務機關應當承擔責任的，要敢于承擔責任。稅務機關在做責任機關時，必須強化責任意識，淡化權力意識，要堅持這樣的信念：只要依法辦事了，程序到位了，再多的責任，也不怕追究。

定位六：稅務機關要做科技機關

《行政許可法》第三十三條規定，行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。根據該條規定，稅務機關應當做科技機關。過去幾年，稅務機關按照“科技+管理”的征管工作思想，普遍確立了以納稅申報為基礎，以計算機網絡為依托，以納稅評估為監控，集中征收，重點稽查的征管新模式。在此基礎上，也建立了稅務內部行業網，辦公自動化系統，可以說大大提高了辦事效率和質量，已有個別條件較好的稅務機關建立了網站，供納稅人查詢，但在發展較落后的中西部地區，大多數稅務機關連個電子公告屏都沒有。無論是發達地區還是落后地區同《行政許可法》要求的電子政務相比，都還具有較大的差距，體現在：當前還有大量的涉稅事宜尤其是稅務行政許可的受理是通過人工來完成的，大量的政策資料還只有依靠納稅人電話咨詢稅務機關來得到，從已建成的網站來看，普遍存在資料不全，信息更新不及時，給人感覺像是在“做秀”。全面推行電子政務后，納稅人申請行政許可時，足不出戶，在家里只要發一個E-mail就可以了，余下的事就是稅務局的了，這就是推行電子政務的好處。筆者認為，未建立網站的稅務機關當務之急就是著手建立自己的網站，并對網站進行定期更新維護，在網站上公布行政許可事項，在此基礎上，與其他行政機關聯網。此外，我們還要看到，推行電子政務雖然能給稅務行政管理相對人帶來很多便利，但電子政務需要進一步制訂相關運作規則和技術規則作保障，推行電子政務并不是一項簡單的工作，更是一個涉及稅務機關、納稅人、社會公眾、其他行政機關的多部門、多環節的系統工程。為此，稅務機關要按《行政許可法》的要求，著手制定推行電子政務的規劃、方案，并分步實施，最終實現與納稅人、社會公眾、其他行政機關的信息互動，以應對《行政許可法》的挑戰。

定位七：稅務機關要做陽光機關

《行政許可法》第三十條規定，行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。這就是《行政許可法》確定的公開制度。從國外來看，很多國家都注重行政行為的公開、透明，例如，日本單獨制定了《情報公開法》（該法所稱情報，是指行政文件，是行政機關工作人員依職權制定或者取得的文件，圖畫及電子記錄等在行政機關保存的資料）。加拿大更是注重稅務行政執法的公開，被稱為“讓稅收執法在陽光下進行”的國家。長期以來，我國稅務行政審批，幾乎是各級稅務機關手中唯一的管理手段，以至稅務行政審批泛濫，稅務行政許可清理前，各種稅務行政性審批有近百項之多，如果說稅務機關“門難進、事難辦”是納稅人對稅務機關衙門作用譏諷的話，那么“跑斷腿、磨破嘴”則是納稅人的萬般無賴?！缎姓S可法》的實施，無疑使稅務機關政務公開上了一個新的層次，為稅務機關行政審批“暗箱操作”劃上了句號，也為納稅人實施有力的稅收執法外部監督創造了更好的條件。推而廣之，不單是稅務行政許可，所有的稅收執法事項都應當公開，稅務機關應當真真切切做一個陽光機關。

定位八：稅務機關要做服務機關

稅務機關在實施行政許可過程中，還要做服務機關。筆者認為，稅務機關做服務機關是指以上法治機關、有限機關、效能機關、責任機關、誠信機關、科技機關、陽光機關的綜合體現，不是單純為服務而服務。《行政許可法》規定的“部門規章無行政許可設定權”、“一窗對外”、“辦理時限”、“信賴利益保護”、“監督檢查制度”等都是服務的體現。稅務機關是否屬于服務機關是由納稅人、扣繳義務人等行政管理相對人對稅務機關的滿意度來最終決定的，而不是稅務機關自認為對納稅人提供了服務就能標榜為服務機關的。例如，稅務機關在辦理行政許可過程中，違法設置了行政許可或者增設了前置性行政許可條件，肯定會使納稅人不滿意。反之，如果稅務機關為了扶持某企業發展而對不符合條件的企業授予“指定企業印制發票”的稅務行政許可，雖會使該企業感到滿意，但同時會使其他類似企業不滿意。再如，法律規定在30日內完成的行政許可事項，如果稅務機關超期了，顯然會使納稅人不滿意。如果在法律規定時間內2天能辦完的行政許可事項，如果用了5天，即使沒有超過法定期限，同樣會使納稅人不滿意。因為，二者都違反了上面提到的稅務行政效能原則，因而不能被納稅人認為是服務機關。綜上所述，在實施行政許可過程中，稅務機關要作服務機關不是指其職責就是服務，不是為服務為服務，畢竟稅務機關不同于稅務師事務所，稅務機關是行政執法機關，其服務應當在執法中通過合法、公平、效能、誠信、透明的稅務行政體現出來，即應當寓服務于執法之中。

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[論文摘要]特許權配置領域市場化實施方式的引入導致了監督管理難度加大、審批經濟死灰復燃問題。這些問題的解決需要通過進一步完善特許權市場化立法等途徑來加以解決。

《行政許可法》規定行政許可機關在實施本法第十二條第二項所列特許行政許可事項時，應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。這是我國《行政許可法》就特許權市場化配置模式所作出的規定。應該說，這是《行政許可法》對于特許權配置方式所進行的一項重大制度改革。對于特許權配置領域市場化方式的全面引入這個問題，學者們普遍認為特許權配置的全面市場化必將使得特許權能夠得到公開、公平、公正、高效的配置。而只有極少數學者對這一重大制度創新，表示出了謹慎的認同。例如，周漢華教授針對特許權全面市場化方式配置指出就目前而言，還沒有一個國家將市場化方式適用于所有的特許權配置的領域。市場化方式只是特許權配置的方式之一，對于許多特許事項，仍然需要保留行政機關的政策選擇能力，監管機構的積極性和能動性，不可能將所有市場失靈的事項全部交由市場化方式決定。行政許可法要求所有特許都要進行市場化方式配置，以及在特許權只能通過市場化一種方式進行配置，顯然在范圍與配置方式的處理都過于簡單。再例如，肖澤晟教授指出僅依據金錢多寡作為標準來實施自然資源開發利用許可的正當性是令人懷疑的。本文擬就我國特許權市場化配置過程中存在問題作如下探討：

一、加劇了監督管理難度，導致了行政的失靈

由于市場化方式只能解決特許準入環節上的問題，但是卻并不能夠有效解決準入以后的消費者福利最大化與服務質量等問題。實踐中，這種方式的運用還可能會加大特許后的日常監督管理的難度。例如，在我國，由于許多地方的國有土地所有權出讓招標、拍賣等方式的采用導致了地價的上漲，以及隨之而來的房價攀升問題。2004年3月至2005年4月,長江干流沿江有關水行政主管部門對一些采砂經營權進行了公開拍賣、招標，最終許多采區經營權買受價存在嚴重的價格虛高問題。高額的市場準入成本導致行政許可持有人難以或不可能在現有法律框架內獲取利潤。許多行政許可持有人為求得利益的回報，往往在獲得行政許可后違法實施行政許可。市場化方式的運用在給政府帶來經濟收益的同時，也加大了了特許后的監督管理難度。

二、監督者與權利代表者雙重角色困頓導致審批經濟的死灰復燃

在特許法律關系中，特許機關具有雙重身份；一是監督者?；诒O督者的身份，特許機關與相對人形成了行政法律關系。在這一法律關系中，特許機關與相對人的法律地位是不對等的。二是權利代表者。在特許法律關系中，特許機關同時也是公共資源權利代表者。特許機關作為權利代表者通過特許方式實現公共資源的讓渡，特許相對人通過支付一定的對價取得這些公共資源所有權或者使用權。顯然，這是平等民事法律關系。因此，特許法律關系是民事法律關系和行政法律關系的競合。

作為監督管理者，其根本價值是實現公共利益的最大化。這種利益更多的是一種讓民眾直接受惠的無形社會利益。而特許機關作為公共資源權利代表者，其追求的是資源收益的最大化。這種收益是一種純粹的有形的客觀物質經濟利益，而社會一般公眾要想從公共資源中受惠，則往往還需要借助于其他一些間接措施或者手段。

由于公共資源市場化配置使得各級政府能夠獲得較高的財政收入。因此，實踐中，特許機關更看中市場化程序的運用，實踐中招標、拍賣等市場化配置方式的濫用就充分說明了這一點。在巨大的利益刺激下，特許機關常常是違背立法本意，任意擴大特許權市場化配置的適用范圍，導致特許權市場化方式的濫用。而如果過于強調特許事項的單一市場化配置方式，很容易導致特許機關借特許之名，行管理收費之實，將政府的決策職責變成為一般等價物進行市場交易，使得審批經濟的死灰復燃

三、公眾參與嚴重缺失

特許的主要作用是分配稀缺公共資源。特許權配置過程就是特許機關對公共資源進行處置的過程。特許權處置標的強烈的公共性特點決定了特許機關在行使特許權過程中，必須要強化公共參與性。實踐中，特許機關卻常常將聽證程序當作是與招標、拍賣等市場化程序相互對立的兩種程序。這種認識上的誤區直接導致了特許權配置過程中的公眾參與度差、公眾參與權得不到有效保障等問題。

筆者認為，我們應當在市場優先原則的指引下，通過進一步完善特許權市場化立法，細化特許權市場化配置原則的具體適用范圍，強化公眾參與來實現特許權的有效配置。

參考文獻：

[1]周漢華著:《行政許可法：困境與出路》.載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第41頁

[2]肖澤晟著:《自然資源開發利用行政許可的規范與控制－來自美國莫諾湖案的幾點啟示》，載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第153－154頁

[3]理查德·吉樂伯特:《產業監管的范式及其政治經濟學》，載吳敬璉主編：《比較》第13輯，第69頁，轉引自周漢華著：《行政許可法：困境與出路》載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第41頁

[4]梁荊江:《長江干流河道采砂許可成本分析》.《水利發展研究》，2005年第11期

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「關鍵詞行政法；特許；規制

一、問題的提出

根據行政許可法的規定，有限自然資源的開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等可以設定行政許可。這些事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。法律、行政法規另有規定的，依照其規定。以這條規定為依據，社會中存在的大量有限公共資源，例如航空運輸業、無線電頻率使用以及城市水務、電力等領域，其利用與配置可設定行政許可。那么，這一領域的許可具有何種特點呢？其在許可過程中又會有哪些獨特問題需要行政法學者關注呢？本文將試圖對這些問題作出簡要描述與勾勒。

二、特許與一般許可的差異

以我們較為熟悉的大陸法系為例，一般而言，會在其行政許可法中將特許與一般許可作出簡要區分。例如，日本行政法學中，認為諸如電力、煤氣等運輸業，具有高度的公益性。因此，此類營業活動應獲得國家的特別批準并在實施過程中接受國家的業務監督。特許是對國民設定其原本不擁有的權利或權利能力的行為。德國行政許可法中也有類似的規定，例如認為特許，即通過競標程序授予申請人以獨占性或者市場壟斷性權利，特許合同條款中包含價格、質量等規制要求。授予程序的競爭性和行政規則要求統一于特許制度中。[1]當然，這是最為基本的一種概括性描述，下文將進一步加以概括。以下，我們大致將特許與一般許可的差異概括如下，從中我們可進一步發現特許存在的緣由。

1、作為基礎的權利性質不同

這點正如前述，已有部分學者對此加以了討論。例如有多位學者將我國的行政許可分為一般許可和特別許可。認為一般許可僅僅是對法律一般禁止的解除，而特別許可則是賦予相對人可以與第三人抗衡的新的法律效力的行為，是為特定人設定的新的權利和資格的行為[2]行政特許區別于普通許可的最重要法律特征是行政當局的申請人提供了一個完全的公法上的主體權利，例如建設一所醫院，經營一個鐵路企業。這種權利本來是為高權主體所承擔的，并不為申請人所擁有的，所以特許是高權主體將自己擁有的權利的出讓行為。特許不同于委托。特許是對權利的授予，許可和例外準許是對禁止的解除。他們之間只是在都需要得到行政當局同意的程序方面，有形式上的共同點。[3]例如駕駛許可、營業許可等屬一般許可，而持槍許可、煙草專賣許可、品和的生產許可，都屬特別許可。

2、特許與一般許可的目的不同

通常而言，特許往往通過拍賣、招標等方式，選擇最適合者進入市場。在這一過程中，特許的目的在于考慮服務提供的質量及其價格，往往針對的那些資源稀缺或具有壟斷性的行業，更多集中于對企業及其經濟活動的規制。一般的事前許可其目的往往在于做出某種條件規定，以使被許可者能夠滿足某些提供服務或者產品的最低標準，[4]其更多的適用于社會性規制領域，例如食品安全、健康安全等設定的許可，其目的一般在于消除消費者與企業之間的信息不對稱。

由于規制目標不同，使得一般許可的發放，往往只需要符合基本的資質要件即可獲得相關許可。而在涉及到城市水、電、道路交通運輸等方面的許可時，則往往在于通過競爭機制的引入，提高服務質量。例如，《市政公用事業特許經營管理辦法》第二條中規定：“本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或提供某項服務的制度?！睆倪@條規定的陳述中，我們也可看出特許與一般許可在政府規制目的的選擇上具有不同特點。

3、特許與一般許可存在的領域不同

盡管，我們不能從領域中直接判斷該領域存在的許可為一般許可還是特許。但是，我們可以對此問題加以反向的思考，即大體上，特許與一般許可所存在的領域具有怎樣的差異。

從目前我國特許存在的領域來看，其主要存在于有限公共資源的配置、有限自然資源的開發利用、直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入領域。例如，城市供水行業及污水處理行業中存在的市政公用事業特許制度。自然資源領域中涉及到的資源開發許可證，如林木采伐許可證、采礦許可證、捕撈許可證、野生植物采集證等，均屬于特許。大體而言，特許存在的空間往往為（1）自然壟斷行業，例如傳統的網絡型公共事業領域；（2）高科技稀缺領域，例如廣播頻率的分布領域。（3）過度競爭領域，例如航空線路的分布以及城市公共交通路線的分配。這些領域與行政許可法第十二條第二款的規定范圍大體一致。但行政許可法中的規定為“直接關系公共利益的特定行業的市場準入”，這種表述使得實踐中可能使特許的范圍擴大，將可充分競爭的行業納入特許范圍，人為制造新的壟斷。[5]

僅僅在那些有自然壟斷和資源稀缺特征的公用事業產業部門，政府特許經營的使用才可能是有效率的。除此之外的很多領域，則可能為一般許可存在的空間范圍，這些領域往往因缺乏壟斷性與資源稀缺性而成為可充分競爭的行業，進而不應簡單的適用特許模式。此外，即使在一個有自然壟斷特征的公用事業產業部門中,如城市供水、供氣、供熱等，我們也有必要去區別那些有自然壟斷特征的部份（如城市管網）和沒有自然壟斷特征的部份（如水廠和造氣廠）。[6]

4、特許與一般許可的程序具有差異

根據行政許可法第五十三條的規定，涉及到有限公共資源配置的許可往往會采取招標、拍賣等市場化方式展開。盡管，是否都需要采取市場化的方式進行公共資源配置需要加以進一步的考量。但是，實踐中，有限公共資源的配置、有限自然資源的開發利用、直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入領域往往涉及到特許權的競標及拍賣程序。

經濟學家對特許投標有著專門的論述。較為經典的代表為德姆塞茨，他提出利用特許競標來提高政府管制的效率，其含義是在自然壟斷的產業或業務中讓多家企業競爭獨家經營權，按照一定的要求，由報價最低的企業提品或服務。[7]一般而言，招標主要是針對比較復雜的標的要求，如既要求價格因素，又需考慮商務（包括實力等）技術等方面要求而言；而拍賣程序往往通過指投標者直接向銷售者報告各自的估價，然后再根據拍賣規則選擇誰是贏家及其支付的價格。也就是說，拍賣中最主要靠的因素是價格。拍賣的參與者事先必須承諾提供普遍服務、相互接入、不轉賣等責任，才能取得競標的資格。對于一般許可而言，由于其往往是為了解決信息不對稱問題，產品質量等往往具有固定的標準或資格要件，因此其往往不能也需要采取招標、拍賣形式，一般而言其程序為，申請人申請、審查以及核發許可證。

但是，這并不意味著采取招標與拍賣方式的領域就一定為特別許可。例如，出租車牌照的拍賣、城市戶外廣告設施的拍賣等，從表面上這些領域也采取了市場化的拍賣與競標方式，但是否又能因此認為這是特別許可呢？筆者在此認為并非如此。因為，對于戶外廣告設施以及出租車牌照而言，這原本并不一定是一種社會稀缺資源，更不一定居由壟斷性。因此，此處的拍賣或招標更多的僅是一種市場調節的手段而已，是否只能通過這種方式實現市場配置的目標，仍應謹慎考量。

5、特許與一般許可的事后監管力度不同

對于特許而言，由于其往往涉及到有限公共資源配置等領域，這些領域往往具有相當的公共利益考量。這就使得特許之后，政府規制的重要內容為企業履行協議的情形。例如，公共服務的質量、收費標準以及是否能夠按照合同約定提供服務。例如，市政公用事業的特許經營權被賦予之后，要在主管行政機關監督下連續不斷的為公民提供良好穩定的服務，而且中止或停止營業，必須事先得到主管部門的同意。這在《市政公用事業特許經營管理辦法》中有明確的規定。例如，在水務領域，政府確保水務特許經營企業能不中斷地提供公共產品和普遍服務，對實施特許經營的水務措施予以維護，保持設施的良好運轉。同時，政府需要制定保證不會因特許經營企業擅自停業、歇業而影響公共利益和公共安全的臨時接管應急預案，并保留在必要時收回自己經營的權力和能力。[8]對此，行政許可法中也有相關規定。

對于一般許可而言，例如駕駛許可、營業許可，此類許可之后，政府規制的更多內容在于是否符合資質要件或者某種最低要求，以及在此基礎上，企業或個人是否遵循了必要的行業規定及其標準。如營業許可中，政府往往重點監管其經營范圍是否符合法律規定，是否有違法經營等情況。

三、特許的法律規制

由于行政法中的特許，其往往存在于某些特殊的領域之中，每一領域都有其相當獨特之處。例如，水務、煤氣等領域屬于需要網絡來提供傳輸的基礎設施，屬于網絡型公共事業，由于此類領域所獨特的自然壟斷及其規模經濟特征，使得其在規制方式的選擇上有其自身的獨特之處。因此，分析其中的實體問題具有相當的難度。而出于行政法學研究的視角，也缺乏足夠的智識與能力去描述實體中存在的問題。此外，對于政府而言，其對于特許最重要的規制是通過程序而實現。特許也被恰當的認為是一種程序，既包括授予特許權的措施的設計與運作，也包括特許管理規則之下的監督、談判與制裁，其中寓藏著充足的裁量余地。[9]在這一過程中，行政法及其它法律法規發揮著重要的規制功能。因此，筆者試圖對其中可能存在的一些基本問題出發，對其中政府可能起到的作用及其法律法規的規范功能作一大致描述。而由于對特許而言，其往往借助一定的契約，即特許契約而實現，其中很多問題也是以合同為中心而展開的。

1、招標與拍賣方式的選擇與程序設計

正如上文所言，招標與拍賣方式具有不同的特點。前者往往針對較為復雜的標的要求，既要考慮價格因素也要考慮綜合的技術要求；而后者則往往主要考慮價格。由于兩種規制方式的不同，使得在選擇招標與拍賣方式中也有著不同的側重點。如何設計合理的競標機制進行市場化選擇，是管制理論研究與實踐領域中的最大難題之一。如果競標機制設計不好，未必能通過市場化方式選擇出最合適的被許可人。而對于拍賣而言，同樣存在類似的問題，如何避免幕后交易以及事先底價的確定等，同樣存在若干問題。

一般而言，招標程序適用招標投標法的相關規定，大體包含招標、資格預審與投標、評標與公示與簽署協議四個階段。一般情況下，此種程序以相對人的申請為前提。只有當相關企業提出相關申請之后，才涉及到后續程序的展開。這一申請，往往也對行政機關規定了一定的作出決定期限。如果認為企業不符合申請資格，也應當說明相關理由。以上是對于招標投標程序的簡要描述。招標程序的關鍵在于確保競爭過程以一種公平和透明的方式進行并且接受監督，并采用明晰的評標程序，以確保要求的質量能夠得以實現。在這一過程中，需要公平對待所有潛在的簽約者，以確保投標活動不會使任何一個簽約者處于不利地位。

對于拍賣而言，由于其往往更多的考慮價格因素，因此在拍賣程序的設計中最為核心的在于選擇恰當的價格。近年來，各國政府越來越多地通過拍賣市場實施國有企業的私有化、重塑競爭性基礎設施產業（電信、電力、天然氣、交通等）、配置公共稀缺資源以及增加財政收入渠道。特許經營權采用拍賣方式出讓應當遵循《中華人民共和國拍賣法》及政府制定相關規定實施。特許經營權的拍賣由政府授權機構委托依法設立的拍賣企業進行。一般而言，拍賣程序為拍賣公告——競價——確定最終買受人——買受人和拍賣人簽署協議。例如，浙江瑞安市以拍賣的方式將舊城區的燃氣特許經營權拍賣，凡注冊資金50萬元以上、擁有《城市燃氣企業資質證書》或《城市燃氣企業試運行證書》的瑞安市企業均可參加。對于拍賣程序而言，最重要的在于拍賣主體，特許權中往往為各級行政機關及管理部門，要求其應合理確定標底，應注意拍賣前買受人與拍賣人之間的合謀行為。此外，拍賣結果及其過程都應公開化。

2、特許合同的內容

一般而言，經過拍賣、招標投標程序之后，即涉及到政府與企業之間的特許合同簽訂，這也便成為政府后續程序監管的重要依據之一。由于特許存在的領域往往關乎人民生活的點點滴滴，對企業而言也涉及到更大的成本與風險。因此，特許合同的談判過程往往需要較長時間。實踐中，還可能出現這種情形，如果政府與排名第一的中標候選人者不能達成協議，政府可能會轉而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推。

一般而言，政府與企業之間的合同應當做到：使企業按商定的條款，對提供合同上規定的服務承擔義務；給企業以項目的獨占權以及使工程得以實施的各項許可；如果需要的話，由政府或政府機構承擔根據商定的條款購買項目產品或服務的義務。而更為具體的，我們可以以《北京市城市基礎設施特許經營條例》第十二條的規定為例，對此加以大致的了解，即“特許經營協議應當包括下列內容：（一）項目名稱、內容；（二）特許經營方式、區域、范圍、期限；（三）是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；（四）產品或者服務的數量、質量和標準；（五）投融資期限和方式；（六）投資回報方式以及確定、調整機制；（七）特許經營權使用費及其減免……”等。當然，特許合同的內容，很難用一種固定的合同模式或者固定的合同條款來確定，因為各種項目千差萬別，合同內容和條款一定也千差萬別。例如，由于所在城市不同、涉及領域不同、規制目標不同等，這都使得特許合同不可能存在某種固定的格式。

而在特許合同之中，政府與其他簽訂合同的私人一樣需要受到約束，一旦合同執行中出現了問題，政府可能會像私人一樣被。而當對合同執行所獲得的收益進行分配時，政府也可以作為所有者具有獲得收益的權利。在這一過程中，政府的角色開始發生變化。政府從權威的源泉與法律權威的享有者，轉變為市場合同的締結者，在維持整個經濟生活中所有公私合同制的穩定性方面，扮演著重要角色。

3、特許合同的年限

對于特許合同而言，設定恰當的年限相當重要。期限過長，可能會使新的符合資格的企業難以進入市場，造成新的壟斷。例如，在《深圳市公用事業特許經營條例（草案）》起草階段，與會代表大都認為50年太長。有代表提出，目前各國公用事業特許經營年限通常都不超過20年，深圳在水務經營權年限50年的規定明顯太長，有點不負責任?！稐l例（草案）》應增加相應規定，對經營年限進行限制，特別是在目前深圳還沒有經驗，且政府監管能力較差的現階段，尤顯重要。代表甚至提出，“簽一個合同，把子孫時代的都給賣了出去”。此前，關于梧桐山隧道簽訂的五十年經營權，至今仍為深圳政府的一大懸而未決的難題。

一般而言，通過長期合同，政府可以實現提供服務的穩定性，時限長易于鼓勵投標與刺激投資。而較短的特許經營期限，會挫傷投標人投標的積極性，使得特許經營者無法獲得合理的回報率。例如，某一特許經營活動至少需要五年才能收益，如果特許年限僅僅為三年，這將沒有足夠的時間獲得相應的回報。但是，短期合同的優點在于契約內容可以有更強的專屬性，更易于執行；并將現有權利人的優勢降到最低，并代之以強調競爭以及執行中規制機構的杠桿作用。[10]確定特許合同的年限，這一般屬于行政機關的裁量范圍，可以由其確定合理與恰當的期限。

4、特許合同的解除、變更與信賴保護

通過特許合同，可以為社會不斷提供質量可靠的產品與服務。這種狀況的維持需要特許人不能隨意解除合同。因為，一旦這種合同被解除，將給受益人帶來相當大的影響，無法實現預期的經濟目的。為了防止這種情況發生，在制定特許合同時，便往往做出了具體的規定。這往往與行政許可法中的信賴保護利益相關聯。即“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！?/p>

作為特許而言，行政主體除經公共利益需要或其他特性條件可以解除合同之外，一般情況下不得擅自改變已經生效的許可。但是，對于特許經營者而言，也往往被要求負有持續提供的義務。例如，根據《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，獲得特許經營權的企業應當履行以下責任，科學合理制定企業年度生產、供應計劃以及組織生產，履行經營協議，為社會提供足量的、符合標準的產品和服務等。因此，解除特許協議往往也設定了一定條件。特許協議的解除，政府應以書面形式告知特許經營者，并召開一定聽證會，以充分聽取特許經營者的意見。同時，應充分考慮原獲特許經營權企業的合理利益，當特許期間因政策改變嚴重影響企業預期利益的，企業應該可以向城市基礎設施行業主管部門提出補償申請，并獲得相應的補償。

四、結語

作為政府規制的一種方式或工具，特許在當下社會背景中發揮著越來越多的作用。特許推動私營企業提供服務，是新公共管理運動的縮影，也是契約型安排在行政法中興起的縮影。[11]特許契約運用于健康、教育、社會福利等各個領域正在取代傳統的命令控制規制方式以及官僚機構條款。在這種變化之中，公法的價值與規范被逐漸運用于契約關系的治理之中，特別是如何設計公開透明以及公平合理的程序方面，行政法學者可以發揮更大的作用。借助美國行政法學者弗里曼（JodyFreeman）的觀點，盡管契約作為行政法與規制工具其危險不可否認。但不可避免在公私法混合的領域，契約為我們展示了政府治理的有效工具以及一種潛在的更富力量的責任體系。這將促使法律研習者去面對這樣的現實，即不能回避的公法規范與私法契約規則的交融。[12]

本文的研究也正是在這種關懷下展開的，旨在對特許中的一些基本問題做出某些共性的描述。我們僅能概括性的認為，作為行政法中的一種特殊許可方式，盡管特許存在的領域有限，但往往關涉到企業的利益，尤其是大企業的利益，進而關涉到公民的基本生活。這就使得如何運用特許合同調整政府與企業之間的關系成為了特許制度的重要目標。而基于特許合同中行政機關與政府所具有的特殊功能，如何設計良好的監管程序也是特許制度中的重心所在。但是，正如文中所提及，特許制度基于不同的產業特征與領域特征，做出某種更為細致的分析亦非常重要?！霸谶@個契約型政府的美麗新世界里，行政法學者必須加倍努力，這樣他們的呼聲才能為人知曉?！盵13]更多的課題恐怕還需在今后研究中加以深入。

參考文獻

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[6]張卿。為什么要施行政府特許經營？——從法經濟學角度分析[J]（競爭與監管政策國際研討會論文2006年2月，作者提供）

[7]參見丹尼爾？F？史普博著。管制與市場[M]，余暉、何帆等譯，上海：上海人民出版社1999.326

[8]宋華琳。公用事業特許與政府規制——立足于中國水務民營化實踐的初步觀察[J]，政法論壇2006年第1期。

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論文摘要 法官的裁判與標準化裁判的區別就在于，法官作為具備專業法律知識與法學素養的主體能夠通過其主觀能動性來解釋法律，運用法學規則來填補法律漏洞，并將其應用于具體的案件裁判當中。行政審判中能否將《行政許可法》所確立的信賴保護原則類推適用于房屋登記類行政案件是值得探討的問題，鑒于目前我國行政法律體系的不完善性，以類推適用法律的方式無疑能夠起到很大的法律漏洞的填補作用。房屋登記屬相對法律保留事項，并非如行政處罰講求的絕對法定性，因此在允許的行政法領域，以類推的方式裁斷案件應該得到支持。

論文關鍵詞 裁判 信賴利益 法律類推

一、一個案例引出的問題

1993年11月，區土地管理局向省環監站頒發了區國用（94）字第029135號《國有土地使用證》。該使用證記載了以下事項：省環監站對地號為5D-（6）-[1]的國有土地享有使用權；土地用途為辦公、住宅，用地面積為1951.37平方米。1994年4月，省農牧漁業廳批準省環監站“利用現化驗用房和人行道之間的空地，建辦公業務用房1014.12平方米”。同年9月13日，省環監站與龔某、趙某簽訂了《聯合集資建房合同》，該合同約定：三方共同出資建設位于省環監站辦公樓前臨街的約300平方米土地上房屋二層；房屋建成后，靠東1-4軸線內一、二樓共計309平方米歸龔某、趙某所有，其中龔某擁有靠西拐角4軸線一、二樓154.5平方米的房屋產權，趙某擁有靠西拐角9軸線一、二樓154.5平方米的房屋產權。1995年6月，市人民政府規劃管理辦公室向省環監站頒發了《建設工程規劃許可證》，準予省環監站建設“綜合樓裙房（貳層、壹幢）”。同年9月20日，該綜合樓裙房竣工，總面積618平方米。2001年，龔某、趙某分別取得了上述房屋所有權證。2003年3月，原告郭某與龔某、趙某、徐某簽訂房屋買賣合同并經公證，合同約定龔某等三人將上述房產賣給原告郭某，原告郭某向其支付價款人民幣60萬元。同日，原告郭某向被告市住房和城鄉建設局提交房屋所有權登記審批表、申請書等材料，要求辦理房屋所有權證變更登記。同年 3月，經被告審核批準原告郭某辦理訴爭房屋所有權證，房屋登記產權人為原告郭某，產別為私有，房屋面積共計309平方米，設計用途為非住宅。同年11月，原告向區國土局申請辦理土地使用權證，并交納了辦證費、土地登記工本費，但未取得土地使用權證。在取得房屋所有權后，原告郭某在原有的基礎上對房屋做了進一步的修繕、裝修。2008年12月，因城市道路建設需要，區拆遷公司和原告郭某簽訂了《拆遷協議》，協議約定：區拆遷公司拆除原告房屋占用立交建設范圍內的55平方米，并修復建筑物，給予原告產權置換或貨幣補償及臨時安置補助費等。隨后區拆遷公司拆除了占用的55平方米建筑。2009年3月，被告市住房和城鄉建設局作出了《注銷決定》，以劃撥土地未取得土地使用權出讓手續為由，將原告郭某持有的《房屋所有權證》予以注銷。2009年6月，區綜合行政執法局在對原告郭某作出行政處罰后將被注銷的房屋強制拆除。原告郭某對此行政撤銷行為不服，提起行政訴訟并要求行政賠償。

在本案的裁判中，有幾個問題是必須要探討和解決的：原告郭某的信賴利益是否受到了侵害？法院能否以《行政許可法》第八條所確立的信賴保護原則來進行類推于本案進行裁判？如何在裁判中將信賴利益所受的損害具體量化為賠償數額？

二、本案是否存在“信賴利益”

按照王澤鑒教授的觀點，所謂信賴利益者，指當事人相信法律行為有效，而因某種事實之發生，該法律行為不成立或無效而生之損失，又稱為消極利益之損害。結合上述概念，筆者認為要構成行政法上的信賴利益至少應包括四個因素：

一是存在一個合法有效的行政行為。無論這個行政行為是行政機關依職權主動作出的，還是其依行政相對人的申請作出的，都可以視為政府的“允諾”。同時，政府的這個“允諾”行為最起碼在形式上是可以推定為合法、有效的，并能夠使行政相對人對“允諾”產生足夠的信賴。

二是行政機關又做出了一個否定之前“允諾”的行政行為。這個行政行為既可以表現為是對之前“允諾”行為的撤銷，也可以是與之前的行政行為效力相沖突。從結果的作用來看，就是使之前的行政行為歸于法律上或者事實上的無效，之前的“被允諾人”也不能再依據政府原來的“允諾”獲得利益。

三是行政相對人所從事的獲益行為主觀上必須是善意，無過失的。對于這個因素的考量更多地是借鑒了民法上對于信賴利益的判斷標準。不過作為從具體法律規范抽象出來的法律原則，行政法與民法對法律原則判斷標準應該具有一定的共通性。而且法律不保護主觀惡意的行為也是法律的基本價值。

四是行政相對人因為行政機關違反“允諾”而遭受了損害。我們首先應該把致損的原因歸結為損害人系因為相信政府的“允諾”。如前所述，行政相對人的“信賴”必須建立在政府合法、有效（最起碼在形式上）的行政行為基礎上，如果這個行政行為是無效的，那么信賴利益本身就喪失了其前提基礎。其次，“被允諾人”在政府的“允諾”的基礎上從事了能使自己受益的行為。行政相對人從事的行為既可以是政府“允諾”范圍內的許可事項，也可以是在行政行為合法有效的基礎上從事的相關行為。這個行為能夠使行為人獲得法律上的利益。最后，是造成了權利人的損害。從行政法的角度而言，這個損害可以是財產利益的損害，可以是人身關系的損害，也可以是精神利益的損害，但從行政訴訟法及國家賠償法的角度而言，這個損害只能是納入國家賠償范圍的財產利益的現實損害。

現在回到這個案件中，本案的原告郭某是否存在信賴利益？郭某系通過買賣的方式并向被告市住房和城鄉建設局提交了法定的申請材料后取得了本案訴爭房屋的《所有權證》，其享有該房屋的所有權已經得到了行政機關的依法確認.不論其之后是否取得了相應的《土地使用權證》，此時的房屋登記行為都是合法有效成立的。在進行了法定的物權公示后，郭某有足夠的理由相信該房屋是其合法的財產，才進行了相應的修繕、裝修等方面的投入，而之后行政機關以郭某并無相應的土地使用權為由依職權注銷了其房屋所有權證并拆除了房屋，顯然原告郭某損失的一部分應視為信賴利益的損失。

三、法院能否以行政機關違反信賴保護原則來撤銷被訴行政行為

從我國目前的行政法律體系狀況來看，因政府及其職能部門的行政管理領域的廣泛性，導致很難保證行政法律、法規及規章的統一規范性。在近來的司法實踐中，法官面臨的一個困境就是被訴的行政行為沒有違反法律的規定，但明顯違反法律的基本原則，在這種情況下應做如何裁判的問題。 在這個案件中，原告郭某于2003年3月向龔某等人以人民幣60萬元的價款購買取得訴爭房屋，同年3月辦理取得《房屋所有權證》，并實際管理房屋。直到2008年12月因城市道路建設需拆除部分房屋。其間，雖然該房屋占用范圍內的土地性質屬于劃撥用地的性質沒有改變，土地使用權人為省環監站，土地與房屋使用權分離的狀態處于延續中，但是該房屋取得了房屋所有權行政登記，該行政登記系有職權的行政機關作出的行政登記決定，依照依法行政及信賴利益保護的相關規定，行政登記決定非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或變更行政決定的，應當按照法定權限和程序進行，并對行政相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。而本案中，被告市住建局作出對訴爭房屋的《注銷決定》，適用地方性法規中關于其他應當注銷的情形，與法律規定不相符合，屬于依法應當判決撤銷具體行政行為的情形之一?！北景钢苯邮褂昧朔稍瓌t對被訴行政行為的合法性做了判斷，將《行政許可法》第八條所體現的行政法的信賴保護原則類推適用于房屋登記領域。行政法領域的類推適用，是指就某項行政法律關系問題，對相關行政法規范窮盡文義范圍內的解釋方法仍不能涵蓋，存在應予規定而未規定的法律漏洞，故援引適用最相類似規定的法律適用過程。鑒于目前我國行政法律體系的不完善性，以類推適用法律的方式無疑能夠起到很大的法律漏洞的填補作用。從法理上來講，房屋登記屬相對法律保留事項，并非如行政處罰講求的絕對法定性，因此在允許的行政法領域，以類推的方式裁斷案件應該得到支持。

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論文關鍵詞 相對集中 行政許可權 路徑

《中華人民共和國行政許可法》第25條：經國務院批準，省自治區直轄市人民政府根據精簡統一效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。這是我國首次通過立法的形式高屋建瓴的對相對集中的行政許可權進行了概括。迄今為止，相對集中的行政許可權開始走入大眾視野。

相對集中的行政許可權，是在我國政治經濟體制改革的背景下，服務型政府職能轉變的要求下，相對集中的行政處罰權試點順利踐行的前提下逐步深入發展的。我國行政機構龐雜，職能部門繁多，不同層級的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權，完成一個審批項目，手續之繁瑣，耗時之長久，令行政相對人疲憊不堪。同時也不利于政府職能的有效發揮。相對集中的行政許可權的提出，在一個部門集中行使許可權的制度下，提高了效率節約了資源降低了成本，給相對人帶來便利，同時對改善了資源環境，提高市場準入方面都不無裨益。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》提出，其中部分篇章對相對集中的行政許可權進行專門的論述，并且在全國各縣市進行常識性的實踐活動，積極推行各種名稱不同形式各異的試點，比如成立“行政服務中心”、“行政超市”等一站式行政服務機構，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權，專門行使。下文即通過對當前我國相對集中的行政許可權制度的實施狀況分析，對幾種試點的模式進行價值衡量，期許找到合適的路徑。

一、相對集中的行政許可權概念和內容

關于相對集中的行政許可權，學界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當集中行使行政許可權，是指由一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，從內容上分析，相對集中的行政許可權主體必須為一個行政機構，由組織法法定賦予的職責權限，有配備的人員和獨立經費，其行使客體為實施權和監督權，使權力的行使過程接受來自行政相對人，其他機構和本機構的多重監督，以達到過程公開化通明。借鑒了相對集中的行政處罰權，兩者都是相對集中的行政執法的重要組成部分，對相對集中的行政許可權定義的準確界定，有利于從立法上改變行政執法隨意擴張的局面，從源頭上控制行政權力濫用。

二、相對集中的行政許可權兩種模式的價值分析

（一）兩種模式分析

1．“一站式”服務

“一站式”服務即一站式辦公，陽光下作業，規范化管理的運行模式，政府建立一個綜合性的服務平臺，將相關職能部門的行政審批業務集中在一個服務大廳，實行一門受理、一個窗口對外、一條龍服務。目前，大多以行政服務中心的形態出現，內涵實質相同的類似稱謂還有政務服務中心，便民服務中心，公共服務辦事大廳等。

2．行政審批局

2008年12月24日，成都武侯區行政審批局成立，是我國首個采用行政審批局試點的地區。武侯區行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權，實行審監分離的行政體制，主要承擔監管職能，同時將許可類事項分離，實質為行政許可事項審批的絕對集中和其他事項審批的相對集中。行政審批局的亮點在于其職能的全面擴展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個方面，比如對規范化政務服務窗口的建設，對電子政務的指導監督，這與國家政治體制改革中倡導的建設有服務性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設6個內設機構，即辦公室，政策法規科，社會類事項審批科，經濟類事項審批科，建設類事項審批科，規范化服務型政府（機關）建設管理科。

（二）兩種模式的價值衡量

1．法律依據方面，相對集中的行政許可權的行使機關法律性質和法律地位面對著定位困境和職能困境

行政服務中心模式把過去由行政機關分散、封閉和串聯式的審批，改革成集中、開放和并聯式的審批。如此一來有益于規范行政許可行為，保障行政審批的有效進行。行政許可服務中心僅僅為空間場所的集中，或者職能部門內部或職能部門間的機械集中，他不是一個審批業務主體，也不是一個審批監督主體，無法履行對行政審批的監督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運作體制也隨之發生變化，職權范圍隨之改變，無法與原來的信息、權力做到銜接和對稱。由于缺乏法律定位，導致行政許可服務中心在機構設置，部門功能上形形層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導致行政機構設置冗繁混亂。

2．在精簡人員和機構設置方面，相對集中的行政許可權可能會造成機構與人員更為膨脹的負面效果

在一站式行政服務中心下，部分集中許可權又造成了新的職位和新的部門，導致了職能的重復和權力的交叉，非常容易與原行政機關保留的行政許可權混淆不清。而行政審批局模式，優越性則十分明顯，在不同地段不同時期，通過人員重組，合理調派，使得審批事項忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。

3．在具體領域方面，專業性較強的領域是否可以集中有待商榷

在現實實踐中，有的試點地區為了盲目追求政績，行政許可權已經大大超出了初期預定的范圍，造成了行政機關內部關系混亂，難以理順。對于一些專業領域較強，知識性較為突出，技術性較為明顯的領域，比如環境保護，城市規劃等，對參與人員的專業水準和使用設備的精確性科學性要求較高，否則難以得出規范的結論。行政審批局模式并未將技術設備一并轉移到行政審批局，也并非集中了所有領域內的專業人員，這在實際操作中也是難以實現的，所以遇到專業性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務中心更是無法實現科學性的決策，它僅僅是人員的臨時調派，在專業性的行政資源方面更為匱乏。

4．相對集中的行政許可權的行使機關與原機關的職責銜接不流暢

某一項社會事務的行政管理領域往往要經過調查權，許可權，管理權處罰權，強制權等一系列流程，分別交由不同的行政機關行使。而相對集中的行政許可權的形式機關則認為的割裂了各個機關的聯系，在這種體制下，權力的銜接出現脫節。在一站式的行政服務中心模式下，原行政機關不想放權，造成與服務中心沖突，嚴重影響綜合執法。而在行政審批局模式下也會導致相對人耗時耗力。舉例來講，建設一個游泳館，行政審批局負責審批，體育行政主管部門負責提供資料，而后再跟蹤監管商家的規范運行。同時，行政審批局將行政許可權從原行政機關剝離出來，導致原行政機關的計劃和規劃不能有效實際，造成了資源的浪費。

三、相對集中的行政許可權的路徑選擇

（一）相對集中的行政許可權的載體建設和主體角色定位

行政服務中心為各個部門集中辦理身體提供了一個開放的平臺，從全國各地的試點來看，行政服務中心仍然是行政體制改革，建立服務性政府的一個合適之選。一方面行政服務中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務中心人員實權，避免因遠離原行政機構而被“邊緣化”的擔心和憂慮。另一方面，在社會主義市場經濟條件下，行政機關中適當引入競爭機制，平衡同一層級間機構的權力，摒棄上下級之間領導與被領導的關系，并通過立法的方式加以確認和保障，以防止決策權與執行權職責重疊權力交叉。行政許可權的相對集中即審批場所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權從處室分散審批變為集中于審批辦、審批人員從多人變為集中于首席代表。這樣，使得相對集中的行政許可權有了法律依據，又使行政審批改革在保證穩定的前提下有所突破。

（二）行政許可權的相對集中

對于行政許可涉及的專業技術性強弱是行政許可必須考慮的因素，像規劃、建設等專業性較強、需要專門的設備和專業人員進行勘驗檢測后尚能做出判斷的領域，行政許可權不宜集中。專業性技術性不強，一些普通員工就能依程序做出許可的領域，可以進行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項，需要采用招標、拍賣等方式進行，認可涉及對申請人的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的確定，需要利用考試或者檢測手段等。原行政許可機關對于申請人是否符合許可條件的判斷力強，此類許可由原行政機關行使比較恰當，不易集中行使。

（三）理順與原行政機關的權力關系

首先，明確立法，統一授權，賦予原行政機關對于審批事項最終解釋權，避免出現糾紛時，對相對集中行政許可權實施的機構托詞逃避，而原行政機構以無權受理而求告無門的現象發生。其次，對群眾生產生活息息相關，與企業利益密切聯系的關鍵性審批項目一定要落實到位，堅決杜絕推諉扯皮。再次，根據權責一致原則，明確劃分原行政機關與行政服務中心各自權力并對此負責，實行責任追究制。最后，建立原行政許可的機關與現先集中行使許可權的機關雙方長效合作機制，有問題及時溝通，促進了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對性和效率。

（四）相對集中的行政許可權的監督與救濟制度

必須落實長效監督，堅持內部監督和外部監督并重。既要在政府部門建立并完善自我監督體制，實現執行決策監督三者分離的職能形態，即通過分權實現限權，以防止權力高度集中而滋生腐敗。同時，加強其他行政機關，新聞媒體，人民群眾等外部監督，豐富監督來源，拓展監督途徑，促使行政機構高效廉潔運行。權利受損時，行政相對人不應向原行政機關尋求救濟，而應依法行使審查權的行政機關為被審查對象，即誰行使誰負責。

篇6

論文摘要:在經濟社會發展不斷深化的同時，當前城市規劃居于越來越重要的地位，被視為城市發展的龍頭。尤其當前不斷優化城市土地和空間資源配置，合理調整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務等城市規劃管理的手段也得到了進一步的深化。本文對我國當前城市規劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析。

引言:20世紀90年代初，伴隨著改革開放的不斷深入，城市規劃越來越成為關注的焦點，而城市規劃管理作為一項綜合性技術行政管理工作更是重中之重，城市規劃管理很好的保障城市規劃順利實施，隨著我國經濟社會的發展，城市規劃管理相對滯后，以至于不能滿足于當前我國城市化進程需要。普通老百姓對城市規劃缺乏應有的了解，也缺少對城市規劃的支持和參與，由此城市規劃的管理中也出現了一系列其他問題，本文對我國當前城市規劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析，探索解決城市規劃管理中的問題思路。

一、城市規劃管理中存在的問題

城市規劃管理中存在的問題首先是缺乏法制保障，導致規劃缺位，政府行政管理體制影響規劃審批權。當前缺乏完善的城市規劃法規體系，規劃行政處罰與違法行為不對稱，缺乏對違法建設直接當事人的處罰，另外地方性法規不完善造成規劃權威性受損，同時規劃行政處罰權分割影響城市規劃管理工作的開展，行政程序立法不完善影響城市規劃管理的規范化。還有就是政府行政管理體制影響規劃審批權，目前，在我國大多數城市規劃受政府和規劃部門雙重領導。負責城市規劃管理各個部門在不同層次不可避免地存在既得利益沖突，由此所制定的政策，就難免會影響政策的貫徹和執行。

還有就是城市規劃管理缺乏大眾監督。缺乏大眾監督是城市規劃管理遇到的一個很重要的問題。在我國的很多城市規劃決策往往還停留在領導者才是“決策者”，規劃決策權集中領導和少數幾個規劃專家手上，是少數人的決策。與此同時地方政府和規劃管理部門自由裁量權過大，對行政審批缺少約束和監督機制。規劃管理的主管部門既是規劃管理者又是規劃單位的直接上級，這就使得規劃管理和實施一直是處于規劃管理者單方面的動作之中，這往往會造成決策主體的錯位，使得決策缺乏大眾監督，容易滋生****等問題，從而使城市規劃管理背離城市規劃目標，同時公共利益會被某些群體利益所替代，造成最終使城市規劃管理的方向偏離原有的發展軌道。此外，由于缺乏有效監督，也會造成一些政府官員利用城市規劃管理對城市建設進行干預，謀取個人利益，并產生各式各樣的尋租行為。

二、城市規劃管理中存在問題的對策分析

首先是要完善規劃法規。建立健全規劃法規體系，運用法律手段，保證科學制定和實施城市規劃，進一步強化城市規劃管理的綜合協調職能，城市的土地利用各項活動都納入統一的城市規劃管理，實施統一管理，這樣才能夠保證城市合理發展和協調運轉。充分運用法制管理手段，是切實搞好城市規劃管理工作的保證。這也就要求各級城市規劃管理主管部門抓緊法制建設工作，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，有效保證城市規劃的實施。注意運用法制手段維護城市規劃及其管理的權威，將城市規劃行政執法工作提高到新水平。要節制規劃許可自由裁量權，使遵守法定程序，嚴守合理性原則，逐步推行城市規劃審批法制化、城市規劃技術標準化，最終組成嚴密的管理體系，從而使城市規劃管理工作更加科學化。

其次是設計合理的規劃許可審批程序和管理體制。要使城市規劃管理遵循城市發展客觀規律，就必須按遵循科學的審批管理程序。也就是必須依照城鄉規劃法規定的必要的環節來進行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權行為發生。同時需要注意的是嚴格的審批程序是城市規劃管理水平提升的重要條件，對于城市規劃區的土地利用和各項建設活動也要以有關的城市規劃管理法規為依據，對違背城市規劃管理法規的行為要追究當事人法律責任。另外一個就是改革管理體制，有效發揮城市規劃管理的重要作用。要改革規劃行政管理體制，就要建立健全城市規劃行政許可和審批制度，在城市規劃管理工作中貫徹實施行政許可法，深化城市規劃管理制度改革，建立規劃委員會制度，健全城市規劃管理決策機制，城市規劃管理的重點由開發轉向保護。

再次是加強城市規劃實施的監督，建立規劃管理行政責任追究制度。各級城市規劃部門要把規劃實施的監督作為一項重要內容來抓。做好土地使用建設活動審批后的各項管理工作，及時發現和處理各類城市規劃違法活動，及時發現糾正，督促提高城市規劃行政管理的質量水平。建立規劃管理行政責任追究制度。將規劃管理的行政責任具體分解落實，使城市規劃管理的各項工作任務都有明確具體的責任主體，對于由城市規劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責任人責任，城市規劃管理責任的確立，其目的在于保護行政管理的法律秩序，保障國家和人民權益。

最后是要完善城市規劃行政許可聽證制度，有效防止決策的片面性，提高規劃實施的合法性和合理性。

參考文獻

[1]任致遠.透視城市與城市規劃.中國電力出版社，2006.

馮現學.快速城市化進程中的城市規劃管理.中國建筑工業出版社.2006.

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省民辦教育協會的指導下，黨委、行政的正確領導下。各常務理事單位、理事單位的大力支持下，協會以“服務、維權、管理”為宗旨，以行政方面的工作為主線，緊緊圍繞促進民辦教育發展開展工作，按照“年初計劃、逐項落實、逐月小結”方法抓落實，各項工作進展順利。上半年全市新增各級各類民辦教育機構48所，達525所，增加投資額超過5000萬元，預計新增學校新增學位2000個以上。

1科學制訂工作計劃。

四次召開相關會議，協會的工作與行政的工作密不可分?；谶@樣的認識?？偨Y去年工作體會和不足、認真分析民辦教育發展形勢，商討年工作計劃和工作重點，確定了以“推動事業持續發展、規范辦學行為、樹立民辦教育品牌”為工作重點的年度工作計劃，確立了民辦幼兒教育在園生比例達到90%左右，民辦高中階段在校生比例達15%以上，辦學行為進一步規范，民辦品牌形象進一步提升”總體工作目標。分別召開了全市民辦教育年度工作會和協會三屆二次常務理事會，全面總結年工作，周密布置年工作。會上進一步分析了民辦教育當前發展形勢，明確了民辦教育發展的方向和目標，強調了規范辦學行為的重要性，指明了民辦教育發展從簡單的數量擴張向內涵發展的必然性。強調要依法保障民辦學校合法權益，要進一步營造良好的發展環境，進一步加大對民辦教育的扶持力度。通過學習省協會二屆二次會議精神，借鑒臺灣、寧波、常德等外地市民辦教育發展經驗，進一步確立了今后一段時期促進發展的主要方向。召開了學前教育行業協會一屆一次常務理事會，部署學前教育行業協會工作計劃，討論通過了學前教育行業自律規定，進一步規范了學前教育行業辦學行為。

市委、政府的大力扶持下，協會的全力推動下。投資者信心不斷增強，去年基礎上，又有了新的發展。據不完全統計，上半年增加投資額超過5000萬元。北師大附中上半年各項投資足額到位，工程進展順利，辦學條件按一流標準配備，教師招聘堅持高標準，招生工作開局良好。長鴻實驗學校一期計劃投資5000萬元，8月份建成招生。長鴻學校建設過程中，攸縣縣委、政府給予了大力支持，兩次召開政府常務會議，專門研究，所有規費50萬元包干。炎陵縣開辦了第一所民辦職業學校。各縣市區民辦教育和各學校都有新的發展。

2加強服務與指導。

對北師大附中招生、建設、教師招聘等進行了具體指導。針對荷塘區幼兒教育辦學問題從法律規定的角度與荷塘區教育局深入交換了意見。積極配合“名校辦民?！眲冸x工作，組織綜合調研組。為剝離工作提供法律服務，依法辦理“名校辦民校”剝離法律變更手續，工作進展順利。針對學前教育收費管理，召開“學前教育收費大家談”座談會，并邀請新聞媒體參加討論，形成了較好的政策建議，此基礎上就收費管理展開調研，形成了幼兒教育機構收費情況調查及管理的思考》調研報告，得到省價格學會好評，并擬推薦刊登。按計劃開辦了民辦中小學及培訓機構校長和幼兒園園長任職資格培訓班，聘請湖南師大、南京師大專家教授，教育行政管理和法律專業人士，以及民辦學校校長針對性講學，組織學員赴濟南、青島參觀學習先進民辦學校辦學經驗，組織學員進行在職研修，并要求結合實際撰寫研修論文，學員受益匪淺。任職資格培訓班的開辦，進一步提升民辦學校管理人員的素質和水平，為充分發揮民辦學校校長在辦學中的主導作用，堅持正確的法學方向起到重要的導向作用，為民辦學校校長職業化資格制度的建立奠定了良好的基礎。

3充分發揮橋梁紐帶作用。

結合行政的工作內容，協會將年的工作。以及民辦學校所反映的實際問題，形成了工作匯報建議稿，由會長本人親自送呈市委、市政府各主要領導。市委、市政府主要領導對協會的工作給予了充分的肯定，批示相關部門進行研究，已將行政和協會的政策建議列入市政府常務會議計劃。目前我已將全省各地市有關發展民辦教育的政策原件收集整理，以利更好出臺發展我市民辦教育的扶持政策。行政和協會都對此提出了明確態度，扶持政策一定要有所突破，一定要有可操作性，不寫華而不實的條款。

將不同類型的民辦學校緊密聯系在一起，召開民辦學校辦學經驗交流會。推動民辦學校之間相互交流與合作，相互取長補短，從而不斷提高民辦學校辦學水平，增強民辦教育整體實力。協會的聯絡與推動下，行政的爭取下，市財政今年開始單列民辦教育發展獎勵專項，力爭在扶持政策中固定下來。

4不斷加強協會建設。

全面總結了市協會工作情況和工作體會及工作之不足，以學習其他市州民辦協會工作經驗為主要目的參加市州民辦協會會長聯誼會。會上。認真聽取了其他市州民辦教育協會的工作經驗，并就如何更好開展協會工作，促進民辦教育發展進行深入交流，深受啟發。進一步加強協會聯系制度建設，有重點的扶持辦學成績突出，辦學行為規范的民辦學校。積極配合省協會開展的雙十佳”好新聞”和“民辦教育優秀論文評選”活動，認真把握活動的主要精神，進行了具體的布置。

5進一步加快了審批工作法制化進程

重新修訂了民辦中小學設置標準，經過近一年的調研。促使設置民辦中小學更加規范化。結合《民辦教育促進法》和《行政許可法》規定，法制科的配合下，制訂了從材料報批、受理申請、材料初審、材料復審到審批終結程序制度，各個環節限時完成，責任到人。按法律要求設計了整套報批材料表格，提供網上表格下載，辦事更加方便明了審批工作更加程序化，行政許可法律文書制作更加規范，最大限度減少審批工作人為因素的作用。

二、下半年工作重點和主要措施

無論是行政的工作還是協會的工作，民辦教育的發展已經從單純的數量擴張轉變為以內涵發展為主。今后一段時期的工作重點都將緊緊圍繞“規范與發展并重、加強監督與管理、突出服務與指導、促進內涵發展”指導思想開展，要進一步規范民辦學校辦學行為，完善各項規章制度建設；要進一步強調行政審批機關監督職能，加大監督工作力度；要進一步突出服務與指導的重要作用，加強引導民辦學校正確辦學方向，促進內涵發展。

1加強制度建設

確保民辦學校正確辦學方向；教師必須持教師資格證上崗，民辦學校要嚴格執行崗位資格證制度。校長必須持任職資格證和教師資格證上崗。確保教育教學質量。要嚴格執行民辦學校財務制度，留足學校發展基金，確保學?？沙掷m發展，避免財務混亂帶來辦學風險。要嚴格執行民辦學校廣告備案制度，確保教師和學生合法權益。

2加強監督力度

規范執法行為，制度的落實需要強有力的監督。計劃組織縣、市、區民辦教育管理人員的執法培訓。進一步增強執法意識。有計劃開展專項檢查：

一是民辦學校校長任職資格檢查。

二是辦學資格檢查。修訂民辦學校年檢標準。

3加強聯絡溝通

促使扶持政策出臺作為協會下半年的工作重點。協會是聯絡與溝通的紐帶。要把進一步加強與各職能部門的聯絡與溝通。

4加強行業自律

已經取得了一些試點成果，行業自律工作。要進一步將成果推廣，形成大家共同遵守的行業制度，年底形成討論稿交由常務理事會討論。年底三屆三次常務理事會上對部分常務理事進行增補調整，使協會建制更加完善。

5加強活動開展

具體辦法由會長會確定。計劃組織一次與外地市的交流活動。活動是增強凝聚力的原動力。下半年計劃開展《放飛夢想》歌詠比賽（或文藝匯演）活動。

篇8

當前，我國的招商引資競爭已經從“優惠政策”時期進入了以“投資環境”競爭為主的新時期，作為投資軟環境重要組成部分的行政服務中心建設日益受到了各級政府的重視，并將其作為優化地方投資軟環境的重要抓手大力發展。

然而，行政服務中心畢竟是新生事物，由于各級政府沒有考慮到自身的特點，各地在建設過程中又沒有現成的經驗可提供借鑒，使各地政府在建設行政服務中心的實踐過程中暴露出了一系列問題。因此，完善行政服務中心建設，建設好、發展好這一抓手，在地方政府投資促進工作中的具有重要的現實意義。

本文從投資促進的角度對我國行政服務中心建設中取得的成效、存在問題進行梳理，并從改善投資環境的提出完善行政服務中心的建議。

一、我國行政服務中心發展現狀

（一）我國行政服務中心發展背景

行政服務中心這一源自上世紀70年代英、美等發達國家的舶來品，隨著我國政府改革的推進得到了普遍認可。1999年，我國第一家綜合性的行政服務中心——浙江省金華市集中辦事大廳設立以來，到2010年，全國很多地方和部分國務院建立的行政服務中心近2100家。網絡覆蓋全國的省市、縣和鄉鎮，成為投資者、社會公民辦事的重要場所。

通過對我國各地行政服務中心的調研發現，雖然沒有在全國形成一個統一的名字，如：有的為“投資服務中心”或“行政服務中心”、“政務大廳”、“市民中心”等，在管理模式、采用的技術手段、入駐的部門和服務的流程方面也不統一，但在基本功能和成效上體現了“服務”和“效能”的原則。

行政服務中心的組織性質。目前，我國各地的行政服務中心在組織歸屬和形式上具有多元性，有政府派出機構，如天津市、大連市、青島市等；有政府直屬機構，如馬鞍山市，西安市、臺州市和安徽無為縣等；還有政府管理的事業單位，如杭州市、漳州市、內江市和象山縣等。不管是哪種形式和組織歸屬，作為政府服務社會的窗口和平臺，行政服務中心承擔著政府所屬部門及其窗口工作人員辦理審批業務進行管理、協調、指導、服務和監督的職責，根據行政許可法第10條第一款：“縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查”的規定，行政服務中心應當定為行政機構，才能對政府所屬部門的行政許可、行政審批行為切實履行監督、協調的職責。

行政服務中心的職責范圍。政府所屬部門進行行政許可、行政審批進行監督、管理和協調。隨著行政管理體制改革的深化，行政服務中心的職責在逐步拓展：一是納入國有資產交易；二是納入建設工程招投標；三是納入公共服務事項。

（二）行政服務中心的基本功能及取得的成效

行政服務中心的基本功能主要有：

服務功能，即能夠通過“一站式辦公”平臺，簡化程序，提高辦事效率，方便企業和群眾辦事；

監督功能，即能夠規范審批行為，防止“吃拿卡要”，通過對行政事業性收費的統一收取，加強了對預算外收入的監督管理，從源頭上預防腐??；

協調功能，即在涉及多部門聯合審批、多單位推諉扯皮時能夠協調幫助有關部門分清職能，理順職責促進工作配合；

紐帶功能，即能夠通過優質高效的服務，塑造親民為民的政府形象，密切黨和政府同人民群眾的血肉聯系，推動構建社會主義和諧社會；

示范功能，即能夠通過行政服務中心建立的新型運作機制，成為政府轉變機關作風，建設法治型、服務型、責任型和效能型政府的示范和標桿。

行政服務中心建設取得的成效。一是轉變政府職能、推進政府管理創新的重要載體和有效形式，初步構建了集行政審批、行政信息公開、行政監督和政策與咨詢為一體的政府公共服務平臺；二是對提高行政效率，實現行政公開，鞏固行政審批制度改革的成果，促進依法行政，破除部門利益以及建設服務型政府發揮了重要作用；三是作為行政管理體制改革的突破口，為政府管理創新積累了經驗；四是建設“一廳兩網”，顯著提高了地方政府行政信息化和行政公開水平；五是實行“五個一”運行機制，即“一個中心對外、一個大廳辦理、一條龍服務、一站式辦結、一次性收費”，全面推行“即時辦理制、承諾辦理制、聯合辦理制、網上并聯審批制、全程代辦制”等快捷高效的服務模式，讓辦事群眾事半功倍；六是實施行政許可、行政審批實時監督，顯著提高了行政監察效能和反腐倡廉工作水平；七是增強了政府治理的合法性基礎。

（三）行政服務中心運行中存在的問題及原因

1.行政服務中心運行中存在的問題。一是對行政服務中心建設必要性的認識不足，有待進一步增強。行政服務中心建設和發展，全憑地方黨委、政府的重視，而領導的重視程度，取決于領導的認識程度。從全國各地行政服務中心的發展情況來看，解決認識問題是全國各地行政服務中心建設的關鍵所在。二是行政服務中心建設在全國的發展還不平衡。從了解的情況看，全國地縣兩級行政中心建設，發展較快，而且幾乎涉及所有的地縣，而升級行政中心建設，仍不在多數。三是行政服務中心在建設服務型政府方面的作用，還不明顯。是由于新舊體制交替過程中，舊體制的排異性，在一定程度上阻礙著行政中心的發展。四是行政服務中心的窗口一般沒有審批權，只派出單位一個收發室。這種狀況不是普遍現象，但具有一定的典型性。五是全國行政服務中心的名稱繁多，機構性質各異。如天津叫“行政許可服務中心”、有的稱之為“便民服務中心”，有的稱之為“政府服務中心”或“政務服務中心”。作為政府行政管理體制改革的產物，理應有統一的名稱。

2.行政服務中心建設中存在問題的原因。出現上述問題的原因是多方面的，深層次的，其主要原因：一是法律地位的缺失，行政服務中心的建設，具有一定的自發性，存在一定的區域性和局部性，還不是一個法律意義上的政府部門，這就對該機構，在國家層面的合法性帶來問題。二是行政管理體制改革任重道遠，政府部門服務意識還不強，以“審批代管理”的工作方式，在現實工作中，仍占上風，認識上的差異，導致在行政服務中心建設上的水平不一。三是沒有形成上下聯動，左右互通的格局。省級行政中心仍不在多數，國家也沒有把各部委集中起來，實行一站式辦公，一條龍服務，這就很難形成上下聯動，左右互通的格局。需要國家加快政府職能轉變的步伐，盡快推動各地區擴大開放，優化投資環境改革的力度，在建設服務型政府方面，全國應有統一的步伐。

二、中外行政服務中心運行模式比較

西方國家的行政服務模式。一是“一站式”服務。根據相關資料，英國自撒切爾夫人上臺后，政府竭力推行行政改革，推行一站式服務，讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗件，就能完成所有程序。意大利也有類似機構。二是市政大廳。美國洛杉磯采取了市政大廳的方式，相關行政許可機關集中辦公，涉及多個部門聯合審批時，成立聯席會，會議主席由不同部門輪流擔任，且會議主席并無任何特權，只起到主持會議的作用。加拿大也有類似機構。三是“親切服務運動”。韓國，對西方經驗進行亞洲式整合，推行“親切服務運動”，大辦公制與窗口服務制。大辦公制只一個部門或幾個業務相近的公務員集中在一個大辦公室辦公，分為前臺后臺，辦事人員可以直接看到工作情況，有助于消除外界對政府工作的神秘感，推行政務公開。同時根據辦件量和項目推行專門的窗口服務制，引進酒店式服務。

我國當前的行政服務中心模式。一是“收發室”模式。這種方式其實是一個虛設的集中辦公場所，只作為一個對外收件、發件的窗口，行政人員集中辦公，采用“通透式”的辦公方式，但并不存在權力的協調與集中實施，只不過是一個物理上的幾種辦公形式，有關審批事項的處理基本上還是在原有的行政審批體制下運作。二是“集中許可權”模式。這種模式的特點是行政服務中心即成為直接實施主體，又成為行政許可的協調實施主體。各地現在都在嘗試探索的行政機關內設機構審批職能歸并工作，即把一個行政部門若干個受理辦理行政許可事項的科室歸并集中到一個科室，然后把這個科室整建制遷移到中心，并全權代表其行政機關獨立行使許可權，完成了物理模式上的集中。隨著這種模式的不斷創新、完善，中心逐漸成為面向社會的審批鏈條完整的行政許可機構。

除了以上兩種模式外，我國還在探討“服務型”的行政服務中心模式。按照《依法行政實施綱要》建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”法治政府的要求，對行政服務中心的建設提出了更高的要求。作為政府依法審批、高效為民服務的窗口，必須努力率先成為服務政府、責任政府、高效政府和法制政府的縮影。美、英、日、韓等經濟發達國家都是“小政府、大社會”模式，政府為老百姓辦事的機構叫市政廳。目前的行政服務中心具有服務型政府的雛形，今后需要努力的目標就是要緊隨政府從無限向有限、從權力向責任、從管理向服務的轉變過程，責無旁貸地成為體現有限政府、責任政府、服務政府、法制政府的平臺。政府的辦公廳、辦公室是政府負責辦理行政機關內部文、會、事的機構，而中心則應該是本級政府或者由本級政府授權負責辦理面向社會、公民、法人和其他組織社會經濟事務許可的主體，這是政府工作具體事務中不可殘缺的兩個方面。因此，按照這種模式，行政服務中心將來準確的職能定位應是：代表政府履行檢查監督各職能部門依法審批的監管協調機構，與此相適應，中心最終的發展方向應是成為類似西方國家的市政廳，代表政府集中辦理所有面向社會和公眾的行政許可和服務事宜。

三、行政服務中心建設與投資環境改善的典型案例

從2010年我國引資外資的排名上，排位比較靠前的，行政服務中心建設的都比較好。四個直轄市、副省級城市、沿海開放的地級市都走在了前列，相應的他們的服務中心建設方面也在向全國不斷的輸出“管理模式”、“創新思路”。

天津市的“行政審批、要素配置、社會服務、效能監察”四位一體管理服務模式和運行機制，上海的行政審批標準化管理，以及北京市首家24小時自助行政服務中心的啟用等，都促進了地方行政效率的提高，投資軟環境的改善。伴隨著審批制度的改革、行政服務中心的建設，投資環境的優化，外商投資的熱情也不斷的高漲。2010年，上海、天津實際利用外資均超過了100億美元，分別是111.21和108.5億美元，排在全國的第一、第二。北京和重慶也達到了63.7和63.6億美元。四個直轄市的實際利用外資均在前十名。

副省級市和地級市在行政服務中心建設中勇于創新，不斷在行政服務中心建設方面取得新成效，如成都的“并聯審批”、大連的“五合一模式”和蘇州速度等。這些行政服務中心的大力發展有效的改善了地方的投資環境，得到了外商的好評和當地利用外資質量和規模的提高。我們將其模式作為案例整理如下：

典型案例一：并聯審批 成都打造“快政府”

成都市行政服務中心2004年開始運行，于2007年7月在全國率先進行了行政審批的“”，開展了“一窗式并聯審批”項目嘗試，探索建立了“依法行政、提高效率、規范服務、方便群眾”的行政審批工作機制和工作模式。該模式解決了行政服務中心存在的“只掛號不看病”的問題。建立健全首問負責制、服務承諾制、首席代表制和過錯追究制，政務中心當場辦結率達80%，創造了全國辦一家公司僅需并聯審批工作獲得中國城市管理進步獎。成都高效的政府服務環境，得到了廣大投資者的好評，成為眾多世界500強企業競相投資的場所，2007年被中國城市投資環境聯合調查組評為中國內陸投資環境的標桿城市。今年上半年，成都新引進4家世界500強企業，成為中西部地區首個引進世界500強企業達到200家的城市。

典型案例二：職能“五合一” 大連讓軟環境硬起來

大連市2007年開始探索，通過不斷整合行政服務資源、全面導入ISO9000質量管理體系，逐漸成為集政務公開、行政審批、電子政務、信息、行政投訴辦理職能為一體的綜合平臺，率先在全國實現了行政服務中心建設職能的“五合一”體系。通過大力削減審批事項、強力推進網上審批、打造24小時不關門的電子政府，推行行政許可超時默許制、綠色通道等，逐步實現了從“權力型”政府向“服務型”政府的轉變。到2010年，大連市本級行政審批事項在全國同類城市中處于行政許可項目最少行列，總體審批時限壓縮了61%。良好的投資軟環境吸引了大量的外資，據統計，2010年大連市實際利用外資達100.31億美元，同比增長67%，規模和增速在全國十五個副省級城市中名列第一。今年上半年，大連市實際到位外資46.7億美元，同比增長25.7%，居全省之首。

中國外資 典型案例三:鑄造完整審批鏈 彰顯“蘇州速度”

蘇州市場行政服務中心先后經過2005年、2011年兩次擴容，堅持“應進則進、一事一地、充分授權、既受又理”進駐原則，實施ISO90001標準體系建設，嚴格實行許可依據、許可主體、服務內容、辦事程序、申報材料、法定時限、審批流程、收費標準和收費依據“十公開”工作機制，實現了被動審批向主動服務型、傳統審批向智能服務型、單一審批向綜合服務型、串聯審批向并聯服務型的四大轉變。在全國地市級中心率先推出以數據共享為核心的企業注冊登記聯合審批新模式，彰顯了“蘇州速度”。據統計，2010年蘇州市全年新批外商投資項目1537個，增長6.8%，實際利用外資85.35億美元，在全國城市排名第四，地級市排名第一。今年上半年，蘇州實際利用外資52億美元，同比上升3.65%。

通過對我國直轄市、副省級市、地級市行政服務中心成功經驗的分析，我們可以看到在從“權力型”政府向“服務型”政府轉變的過程中，那里改革的步伐快、精簡的審批事項多、服務的意識強、現代技術信息手段用的多，則那里的投資環境就越好，相應的投資商越聚集，成為世界500強企業、大項目競相投資的首選之地。

四、以優化投資環境為主導的行政服務中心改革趨勢與建議

行政服務中心在我國運行十多年來，在實踐中不斷融入先進的管理思想、現代信息技術，減少工作環節，縮短審批流程，成為投資者選擇投資地的重要參考因素。從投資促進的角度來看，服務型政府建設將更好的服務投資者，這是行政服務中心建設的首選方向。從比較典型的模式分析來看，有以下幾種趨勢：

趨勢一：精簡審批事項成為行政審批的改革方向。在行政服務中心的實踐中，投資主管部門牽頭設立的行政服務中心，集中辦理與投資項目有關的行政審批，通過“一站式”審批來提高效率，方便投資者，為招商引資創造良好的軟環境。對投資環境的改善具有重要的推動作用，在并聯審批、聯絡審批等方面展開的許多制度和技術創新，成為今后行政服務中心的發展趨勢。

趨勢二：建立標準化的審批流程成為改革的目標。引進先進的國際管理體系，改善當前行政服務中心一些政府部門的審批條件、申請材料、流程、環節等沒有統一的、規范的標準，成為大家學連模式、蘇州模式的重點。編制業務手冊、實行ISO9000、ISO9001等國際認證成為行政服務中心進行規范化管理，建立標準化審批流程的重要目標。

趨勢三：推行電子政務建設是實現“一站式”服務的手段。為了實現“一站式”的總體目標，推行電子政務，建設電子化政府是重要的手段。隨著信息技術的發展，實現政府服務的“實體”與“虛體”的結合，實現單級審批網絡體系、二級審批體系、三級審批體系的互聯互通，以方便的時間、地點及方式向政府機關、企業、社會組織和公民提供自動化的信息和服務，從而構建有回應力、有效率、有責任的服務型行政服務中心。

趨勢四：理順部門關系、完善運行機制是建設“服務型”政府的關鍵。行政服務中心在進行集中審批、收費的時候，必然會觸及部門和個人利益。因此，這就需要在行政服務中心的職能完善、流程改造時不斷調整組織結構，理順職能部門關系，完善相關運行機制，與大部制改革進行呼應。

針對以上趨勢，為更好的改善行政服務中心的工作，塑造地方政府“服務型”政府的形象，變投資軟環境為硬環境，變投資服務的慢政府為“親民富商安商”的快政府，我們提出我國行政服務中心建設的對策建議如下：

一是明確行政服務中心的法律地位。從法律制度角度看，對行政服務中心的法律地位和統一的規范要求需要進一步的明晰化。將“投資服務大廳”、“便民服務中心”、“行政審批中心”、“行政審批中心”等統一名稱，如行政服務中心。根據行政服務中心網絡覆蓋的要求，不斷補充建設省級行政服務中心，加強各級行政服務中心之間的信息共享、審批共聯的機制等。

二是完善行政公開的機制和監察投訴機制。在簡化審批事項、實行流程改造的同時加強政務公開和效能監察工作。開展行政服務中心的“陽光操作”，做到審批的法律依據、申報材料、辦理流程、承諾時限和收費標準、辦理結果等能公開的盡量公開，并且公開的渠道多樣化，如大廳的顯示屏、網站、微博等。在監察方面，從現場辦公評價器、服務意見反饋卡、設立投訴窗口、后期跟蹤服務等對窗口的服務質量、內容、態度等進行評價。

三是積極推進管理創新。積極推進服務模式的創新，因地制宜的將“機構集中”與“業務整合”有機結合，實現政府行政管理方式在現實世界與虛擬世界的對應，相互之間不能偏廢，不能缺失。在處理與工商、稅務、海關、質監等“條”管理的職能之間合作時，從改善地方投資環境的大局出發，創新機制，得到他們的大力支持。瞄準國際上行政服務中心的先進經驗，不斷引進國外的經驗、企業管理的經驗和國際慣例，不斷開創“服務型”行政服務中心建設的新模式。

參考文獻：

［1］趙永偉，唐璨：行政服務中心：理論與實踐. 北京：企業出版社，2006

［2］段龍飛：我國行政服務中心建設. 武漢：武漢出版社，2007

［3］李軍鵬：公共服務型政府. 北京：北京出版社，2004

篇9

案例1該案例發生在Y縣國稅局。彭某某系該縣經營香煙的個體工商戶，主管稅務機關Y縣國稅局某分局對其實行定期定額管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定額共交納稅款3，900元。經群眾舉報并查證后，1996年7月，Y縣國稅局據實征收彭某某1993年10月至1994年6月稅款68，000元。彭某某在法定期限內未提起行政訴訟，但彭某某以信函方式多次向上級提出退稅請求，其主要理由為：由于當初Y縣國稅局某分局在定稅時是按銷售10萬元折算為6000元銷售額定稅的（彭某某未能提供有力證據證明）,所以自己才擴大了經營規模,而經營規模擴大后,稅務機關又不承認分局的定稅承諾,導致自己經營損失慘重。如果一開始稅務機關就據實征稅，自己交不起稅可以選擇不做生意，從而避免損失發生。因此，造成的國家稅收損失應由稅務機關承擔而不應由納稅人承擔。在現有稅收行政法制框架下，彭某某的退稅請求由于無法律依據并不能得到有效解決，其與Y縣國稅局的執法爭議因此也從未停止過，并有愈演愈烈的趨勢。

案例2該案例發生在P縣國稅局。P縣國稅機關擬對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關才決定對原違法行為實施較大數額的罰款。納稅人認為，稅務機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。如果先前稅務機關給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴重的違法而受到較重的行政處罰。

通過分析上述案件，筆者發現，這兩起執法爭議案件稅務機關后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據支持，那么，稅務機關的合法行為在客觀上給相對人造成了財產損失，且該損失在現有稅收行政法律架構下，得不到合法有效救濟。由此，這兩起執法爭議案件引發出一個新的法律問題，即稅務行政補償問題。

一、稅務行政補償的概念和特征

（一）稅務行政補償的概念

基于稅務行政補償和行政補償在概念上的屬種關系，準確界定稅務行政補償的概念，就得以“行政補償”的概念為切入點。對于什么是“行政補償”？可謂仁者見仁。據筆者初步查證，行政補償在有關學術文獻中的解釋有：其一，行政補償是指“國家行政機關及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權益受到特別損失予以救濟”；其二，行政補償是指“國家行政機關合法行使行政權力致使沒有責任的特定人在物質上蒙受損失而予補償的給付行為”；其三，行政補償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財產上的損失,從而對其財產彌補損失的一種法律責任”；其四，行政補償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實施行政行為造成相對人財產權益的損失,或者相對人為保護公共利益而遭受經濟上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補的行為”；其五，行政補償指“行政主體依照法律、法規、政策和習慣填補因其履行職責、執行公務的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權益所造成的損失以及特定公民、組織為維護和增進國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟行為”。

綜上所述，筆者認為，學術界對于行政補償的表述大同小異，相同之處集中于以下三點:第一,行政補償針對行政機關合法執行公務的行為；第二，合法行為給當事人造成了損失；第三，該損失應當予以救濟。不同之處在于補償的范圍是限于財產損失還是擴大到合法權益。筆者認為，行政補償不應當僅限于財產損失，應當擴大到人身權、財產權、政治權和勞動權等所有合法權益。由于稅務工作性質所限，在合法前提下，稅務行政補償的范圍只能限于財產損失?；谏鲜鏊悸?，稅務行政補償是指“稅務行政主體為了實現國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財產權益造成了損失，由國家基于保障財產權和公平原則予以救濟的的具體行政行為”。

（二）稅務行政補償的特征

1．稅務行政補償的主體是國家，補償義務機關是稅務行政主體。

2．能夠引起行政補償發生的，必須是稅務行政主體及其工作人員依法履行職責，執行公務的行為。稅務行政賠償所針對的損害是稅務機關及其工作人員的違法行為，這是稅務行政補償與稅務行政賠償最主要的區別。

3．能夠引起稅務行政補償發生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財產權益遭受損失。這充分表明稅務行政補償作為公權益與私權益平衡機制的本質屬性。

4．稅務行政補償的范圍是公民、法人或其他社會組織的合法財產所遭受的損失。

二、實施稅務行政補償的意義

（一）保護人權，建設社會主義法治國家的需要

法治是與人權緊密聯系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權得到法律的切實保護。而人權最基本的內容是人的生存權，生存權最重要的體現和保障則是公民的人身權和財產權。在稅收征收法律關系中，稅務行政相對人的財產權不僅可能受到稅務機關違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務機關合法行為的損害。如果稅務機關只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致行政相對人的損失予以補償，那么對于人權的保障顯然是不完善的,也不符合建設法治國家的需要。

（二）是完善稅收行政立法，全面推進依法治稅的需要

人權保障是從相對人的私權益角度來講的，如果從稅務機關的角度來看，稅務行政補償制度的建立還是全面推進依法行政，建設法治機關的需要。我國目前的稅收行政補償制度的特點是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實守信”要求稅務機關必須建立健全稅務行政補償制度。

（三）促進市場經濟健康發展的需要

稅務機關在稅務行政管理過程中，為維護國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經生效的稅務行政許可，違反誠實守信原則變更作出的稅務處理決定等。對此，如果稅務機關事后不給予相對人以適當的補償，這等同于稅務機關強加給相對人以不平等的負擔，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產經營造成損失，從而妨礙市場經濟的健康發展。

（四）是促進對外開放和適應經濟全球化的需要

對外開放，吸引外資是發展我國經濟，推進我國現代化進程的必需。如果沒有穩定的稅務行政補償制度，外國投資者的合法權益在沒有合法補償的條件下隨時可能被稅務機關所侵犯，在這樣的稅收執法環境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經濟全球化的進程，建立和完善稅務行政補償制度已迫在眉睫。

（五）化解征納矛盾和保障社會穩定的需要

對于稅務機關合法的行為造成相對人經濟損失，相對人通常會主動向稅務機關請求補償，如果稅務機關不予補償或者補償不公平、不適當，相對人就會不斷上訪，影響社會穩定。由于我國目前還沒有行政補償方面較為統一、明確的法律規定，而涉稅補償單行法律法規和規章又未跟上，因此，在稅務行政執法領域會經常引發征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。

三、稅務行政補償的理論依據和法律依據

（一）理論依據

1.特別犧牲說。該學說源于德國，19世紀末，德國學者提出了特別犧牲理論。該說認為，任何財產的行使都要受到一定內在的、社會的限制，只有當財產的征用或限制超出這些內在限制，就會產生補償問題。

2.公共負擔平等說。該學說由法國學者首先提出，認為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時人人亦應平等分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。

3.結果責任說（或無過錯責任說）。該學說在日本較為流行，認為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔補償責任。即有損害必有補償，相對人只要合法權益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關。

4.危險責任說。該學說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權益處于某種危險狀態之中，就應當對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學說都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋。在稅務行政補償問題上，筆者贊同“公共負擔平等說”的觀點。理由是：第一，我國現行法律已對行政機關的執法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結果責任說”的觀點不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現狀；第二，“危險責任說”強調的是使納稅人的權益處于“危險狀態”，而不考慮損失是否實際發生，對于什么是“危險狀態”，稅務機關與相對人會經常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執法現狀和水平；第三，“特強犧牲說”更多地適用于政府應緊時的行政征用或者對私人財產的限制，在稅務行政補償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導致相對人財產損失的合法稅務行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負擔”的原則，當國家發生稅務行政補償時理應由全體公民負擔，從而實現公共負擔平等分擔。

（二）法律依據

1．憲法依據。世界上絕大多數國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產權的保護大多經歷了從絕對保護到相對保護的演變過程，現代國家在肯定公民基本權利的存在及價值的同時，大多同時規定了對基本權利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護人權、保護公民合法的私有財產權的內容，而且直接規定了對私有財產征收和征用的補償?！吨腥A人民共和國憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！笨梢姡瑧椃▽⒄惺构珯嗔Φ姆秶薅ㄔ诤戏ǖ乃接胸敭a權不得受到侵犯內，由此精神出發，當合法的私有財產權受到稅務機關侵犯時，稅務機關理應予以法律救濟。

2．法律依據。目前，我國單行的稅收法律法規和規章并未對稅務行政補償問題作出明文規定，但從稅收執法的法律適用和依法行政指導角度出發，稅務行政補償制度的現行法律和政策依據主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機關的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則表明如果行政機關因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法負補償責任。這標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了首次確認，有利于構建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務院全面推進依法行政實施綱要》有關依法行政的基本要求中規定：“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴利益保護原則在適用范圍上的進一步拓展和延伸，將補償適用由單純的行政許可領域擴展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定，“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：……（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。”該條規定從行政救濟角度肯定了稅務行政補償糾紛的客觀存在。

四、完善我國稅務行政補償制度的立法構想

（一）立法模式的選擇

對于這個問題，目前學術界主要有三種觀點，一是主張修改完善目前已有的相關單行法；二是認為應制定統一的《行政補償法》，對行政補償的基本原則、標準、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規定；三是制定統一的《國家責任法》，將行政賠償和行政補償統一納入其中。筆者傾向于制定統一的《行政補償法》。首先，制定統一行政補償法有助于保障人權。隨著行政權介入的對象領域越來越寬泛，介入的方法越來越復雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權、財產權的概率大為增加。其次，制定統一的行政補償法有助于矯正單行法律法規定不周全、不協調的問題。統一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范，又可以彌補單行法的不足，使缺乏單行法規范的行政執法領域，受害人也能獲得補償救濟。最后，《國家責任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規的銜接存在技術難度，短期內難以制定出較為完善的《國家責任法》。誠然由于一部優良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當前稅法對行政補償還缺乏明細規定的情況下，我們不妨暫且考慮以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實施細則，使稅務行政補償在統一的補償法出臺前能夠在稅務實踐層面上實施，以利構建和諧征納關系；第二，也可以考慮以總局規章的形式來對稅務行政補償作出操作性規定，因為按照“合法行政”原則，規章在遵循法律優位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務行政執法依據的。此外，規章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務行政補償可以在相關法律出臺前盡早在稅務系統實施，有利于稅務機關深入推進依法行政、依法治稅。

（二）稅務行政補償的原則

稅務行政補償原則如何確立，直接關系到相對人的受損利益能否得到切實的保障。目前關于行政補償的原則學術界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”，二是“適當補償原則”，三是“折中補償原則”。

1.完全補償原則。完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權益損失進行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。

2.適當補償原則。適當補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失予以適當補償的原則。

3.折中補償原則。折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失依不同的情況進行補償，對數額較小的損失給予“完全補償”，對數額較大的給予“適當補償”。

行政補償原則的確立，不僅應考慮到相對人利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。有學者認為，應當采取“適當補償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經濟發展水平，另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業單位和國家的財政負擔，是權衡三方利益的較好選擇。筆者認為，從前瞻性角度出發，應當采取“折中補償原則”作為過渡，最后實行“完全補償”為妥，理由是：第一，我國經濟實力已經顯著增強。據報道，我國經濟實力已經處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經過這幾年的積累，我國財政實力已顯著增強，行政補償費用應當不成問題。第三，從《國家賠償法》的經驗教訓來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補償法》應當吸取《國家賠償法》的教訓，同時考慮到我國經濟發展和依法行政的前瞻性。

（三）稅務行政補償的范圍

從稅務行政實踐角度出發，稅務行政補償的范圍應當著重考慮以下三個方面的內容：

1．權利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權利可分為實體權利和程序權利，而實體權利又包括了人身權利、財產權利、政治權利及勞動權利等其他權利。行政補償只能以實體權益為限。從稅務執法的特殊性出發，稅務行政補償應當以合法財產權受損為限，對公民的人身權、政治權、勞動權等由于稅務執法性質不可能涉及，故不應納入補償范圍。

2．損失性質。損失性質可分為物質損失和精神損害兩部分。物質損失又稱財產損失，是指因侵權行為所導致的具有財產形態的價值或利益的喪失。精神損害是指侵權行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產上的損害。筆者認為，目前應當對物質損失進行“折中補償”，而對于精神損害補償可以考慮按“適當補償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補償進行折中補償。

3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權行為所造成的現存財產上權利和利益的數量減少和質量降低。而間接損失是指侵權行為阻卻了財產上的在正常情況下應當得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利潤、勞動報酬等。筆者認為，稅務行政補償除對直接損失進行補償外，對于與直接損失存在關聯性且相對人能舉證證明的可以予以適應補償。但是隨著我國社會的發展，稅務行政補償范圍要不斷擴大，最終要對間接損失納入全面補償。

（四）稅務行政補償的程序

稅務行政補償可以采取兩種程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分為：依申請的補償程序和依職權的補償程序。兩種行政程序都應當將稅務機關與相對人的協商程序納入其中，其理論依據是相對人對自己的財產權有處分權利，如果與相對人協商不成的，稅務機關應當單方及時作出補償決定。由此，依申請的補償可以按以下流程進行設計：與相對人達成協議的為：申請--協商--執行；與相對人未達成協議的為：申請--調查--審查--決定--執行。依職權的補償可以按以下流程進行設計：與相對人達成協議的為：啟動--協商--執行；與相對人未達成協議的為：啟動--決定--執行。需要說明的是，在決定作出前，相對人可以與稅務機關隨時進行協商。對于較大金額的稅務行政補償，可以引入聽證程序。如果相對人不服稅務機關單方面做出行政補償決定，可以啟動行政復議程序或者不經復議直接提起行政訴訟啟動司法審查程序予以行政救濟，稅務行政補償的復議程序應當遵循《行政復議法》及其實施條例的規定，司法程序應當遵循《行政訴訟法》的相關規定。

（五）稅務行政補償金的來源

稅務行政補償資金應當采取“誰受益、誰補償”的原則。具體為：國稅機關應當以中央財政收入支付補償費用；而地方稅務機關公務活動的主要得益者為地方的公眾，故補償費用應由地方財政支出，即在各地方范圍內實行公共負擔平等。

參考文獻:

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論文關鍵詞：行政行為 事后性 依法行政

一國政府及其以下的各級行政機關，依據憲法和法律所賦予的行政職權，執行法律，對國家和社會事務實施管理而發生的行為。行政行為本身并沒有直接的效力，由于行政權可以認為是國家政權的組成部分，因而基于行政權而發生的行政行為就具有了國家的公信力和執行力，這是行政行為效力的法理基礎。本文以行政行為的事后效力為研究的切入點，旨在厘清行政行為的基本內涵，價值內涵以及基本效力問題，并對具體行政行為和抽象行政行為的事后效力分別進行研究，以探討行政行為的事后效力的理論內涵。

一、行政行為發展基本概述

自1810年起行政行為一詞即普遍為法國學者所接受，并視其與法院判決具有同等地位。在當代法國行政法上對行政行為存在著三種不同的識別標準：即行為機關標準、行為性質標準和行為作用標準。其中，行為作用標準是通說。照此理解，行政行為是指行政機關用以產生行政法上的效果的法律行為，以及私人由于法律或行政機關授權執行公務時所采取的某些行為。

德國在1976年通過的《聯邦德國行政程序法》中對行政行為做出了明確的界定，行政行為是指行政機關為規范公法領域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施；一般處分是一類行政行為，它針對依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質或公眾對該物的使用。這一定義得到了學界的普遍認同，如德國當代著名行政法學者毛雷爾教授即認為行政行為指“行政機關對具體事實做出的具有直接外部法律效果的處理行為”。

我國的現行《行政訴訟法》中第一次界定了“具體行政行為”的概念，最高人民法院1991年6月的《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見<試行>》第1條規定：具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。該條中引出了具體行政行為的概念，此后學界對于抽象行政行為的討論熱烈的展開著。2000年3月的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中對此重新做出了全面的解釋。第1條放棄了界定具體行政行為概念的努力，而是籠統地使用“行政行為”的概念，其意圖顯然是在于擴大其內涵，進而拓展行政訴訟的受案范圍以滿足司法實踐的需要。依據以上理論的沿革，對行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權或執行行政公務過程中所作出的具有法律意義和產生法律效果的行為。一般認為行政行為由兩部分構成，即具體行政行為和抽象行政行為。

二、行政行為合法性與合理性評判標準

行政行為是行政機關在日常社會管理過程中，為行使行政職權而采取的行為，其直接的目的在于實現社會的管理。對行政行為的價值評判構成行政法的重要內容之一，它也是行政復議和行政訴訟的基本功能。“明確這一價值評判標準，對于指導行政機關正確行使行政權力，規范行政行為，解決行政爭議，保護行政相對人的合法權益有著重要的意義。合法與合理是人們對行政行為的兩個基本要求?！?/p>

所謂行政行為合法性。首先，要求行為主體合法。主體合法包括，行為主體具備行政主體資格和主體的職權合法。其次，行為內容合法。只有內容合法的行政行為才是合法的行政行為。再次，行政行為的程序合法。程序不僅是提高行政效率的手段，而且起著限制行政權力，保護公民權益不受行政權任意侵犯的作用。最后，行政行為的形式合法。對于法律規定其必須具備一定的形式的行政行為，在作出具體行政行為時，應根據法律規定使其具備相應的形式，才構成行政行為合法性的要素。

行政行為的合理性主要表現為：首先，作出具體行政行為時行政機關根據具體情況而自行把握的自由裁量權。近代以來社會形勢發生了巨大的變化。國家主動干預社會經濟生活，政府職能不斷擴大。法律已不可能對全部行政活動的各個方面都做出詳盡的規定以作為行政機關行動的準則。其次，現代社會運作極為復雜，法律不能嚴格規定強求一致，行政機關必須根據具體情況做出具體決定，再次，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式，再次，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力，最后，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須做出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制。這就構成了自由裁量權的存在有了客觀的社會基礎。

三、行政行為事后效力的研究意義

社會生產力的發展帶來了社會政治、經濟、文化方方面面的巨大進步，突出的特征就是社會分工更加明細。與此同時，社會經濟的發展也促進了商品經濟的發展，從最初的以貨幣為媒介的簡單商品交換，到現代社會金融業及其衍生行業的蓬勃發展。完全依靠市場這一“無形的手”的調控已不足以對社會生活以及商品交易秩序進行有效地管理，此時社會對來自于國家的“有形的手”參與到社會經濟生活管理中產生了迫切的愿望。

眾所周知，政治國家是迄今為止最為有效的社會組織管理形式。不管是基于三權分立建立起來的政府，還是以權力監督為主要形式的社會主義國家的政府，都充分認識到行政權以其高效性、靈活性備受青睞。行政權行使的一個重要表現就是行政行為。行政行為事后效力并非行政法意義上的概念，其是將行政法上的行政行為發生之后諸內容的有機整合，其共同的特征就是行政行為之后所帶來的法律效果和社會效果的統一，因而統稱為行政行為的事后效力。通過對行政行為事后效力的研究，形式上來看對行政行為之后的一系列行為的關系的分析和評判，實質上是為了規范行政行為，實現依法行政的目的。行政行為事后效力的研究，打開了研究行政行為另一個獨特的視角，放棄了從行政權、行政行為法理基礎的研究開始，而是從事后的法律制度和行政行為的效果為研究對象，因而更有說服力。行政行為事后效力的研究，將會為行政機關的依法行政以及規范行政，帶來有益的效果。

四、具體行政行為事后效力理論內涵

（一）行政行為事后效力簡述

行政行為事后效力研究是以行政行為合法成立后的法律效果、社會效果以及相應救濟措施為研究內容的一個概念。行政行為時候效力并非一個完全的、行政法學上的概念，其將行政行為合法成立之后，行政機關采取的執行力而實現的法律效果，行政行為作出之后的救濟手段，行政行為所帶來的社會效果以及抽象行政行為事后審查的一系列內容的有機組合。其共同的特征就是行政行為之后所帶來的法律效果和社會效果的統一，因而統稱為行政行為的事后效力。

（二）具體行政行為救濟的事后效力

行政行為的事后救濟重要的一個職能就是監督行政權，具體包含以下內容：第一，行政復議制度體現了上級行政機關對下級行政機關行使行政權的監督。對行政復議機關而言，其在復議中首先要做的一項工作卻是審查下級行政機關的行政行為是否違法與適當，因為這是它決定是否對復議申請人進行補救以及如何補救的基本前提。從這個角度來看，行政復議的權利救濟功能是第一位的，監督行政權的功能是第二位的。第二，行政訴訟制度體現了司法機關對行政機關行使行政權的監督。行政訴訟，是由法院來審查行政爭議，在行政糾紛中介入中立的第三，是以司法權力制約行政權力，屬于外部監督，其監督職能的行使的公信力是行政復議難以比擬的。

行政行為是國家行政機關為實行行政管理職能而對行政相對人的權利義務進行設定、變更或者免除的內容，其直接涉及行政相對人權益的變更。因而在行政行為產生之初就對行政行為的救濟被廣泛提及。行政救濟是公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱，包括對違法或不當的行政行為加以糾正，以及對于因行政行為而遭受的財產損失給予彌補等多項內容。由于行政行為自身的特點，決定了行政行為救濟的事后性，就是為了實現某種社會管理職能，相對人必須服從作出的行政行為，然后通過聽證、行政復議、行政訴訟等救濟手段維護自己的合法權益。

（三）具體行政行為變更的事后效力

對違法的行政行為追究法律責任有懲戒性法律責任和補救性法律責任。追究補救性法律責任的方式主要有宣告無效、撤銷和補正。無效的行政行為自始、當然、絕對的失去法律效力，相對人可以拒絕履行，如果對相對人造成損失的，依法給予行政賠償。世界各國和地區一般把無效行政行為分為絕對無效行政行為和相對無效行政行為兩種情況。行政行為的無效發生在行政行為作出后，行政機關意識到作出的行政行為不符合法律規定或者有重大違法情形，這動搖了行政行為據以作出的法律基礎，屬于事后的自我否定。行政行為的違法與不當是行政行為撤銷的前提條件，但不是必然條件，違法與不當不一定會引起行政行為的撤銷，對程序輕微違法與不當的可適用補正，但若是被撤銷的行政行為則必定是違法或不當的。

我國《行政許可法》中隊許可的撤銷分為可撤銷的情形、應當撤銷和不撤銷的情形?？沙蜂N一般基于（1）濫用職權、玩忽職守；（2）超越職權；（3）違反法定程序；（4）申請人不具有申請資格或者不符合法定條件，以上主要是由于行政機關的原因導致的行政行為的撤銷，因而在撤銷后會對被許可人的合法權益造成損害的，應給予賠償。在應撤銷情形下，一般是被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段獲得許可，在這種情況下，行政機關在作出行政許可之后予以撤銷時體現了行政行為事后效力的重要方面。同時，對符合撤銷條件，但是可能對公共利益造成重大損害的則不予以撤銷。這是在行政行為作出后，對社會利益和個人利益權衡之后的決定，這體現了行政行為事后效力內容的靈活性。