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篇1

關(guān)鍵詞：行政職權(quán)；第三部門；公務(wù)法人；行政主體；行政程序；

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英國學(xué)者帕金曾經(jīng)說過：“大學(xué)對一切都進(jìn)行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現(xiàn)實(shí)卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進(jìn)行審視和研究。

1999年9月24日，北京大學(xué)無線電電子學(xué)系學(xué)生劉燕文向北京海淀區(qū)法院提起行政訴訟，將北京大學(xué)推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查后，報(bào)請學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查。北大第四屆學(xué)位評(píng)定委員會(huì)共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時(shí)實(shí)到會(huì)人數(shù)16人，表決結(jié)果是7票反對，6票贊成，3票棄權(quán)。根據(jù)審查結(jié)果，北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)做出不批準(zhǔn)授予劉燕文博士學(xué)位，只授予博士結(jié)業(yè)證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區(qū)法院經(jīng)審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》的規(guī)定，北大不授予學(xué)位的決定違反了授予博士學(xué)位的決定須經(jīng)學(xué)位委員會(huì)成員半數(shù)通過的程序。同時(shí)，北大學(xué)位委員會(huì)在做出不予授予學(xué)位前，沒有告知?jiǎng)⒀辔模⒙犎∷年愂龊娃q解；做出決定后也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。法院據(jù)以上程序瑕疵撤銷北大不授予學(xué)位的決定。[ii]

北大被自己的學(xué)生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略以后，社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入進(jìn)行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段。社會(huì)各界包括法學(xué)界都對此寄予了高度關(guān)注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會(huì)化、擴(kuò)招及學(xué)費(fèi)的提高等熱點(diǎn)問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質(zhì)、法律責(zé)任的承擔(dān)等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發(fā)生的根本原因。這種狀況從近期講已經(jīng)損害了高等教育各方的權(quán)利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠(yuǎn)期講，則有可能影響我國高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

我國高校體制改革存在問題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

一、高校性質(zhì)云遮霧罩

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會(huì)生活的各個(gè)方面。學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會(huì)組織都圍繞政府權(quán)力展開活動(dòng)。與此相應(yīng)，劃分社會(huì)組織的方法也比較簡單。其中，政府機(jī)關(guān)是指行使國家權(quán)力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業(yè)單位是以營利為直接目的，以生產(chǎn)經(jīng)營為主要活動(dòng)方式的社會(huì)組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎(chǔ)的社會(huì)單位。這樣的劃分簡單明了，與當(dāng)時(shí)相對單一的社會(huì)關(guān)系十分適應(yīng)。

進(jìn)入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機(jī)關(guān)不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業(yè)單位的自主性、獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費(fèi)的午餐，制度變革總是要付出代價(jià)的。高校體制改革的代價(jià)便集中體現(xiàn)于高校舊身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權(quán)益時(shí)是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)；還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？

無庸置疑，事業(yè)單位的法律性質(zhì)和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應(yīng)當(dāng)具備的法律地位。

（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會(huì)保存、傳播文化科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人才。而這種職能的實(shí)現(xiàn)往往意味著在經(jīng)濟(jì)上的巨大投入與極微小的回報(bào)（甚至完全沒有回報(bào)）。很明顯，這種職能是以追求個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)的市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到這些職能不能完全交予政府來執(zhí)行。這是因?yàn)椋叩冉逃毮艿膶?shí)現(xiàn)需要?jiǎng)佑么罅可鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)資源。如果完全由政府提供這種職能服務(wù)，必將導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強(qiáng)制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務(wù)將嚴(yán)重影響這類事業(yè)的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質(zhì)的獨(dú)特性。

為了全面反映高校這類組織的特征，社會(huì)科學(xué)界發(fā)展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質(zhì)的理論。這就是“第三部門”（thethirdsector）理論。[iii]“第三部門”是由美國學(xué)者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間的一個(gè)概念。今天，這一概念已被國際學(xué)術(shù)界普遍接受。由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、發(fā)展程度、社會(huì)異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國第三部門的內(nèi)涵和外延千差萬別。有些國家強(qiáng)調(diào)第三部門的免稅特征，有些則強(qiáng)調(diào)非營利、慈善的特征。但各國學(xué)者都用該理論打破了社會(huì)組織的傳統(tǒng)劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。第三部門在某些領(lǐng)域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)為非營利性、自主性、專業(yè)性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨(dú)立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨(dú)立地籌措自己的獎(jiǎng)金，獨(dú)立地確定自己的方向，獨(dú)立地實(shí)施自己的計(jì)劃，獨(dú)立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個(gè)非營利組織，它們卻是十分專業(yè)化的。它們在成立之初目標(biāo)是定得十分明確的，如醫(yī)院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學(xué)校是提供受教育機(jī)會(huì)的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因?yàn)榈谌块T運(yùn)作可以依靠志愿人員為其提供免費(fèi)服務(wù)，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內(nèi)也沒有科層式的行政體系。

為了凸現(xiàn)第三部門的這些特質(zhì)，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“非營利組織”（non-profitsector）、“慈善組織”（charitablesector）、“志愿者組織”（voluntarysector）、“免稅組織”（tax-exemptsector）、“非政府組織”（non-governmentalsector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。在法國，承擔(dān)公共服務(wù)事業(yè)管理，為全社會(huì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)除了國家機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)土單位以外，還有公務(wù)法人。[iv]公務(wù)法人具備幾個(gè)方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個(gè)法律主體。有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人。它從事國家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并接受國家的監(jiān)督和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對的獨(dú)立性，享有一定的自。[v]

顯然，高校就是第三部門和公務(wù)法人的典型代表。它不以營利為主要的運(yùn)營目的，而且提供一定的公共服務(wù)，從事的是政府和企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時(shí)它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機(jī)關(guān)的職權(quán)廣泛、性質(zhì)明確，但卻已足夠構(gòu)成其獨(dú)特的法律地位。

（二）從差異來看。在我國高校系統(tǒng)內(nèi)部，眾多的高校雖有不同于政府與企業(yè)的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔(dān)為國家培養(yǎng)人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務(wù)等方式，運(yùn)用市場的規(guī)律來獲得生存的機(jī)會(huì)。這樣的差異會(huì)直接導(dǎo)致高校的組織形式、法律地位、法律性質(zhì)的分化。對于不同類的高校，法學(xué)理論和立法實(shí)踐對其應(yīng)進(jìn)行有差別的調(diào)整。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，許多國家都對高校做了性質(zhì)區(qū)分，并據(jù)此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學(xué)與營利大學(xué)財(cái)政支持的力度差異便是一個(gè)例證。實(shí)踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者不揣淺陋認(rèn)為當(dāng)前可對我國高校的法律地位作以下規(guī)定：

首先，應(yīng)明確高校公務(wù)法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運(yùn)行宗旨，擁有一定行政職權(quán)（如授予學(xué)位、頒發(fā)學(xué)歷證明、內(nèi)部處罰權(quán)等）的組織。它的許多決定是強(qiáng)制性的，有確定力和執(zhí)行力的。如高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證；有權(quán)在招生時(shí)決定錄取這名學(xué)生而不錄取那名學(xué)生；有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系或畢業(yè)分配必須交納一定的費(fèi)用。為了保證高校的功能和職權(quán)得到很好的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，我們應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，盡快確立高校的公法地位。（當(dāng)然，是否稱為公務(wù)法人還有待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進(jìn)行行政授權(quán)時(shí)才有法律的依據(jù)；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權(quán)；同時(shí)也利于受到高校行政職權(quán)侵害的人尋求法律救濟(jì)。

其次，應(yīng)根據(jù)高校追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據(jù)舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現(xiàn)在看來，這樣的劃分造成了三類高校發(fā)展的不均衡和有限的高教資源浪費(fèi)。國家高校的招生數(shù)量逐年在擴(kuò)大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴(kuò)招而出現(xiàn)短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設(shè)立了許多極具特色的專業(yè)和學(xué)科，卻由于沒有國家財(cái)政撥款的扶持而面臨不能將其獨(dú)特之處延續(xù)下去的窘境。

因此，我們應(yīng)放棄以往依舉辦者來劃分高校性質(zhì)的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內(nèi)合理的配置教育資源。當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門已經(jīng)對醫(yī)院進(jìn)行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質(zhì)醫(yī)院的財(cái)政扶持的力度和監(jiān)管的方式。營利性的醫(yī)院由于以營利為主要目的，政府對它的財(cái)政扶持將減少。從法律性質(zhì)而言，營利醫(yī)院多以平等的民事主體身份進(jìn)行服務(wù)和盈利活動(dòng)，其行為受民法調(diào)整。而非營利性醫(yī)院則以為大眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉的醫(yī)療服務(wù)為目的，并承擔(dān)所在社區(qū)的基本醫(yī)療和免疫服務(wù)。今后，政府會(huì)集中力量對非營利醫(yī)院進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以保證其服務(wù)質(zhì)量。非營利醫(yī)院的行政性特征十分明顯。它們在社會(huì)醫(yī)療保障、強(qiáng)制免疫、公費(fèi)醫(yī)療等方面作為行政主體出現(xiàn)，其行政職權(quán)由主管行政機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)授予并進(jìn)行監(jiān)督，它們的行政行為受行政法律規(guī)范的調(diào)整。

由于高校和醫(yī)院在現(xiàn)階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求自主調(diào)整學(xué)科設(shè)置，以期能從市場中獲得更多的回報(bào)。由于能通過盈利和社會(huì)效益促進(jìn)自身的發(fā)展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當(dāng)前高校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的窘境。國家將在加強(qiáng)監(jiān)控力度的同時(shí)減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財(cái)政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學(xué)科是國家高校中所缺乏的，或?qū)野l(fā)展有利的，國家也可對其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，而不應(yīng)過多考慮其民辦性質(zhì)。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財(cái)政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進(jìn)行合理引導(dǎo)，加強(qiáng)高校之間教師和學(xué)生自由流動(dòng)，充分利用各方資源優(yōu)勢。更重要的是國家在進(jìn)行教育行政職權(quán)委托和授權(quán)時(shí)，應(yīng)將權(quán)力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

通過以上對高校性質(zhì)的界定，今后高校的各類活動(dòng)都能被原則性的分類并找到相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整。政府與各類高校之間的關(guān)系也將會(huì)更加明晰。然而，高校性質(zhì)的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關(guān)問題。對一些更具體的矛盾還需要做進(jìn)一步的分析。

二、高校行政職權(quán)“無法可制”

從劉燕文案，我們看到高校在進(jìn)行管理時(shí)作出的決定對學(xué)生影響是巨大的。不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，或被開除學(xué)籍、勒令退學(xué)，對學(xué)生的名譽(yù)及將來的就業(yè)和發(fā)展將產(chǎn)生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權(quán)實(shí)際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現(xiàn)是：

從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實(shí)行的是“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級(jí)教育管理部門都針對高校管理工作進(jìn)行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個(gè)重要原因。加之高校往往對自身法律地位認(rèn)識(shí)不足，在訂立有關(guān)校級(jí)規(guī)章制度時(shí)，經(jīng)常存在“違法制規(guī)”的現(xiàn)象。其直接結(jié)果便是實(shí)踐中存在著大量違反法律的校規(guī)校紀(jì)。嚴(yán)格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態(tài)已相去不遠(yuǎn)。

從微觀層面看，在高教管理活動(dòng)中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費(fèi)權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對一些可能對相對人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，往往課以嚴(yán)格的程序要求。如工商機(jī)關(guān)在對違法經(jīng)營企業(yè)做出處罰決定之前，必須對該企業(yè)違法經(jīng)營的狀況進(jìn)行調(diào)查。此后，工商機(jī)關(guān)還應(yīng)通知企業(yè)將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機(jī)會(huì)。最后，處罰決定書還應(yīng)直接送達(dá)被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權(quán)力一方謹(jǐn)慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動(dòng)抵制權(quán)力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權(quán)卻長期疏于程序制約。北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)在對劉燕文的博士論文進(jìn)行審查時(shí)，采用了實(shí)質(zhì)審查，即對劉燕文論文的內(nèi)容進(jìn)行了審查。但根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)只能對已通過答辯的論文進(jìn)行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學(xué)位的決定后，既沒有告知?jiǎng)⒀辔模矝]有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。實(shí)際上這是對劉燕文辯解權(quán)和知情權(quán)的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學(xué)位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學(xué)位委員會(huì)所依據(jù)的《中華人民共和國學(xué)位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評(píng)定學(xué)位論文時(shí)，是否允許投棄權(quán)票，棄權(quán)票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規(guī)定的缺失從某種程度上默認(rèn)和縱容了高等教育管理活動(dòng)中權(quán)力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。

針對這些問題，我們認(rèn)為迫切需要從以下幾個(gè)方面對高校在行使職權(quán)時(shí)無法可制的狀況加以改變。

第一，高校擁有的行政職權(quán)應(yīng)有明確的授權(quán)。中央與地方應(yīng)建立良性協(xié)調(diào)機(jī)制，使各級(jí)、各種行政法規(guī)作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行定期必要的監(jiān)管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎(chǔ)。

第二，嚴(yán)格規(guī)范高校行使行政職權(quán)時(shí)的程序，尤其是對一些嚴(yán)重影響相對人權(quán)益的行為應(yīng)制定相應(yīng)程序規(guī)范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機(jī)會(huì)，并送達(dá)正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學(xué)、不頒發(fā)畢業(yè)證、不授予學(xué)位這類嚴(yán)重影響相對人權(quán)益的行為應(yīng)建立聽證制度。只有這樣，才不會(huì)使教育行政管理成為行政程序的一片盲區(qū)。

教育行政職權(quán)的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現(xiàn)行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時(shí)能得到法律切實(shí)有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟(jì)制度。

三、高校侵權(quán)“無門救濟(jì)”

1999年4月，北京海淀區(qū)法院受理了田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案。該案的原告田永是北京科技大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院物理化學(xué)系94級(jí)學(xué)生。1996年2月29日，田永在參加電磁學(xué)課程補(bǔ)考過程中，中途去廁所，掉出隨身攜帶寫有電磁學(xué)公式的紙條，被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)，停止了田永的考試。北京科技大學(xué)根據(jù)該校“068”號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》第三條第五項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定田永的行為屬于“夾帶”的性質(zhì)，決定對田永按退學(xué)處理；并填發(fā)了學(xué)籍變動(dòng)通知。但北科大沒有直接向田永宣布處分決定和送達(dá)變更學(xué)籍通知，也未給田永辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學(xué)生的身份參加黨團(tuán)學(xué)習(xí)及學(xué)校組織的活動(dòng)，并完成了學(xué)校制定的教學(xué)計(jì)劃，學(xué)習(xí)成績和畢業(yè)論文已經(jīng)達(dá)到高等學(xué)校畢業(yè)生水平。1998年6月，臨近田永畢業(yè)，被告北京科技大學(xué)有關(guān)部門以原告田永不具有學(xué)籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證。原告田永認(rèn)為被告行為違法，侵犯了其基本權(quán)利，請求法院撤銷被告的決定。海淀區(qū)法院經(jīng)審查后，認(rèn)定北科大的“068號(hào)通知”與教育行政部門有關(guān)規(guī)章的規(guī)定相抵觸，對田永的退學(xué)處理屬于無效行為，判令北科大頒發(fā)給田永畢業(yè)證、學(xué)位證。北科大不服上訴，二審法院駁回上訴，維持原判。

海淀區(qū)法院經(jīng)審查認(rèn)為，在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予了它們一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對人之間存在著特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條所指的被告是行政機(jī)關(guān)，但是為了維護(hù)管理相對人合法權(quán)益，監(jiān)督事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依法行使國家賦予的行政管理職權(quán)，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[vi]

這個(gè)案件的受理和最終判決在高教實(shí)務(wù)界、法學(xué)界引起了廣泛關(guān)注和深入的探討。根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可向法院提起行政訴訟。從字面上理解，具體行政行為是行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時(shí)的行為表現(xiàn)。但是行政法并不排除經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托其他社會(huì)組織行使行政職權(quán)的特殊情況。許多法律法規(guī)就明確授權(quán)給行政機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)組織行政職權(quán)。如《中華人民共和國學(xué)位條例的暫行實(shí)施辦法》規(guī)定，學(xué)士學(xué)位由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予，碩士、博士學(xué)位由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。授予學(xué)位的高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)提出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公布。有資格授予學(xué)位的高校在學(xué)位授予領(lǐng)域，行使的是法規(guī)授予的教育行政職權(quán)。

因此，俗稱“民告官”的行政訴訟的被告并不只是行政機(jī)關(guān)。像高校這樣的事業(yè)組織經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托行使行政職權(quán)時(shí)，亦可擔(dān)任行政主體角色，也應(yīng)遵循行政法的基本原則和程序，因此也是行政訴訟的適格被告。然而，到目前為止仍沒有法律和有效的司法解釋明確規(guī)定高校的行政訴訟被告資格。這就成為許多法院仍不受理的這類行政案件的直接原因。

在行政法制中，管理相對人除了可通過行政訴訟獲取救濟(jì)，還可通過另一種事后救濟(jì)途徑-行政復(fù)議-維護(hù)自己的權(quán)益。行政復(fù)議制度是行政相對人認(rèn)為行政主體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是我國主要的行政救濟(jì)途徑，也是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。它利用行政層級(jí)中的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，通過相對人的申請使上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案對下級(jí)部門的工作進(jìn)行審查監(jiān)督。對于下級(jí)行政部門而言，由上級(jí)主管部門督察和糾正自己的錯(cuò)誤，是下級(jí)對上級(jí)應(yīng)具有的服從義務(wù)。下級(jí)改正錯(cuò)誤時(shí)，也沒有很大的抵觸情緒，十分利于行政復(fù)議決定的落實(shí)。為了保證行政復(fù)議的公正公開和防止行政機(jī)關(guān)復(fù)議的拖沓，行政復(fù)議法賦予相對人在行政復(fù)議過程中的陳述權(quán)、辯解權(quán)，并對復(fù)議的受理、審查、決定的期限等進(jìn)行了規(guī)定，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守法定的期限，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政復(fù)議的一個(gè)重要優(yōu)點(diǎn)是它不收取任何費(fèi)用。這對處于相對人地位的學(xué)生尋求法律救濟(jì)來說是十分有利的。但是，當(dāng)前高校與主管行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的模糊使得規(guī)范兩者在復(fù)議活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)成為一個(gè)十分棘手的問題。這也是造成我國教育行政復(fù)議制度發(fā)展滯后的重要原因。在田永案中，田永所在的學(xué)院曾就北科大對田永的校級(jí)處理決定向國家教育行政部門進(jìn)行申訴。國家教委也曾下文指出北科大的處理決定不符合國家的有關(guān)規(guī)定。但北科大并未采納國家教委的意見，對田永重新做出處理。如果有健全的行政復(fù)議救濟(jì)制度，田永的問題就可能在行政訴訟之前得到解決。這不僅能減少各方當(dāng)事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續(xù)和穩(wěn)定。

綜上所述，作為教育行政救濟(jì)制度兩塊基石的行政訴訟和行政復(fù)議目前都存在許多不足之處。為了結(jié)束高校侵權(quán)救濟(jì)無門的現(xiàn)狀，我們應(yīng)盡快建立教育行政復(fù)議制度和將教育行政行為明確規(guī)定在行政訴訟法中。只有這樣才能使高校在做出對相對人影響重大的決定時(shí)，既受行政法律基本原則和行政程序的規(guī)范，也受上級(jí)主管教育行政部門的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的司法審查約束；也只有這樣才不至于放任高校隨意侵犯受教育者的基本權(quán)利，才能保證行政法治原則的順利實(shí)現(xiàn)。

我們相信，在解決好以上幾方面問題之后，中國高等教育必能迎著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的春風(fēng)，在新世紀(jì)取得更大的發(fā)展。

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注釋：

[i]朱永新。高等學(xué)校教學(xué)管理系統(tǒng)研究[M].南京：江蘇教育出版社，1998年2月。

[ii]王鋒。“劉燕文訴北大案”的法律思考[J].北京：法制日報(bào)，2000年1月16日。

[iii]王紹光。多元與統(tǒng)一-第三部門國際比較研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.6.

[iv]王名揚(yáng)。法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.127.因公務(wù)法人法文（l‘etablissementpublic）的名稱是公共機(jī)構(gòu)，一些學(xué)者也將這類組織稱為公共機(jī)構(gòu)。但筆者認(rèn)為，將這類組織譯為公務(wù)法人更能突現(xiàn)其法律地位的獨(dú)特性。

篇2

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；研究方法；經(jīng)濟(jì)學(xué)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)之所以有別于其他經(jīng)濟(jì)學(xué)而成為一門新的學(xué)科，關(guān)鍵不取決于它的研究對象，而是它的分析方法。與舊制度主義者一樣，新制度主義者也是從批判流行經(jīng)濟(jì)理論“過于抽象”人手，但降低抽象程度意味著要完全或在很大程度上放棄建立在確定性和無限理性基礎(chǔ)之上的古典和新古典理論的基本假設(shè)。放棄這一基本假設(shè)的方法論無論是從整體上還是局部上說都是意義巨大的。本文首先分析新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的關(guān)系，進(jìn)而討論新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的特點(diǎn)，最后對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論進(jìn)行比較。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的關(guān)系

諾思指出：“我們應(yīng)注意不斷地把傳統(tǒng)正規(guī)新古典價(jià)格理論與我們的制度理論結(jié)合起來。我們的最終目的不是試圖去替代新古典理論，我們的目的是使制度經(jīng)濟(jì)學(xué)成為對人類更有用的理論。這就意味著新古典理論中對我們有用的部分——特別是作為一套強(qiáng)有力分析工具的價(jià)格理論應(yīng)與我們正在構(gòu)建的制度理論很好的結(jié)合在一起。”新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是在批判新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但這種批判并非全盤的否定，而是在批判的基礎(chǔ)上加以繼承、發(fā)展和揚(yáng)棄。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)是一些有關(guān)理性和信息的苛刻假設(shè)，它隱含地假設(shè)制度是既定的，更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)的效率而忽略經(jīng)濟(jì)制度對經(jīng)濟(jì)績效的影響。思拉恩·埃格特森指出被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略的三個(gè)問題：(1)各種可供選用的社會(huì)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)組織如何影響經(jīng)濟(jì)行為、資源配置和均衡結(jié)果。(2)在同樣的法律制度下，經(jīng)濟(jì)組織的形式為什么會(huì)使經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生變化。(3)控制生產(chǎn)與交換的基本社會(huì)與政治規(guī)則背后的邏輯是什么，它們是如何變化的。而這些問題恰恰是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)。威廉姆森認(rèn)為，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法從本質(zhì)上說和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)是一致的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在一些方面對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行了繼承，但新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“新”也表明在方法論上有所突破：(1)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)給出了充分假設(shè)，即制度有深刻的效率因素。(2)資本主義經(jīng)濟(jì)制度的重要性不僅在于技術(shù)本質(zhì)，也在于其獨(dú)特的管理方式和結(jié)構(gòu)。后者帶來了不同組織類型中信息傳遞和激勵(lì)的區(qū)別。(3)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)使用的比較方法是兩種可行形式之間的比較，而不是將可行形式與抽象無摩擦形式進(jìn)行比較。總之，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系可表述為：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是在把制度作為內(nèi)生變量的條件下，用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法去分析制度問題，是對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變量假設(shè)部分的進(jìn)一步發(fā)展。

二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的特點(diǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)流派在研究和發(fā)展過程中逐步形成了制度分析的路徑和傳統(tǒng)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更注重從生活的實(shí)際問題出發(fā)，通過對現(xiàn)實(shí)生活的詳細(xì)考察，尋求解決問題的答案，表現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)：第一，重視制度對經(jīng)濟(jì)績效的影響。以經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)生、變遷及其作用為主要的研究對象。交易費(fèi)用的存在必然會(huì)對制度結(jié)構(gòu)及人們具體的經(jīng)濟(jì)選擇行為產(chǎn)生影響。顯然制度的產(chǎn)生和使用需要投入真實(shí)的資源，這里就不可避免地涉及交易費(fèi)用，然而這樣顯而易見的問題卻經(jīng)歷了很長時(shí)間才被認(rèn)識(shí)到。不僅是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，即使是他們的批評(píng)者也都想當(dāng)然地把這些制度和交易費(fèi)用看成黑箱或無摩擦狀態(tài)。這與他們在經(jīng)濟(jì)研究過程中舍棄制度變量緊密相關(guān)。第二，試圖從文化、心理、歷史、法律的角度尋找制度產(chǎn)生的原因和存在的基礎(chǔ)。制度的一種產(chǎn)生方式是通過人類的長期經(jīng)驗(yàn)形成的。當(dāng)一種經(jīng)驗(yàn)或習(xí)俗被足夠多的人采用時(shí)，這種規(guī)則就會(huì)逐漸變成一種傳統(tǒng)并被長期地保持下去，鎖定為一種行為方式或傳統(tǒng)習(xí)俗。因此，在日常生活中占有重要地位的規(guī)則多數(shù)是在社會(huì)中通過一種漸進(jìn)式反饋和調(diào)整的演化過程發(fā)展起來的。并且，多種制度的特有內(nèi)容都將漸進(jìn)地沿著一條穩(wěn)定的路徑演變。學(xué)者稱這樣的規(guī)則為“內(nèi)在制度”。凡勃侖把制度形成的基礎(chǔ)歸于思想和習(xí)慣，“制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對有關(guān)的某些關(guān)聯(lián)或某些作用的一般思想習(xí)慣”，而思想習(xí)慣又是從人類本能產(chǎn)生的。加爾布雷思則認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的“經(jīng)濟(jì)制度”(私有制、貨幣、商業(yè)、利潤等)只不過是心理現(xiàn)象(風(fēng)俗、習(xí)慣、倫理、道德)的反映和體現(xiàn)，起決定作用的是法律關(guān)系、人們的心理及其他非經(jīng)濟(jì)因素。注重對包括習(xí)慣、思想在內(nèi)的內(nèi)在制度的研究是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的鮮明特點(diǎn)。第三，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)驗(yàn)和案例的研究。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，案例研究非常普遍。案例研究對經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的解釋具有一定的說服力，同時(shí)，對制度變遷的路徑依賴問題的研究，必須注意這樣的事實(shí)，即小概率事件可能使制度變遷的路徑依賴發(fā)生改變。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中非常關(guān)注“微觀”問題，同時(shí)將個(gè)案研究提升到“一般化”的層次。阿爾斯通指出：“借助關(guān)于制度的理論知識(shí)和現(xiàn)有成果，案例研究方法常常是推動(dòng)我們積累關(guān)于制度變革理論知識(shí)的唯一方法。”

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基準(zhǔn)和理論工具

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的理論基準(zhǔn)就是科斯定理。科斯定理是以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯的名字命名的，其核心思想是交易成本。在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》中，羅伯特·D·庫特對“科斯定理”做出如下解釋：“從強(qiáng)調(diào)交易成本解釋的角度說，科斯定理可描述如下：只要交易成本等于零，法定權(quán)利(即產(chǎn)權(quán))的初始配置并不影響效率。”科斯定理是認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)功能的理論基準(zhǔn)。科斯定理說明，在交易成本為零的條件下，就所有制來說，無論它是國有或非國有，誰擁有財(cái)產(chǎn)對效益并不相關(guān)。而在現(xiàn)實(shí)生活中，產(chǎn)權(quán)的所有是同效益密切相關(guān)的。科斯定理的力量在于，它指出尋找答案的路徑：究竟是現(xiàn)實(shí)生活中的什么因素與科斯定理的前提假設(shè)恰恰相反，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)與效益無關(guān)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論工具是交易費(fèi)用理論，交易費(fèi)用理論是整個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論大廈的基礎(chǔ)。1937年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中首次提出交易費(fèi)用理論。該理論認(rèn)為，企業(yè)和市場是兩種可相互替代的資源配置機(jī)制。由于存在有限理性、機(jī)會(huì)主義、不確定性與小數(shù)目等條件，使得市場交易費(fèi)用高昂，為節(jié)約交易費(fèi)用，企業(yè)作為代替市場的新型交易形式應(yīng)運(yùn)而生。交易費(fèi)用決定了企業(yè)的存在，企業(yè)采取不同的組織方式的最終目的也是為節(jié)約交易費(fèi)用。他指出，市場和企業(yè)都是兩種不同的組織勞動(dòng)和分工的方式(即兩種不同的“交易”方式)，企業(yè)產(chǎn)生的原因是企業(yè)組織勞動(dòng)和分工的交易費(fèi)用低于市場組織勞動(dòng)和分工的費(fèi)用。一方面，企業(yè)作為一種交易形式，可把若干個(gè)生產(chǎn)要素的所有者和產(chǎn)品的所有者組成一個(gè)單位參加市場交易，從而減少交易者的數(shù)目和交易中的摩擦，因而降低交易成本；另一方面，在企業(yè)之內(nèi)市場交易被取消了，伴隨著市場交易的復(fù)雜結(jié)構(gòu)被企業(yè)家所替代，企業(yè)家指揮生產(chǎn)，因此，企業(yè)替代了市場。由此可見，無論是企業(yè)內(nèi)部交易還是市場交易，都存在著不同的交易費(fèi)用。而企業(yè)替代市場是因?yàn)橥ㄟ^企業(yè)交易而形成的交易費(fèi)用比通過市場交易而形成的交易費(fèi)用低。所謂交易費(fèi)用是指企業(yè)用于尋找交易對象、訂立合同、執(zhí)行交易、洽談交易、監(jiān)督交易等方面的費(fèi)用與支出，主要由搜索成本、談判成本、簽約成本與監(jiān)督成本等構(gòu)成。企業(yè)運(yùn)用收購、兼并、重組等資本運(yùn)營方式，可將市場內(nèi)部化，消除由于市場的不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低交易費(fèi)用。科斯這一思想為產(chǎn)權(quán)理論奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但科斯的思想在很長時(shí)間內(nèi)一直被理論界所忽視，直到上世紀(jì)60年代才引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的廣泛重視。盡管交易費(fèi)用理論還很不完善，存在很多需改進(jìn)之處，但交易費(fèi)用這一思想的提出，改變了經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)面目，給呆板的經(jīng)濟(jì)學(xué)增添了新活力。它打破了(新)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)建立在虛假假設(shè)之上的完美經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的一統(tǒng)天下，為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究開辟了新的分析視角和新的研究領(lǐng)域。它的意義不僅在于使經(jīng)濟(jì)學(xué)更加完善，而且這一思想的提出，改變了人們的傳統(tǒng)觀念。正如科斯本人所說：“認(rèn)為《企業(yè)的性質(zhì)》的發(fā)表對經(jīng)濟(jì)學(xué)的最重要后果就是引起人們重視企業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的重要作用那就錯(cuò)了。在我看來，人們極有可能產(chǎn)生這種想法。我認(rèn)為這篇文章在后來會(huì)被視為重要貢獻(xiàn)的是將交易成本明確地引入了經(jīng)濟(jì)分析。”也許，該理論目前應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)生活中還有距離，但我們不能因此而否定其對經(jīng)濟(jì)理論的巨大創(chuàng)新意義。四、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論的比較

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論上的區(qū)別在于：前者采用微觀、個(gè)體主義的研究方法；后者采用宏觀、整體主義的研究方法。前者以科斯定理和交易費(fèi)用為理論基準(zhǔn)，后者以勞動(dòng)價(jià)值論和剩余價(jià)值理論為參照系。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本方法論是以個(gè)人主義、功利主義和自由主義為主。個(gè)人主義的方法論意味著所有的經(jīng)濟(jì)績效最后必須由個(gè)人行為來解釋。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派對主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”的假定予以繼承，而不同意其理性人的假定，在現(xiàn)實(shí)世界中由于人所處的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的復(fù)雜性及人自身能力的限制性，信息是稀缺的資源，因此總有意識(shí)地想把事情做得最好的人可能會(huì)導(dǎo)致：想達(dá)到理性意識(shí)，但又是有限的。所以經(jīng)濟(jì)人行為的有限理性就成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的第二個(gè)基本假定。在其基本假定之后，他們?nèi)岳^承了古典的個(gè)人主義方法論，同時(shí)就不可避免地使用與這一方法論相一致的經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和分析方法。如，效用、效率、邊際、成本收益分析、均衡等概念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人的理性和人所面對環(huán)境的理想化假定做出了更加切合現(xiàn)實(shí)的修正，并借助交易費(fèi)用概念論證了在存在交易費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)世界里，產(chǎn)權(quán)制度與資源配置效率之間的相關(guān)性，得出了經(jīng)濟(jì)人活動(dòng)其中的市場制度有改進(jìn)的必要而不能被理想化和永恒化的結(jié)論。其對市場現(xiàn)實(shí)分析得出的產(chǎn)權(quán)理論，成為支撐其整個(gè)制度變遷理論大廈的基石。但其整個(gè)學(xué)說仍是建立在斯密的功利主義、個(gè)人主義和自由主義等經(jīng)濟(jì)人命題之上的，其研究方法本質(zhì)上仍是新古典主義的。經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論以辯證唯物主義和歷史唯物主義為基本方法論，把人類社會(huì)發(fā)展的歷史看成是一個(gè)自然發(fā)展的、不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程，它既闡明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中制度的產(chǎn)生、發(fā)展及變遷，揭示了制度的動(dòng)態(tài)性、歷史性及其演變規(guī)律，又從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度闡釋了制度創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)力發(fā)展之間的辯證關(guān)系。既分析了微觀層面的制度，又分析了宏觀層面的制度及其相互關(guān)系，體現(xiàn)了宏觀與微觀、抽象與具體的辯證統(tǒng)一。在理論分析中，堅(jiān)持了從具體到抽象、再從抽象到具體的邏輯演繹分析方法。在理論和史實(shí)的分析中，堅(jiān)持了邏輯與歷史相統(tǒng)一的分析方法。馬克思制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論背景是他的社會(huì)歷史哲學(xué)觀。馬克思的社會(huì)系統(tǒng)觀、結(jié)構(gòu)觀、發(fā)展觀、動(dòng)力觀和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化觀，為其制度研究提供了有力的哲學(xué)工具，使其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)形成了一個(gè)系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的、宏觀的理論體系。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論相似處在于：第一，都注重邏輯分析與歷史分析相結(jié)合，都對制度進(jìn)行了系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思曾說過：“在詳細(xì)描述長期變遷的各種現(xiàn)存理論中，馬克思的分析框架是最有說服力的，這恰恰是因?yàn)樗诵鹿诺浞治隹蚣芩z漏的所有因素：制度、產(chǎn)權(quán)、國家和意識(shí)形態(tài)。馬克思強(qiáng)調(diào)在有效率的經(jīng)濟(jì)組織中產(chǎn)權(quán)的重要性，以及在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度與新技術(shù)的生產(chǎn)力之間產(chǎn)生的不適應(yīng)性。這是一個(gè)根本性的貢獻(xiàn)。”新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)明顯地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)基本方法論的影響，主要表現(xiàn)在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把制度作為分析對象，分析制度的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷，提出制度的動(dòng)態(tài)性和歷史性，這是借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)對人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生、演變規(guī)律的分析。第二，都強(qiáng)調(diào)制度在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。馬克思定義的“制度”即經(jīng)濟(jì)關(guān)系與豎立其上的上層建筑，它的變更不是人自由意志選擇的結(jié)果，而是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，它有自身的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。但制度對生產(chǎn)力有反作用，與之相適應(yīng)的制度安排能極大地促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，反之則阻礙發(fā)展。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為制度在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定作用。在1971年發(fā)表的《制度變遷與經(jīng)濟(jì)增長》一文中，諾思明確提出制度變遷對經(jīng)濟(jì)增長十分重要的觀點(diǎn)。他說“制度安排的發(fā)展才是主要的改善生產(chǎn)效率和要素市場的歷史原因。”在1973年出版的《西方世界的興起》中進(jìn)一步指出：“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)。”也就是說，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更強(qiáng)調(diào)制度的決定性作用。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)：技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、教育、資本積累等各種因素都不是經(jīng)濟(jì)增長的根本原因，它們不過是由制度創(chuàng)新所引起的某些變化，以及這些變化最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的表現(xiàn)而已，對經(jīng)濟(jì)增長起決定作用的只有制度因素。

五、結(jié)論

篇3

資產(chǎn)核算方面

1．貨幣資金中的“其他貨幣資金”的明細(xì)科目取消了“在途貨幣資金”，增加了“信用卡存款”、“信用保證金存款”、“存出投資款”。

2．應(yīng)收項(xiàng)目核算

（l）計(jì)提壞賬準(zhǔn)備的范圍不同。新制度規(guī)定企業(yè)發(fā)生的購銷活動(dòng)產(chǎn)生的應(yīng)收賬款和非購銷活動(dòng)產(chǎn)生的應(yīng)收債權(quán)（例如各種賠款、存出保證金、備用金以及向職工收取的各種墊付款項(xiàng)）都可以提取壞賬準(zhǔn)備。

（2）計(jì)提比例不同。新制度規(guī)定企業(yè)在確定壞賬準(zhǔn)備的計(jì)提比例時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)以往的經(jīng)驗(yàn)。債務(wù)單位的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況和現(xiàn)金流量的情況以及其他相關(guān)的信息合理估計(jì)，沒有原制度的3‰－5‰比例限制，但是下列情況不得全額計(jì)提壞賬準(zhǔn)備：當(dāng)年發(fā)生的應(yīng)收賬款；計(jì)劃對應(yīng)收款項(xiàng)重組；與關(guān)聯(lián)方發(fā)生的應(yīng)收款項(xiàng)；其他已逾期，但無確鑿證據(jù)表明不能收回的應(yīng)收款項(xiàng)。

（3）壞賬損失的處理方法不同。原會(huì)計(jì)制度使用的直接轉(zhuǎn)銷法有修于權(quán)責(zé)發(fā)生制，新會(huì)計(jì)制度一律采用備抵法。

（4）為了解決計(jì)提壞賬準(zhǔn)備的隨意性問題，新會(huì)計(jì)制度規(guī)定不得提取秘密準(zhǔn)備。秘密準(zhǔn)備是指超過資產(chǎn)實(shí)際損失多提取的資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。

3．存貨核算

（1）期末存貨的計(jì)價(jià)不再僅僅是原始成本，采用成本與市價(jià)孰低計(jì)價(jià)。

（2）接受捐贈(zèng)的存貨計(jì)價(jià)方式不同。新制度要求分不同情況處理：捐贈(zèng)方提供憑據(jù)的；捐贈(zèng)存貨存在活躍市場的；不存在活躍市場的。

（3）債務(wù)重組和非貨幣交易取得的存貨，按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則處理。

（4）按估計(jì)價(jià)值入賬的盤盈存貨，改按市場價(jià)格計(jì)價(jià)。

（5）舊會(huì)計(jì)制度對盤盈、盤虧的存貨進(jìn)行掛賬待處理，然后轉(zhuǎn)批；新制度規(guī)定本經(jīng)股東大會(huì)批準(zhǔn)的，可以先處理，如果其后批準(zhǔn)處理的金額與已處理的金額不一致的，應(yīng)按其差額調(diào)整會(huì)計(jì)報(bào)表相關(guān)項(xiàng)目的年初數(shù)。

（6）期末存貨市價(jià)低于存貨歷史成本的差額，新制度規(guī)定直接計(jì)入“管理費(fèi)用”，年末在資產(chǎn)減值準(zhǔn)備明細(xì)表反映。舊會(huì)計(jì)制度是計(jì)入“存貨跌價(jià)損失”科目，年末在利潤表反映。

4．固定資產(chǎn)核算

（l）對外商企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備退還的增值稅款沖減固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值。

（2）投資人投入的固定資產(chǎn)，原來按投資方投出資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值入賬；新制度規(guī)定按各方確認(rèn)價(jià)值入賬。

（3）融資租賃，舊會(huì)計(jì)制度規(guī)定按協(xié)議支出數(shù)入賬，新會(huì)計(jì)制度改變?yōu)榘醋赓U開始回租賃資產(chǎn)的原賬面價(jià)值與最低租賃付款額的現(xiàn)值兩者中較低者為入賬價(jià)值。如果融資租賃資產(chǎn)占資產(chǎn)總額比例等于或小于30％的，在租賃開始日按最低租賃付款額作為入賬價(jià)值。

（4）對捐贈(zèng)固定資產(chǎn)，舊會(huì)計(jì)制度規(guī)定按重置完全價(jià)值入賬；新制度規(guī)定按捐贈(zèng)人提供的憑據(jù)入賬，沒有憑據(jù)的按同類資產(chǎn)的市場價(jià)格入賬，沒有同類固定資產(chǎn)的市場價(jià)格的按其可帶來的未來收益的現(xiàn)值入賬。

（5）對無償調(diào)入的固定資產(chǎn)價(jià)值，舊會(huì)計(jì)制度按調(diào)出單位的原值入賬，新制度改為按調(diào)入單位凈值加運(yùn)雜費(fèi)、安裝費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以后折舊按尚可使用年限計(jì)提。

（6）通過債務(wù)重組、非貨幣易換入固定資產(chǎn)的處理，執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定。

（7）盤盈的固定資產(chǎn)，舊會(huì)計(jì)制度規(guī)定按重置成本入賬；新制度改為按同類市場價(jià)值減去按新舊程度估定的折耗價(jià)值后的凈值入賬。

（8）對所建造的固定資產(chǎn)，如果已經(jīng)達(dá)到使用狀態(tài)，但未辦理竣工手續(xù)的，按估計(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)賬戶計(jì)提折舊。

（9）對固定資產(chǎn)預(yù)計(jì)使用年限和使用方法，舊會(huì)計(jì)制度按凈殘值率3％－5％，外資企業(yè)為10％；新制度規(guī)定由企業(yè)自行決定，根據(jù)固定資產(chǎn)的類別、特點(diǎn)、自己的實(shí)際情況確定。

（10）對于接受捐贈(zèng)的使用過的固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)整后的預(yù)計(jì)價(jià)值和預(yù)計(jì)尚可使用年限和凈殘值率，及選用的折舊方法進(jìn)行處理。

（11）新增“未確認(rèn)融資費(fèi)用”科目，核算企業(yè)在融資租賃固定資產(chǎn)中，租賃開始日租賃資產(chǎn)的原賬面價(jià)值與最低租賃付款額的現(xiàn)值之間的差額。

（12）盤盈的固定資產(chǎn)與盤盈存貨處理相同，年末不得掛賬。

（13）新增的“固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備”科目，期未按單項(xiàng)計(jì)提固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，損失計(jì)入“營業(yè)外支出”。

5．無形資產(chǎn)核算

（l）新制度對無形資產(chǎn)核算定義為：為企業(yè)生產(chǎn)商品和提供勞務(wù)、出租給他人、或?yàn)楣芾砟康亩钟械摹]有實(shí)物形態(tài)的非貨幣性長期資產(chǎn)。

（2）增加了非貨幣易無形資產(chǎn)的處理。

（3）無形資產(chǎn)后續(xù)發(fā)生的費(fèi)用，計(jì)入當(dāng)期損益。

（4）出售無形資產(chǎn)的凈收益，計(jì)入營業(yè)外收入，出租無形資產(chǎn)的收益，計(jì)入其他業(yè)務(wù)收入。

（5）增加“無形資產(chǎn)減值準(zhǔn)備”科目，按單項(xiàng)計(jì)提減值準(zhǔn)備，減值損失計(jì)入“營業(yè)外支出”。

6．新增“在建工程減值準(zhǔn)備”科目，減值損失計(jì)入“營業(yè)外支出”。

7．取消“遞延資產(chǎn)”科目，籌建期間發(fā)生的費(fèi)用計(jì)入“長期待攤費(fèi)用”，自開始生產(chǎn)經(jīng)營當(dāng)月起一次計(jì)入損益，計(jì)入管理費(fèi)用。8．投資核算

（l）投資成本劃分為初始成本與新的投資成本。

（2）以非現(xiàn)金資產(chǎn)投資視為非貨幣易。

（3）增加“委托貸款”科目，下設(shè)“本金”、“利息”、減值準(zhǔn)備三個(gè)明細(xì)科目，核算企業(yè)按規(guī)定委托金融機(jī)構(gòu)向其他單位貸出的款項(xiàng)。委托貸款利息按期計(jì)提，確認(rèn)收益，但逾期未收回的，要沖回利息收入，在備查賬上登記、催收。收回后再調(diào)增收益。老本金可收回額低于原計(jì)成本，要計(jì)提減值準(zhǔn)備。

負(fù)債核算

1．流動(dòng)負(fù)債科目增加2個(gè)：“待轉(zhuǎn)資產(chǎn)價(jià)值”和“預(yù)計(jì)負(fù)債”；報(bào)表項(xiàng)目增加五個(gè)：“預(yù)計(jì)負(fù)債”。長期負(fù)債包括的內(nèi)容增加了“專項(xiàng)應(yīng)付款”，取消了“住房周轉(zhuǎn)金”。

2．對于受托代銷商品需確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債“代銷商品款”。

3．統(tǒng)一分配給股東的勝利和利潤，列為“應(yīng)付股利”，原制度僅包括現(xiàn)金股利，不含應(yīng)付利潤。

4．對符合負(fù)債確認(rèn)條件的或有負(fù)債，應(yīng)該確認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的負(fù)債

5．單獨(dú)核算的專項(xiàng)撥款，計(jì)入“專項(xiàng)應(yīng)付款”，待項(xiàng)目完工后，按照形成固定資產(chǎn)的價(jià)值轉(zhuǎn)入“資本公積”。

6．無法支付的應(yīng)付賬款原來計(jì)入營業(yè)外收入，新制度規(guī)定計(jì)入資本公積。

7．借款費(fèi)用核算單獨(dú)設(shè)立準(zhǔn)則。

所有者權(quán)益核算

1．接受現(xiàn)金和非現(xiàn)金捐贈(zèng)分開核算。

2．新設(shè)“資本公積——撥款轉(zhuǎn)入”，企業(yè)收到國家撥入的專門用于技術(shù)改造、技術(shù)研究等的撥款項(xiàng)目完成后，形成各項(xiàng)資產(chǎn)的部分，應(yīng)按實(shí)際成本，借記“固定資產(chǎn)”等科目，貸記有關(guān)科目；同時(shí)，借記“專項(xiàng)應(yīng)付款”科目，貸計(jì)本科目。

3．新設(shè)“資本公積——股權(quán)投資準(zhǔn)備”，一直到企業(yè)投資轉(zhuǎn)讓后，減去未來應(yīng)交所得稅后的金額入賬資本公積；準(zhǔn)備是不允許直接轉(zhuǎn)增資本的，只有待實(shí)際價(jià)值實(shí)現(xiàn)時(shí)才轉(zhuǎn)。

4．確實(shí)無法支付的應(yīng)付賬款計(jì)入“資本公積”。

5．新制度允許盈余公積用于分配現(xiàn)金股利或利潤。

收入、成本、費(fèi)用及利潤分配

1．收入強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)重于形式原則”。

2.處置無形資產(chǎn)的凈收益計(jì)入營業(yè)外收入。

3．處置無形資產(chǎn)的凈損失、計(jì)提的無形資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、在建工程減值準(zhǔn)備都計(jì)入營業(yè)外支出。

4．存貨跌價(jià)損失計(jì)入“管理費(fèi)用”。

5．進(jìn)一步明確所得稅費(fèi)用的核算原則和方法。

6．利潤分配明細(xì)科目新增7個(gè)，分別是：提取儲(chǔ)備基金（外資）、提取企業(yè)發(fā)展基金、提取職工獎(jiǎng)勵(lì)及福利基金、利潤歸還投資、單項(xiàng)留用的利潤、補(bǔ)充流動(dòng)資金、歸還借款的利潤。加上未變的8個(gè)，總共15個(gè)。

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告變動(dòng)

1．增加的報(bào)表和內(nèi)容：

（l）增加了“資產(chǎn)減值準(zhǔn)備明細(xì)表”。

（2）較詳細(xì)的規(guī)定了附注的內(nèi)容及編制要求。

2．會(huì)計(jì)報(bào)表的變動(dòng)：將原分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表分為分布報(bào)表（地區(qū)報(bào)表）和分部報(bào)表（業(yè)務(wù)分部）。

3．新制度規(guī)定報(bào)表9種，附表6種（資產(chǎn)負(fù)債表附表3種，利潤表附表3種）。

4．資產(chǎn)負(fù)債表變動(dòng)情況：

（l）各項(xiàng)資產(chǎn)均按凈值反映（固定資產(chǎn)除外）。委托貸款準(zhǔn)備分別反映在短期投資和長期投資項(xiàng)目中。

（2）表內(nèi)不再有“待處理財(cái)產(chǎn)損益”，科目還存在，年末要處理，不許掛賬。

（3）負(fù)債類增加“預(yù)計(jì)負(fù)債”項(xiàng)目。

5．利潤表的變動(dòng)情況：

（l）將“營業(yè)費(fèi)用”挪到“其他業(yè)務(wù)利潤”下。

（2）取消“存貨跌價(jià)損失”項(xiàng)目，轉(zhuǎn)入管理費(fèi)用核算，不再作為利潤表的一個(gè)項(xiàng)目。

6．現(xiàn)金流量表變動(dòng)情況：

（l）經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流量中，不再將增值稅價(jià)稅分離。

（2）項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)合并，簡化了項(xiàng)目分類（詳見《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》）。

從本次會(huì)計(jì)制度改革來看，主要體現(xiàn)了以下3個(gè)內(nèi)容：

1．貫徹謹(jǐn)慎性原則，全面計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》根據(jù)會(huì)計(jì)穩(wěn)健原則的要求，對會(huì)計(jì)要素進(jìn)行了重新定義，對那些不符合會(huì)計(jì)要素定義、不符合會(huì)計(jì)要素確認(rèn)和計(jì)量的內(nèi)容進(jìn)行了全面的修改，規(guī)定企業(yè)對不實(shí)資產(chǎn)必須提取減值準(zhǔn)備，包括壞賬準(zhǔn)備、存貨跌價(jià)準(zhǔn)備、短期投資跌價(jià)準(zhǔn)備、長期投資減值準(zhǔn)備、固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、在建工程減值準(zhǔn)備、無形資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、委托貸款減值準(zhǔn)備。從會(huì)計(jì)制度規(guī)范的角度，努力解決企業(yè)的盈虧不實(shí)、短期行為和會(huì)計(jì)信息失真等問題，促使企業(yè)卸掉包袱、輕裝上陣。

2．實(shí)行會(huì)計(jì)與稅收相分離的做法。企業(yè)實(shí)行的會(huì)計(jì)制度與稅收制度相分離是國際上通行的做法，在實(shí)際工作中，會(huì)計(jì)制度如有與稅收制度不一致或不協(xié)調(diào)，要根據(jù)會(huì)計(jì)制度計(jì)算財(cái)務(wù)成果，按照稅收制度計(jì)算調(diào)整后的應(yīng)稅利潤。比如，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度規(guī)定股份公司提取呂項(xiàng)準(zhǔn)備，提取比例由企業(yè)自行確定，這就必然出現(xiàn)會(huì)計(jì)制度與國家稅收規(guī)定不一致的地方，在這種情況下，企業(yè)要按照會(huì)計(jì)制度核算，在計(jì)算所得稅時(shí)進(jìn)行納稅調(diào)整。如果不實(shí)行會(huì)計(jì)與稅收相分離，會(huì)計(jì)的穩(wěn)健等若干會(huì)計(jì)原則將無法貫徹。

3．強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)重于形式”原則。實(shí)質(zhì)重于形式作為一項(xiàng)重要的國際會(huì)計(jì)慣例，是指經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于具體表現(xiàn)形式。例如，我國會(huì)計(jì)制度對收入的確認(rèn)做出如下規(guī)定：“銷售商品的收入，應(yīng)在下列條件均能滿足時(shí)予以確認(rèn)：

（l）企業(yè)已將商品所有權(quán)上的主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給購貨方；

（2）企業(yè)既沒有保留通常與所有權(quán)相聯(lián)系的繼續(xù)管理權(quán)，也沒有對已售出的商品實(shí)施控制；

（3）與交易相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利潤能夠流入企業(yè)；

（4）相關(guān)的收入和成本能夠可靠地計(jì)量。

篇4

依法行政是現(xiàn)代法治國家所奉行的普遍準(zhǔn)則，是依法治國的前提和基礎(chǔ)，是我國民主政治建設(shè)的重要組成部分。依法行政，就是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依法律規(guī)定。黨的十五大確立了依法治國的基本方略。2003年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了十年建成“法治政府”的目標(biāo)。依法行政建設(shè)方興未艾，取得了豐碩的成果。

近年來，我國法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)部門，對依法行政的內(nèi)涵、原則、意義、標(biāo)志、制度、保障等展開了深入探討。2001年，中國行政法學(xué)會(huì)即以“依法行政的理論和實(shí)踐”為主題。在國家法律制度層面，從1989年的《行政訴訟法》出臺(tái)，之后《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》等一大批以限制權(quán)力、保障權(quán)利為主線的法律相繼出臺(tái)，可以說依法行政的法律制度已經(jīng)基本建立。但是，如何判斷具體行政主體的依法行政水平仍然是行政法理論和實(shí)務(wù)界的一大難題。我國近年來開始了這方面的研究和實(shí)踐，如中國政法大學(xué)受北京市政府委托開展依法行政考核指標(biāo)體系研究等。方法是建立一個(gè)考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化考核，以考核結(jié)果來評(píng)判行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。但建立何種考核標(biāo)準(zhǔn)體系、如何考核，仍在探索中。

二、深化執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)體系，引入現(xiàn)代管理手段，建立執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制

評(píng)價(jià)公安機(jī)關(guān)的依法行政工作，執(zhí)法質(zhì)量是主要的標(biāo)志。北京市公安局在2001年即正式開展執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作，7年來，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)逐步制度化、規(guī)范化、體系化、科學(xué)化，形成了一整套完善的考評(píng)運(yùn)行體系，成為局屬各單位推動(dòng)中心工作和主要業(yè)務(wù)工作開展的有效形式和載體，有效促進(jìn)了各項(xiàng)奧運(yùn)安保措施的順利落實(shí)，全面提升了整體執(zhí)法水平。但是，任何方法都存在不足。執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的基本方法是：年初制訂標(biāo)準(zhǔn)、中間考核、年底評(píng)分、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，是一個(gè)相對靜態(tài)、滯后的考核評(píng)估過程。為提前掌控執(zhí)法質(zhì)量態(tài)勢并立即做出反應(yīng)，及時(shí)指導(dǎo)改進(jìn)執(zhí)法工作，做到對執(zhí)法質(zhì)量的動(dòng)態(tài)掌控和提前預(yù)警，北京市局在執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的基礎(chǔ)上，引入先進(jìn)理念和執(zhí)法管理手段，依托信息化手段，創(chuàng)建了執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制，通過常量指導(dǎo)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、等級(jí)化管理、提前預(yù)警執(zhí)法傾向性問題并督促整改，實(shí)現(xiàn)了對執(zhí)法質(zhì)量的動(dòng)態(tài)掌控。

預(yù)警機(jī)制起源于軍事戰(zhàn)爭。原指由能夠靈敏、準(zhǔn)確地昭示風(fēng)險(xiǎn)前兆，并能及時(shí)提供警示的機(jī)構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)，以期超前反饋、及時(shí)布置、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。隨著時(shí)代的進(jìn)步，它已成為現(xiàn)代管理手段，如突發(fā)事件、食品監(jiān)管、安全生產(chǎn)、天氣預(yù)報(bào)等都制定預(yù)警機(jī)制，目的是發(fā)揮“常量分析、定量測算、定性評(píng)估、及時(shí)修正、降低風(fēng)險(xiǎn)”的保障作用，防患于未然，降低危害程度。

公安機(jī)關(guān)建立預(yù)警機(jī)制是公安信息化建設(shè)進(jìn)程中的創(chuàng)新嘗試。它主要依靠工作常量的動(dòng)態(tài)管理，充分發(fā)揮信息資源的優(yōu)勢，以信息研判、信息分析為手段，對公安執(zhí)法工作進(jìn)行宏觀掌控和微觀指導(dǎo)。主要特點(diǎn)是打信息攻堅(jiān)戰(zhàn)，爭取主動(dòng)權(quán)；作用是為領(lǐng)導(dǎo)決策提供客觀依據(jù)，為實(shí)戰(zhàn)引導(dǎo)提供情報(bào)支撐。近幾年，預(yù)警機(jī)制對促進(jìn)公安業(yè)務(wù)管理工作的能力和效力越來越廣為人們認(rèn)知和肯定。例如：監(jiān)所管理工作中的綠、黃、紅三級(jí)安全預(yù)警機(jī)制被作為看守所堵塞安全漏洞的長效工作機(jī)制在全國監(jiān)管系統(tǒng)推廣；在第二次全國經(jīng)濟(jì)犯罪經(jīng)偵工作會(huì)議上，時(shí)任公安部部長的同志在會(huì)上明確提出“經(jīng)偵工作必須建立預(yù)警、防控和協(xié)作三大機(jī)制，以適應(yīng)當(dāng)前日趨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)犯罪形勢需要”的工作要求等。

首都公安建立的執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制是新時(shí)期公安執(zhí)法質(zhì)量管理模式的有益創(chuàng)新。近年來，為構(gòu)建和諧首善之區(qū)，最大限度地為“平安奧運(yùn)”凈化社會(huì)面，營造良好社會(huì)環(huán)境，我局加大了嚴(yán)格執(zhí)法的力度，刑拘、治拘等依法處理數(shù)量逐年大幅度上升。但是，在依法處理數(shù)大幅上升的同時(shí)，執(zhí)法質(zhì)量上的一些苗頭性、傾向性問題也隨之產(chǎn)生。少數(shù)單位以忽視執(zhí)法質(zhì)量為代價(jià)，片面追求執(zhí)法數(shù)量，如不及早制止，可能導(dǎo)致“大抓大放”，從而降低全局執(zhí)法質(zhì)量。如反映公安執(zhí)法質(zhì)量和依法行政水平的拘后取保數(shù)量和檢察院退查率出現(xiàn)走高勢頭，刑拘轉(zhuǎn)捕率、檢察院批捕率、檢察院率呈下降趨勢，直接影響了全局依法行政水平。為扭轉(zhuǎn)“重打擊數(shù)量、輕執(zhí)法質(zhì)量”的不良苗頭，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、提前預(yù)警，及時(shí)糾正，提高依法行政水平，我局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上建立了執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制。

三、執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制

執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制是組織、監(jiān)督、管理全局執(zhí)法辦案質(zhì)量工作方法上的創(chuàng)新，本質(zhì)上是一種內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。該機(jī)制以十項(xiàng)重要的反映執(zhí)法質(zhì)量的辦案數(shù)據(jù)為核心，對全局的執(zhí)法辦案質(zhì)量進(jìn)行精確分析，每月按優(yōu)（綠）、良（藍(lán)）、中（黃）、差（紅）四個(gè)等級(jí)監(jiān)測全局各分縣局的執(zhí)法辦案質(zhì)量，對各分縣局的辦案質(zhì)量實(shí)行等級(jí)化管理；對辦案質(zhì)量較差、顯示等級(jí)較低（黃色和紅色）的分縣局及時(shí)進(jìn)行提示或預(yù)警，從而實(shí)現(xiàn)對全局執(zhí)法質(zhì)量的動(dòng)態(tài)掌控，做到定期對執(zhí)法質(zhì)量現(xiàn)狀有客觀評(píng)價(jià)，對執(zhí)法問題有深入分析，對解決措施有合理建議，促使全局辦案質(zhì)量不斷提高。

1．依托執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性。相對來說，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)屬于靜態(tài)考評(píng)，雖然每月也通報(bào)考評(píng)情況，但是，最終是以年終考核為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，較為被動(dòng)和滯后，需要一個(gè)動(dòng)態(tài)的、及時(shí)的評(píng)估機(jī)制予以彌補(bǔ)。執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制正好滿足了這一需求。內(nèi)容上，預(yù)警項(xiàng)目依托于考評(píng)，由執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)要素中的核心指標(biāo)構(gòu)成，對促進(jìn)執(zhí)法工作，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法能力更具針對性和實(shí)效性。比較而言，執(zhí)法考評(píng)更加強(qiáng)調(diào)一種客觀評(píng)價(jià)和問題積累的作用，而預(yù)警評(píng)估機(jī)制則具有相對較強(qiáng)的工作指導(dǎo)作用、調(diào)整掌控作用以及促改提高作用，彌補(bǔ)了考評(píng)的靜態(tài)失控性和相對滯后性。

2．緊扣執(zhí)法辦案質(zhì)量，確定監(jiān)測常量。執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量是公安執(zhí)法工作的生命線，也是評(píng)價(jià)整個(gè)公安工作的一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，是衡量基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作、檢驗(yàn)基層基礎(chǔ)建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警常量的選定緊密圍繞公安機(jī)關(guān)基本職責(zé)，按照“突出執(zhí)法辦案質(zhì)量”的原則，深入研究能夠集中反映公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量的數(shù)據(jù)種類，并以該數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)常量。目前，北京市局確定了十項(xiàng)具有代表性數(shù)據(jù)作為執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)項(xiàng)目，即：刑事拘留依法處理率；逮捕率；基本審結(jié)率；行政復(fù)議變更撤銷率；行政訴訟敗訴率；接到檢法等機(jī)關(guān)糾正違法通知率；涉法投訴率；檢察院批捕率；檢察院率和檢察院退查率，涵蓋了公安刑事和行政執(zhí)法全環(huán)節(jié)的主要質(zhì)量要素。由于預(yù)警機(jī)制還處于探索階段，這十項(xiàng)數(shù)據(jù)是否合理、充分，有待于理論進(jìn)一步論證、實(shí)踐進(jìn)一步探索。按照這十項(xiàng)預(yù)警項(xiàng)目，我們對各項(xiàng)目連續(xù)三年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)真的比對分析，通過計(jì)算平均值等方法，合理確定執(zhí)法辦案預(yù)警項(xiàng)目的常量值。參照常量值，再綜合比對目前全局的平均水平，比對全國各直轄市的水平和全國平均水平，最終確定切合我局實(shí)際的、合理的預(yù)警值，并按質(zhì)量高低分為優(yōu)（綠）、良（藍(lán)）、中（黃）、差（紅）四個(gè)等級(jí)，以此為依據(jù)評(píng)價(jià)指導(dǎo)各單位的執(zhí)法工作。

3．實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，掌控執(zhí)法主動(dòng)權(quán)。“動(dòng)態(tài)管理，實(shí)時(shí)監(jiān)測”是執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制宏觀掌握、管理全局執(zhí)法質(zhì)量的重要手段。它滿足了不同執(zhí)法形勢下對不同時(shí)期的執(zhí)法工作進(jìn)行管理的需要，即能夠應(yīng)對執(zhí)法形勢變動(dòng)、執(zhí)法時(shí)間變動(dòng)、執(zhí)法態(tài)勢變動(dòng)對執(zhí)法管理工作帶來的挑戰(zhàn)。在運(yùn)行中，該機(jī)制依托執(zhí)法信息化系統(tǒng)，能夠及時(shí)取得各項(xiàng)執(zhí)法辦案的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對全局和各分縣局的主要執(zhí)法質(zhì)量的實(shí)時(shí)監(jiān)測和動(dòng)態(tài)管理。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)分析、查找、通報(bào)執(zhí)法工作中存在的苗頭性、傾向性以及隱蔽性問題，按照“抓早、抓小、抓嚴(yán)、抓實(shí)”的原則，利用常量指導(dǎo)從源頭上查找問題的根源，從而實(shí)現(xiàn)對全局執(zhí)法質(zhì)量態(tài)勢的有效掌控，確保全局執(zhí)法質(zhì)量不出現(xiàn)大的波動(dòng)。

4．借助預(yù)警手段，督促整改提高。“四色”警示預(yù)警利用直觀視覺刺激，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題點(diǎn)所在，及時(shí)修正或督促整改提高，是執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制運(yùn)行的點(diǎn)睛之筆。每月，都對全局各單位十項(xiàng)體現(xiàn)辦案質(zhì)量的數(shù)據(jù)按綠（優(yōu)）、藍(lán)（良）、黃（中）、紅（差）四個(gè)等級(jí)進(jìn)行跟蹤管理。對于數(shù)據(jù)顯示執(zhí)法辦案質(zhì)量較好的，顯示為綠色（優(yōu)良等級(jí)）和藍(lán)色（良好等級(jí)）；對于執(zhí)法質(zhì)量較差的分縣局則及時(shí)進(jìn)行黃色提示（中等級(jí)）或紅色警示（差等級(jí)）。同時(shí)，要求各分縣局主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真組織調(diào)查研究，有針對性地分析存在問題，根據(jù)全局和自身執(zhí)法狀況，切實(shí)采取有效措施，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，促進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量的提高。如此通過定期的提前分析預(yù)警，全面掌握全局執(zhí)法質(zhì)量情況，及時(shí)精確指導(dǎo)、督促整改，將問題解決在萌芽狀態(tài)，并防止類似問題的重復(fù)發(fā)生，特別是基礎(chǔ)性的常見錯(cuò)誤反復(fù)出現(xiàn)，意義重大。

四、目前執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行效果

執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制自2006年7月試運(yùn)行以來，基本實(shí)現(xiàn)了對全局執(zhí)法質(zhì)量的動(dòng)態(tài)掌控，做到既能宏觀把握全局執(zhí)法態(tài)勢，又能用準(zhǔn)確數(shù)字微觀指導(dǎo)執(zhí)法辦案工作，有效防止較大的全局性執(zhí)法質(zhì)量問題的發(fā)生，有力促進(jìn)了全局依法行政水平的提高。

1．為奧運(yùn)期間全局執(zhí)法平穩(wěn)提供有力保障。2008奧運(yùn)決戰(zhàn)年，執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警工作以“圍繞奧運(yùn)安保，提高執(zhí)法質(zhì)量，確保奧運(yùn)安全”為要求，緊扣奧運(yùn)執(zhí)法需求，結(jié)合前期開展的一系列清理整治專項(xiàng)行動(dòng)，在確保社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，展現(xiàn)了理性、平和、文明、規(guī)范的一流執(zhí)法質(zhì)量。以典型反映執(zhí)法質(zhì)量的“三率”來看依法處理率、審結(jié)率和刑拘逮捕率穩(wěn)中有升，為奧運(yùn)期間的執(zhí)法工作提供了有力保障。1至7月，刑事拘留依法處理率、案件基本審結(jié)率均在98%以上；刑拘逮捕率穩(wěn)中有升。

2．有效指導(dǎo)、促進(jìn)了基層執(zhí)法工作。執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制始終堅(jiān)持“常量指導(dǎo)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，促進(jìn)提高”。“常量指導(dǎo)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測”是出發(fā)點(diǎn)，“發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，促進(jìn)提高”是落腳點(diǎn)，通過加強(qiáng)執(zhí)法質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)警示、整改、提高各基層單位執(zhí)法辦案質(zhì)量。例如某分局通過預(yù)警分析，發(fā)現(xiàn)該分局案件檢察院率偏低、退查率走高、投訴增長過快，及時(shí)要求該分局整改。分局迅速采取措施解決了這一問題。某分局是承擔(dān)奧運(yùn)安保任務(wù)相對較重的一個(gè)分局，為最大限度提高依法處理質(zhì)量，服務(wù)好奧運(yùn)安保工作，針對本單位刑拘轉(zhuǎn)捕率多月高居預(yù)警機(jī)制榜首，而檢察院率和退查率連續(xù)多月呈現(xiàn)紅色警示的實(shí)際情況，專門組織相關(guān)部門分析研判，以解決執(zhí)法辦案過程中的突出問題為切入點(diǎn)，加強(qiáng)整改，提高辦案質(zhì)量，效果顯著。類似例子不勝枚舉。

3．促進(jìn)全局依法行政水平的穩(wěn)步提升。綜合來看，執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制在不斷完善和發(fā)展中，充分發(fā)揮了風(fēng)向標(biāo)作用，有力推動(dòng)了全局執(zhí)法水平的整體提升，進(jìn)一步增強(qiáng)了掌控社會(huì)治安形勢的能力，群眾滿意度和安全感進(jìn)一步提升。

一是從依法處理的質(zhì)量看，各項(xiàng)指數(shù)保持逐年遞增的勢頭。2007年，依法處理率、審結(jié)率和刑拘逮捕率與上年同比大幅提升：刑事拘留依法處理率同比上年上升了1.2個(gè)百分點(diǎn)；案件基本審結(jié)率同比上年上升了0.6個(gè)百分點(diǎn)；刑拘逮捕率平均水平同比上年上升了2.2個(gè)百分點(diǎn)。2008年，全局在加大執(zhí)法力度的同時(shí)，保證了處理質(zhì)量的平穩(wěn)上升：1至9月，刑事拘留依法處理率為99%以上。

二是從外部監(jiān)督的檢察院“三率”看，“出鐵門”質(zhì)量顯著提高。實(shí)行預(yù)警機(jī)制后，兩年來，檢察院批捕率、檢察院率、檢察院退查率進(jìn)步明顯，全國排名大幅度前進(jìn)。2007年底，全局批捕率上升16位；全局率全國排名上升4位；全局退查率上升11位。

三是從投訴情況看，群眾滿意度明顯提升。2007年，全局投訴率平均水平處于“綠色”良好水平。奧運(yùn)年，各單位以“規(guī)范執(zhí)法行為，遏制涉法投訴，確保和諧奧運(yùn)”為目標(biāo)，狠抓辦案質(zhì)量，狠抓基層服務(wù)態(tài)度，努力提高打擊處理質(zhì)量，加強(qiáng)對基層執(zhí)法辦案的服務(wù)指導(dǎo)，不斷提高分局整體執(zhí)法水平。去年1至9月，全局投訴率繼續(xù)處于預(yù)警良好等級(jí)。

五、進(jìn)一步深化執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制的建議

目前，已經(jīng)建立了市局和分縣局兩級(jí)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制，這是一項(xiàng)科學(xué)的、行之有效的提高全局執(zhí)法辦案質(zhì)量的工作機(jī)制，是首都公安踐行科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化和信息化相接合的重要?jiǎng)?chuàng)新。但是，要進(jìn)一步發(fā)揮該項(xiàng)機(jī)制對全局依法行政的科學(xué)評(píng)估、預(yù)警和動(dòng)態(tài)管理作用，它的深度和廣度尚需進(jìn)一步拓寬，影響力尚需進(jìn)一步擴(kuò)大，配套機(jī)制尚需進(jìn)一步健全和完善。具體是：

第一，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)公安執(zhí)法質(zhì)量管理在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要意義。當(dāng)前，受全球金融風(fēng)暴影響，全國經(jīng)濟(jì)增長緩慢，利益糾紛增多，社會(huì)矛盾進(jìn)一步加劇。受職責(zé)所系，公安機(jī)關(guān)處于矛盾沖突的風(fēng)口浪尖。同時(shí)，廣大群眾法律意識(shí)、依法維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益意識(shí)普遍提高，在經(jīng)濟(jì)增速放緩時(shí)期，對執(zhí)法的敏感度提升、容忍度降低。貴州甕安、甘肅隴南、上海楊佳、深圳交通執(zhí)法等事件說明，群眾對公安執(zhí)法質(zhì)量高度敏感和關(guān)注，執(zhí)法不規(guī)范極可能引發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的重大。因此，必須高度重視執(zhí)法質(zhì)量的管理。公安執(zhí)法水平提高了，才可以避免和解決社會(huì)矛盾沖突。

第二，推動(dòng)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制的制度化和規(guī)范化，樹立預(yù)警機(jī)制的權(quán)威性。執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制實(shí)施兩年來，顯現(xiàn)了巨大效力和影響力。但各單位的領(lǐng)導(dǎo)重視程度、評(píng)估預(yù)警開展情況以及預(yù)警取得成效等方面卻存在很大的差異。當(dāng)前，要建立預(yù)警工作考核機(jī)制，使之成為考核各單位依法行政水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。考核是推動(dòng)工作開展的有力推手。在現(xiàn)有的考核體系下，建議將預(yù)警工作開展情況納入執(zhí)法考評(píng)或績效評(píng)估，以進(jìn)一步增強(qiáng)其影響力。

第三，加強(qiáng)反映依法行政水平的核心數(shù)據(jù)研究。執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警機(jī)制所評(píng)估、預(yù)警的目標(biāo)是全局的執(zhí)法質(zhì)量，這是通過確定、監(jiān)測若干項(xiàng)核心數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)的。這些核心數(shù)據(jù)一旦確定，對各單位具有直接的指引和導(dǎo)向作用。因此，必須進(jìn)一步認(rèn)真研究、科學(xué)確定能夠反映全局依法行政全面真實(shí)水平的數(shù)據(jù)，并科學(xué)計(jì)算常量，以確保該若干項(xiàng)數(shù)據(jù)的集合效果能夠真實(shí)反映全局的依法行政水平。

第四，建立覆蓋全局的三級(jí)預(yù)警體系，全面反映公安執(zhí)法工作。即建立由分縣局執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警、業(yè)務(wù)系統(tǒng)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警和市局執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警構(gòu)成的三級(jí)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估預(yù)警體系。通過建立大預(yù)警體系，預(yù)警的觸角可以延伸到執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)對社會(huì)“面”和“點(diǎn)”上的“打、防、控”的公安全部執(zhí)法工作進(jìn)行全方位監(jiān)測和掌控。

第五，搭建信息交流平臺(tái)，確保預(yù)警機(jī)制的落實(shí)。“信息分析、信息研判”是預(yù)警機(jī)制運(yùn)行的重要內(nèi)容，“信息交流”是一個(gè)重要的輔助環(huán)節(jié)，三者整合一體才能成為公安執(zhí)法預(yù)警工作的重要載體。搭建信息交流平臺(tái)的方式主要有：一是建立執(zhí)法情況通報(bào)會(huì)商機(jī)制，定期召開會(huì)議，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行座談分析，集群體智慧共同研究提高；二是建立網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)，將問題進(jìn)行積累、公示，征求解決良方；三是發(fā)揮“經(jīng)驗(yàn)典型”的引導(dǎo)示范作用，定期以文字材料的形式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，轉(zhuǎn)發(fā)各單位，以供借鑒。如此，達(dá)到信息資源的最大開發(fā)和利用，確保機(jī)制的落實(shí)和良性循環(huán)。

篇5

弊端

(一)程序過多效率低

現(xiàn)有“一裁二審”模式，程序復(fù)雜繁瑣，維權(quán)成本高，周期長，時(shí)效也不合理。一起簡單的勞動(dòng)爭議案件，尚且不算調(diào)解占用的時(shí)間，仲裁庭處理勞動(dòng)爭議案件，從組成仲裁庭之日起60日內(nèi)結(jié)束，案情復(fù)雜的則可能要延期，而當(dāng)事人如果不服仲裁的裁決，可在1－5日內(nèi)。進(jìn)入訴訟程序，一審程序在6個(gè)月內(nèi)審結(jié)，有15日的上訴期限，二審程序在3個(gè)月內(nèi)審結(jié)，兩審程序均有可以延期的決定。依上規(guī)定，一起勞動(dòng)爭議案件走完所有程序，正常情況也要?dú)v時(shí)一年。加上仲裁一年的時(shí)效偏短，不利于勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，這樣高成本的維權(quán)體制，使得本來標(biāo)的就小的爭議利益往往被拖的得不償失，不能很好體現(xiàn)立法目的。

(二)仲裁機(jī)構(gòu)行政化，缺乏獨(dú)立性

我國《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第十九條規(guī)定:勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)由勞動(dòng)行政部門代表、工會(huì)代表和企業(yè)方面代表組成。形式上勞動(dòng)仲裁委員會(huì)不是行政部門，但現(xiàn)實(shí)中仲裁委員會(huì)主任多數(shù)由勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，而且仲裁委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)都設(shè)置在勞動(dòng)行政部門機(jī)構(gòu)內(nèi)部，這些都導(dǎo)致了仲裁機(jī)構(gòu)行政化的印象。工會(huì)和企業(yè)方面的代表多是本部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人或其指派的代表。這種體制下，不僅仲裁的獨(dú)立性特點(diǎn)收到了影響，就連其專業(yè)性、技術(shù)性的根本要求也得不到保證。

(三)仲裁缺乏權(quán)威性

原本一裁終局的仲裁裁決權(quán)威性較強(qiáng)，但在“一裁二審”仲裁前置的模式下，勞動(dòng)仲裁的權(quán)威大減，直接影響勞動(dòng)仲裁職能發(fā)揮的效力。民商事仲裁實(shí)行一裁終局的原則，裁決做出后，當(dāng)事人就同一糾紛再申請仲裁或向人民法院，仲裁委員會(huì)或人民法院不予受理。該原則體現(xiàn)出了仲裁應(yīng)有的權(quán)威和效率，確實(shí)起到了爭議分流、節(jié)約司法資源的作用。而勞動(dòng)仲裁裁決做出后，當(dāng)事人不服就可以向人民法院，法院則會(huì)按照兩審終審的程序重新審理案件，而原來的勞動(dòng)裁決成為一紙空文。即使勞動(dòng)裁決做出后，當(dāng)事人沒有向法院，裁決達(dá)到了生效的效果，裁決的執(zhí)行依然需要依靠法院的支持和保障。因此勞動(dòng)仲裁不具有權(quán)威性和快捷性。這既不利于勞動(dòng)爭議的快速解決，又浪費(fèi)了司法資源。4．仲裁前置，限制訴權(quán)是公民權(quán)利的重要內(nèi)容，任何公民在遭遇法律爭議時(shí)均有權(quán)請求國家給予司法保護(hù)。我國現(xiàn)行的仲裁前置程序，實(shí)質(zhì)上限制了當(dāng)事人的訴權(quán)，當(dāng)事人不得不耗費(fèi)時(shí)間和金錢獲得一紙仲裁裁決書后，才能通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。這顯然是對當(dāng)事人意思自治的限制，不利于對當(dāng)事人勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)。

措施

我國勞動(dòng)爭議處理模式現(xiàn)存的諸多問題，理論界和實(shí)務(wù)界存在多種觀點(diǎn)，要徹底改善勞動(dòng)爭議處理模式必然要在調(diào)解、仲裁、訴訟等多種機(jī)制上大做文章。以下主要對完善勞動(dòng)仲裁體制做出分析。

(一)改進(jìn)程序，實(shí)現(xiàn)“裁審分離，各自終局”

不少學(xué)者提出“裁審分離、各自終局”的體制，該模式具體內(nèi)容理論界已經(jīng)比較成熟，這里暫且不論。該制度中仲裁機(jī)構(gòu)是兩裁終局，上級(jí)沖裁機(jī)構(gòu)對下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督，有效地指導(dǎo)下級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)的工作，能夠更好的保障裁決的正確性，維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。該模式不僅解決了現(xiàn)有的勞動(dòng)爭議強(qiáng)制仲裁，也解決了仲裁前置引起的系列弊端，如程序復(fù)雜、成本高、周期長、效率低等。建立“裁審分離，各自終局”的體制既尊重了當(dāng)事人自愿仲裁原則的需要，又保護(hù)了當(dāng)事人的合法訴權(quán)。該模式也簡化了維權(quán)程序，合理分配了司法資源，實(shí)現(xiàn)司法的效率化。

篇6

關(guān)鍵詞：廉租房制度問題對策

0引言

我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距大，很多低收入家庭購房很困難，廉租房正是為這些家庭提供的住房保障，廉租房制度在我國還剛剛起步，目前正在在全國各地推行。在實(shí)施的過程中由于當(dāng)前房地產(chǎn)事業(yè)過熱、房價(jià)急劇增漲、市場秩序不規(guī)則導(dǎo)致貧困城市家庭購房問題層出不窮。所以，健全廉租房制度，正確認(rèn)識(shí)我國廉租房建設(shè)中存在的矛盾，順利解決低收入家庭住房是當(dāng)前亟待解決的問題，。

1廉租房制度的涵義

“廉租房”顧名思義就是廉價(jià)出租的房子，它不以贏利性為目的，由國家自籌資金建設(shè)的具有齊全設(shè)備，適當(dāng)規(guī)格的，擁有一定保障性的租住用房。廉租房制度是一項(xiàng)社會(huì)保障制度，也是住房體系的保障制度，換言之則是指國家以租金略減、住房租賃、實(shí)物廉租住房等方式向無力購買住房的困難家庭和需要其他保障的特殊家庭而提供的一種最低住房保障。綜觀各國住房的各項(xiàng)保障制度，由于歷史成因不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人均收入偏低、人口密度導(dǎo)致住房面積減少、社會(huì)體制等諸多因素，在制度上也有所不同，但總的來說，各國建立廉租房制度最根本的原因就是為解決住房稀缺所引發(fā)的一系列住房問題。

2廉租房制度建設(shè)中存在的問題

2.1廉租房建設(shè)資金不足廉租住房制度得不到健全，其中面臨的主要問題是缺乏資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)在每年全國各地住房建設(shè)的資金不低于285億元；如果所有低收入家庭都需要租賃補(bǔ)貼，那么每年需要212億元資金租賃補(bǔ)貼低收入家庭；資金需求每年至少共要497億元。就我國目前的經(jīng)濟(jì)來看，社會(huì)貧富差距大，發(fā)展不均衡，國民經(jīng)濟(jì)水平還比較低。在社會(huì)保障體系方面，社會(huì)需求大，地方政府供給不足。由此可見，財(cái)政資金有限是我國實(shí)施住房保障的突出困難，如建設(shè)部在今年通報(bào)的200多個(gè)沒有建立廉租房制度的地區(qū)，絕大多數(shù)都是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。目前，我們的社會(huì)保障主要是保就業(yè)，保養(yǎng)老，住房保障因?yàn)橹T多因素并沒有列入財(cái)政保障體系中，這些在財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)上還需要進(jìn)一步改革和完善。

2.2廉租房制度覆蓋面小據(jù)有關(guān)部門調(diào)查顯示：全國約有400萬戶低保家庭住房問題得不到解決，陷入困境。截止去年底這400萬戶低保家庭僅解決了26.8萬戶，占總數(shù)的6.7%。在上海，根據(jù)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2003年底上海城鎮(zhèn)有25.3萬戶家庭經(jīng)濟(jì)收入最低，無力購房的占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的6.8%。目前為止，上海僅有2.48萬家庭擁有廉租房，可見覆蓋面之少。以北京為例，到今年上半年能享受到廉租房制度的家庭只占到北京市所有城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的2%。而沿海城市，受益面更窄，在深圳，去年能享受廉租房待遇的僅有646戶，這對于擁有160萬戶籍，常住人口超過千萬的大都市來說，廉租住房制度實(shí)在顯得微不足道。

2.3廉租房保障層面窄現(xiàn)實(shí)表明，大多數(shù)家庭既不能享受低保又沒能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房，同時(shí)也享受不了廉租房制度保障，住房問題一直得不到解決。而且在一些地區(qū)申請廉租房受到許多條件的限制，例如在深圳，勞務(wù)工永遠(yuǎn)享受不到廉租房待遇，勞務(wù)工雖然是我國的合法公民，但流動(dòng)性大，2009年8月流動(dòng)人口竟達(dá)1200萬，基于城市的發(fā)展現(xiàn)狀深圳市規(guī)定只有擁有深圳市戶籍才能具備申請廉租房的基本資格，即使做出重大貢獻(xiàn)的勞務(wù)工也沒有權(quán)利享受該制度。

3根據(jù)我國廉租房制度采取的對策及措施

3.1正確認(rèn)識(shí)廉租房工作地方政府通過目標(biāo)管理實(shí)施，有必要將廉租房建設(shè)和租金補(bǔ)貼任務(wù)納入政府年度實(shí)施項(xiàng)目中。年初要做工作計(jì)劃，明確責(zé)任部門，簽訂責(zé)任書。年中加強(qiáng)指導(dǎo)并進(jìn)行檢查。年末實(shí)施目標(biāo)考核，確保在計(jì)劃內(nèi)完成任務(wù)。這樣不僅可以明確各部門的目標(biāo)計(jì)劃，增加責(zé)任意識(shí)，達(dá)到規(guī)范化管理的效果，而且對于低收入的城市居民制定行之有效的方案，可以確保目標(biāo)順利實(shí)施完成。此外，地方政府要對廉租住房工作目標(biāo)完成情況定期進(jìn)行檢查。同時(shí)也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，按最低收入家庭所占比例，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，將政府工作目標(biāo)進(jìn)行層層分解，量化考核，對職工進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對各級(jí)職能部門進(jìn)行年終考核，從而調(diào)動(dòng)政府職能部門工作人員的積極性。

3.2完善配套政策及制度體系

3.2.1通過完善一系列的制度，提供廉租房建設(shè)的制度保障。讓有關(guān)地方財(cái)政、金融、土地、稅收等方面有法可依，具有時(shí)效性和可操作性就必須完善廉租房制度。在進(jìn)行廉租房建設(shè)的時(shí)候讓當(dāng)?shù)卣姓驴裳１热纾诨I集資金時(shí)，應(yīng)和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門密切聯(lián)系，采取方案，把廉租住房專項(xiàng)資金有效管理起來，并制定相關(guān)制度，每年按期按額撥付。在資格審查方面，強(qiáng)化與當(dāng)?shù)孛裾种g的聯(lián)系，嚴(yán)格有序地審查好申請廉租房的家庭。:

3.2.2由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定差異，發(fā)展能力有限。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地區(qū)環(huán)境和人口密度等多種因素制約了廉租房的發(fā)展，這就要求中央政府加強(qiáng)對落后地區(qū)的財(cái)政支持，突出對西部地區(qū)的扶持，針對廉租房建設(shè)制定不同的轉(zhuǎn)移支付政策。還應(yīng)明確劃分各級(jí)政府部門的職權(quán)，讓財(cái)政支出的劃分與事權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有效發(fā)揮地方政府對廉租房建設(shè)的主觀能動(dòng)性。

3.3合理計(jì)劃地自建住房問題得以順利解決，又有助于我國長久治安，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。為此，中央政府在全國城市住房工作會(huì)議上作出決定：要逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍。全國低收入住房困難的城市家庭都要納入保障范圍。在廉租房的經(jīng)濟(jì)來源上，積極主張政府合理地按照計(jì)劃進(jìn)行自建。因?yàn)椋偃缯屗腥藦氖袌錾腺徺I，那只會(huì)讓房價(jià)猛漲，讓更多多人望而卻步。最理想的做法是，把目前現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房健康回購，再第二次改建，因?yàn)榻ǚ勘旧淼闹芷谛院荛L，而在回購現(xiàn)房的過程中可以節(jié)省很過程序和過程。在短期內(nèi)就可以滿足人們對房源需求。

3.4住房面積要嚴(yán)格控制其實(shí)廉租房的建筑面積不應(yīng)該很大，適合一家人居住就行，70平米以下為當(dāng)。我國是一個(gè)人口密度大，居住資源緊張的國家，如果廉租房和商品房沒有區(qū)別，那么就會(huì)凸顯廉租房的雙重身份，激化二者矛盾。所以必須確定好廉租房的規(guī)格。我們在設(shè)計(jì)時(shí)，可以借鑒單身宿舍，學(xué)生集體宿舍的模式。這樣既解決貧困城市人口的住房問題，又可以極大地降低建設(shè)成本和營運(yùn)成本。對于低收入家庭來說，安定是生活的首要條件。在廉租房建筑過程中，要培養(yǎng)低收入者的社會(huì)意識(shí)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，延長使用壽命。同時(shí)要配備相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理，嚴(yán)防開發(fā)商偷工減料，保證工程質(zhì)量。廉租房只有居住權(quán)，而且只能家庭成員居住，一旦自作主張地改變房屋用途的，隨意將廉租住房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借的，將收回居住權(quán)或停止發(fā)放補(bǔ)貼。

4結(jié)語

建立廉租房制度是眾望所歸，從全社會(huì)的角度來說，廉租房是一種社會(huì)財(cái)富的利益再分配，主要解決城鎮(zhèn)居民低收入現(xiàn)狀的住房問題，只有一切中低收入無力購房的居民都參與的分配，才是最公平合理的分配。良好的廉租房制度將有效解決最低收入者的住房問題。把廉租房制度正式歸入了社會(huì)福利待遇中，這將從制度上保障每個(gè)公民無論貧賤都有良好的居住場所。廉租房制度在我國還不健全，讓最低收入群體的居住問題得到全社會(huì)關(guān)注，也是我國和諧發(fā)展的基本體現(xiàn)，是社會(huì)長久治安、保障體系健全的必然要求，合理的廉租房制度符合科學(xué)發(fā)展觀，能有效解決民生問題，因此，廉租房制度必須得以健全完善，這是社會(huì)發(fā)展的必然需求，也是廣大人民群眾的需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣洪.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

篇7

近十年西方許多企業(yè)在組織設(shè)計(jì)、復(fù)雜環(huán)境、信息技術(shù)方面面臨著比較廣泛的重要的變化，這種變化也引起了對管理會(huì)計(jì)變化的需求，許多經(jīng)驗(yàn)研究的證據(jù)表明了這種變化。如傳統(tǒng)的管理會(huì)計(jì)技術(shù)（如預(yù)算）盡管仍很普遍但通常與新的會(huì)計(jì)技術(shù)一同使用；新信息技術(shù)在許多組織中使常規(guī)的會(huì)計(jì)任務(wù)中心化（或從外面取得），管理會(huì)計(jì)由原來在組織內(nèi)部由一小部分專家所擁有變成組織內(nèi)部分散化的知識(shí)；管理會(huì)計(jì)師轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)持續(xù)經(jīng)營提供直接的支持或內(nèi)部經(jīng)營咨詢。管理會(huì)計(jì)的變化當(dāng)然通常被推斷為好的現(xiàn)象-將現(xiàn)實(shí)變得更好，但是人們發(fā)現(xiàn)，變化也可能與負(fù)面的發(fā)展相聯(lián)系。如帶來大量的問題、引起倒退、甚至迅疾的大破壞。而且，盡管經(jīng)營環(huán)境的重大變化對管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的變化施加了強(qiáng)大的壓力，管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的變化還是比較困難和緩慢（Granlund，2001）。

管理會(huì)計(jì)變化的這些特點(diǎn)，引起一些西方學(xué)者的關(guān)注，管理會(huì)計(jì)變化研究因此成為管理會(huì)計(jì)研究的一個(gè)重點(diǎn)。

根據(jù)Macintosh和Scapens（1991）的觀點(diǎn)，現(xiàn)代管理會(huì)計(jì)變化研究的三個(gè)主要方向是經(jīng)驗(yàn)案例研究、基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的實(shí)地研究和專注于社會(huì)制度的研究。專注于社會(huì)制度的研究認(rèn)為，管理會(huì)計(jì)變化與環(huán)境和圍繞它的更加廣闊的社會(huì)和制度力量有關(guān)，管理會(huì)計(jì)可以視為個(gè)別組織中的制度，在特定的組織中管理會(huì)計(jì)能夠隨著時(shí)間的推移鞏固思維和行動(dòng)中的理所當(dāng)然的方式。專注于社會(huì)制度的研究關(guān)注概念體系、轉(zhuǎn)變條件和原因，涉及制度和行為方式、制度行為如何在不同時(shí)期持續(xù)等問題。Macintosh和Scapens（2000）認(rèn)為，會(huì)計(jì)文獻(xiàn)所使用的社會(huì)學(xué)制度理論有三種：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（或交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)）、舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度社會(huì)學(xué)（newinstitutionalsociology）。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對于會(huì)計(jì)的研究，基本基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，由于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基于合理性和均衡的核心經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，因而更為關(guān)心預(yù)測合理的或“最優(yōu)的”結(jié)果，而不是解釋從一種均衡走向另一種均衡所呈現(xiàn)的過程也即變化過程。新制度社會(huì)學(xué)對會(huì)計(jì)的研究，主要集中于會(huì)計(jì)實(shí)踐的外部組織制度（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治）的一般影響。舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則將視角集中在組織的常規(guī)和常規(guī)的制度化，認(rèn)為管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)和實(shí)踐能夠產(chǎn)生組織的規(guī)則和常規(guī)，因而研究管理會(huì)計(jì)的變化同時(shí)也是研究組織常規(guī)的變化。由于篇幅所限，本文將重點(diǎn)介紹和研究Macintosh和Scapens（1991）的管理會(huì)計(jì)變化的結(jié)構(gòu)理論和Burns和Scapens（2000）的基于舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的管理會(huì)計(jì)變化制度理論。

二、管理會(huì)計(jì)變化的結(jié)構(gòu)理論

Macintosh和Scapens1991年在《管理會(huì)計(jì)研究雜志》上發(fā)表“管理會(huì)計(jì)與控制系統(tǒng)：結(jié)構(gòu)化理論的分析”一文，提出將：Roberts和Scapens（1985）、Macintosh和Scapens（1990）以及Giddens的結(jié)構(gòu)化理論（Structurationtheory）運(yùn)用到管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的研究中。認(rèn)為結(jié)構(gòu)理論包容了AdamSmith的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和KarlMarx的經(jīng)濟(jì)決定論（Macintosh和Scapens，1991），對理解管理會(huì)計(jì)的性質(zhì)很重要，是解釋管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)在組織社會(huì)秩序的產(chǎn)生、調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變中的作用，理解推動(dòng)該系統(tǒng)的不太明顯的動(dòng)力的有價(jià)值的手段；管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)在組織中可以形成和復(fù)制含義、權(quán)力和道義。

（一）結(jié)構(gòu)性及其三個(gè)方面

結(jié)構(gòu)性理論由英美傳統(tǒng)的領(lǐng)先社會(huì)理論學(xué)家安東尼。吉登斯（AnthonyGiddens，1938）在20世紀(jì)七、八十年代開發(fā)。其目的在于建立一種既能解釋社會(huì)制度又能包含理解其轉(zhuǎn)變條件的概念體系。

其最終的目的是一種Spencer，Weber，Parsons和Marx傳統(tǒng)下的一般社會(huì)理論（grandsocialtheory）。

其基本假設(shè)是任何完整的社會(huì)理論，必須包括行為（agency，有自我意識(shí)的人的主觀行動(dòng)）和結(jié)構(gòu)（來自行為和相互作用個(gè)人和團(tuán)體的社會(huì)結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)資產(chǎn)）兩部分。結(jié)構(gòu)是在時(shí)間和空間范圍內(nèi)，形成和安排社會(huì)行為和為社會(huì)活動(dòng)提供約束的規(guī)范、樣板、藍(lán)圖、準(zhǔn)則和規(guī)則，是社會(huì)相互作用和活動(dòng)的“DNA”。行為將社會(huì)生活描述成由主動(dòng)的個(gè)人所組成。這些個(gè)人在社會(huì)環(huán)境中主觀地產(chǎn)生引導(dǎo)他們的共同理解。行為是個(gè)人在社會(huì)環(huán)境中一種有目的性的、自我監(jiān)督和相互監(jiān)督的能力。吉登斯認(rèn)為，結(jié)構(gòu)和行為間存在遞歸的關(guān)系，它稱其為結(jié)構(gòu)性（structuration）。其基本假設(shè)是任何完整的社會(huì)理論必須既包括個(gè)人在其中相互作用（結(jié)構(gòu)）的社會(huì)結(jié)構(gòu)，又包括有自主意識(shí)的人的行為。結(jié)構(gòu)性表達(dá)了個(gè)人和社會(huì)結(jié)構(gòu)間的雙重或相互依存。

結(jié)構(gòu)性和結(jié)構(gòu)的雙重性是行為過程所形成的行為方式的社會(huì)模式常規(guī)的持續(xù)復(fù)制，是理解社會(huì)繁衍和持續(xù)性的一個(gè)關(guān)鍵概念。結(jié)構(gòu)性同時(shí)發(fā)生在三個(gè)方面：含義（signification）、支配（domination）和合法化（legitimation），有時(shí)也被稱作含義、權(quán)力和道義。含義結(jié)構(gòu)是用作產(chǎn)生意思的語義規(guī)則；支配結(jié)構(gòu)是用作產(chǎn)生權(quán)力的資源；合法化結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生道德的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則。社會(huì)系統(tǒng)的這三方面緊密交織難以拆分，它們一起在組織與制度中影響社會(huì)活動(dòng)和行為人間的相互作用，它們限制和強(qiáng)制行為人獲得為維護(hù)社會(huì)秩序所需的合作。下面對結(jié)構(gòu)性的這三個(gè)方面作進(jìn)一步描述。

篇8

關(guān)鍵詞：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)稅收制度稅收中性稅收調(diào)控公平與效率

一、21世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)體制的基本格局：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制將日臻完善

1．20世紀(jì)末市場化程度已明顯提高，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架已初步建立

到20世紀(jì)90年代末，我國的雙重體制格局還沒有徹底改變。不過，即使仍然沿用“雙重體制”，也是非國有經(jīng)濟(jì)這一新的體制成分以及與之相關(guān)的市場機(jī)制開始占據(jù)優(yōu)勢，國有經(jīng)濟(jì)的份額處于不斷下降的狀態(tài)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步“過渡”到初級(jí)階段的市場經(jīng)濟(jì)。這樣，當(dāng)前的體制格局實(shí)際上可以概括為：非國有經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展并在國民經(jīng)濟(jì)中所占份額越來越大，市場經(jīng)濟(jì)體制的框架已初步形成，新體制已從“邊緣”向“中心”靠攏。

改革開放以來，我國的體制格局變動(dòng)基本上是沿著“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”——“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”——“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”——“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的軌跡運(yùn)行的，這個(gè)過程實(shí)際上可以概括為市場化進(jìn)程，因而市場化程度指標(biāo)可以用來表示體制改革所能達(dá)到的水平。

2．21世紀(jì)的上半葉，進(jìn)一步提高市場化程度，構(gòu)建起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架是完全可能的

通過以上分析可以看出，經(jīng)過20年的改革，中國國民經(jīng)濟(jì)的市場化取得了長足的進(jìn)展。由總體市場化程度近乎零到50％左右，這種變化是相當(dāng)深刻的，從一定意義上說是歷史性的。對此，應(yīng)當(dāng)給予充分肯定。但同時(shí)也應(yīng)看到，中國經(jīng)濟(jì)總體的市場化程度并不理想，距離目標(biāo)模式尚有不小的空間。特別是要素市場化程度(36．57％)和政府行為適應(yīng)市場化需要的程度(36．6％)過低，充分暴露了我國經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)，即使是市場化程度超過50％的產(chǎn)品市場領(lǐng)域(61．71％)和企業(yè)改革領(lǐng)域(51％)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也存在諸多矛盾，離市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式還有不小的距離。不過，總體來講，從衡量市場化程度的五個(gè)方面(產(chǎn)品市場化程度、要素市場化程度、企業(yè)市場化程度、政府行為適應(yīng)市場化程度以及經(jīng)濟(jì)國際化程度)都可以看出，中國的市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要素已經(jīng)初步形成。

在20世紀(jì)的最后20年中，總體市場化程度從近乎零到50％左右。那么，我們有理由相信，在新的世紀(jì)，盡管我們要更多地觸及市場化改革中的“硬骨頭”，進(jìn)入改革的“深水區(qū)”，如金融體制改革、國有企業(yè)的改制、要素市場的發(fā)育和政府職能的轉(zhuǎn)換等，但我們畢竟積累了20多年的改革經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也比較寬松，政府駕御復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力也有了明顯提高，因此，只要我們繼續(xù)深化改革，大膽創(chuàng)新，就一定會(huì)加快國民經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程。按照20世紀(jì)最后20年的改革步伐推算，到2010年我國的市場化水平將有顯著的提高，總體市場化水平達(dá)到70％是完全可能的。在此基礎(chǔ)上，再經(jīng)過20年，即到2030年使中國國民經(jīng)濟(jì)的市場化達(dá)到比較發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的程度，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

二、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立與完善的稅收制度

1．社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求既要發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又要重視宏觀調(diào)控對市場缺陷的彌補(bǔ)作用，具體到稅制的設(shè)計(jì)上，就是要處理好稅收中性和稅收調(diào)控的關(guān)系

稅收是一種分配方式，也是一種資源配置方式。國家征稅是將社會(huì)資源從納稅人轉(zhuǎn)向政府部門，在這個(gè)轉(zhuǎn)移過程中，除了會(huì)給納稅人造成相當(dāng)于納稅稅款的負(fù)擔(dān)以外，還可能對納稅人或社會(huì)帶來超額負(fù)擔(dān)。所謂超額負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國家征稅一方面減少納稅人支出，同時(shí)增加政府部門支出，若因征稅而導(dǎo)致納稅人的經(jīng)濟(jì)利益損失大于因征稅而增加的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，則發(fā)生在資源配置方面的超額負(fù)擔(dān)；二是由于征稅改變了商品的相對價(jià)格，對納稅人的消費(fèi)和生產(chǎn)行為產(chǎn)生不良影響，則發(fā)生在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面的超額負(fù)擔(dān)。稅收的中性就是針對稅收的超額負(fù)擔(dān)提出的。稅收理論認(rèn)為，稅收的超額負(fù)擔(dān)會(huì)降低稅收的效率，而減少稅收的超額負(fù)擔(dān)從而提高稅收效率的重要途徑，在于盡可能保持稅收的中性原則。由此，我們可以判斷，稅收中性包含兩個(gè)最基本的含義：一是國家征稅使社會(huì)所付出的代價(jià)以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會(huì)帶來其他的額外損失或負(fù)擔(dān)；二是國家征稅應(yīng)避免對市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的干擾，特別是不能使稅收超越市場機(jī)制而成為資源配置的決定因素。在稅制建設(shè)上，稅收中性的要求是：稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)科學(xué)、合理，有利于平等的市場競爭，如稅制應(yīng)該統(tǒng)一，稅負(fù)應(yīng)當(dāng)公平，避免重復(fù)征稅；稅制應(yīng)當(dāng)簡化，方便納稅；擴(kuò)大稅基，合理制定稅率；稅收征管制度應(yīng)健全有效率，征納成本低。

稅收中性是相對的。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史已經(jīng)證明并且仍將證明，市場是配置資源的有效手段，但市場并非萬能，也還存在著許多缺陷，市場對某些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象亦常常顯得無能為力，需要由市場以外的力量加以彌補(bǔ)或矯正。稅收調(diào)控就是有效的外部力量之一。稅收的操作主體是國家，因而稅收政策的制定及其運(yùn)用體現(xiàn)著國家的宏觀目標(biāo)與偏好，從而國家運(yùn)用稅收引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)，有著其他各種經(jīng)濟(jì)手段所無法比擬的調(diào)控力，直接有效，強(qiáng)制規(guī)范，成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。

一般認(rèn)為，稅收的宏觀調(diào)控功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；三是公平收入分配，縮小個(gè)人收入差距。在稅制建設(shè)上，稅收調(diào)控的要求是：及時(shí)、足額、穩(wěn)定地取得財(cái)政收入，為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控掌握必要的財(cái)力、物力，在我國當(dāng)前突出的表現(xiàn)應(yīng)該是提高整個(gè)財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重；調(diào)節(jié)供求總量平衡，抑制通貨膨脹和防范通貨緊縮，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長；促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化；矯正收入分配不公，防止兩極分化，包括縮小地區(qū)間差距。

舉世矚目的1994年稅制改革，初步建立了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅制體系。新稅制運(yùn)行兩年來，保證了稅收收入持續(xù)高速增長，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)、健康發(fā)展，得到了社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)，新稅制是成功的。如果從稅收中性與稅收調(diào)控的關(guān)系分析，94稅改正確把握了兩者的關(guān)系，在稅改主要內(nèi)容上體現(xiàn)了稅收中性與稅收調(diào)控的辯證統(tǒng)一。

從流轉(zhuǎn)稅改革來看，取消工商統(tǒng)一稅，實(shí)行內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制：增值稅的征稅范圍擴(kuò)大到整個(gè)工業(yè)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，稅率趨向統(tǒng)一，這都體現(xiàn)了稅收中性的一面；在普遍開征增值稅的同時(shí)，對煙酒等11種消費(fèi)品和石油、天然氣等7種礦產(chǎn)品分別開征了消費(fèi)稅和資源稅,并實(shí)行差別較大的稅率，這又體現(xiàn)了稅收對特種消費(fèi)品高額收益和自然資源級(jí)差收益的非中性的特殊調(diào)節(jié)。就增值稅本身來說，規(guī)定了基本稅率、低稅率和零稅率以及減免稅優(yōu)惠規(guī)定，這又體現(xiàn)了它非中性的一面。再就絕大多數(shù)產(chǎn)品適用同一基本稅率這一中性特征來看，由于各種產(chǎn)品的供求彈性不同，必然會(huì)影響稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的程度，從而影響產(chǎn)品的相對價(jià)格和生產(chǎn)者消費(fèi)者的抉擇，其稅制運(yùn)行結(jié)果又會(huì)是非中性的。這反過來說明，絕對的中性稅收是沒有的，稅收中性與非中性、稅收中性與稅收調(diào)控是辯證統(tǒng)一的。從所得稅改革來看，通過統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，實(shí)行稅利分流，取消稅前還貸，取消國有大中型企業(yè)調(diào)節(jié)稅，取消企業(yè)稅后征集“兩金”，取消獎(jiǎng)金稅等一系列措施，使所得稅向中性化方向前進(jìn)了一大步。但同時(shí)仍存在非中性的問題，就企業(yè)所得稅而言，一是內(nèi)外資企業(yè)仍實(shí)行兩套稅制，稅負(fù)不平；二是稅率上內(nèi)資企業(yè)仍實(shí)行33％、28％、17％三檔稅率；三是無論是內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)都保留了大量的減免稅優(yōu)惠。從所得稅改革的整體來看，既通過稅收的中性化為企業(yè)間的平等競爭創(chuàng)造了必要條件，又通過稅收的非中性措施體現(xiàn)了對小企業(yè)、特殊行業(yè)企業(yè)(如殘疾人企業(yè))的照顧，在這里體現(xiàn)了稅收中性與稅收調(diào)控的辯證統(tǒng)一。

與此同時(shí)，新稅制還通過統(tǒng)一稅政，集中稅權(quán)，理順分配關(guān)系，取消困難性減免，嚴(yán)格控制偷漏稅，強(qiáng)化稅收征管等方式，在有效地保障了財(cái)政收入的同時(shí)，也體現(xiàn)了稅收中性與稅收調(diào)控的辯證統(tǒng)一。

在進(jìn)一步完善新稅制的過程中，仍然需要正確處理稅收中性與稅收調(diào)控的關(guān)系，例如，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的法人或公司所得稅制，體現(xiàn)稅收中性的要求。但即便是實(shí)行統(tǒng)一稅率，現(xiàn)存的內(nèi)外資企業(yè)的大量減免優(yōu)惠規(guī)定也很難取消或統(tǒng)一，有些規(guī)定甚至是很必要的，這在事實(shí)上表現(xiàn)為一定的非中性。再如，流轉(zhuǎn)稅中的增值稅被公認(rèn)為是具有中性優(yōu)勢的稅種，但仍在稅率(三檔)、進(jìn)項(xiàng)稅額規(guī)定、小規(guī)模納稅人征稅辦法等方面存在一定程度的非中性。即使今后通過改進(jìn)完善有關(guān)規(guī)定也難以完全避免。因此，對待稅收中性原則，應(yīng)堅(jiān)持相對論，防止絕對化。只有這樣，，才能把握稅收中性與稅收調(diào)控的辯證關(guān)系，也才能建立起既與國際慣例相符、又符合中國國情的與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收制度。

2．順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制兼顧公平與效率并優(yōu)先考慮效率的要求，適時(shí)轉(zhuǎn)換稅制結(jié)構(gòu)模式

長期以來，我國的稅制結(jié)構(gòu)實(shí)行的是流轉(zhuǎn)稅類為主體的模式，1994年稅制改革后，這一狀況更趨強(qiáng)化，僅增值稅和消費(fèi)稅兩個(gè)稅種，其稅收收入就占全部稅收的五成左右，如加上營業(yè)稅、關(guān)稅等其他流轉(zhuǎn)稅種，其比重高達(dá)80％左右。可以說，我國稅制結(jié)構(gòu)的這一現(xiàn)狀，從歷史上看，與生產(chǎn)力水平較低有密切關(guān)系，同時(shí)也與我國長期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有密切關(guān)系。然而，上述兩個(gè)重要條件在現(xiàn)階段已有根本性改變。我國正在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求稅制結(jié)構(gòu)符合公平原則、效率原則和社會(huì)原則，要求稅制結(jié)構(gòu)有利于資源合理配置、收入公平分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而所得稅制則有利于這些原則和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。人們通常說積極財(cái)稅政策下的減稅手段，則是在所得稅占主導(dǎo)地位條件下才有可能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。因?yàn)椋瑴p稅即減少所得稅收，使廠商的利潤和個(gè)人的收入增加，由此達(dá)到刺激消費(fèi)和鼓勵(lì)投資的功效。為此，我國的積極財(cái)稅政策要想獲取更大的效用，必須及早轉(zhuǎn)換稅制結(jié)構(gòu)模式，從流轉(zhuǎn)稅為主體模式先轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體模式，再轉(zhuǎn)向所得稅為主體模式。目前，我國的生產(chǎn)力水平已為第一步的模式轉(zhuǎn)換提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，一國稅制結(jié)構(gòu)從流轉(zhuǎn)稅為主體模式轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體模式，其經(jīng)濟(jì)條件為人均國內(nèi)生產(chǎn)總值700美元左右。如日本轉(zhuǎn)換時(shí)的水平為789美元，美國815美元、英國717美元、原西德647美元。我國目前的人均GDP已達(dá)700美元左右，這還是根據(jù)市場匯率計(jì)算出來的，如果根據(jù)購買力平價(jià)理論，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超出該水平。所以，我國稅制結(jié)構(gòu)模式的轉(zhuǎn)換，不僅具有從根本上解決經(jīng)濟(jì)過剩下需求不足這一重大難題的迫切需要，而且也具備模式轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)條件。

3．現(xiàn)代企業(yè)制度是市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，因而要建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的稅收制度

現(xiàn)代企業(yè)制度有三種最基本的形式，即：業(yè)主制、合伙制和公司制。而從國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷和中國國有企業(yè)改革的需要來看，公司制是國有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革所采取的一種主要企業(yè)組織形式，也是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的一個(gè)有效途徑。無論是有限責(zé)任公司還是股份有限公司，其共同特點(diǎn)都是公司資產(chǎn)的股份化。這便于公司拓寬融資渠道，形成多元化的投資主體、也有利于公司產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流動(dòng)，促進(jìn)存量資產(chǎn)的合理重組，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的最佳使用效益。稅收作為對微觀企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)結(jié)果進(jìn)行課征的一種分配活動(dòng)，隨著企業(yè)組織形式的變化和產(chǎn)權(quán)制度的不斷創(chuàng)新，其有關(guān)政策和制度也必須作進(jìn)一步完善，以更好促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

首先，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)重要前提是實(shí)現(xiàn)徹底的政企分開。但是我國目前實(shí)行的分稅制仍以行政隸屬關(guān)系來劃分所得稅的歸屬，把中央企業(yè)所得稅劃歸國家稅務(wù)局，地方企業(yè)所得稅劃歸地方稅務(wù)局，這容易造成中央政府和地方政府出于自己利益的考慮，用行政手段干預(yù)所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，出現(xiàn)新的政企不分的局面。因此，為使政府與企業(yè)行為徹底分開,分稅制對所得稅的劃分不應(yīng)以企業(yè)行政隸屬為依據(jù)，而應(yīng)象增值稅那樣，以稅收收入分割為標(biāo)準(zhǔn)，在中央和地方之間劃分所得稅收入。

其次，隨著國有企業(yè)公司制改造的進(jìn)展，公司的產(chǎn)權(quán)主體會(huì)呈現(xiàn)出多樣化趨勢。在一個(gè)由國有法人股、國家股、外資股、個(gè)人股組成的公司制企業(yè)里，所有制性質(zhì)已顯得非常淡薄。所以，以單一產(chǎn)權(quán)主體的企業(yè)為對象所建立的企業(yè)所得稅制必須向以多元化產(chǎn)權(quán)為主體的公司為對象的公司法人所得稅制發(fā)展。這就要求：第一,盡快統(tǒng)一以所有制性質(zhì)劃分的內(nèi)外兩套不同的企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的公司法人所得稅。第二,規(guī)范目前股份制企業(yè)所得稅，特別是股份上市公司的企業(yè)所得稅。無論是從公司公平競爭角度還是從稅法嚴(yán)肅性角度來看，對股份制企業(yè)都要求實(shí)行統(tǒng)一的稅制。但股份制企業(yè)實(shí)際執(zhí)行的所得稅卻存在很大的不公平性。這表現(xiàn)在:(1)實(shí)行新稅制后，已批準(zhǔn)在香港上市的九家公司繼續(xù)執(zhí)行15％的所得稅，以后到香港新上市則執(zhí)行統(tǒng)一的33％法定稅率。(2)各省市在滬深兩地的上市公司，除了少數(shù)執(zhí)行統(tǒng)一的33％法定稅率外，許多省市出于地方本位利益考慮，為增強(qiáng)地方企業(yè)在股市的競爭力，經(jīng)省市政府批推，所得稅率有按15％執(zhí)行的，也有按24％執(zhí)行的，既不統(tǒng)一，又不公平。(3)特區(qū)企業(yè)與內(nèi)地企業(yè)在所得稅上存在較大差異，影響了內(nèi)地股份制公司的競爭力。所以，為建立統(tǒng)一的公司法人所得稅制，必須明確規(guī)定所有公司,無論是海外?鮮泄凈故槍諫鮮泄?無論是特區(qū)公司還是內(nèi)地公司;無論是上市公司還是非上市公司都應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的33％法定公司稅率。只有這樣才能嚴(yán)肅稅法，進(jìn)而促進(jìn)股市的正常發(fā)展和公司間的公平競爭。第三,制定集團(tuán)公司的所得稅規(guī)范。企業(yè)公司制改造，必然會(huì)產(chǎn)生大量的集團(tuán)型公司,目前全國已有上百家企業(yè)集團(tuán)正在進(jìn)行公司制改造的試點(diǎn)。所以，為適應(yīng)公司發(fā)展的集團(tuán)化趨勢，對集團(tuán)公司的所得稅必須制定專門的條款予以明確。在國外，稅法對集團(tuán)公司的所得稅都有專門的規(guī)定，因?yàn)榧瘓F(tuán)公司的所得稅涉及到股息抵免、納稅方式的選擇、公司綜合所得的界定、合并納稅報(bào)表的編制等比較復(fù)雜的事項(xiàng)。而我國對集團(tuán)公司稅收問題只規(guī)定股息、紅利收入比照聯(lián)營企業(yè)收入處理，核心企業(yè)對緊密層企業(yè)資產(chǎn)控股為100％的，可由控股成員企業(yè)選擇由核心企業(yè)統(tǒng)一合并納稅等幾條比較籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏詳細(xì)的可操作性規(guī)定。第四,明確特殊問題所得稅處理規(guī)范。產(chǎn)權(quán)流動(dòng)有利于盤活國有企業(yè)資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而收購與兼并是產(chǎn)權(quán)流動(dòng)與重組的重要方式，對收購與兼并過程中產(chǎn)生的所得稅問題如何處理，目前我國稅法還沒有明確規(guī)定，對此，統(tǒng)一后的公司所得稅法必須盡快予以明確。

4．健全的社會(huì)保障制度是市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，而社會(huì)保障稅制又是健全與規(guī)范社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)性條件，所以在新的世紀(jì)要適時(shí)開征社會(huì)保障稅

健全的社會(huì)保障制度是市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，它是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。但目前我國的社會(huì)保障制度還很不完善：不僅缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)保障法，還沒有將保障資金列入預(yù)算內(nèi)管理，而且由于保障基金的籌集實(shí)行“按地區(qū)、分行業(yè)、定單位”的辦法，各地養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保障項(xiàng)目多少不一，基金籌集標(biāo)準(zhǔn)高低不同，資金管理分散，籌集成本高，調(diào)劑面窄，對資金的使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費(fèi)、挪用問題，無法專款專用，難以滿足保障支出的需要。較現(xiàn)實(shí)的解決辦法就是參照國際經(jīng)驗(yàn)，從我國的實(shí)際出發(fā)，制定社會(huì)保障法，開征社會(huì)保障稅。具體實(shí)施方案是：(1)在保障項(xiàng)目上，設(shè)立退休、失業(yè)和醫(yī)療三個(gè)必繳稅目，對工傷和生育等保障項(xiàng)目，暫時(shí)仍由企業(yè)或家庭自我保障。(2)結(jié)合大多數(shù)國家社會(huì)保障稅的納稅人為雇主(公司)、雇員和個(gè)體經(jīng)營者的現(xiàn)實(shí)情況和我國國情,我國社會(huì)保障稅的納稅人原則上也應(yīng)該是所有支付工薪的單位、工薪收入者和個(gè)體經(jīng)營者。(3)按照國際慣例，社會(huì)保障稅的計(jì)稅依據(jù)為雇員的工薪收入(不包括資本利得、利息、股息所得等)、個(gè)體經(jīng)營者的純收益額或營業(yè)利潤；在稅率上一般按比例稅率征收，并且對稅基的最高額有限定，當(dāng)然限征額要根據(jù)物價(jià)指數(shù)適時(shí)調(diào)整。(4)社會(huì)保障稅可作為共享稅，由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。在分享比例上，目前可將稅款的大部分劃歸地方收入，少部分劃歸中央，供中央在全國范圍內(nèi)調(diào)劑。(5)社會(huì)保障稅應(yīng)納入國家財(cái)政預(yù)算管理，稅款入庫后再撥付給社會(huì)保障部門使用支配，為此必須改變目前多頭分散管理的局面，在地方機(jī)構(gòu)改革中成立專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障部門。

5．加大費(fèi)稅改革的力度，為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展提供寬松環(huán)境

在規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)體制中，稅收是政府取得財(cái)政收入最重要的方式，稅費(fèi)的界限和關(guān)系也是十分清晰的。但在我國，由于政府職能轉(zhuǎn)換的滯后和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，政府部門間、單位間、地區(qū)間的相互攀比、巧立名目、提高標(biāo)準(zhǔn)、使得非稅收入持續(xù)快速膨脹，現(xiàn)在已到了嚴(yán)重失控的地步。從全國的情況看，1996年非稅收入已達(dá)9798億元，比當(dāng)年稅收收入的6909億元多出近3000億元，“費(fèi)”與“稅”的比例高達(dá)1：0．704，“費(fèi)”大于“稅”已是不爭的事實(shí)。從增長速度看，全國行政事業(yè)性收費(fèi)1988年為4l5億元，1992年為600億元，1996年高達(dá)2900億元，非稅收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于GDP和稅收的增長速度。無論是稅費(fèi)之比還是非稅的增長速度在當(dāng)今世界上都是極其罕見的。

篇9

關(guān)鍵詞：上市公司；審計(jì)委員會(huì)；現(xiàn)狀；改進(jìn)

1.審計(jì)委員會(huì)在目前我國上市公司中的地位和作用

1.1法律地位

相比美國等審計(jì)委員會(huì)制度已存在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的西方國家，我國的審計(jì)委員會(huì)制度仍是個(gè)新生事物。近些年來，我國雖然對如何加強(qiáng)上市公司的財(cái)務(wù)監(jiān)督和改進(jìn)上市公司治理結(jié)構(gòu)等方面在制度上和法律上都作了相應(yīng)規(guī)定，但對于上市公司如何規(guī)范和健全審計(jì)委員會(huì)的法律卻遲遲未出臺(tái)。

2001年8月16日，證監(jiān)會(huì)了《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》，要求上市公司建立獨(dú)立董事制度，并在2003年6月30日前，上市公司董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)至少包括三分之一獨(dú)立董事。獨(dú)立董事制度即在董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，引入外部第三方的力量監(jiān)督和約束控股股東，是我國上市公司治理結(jié)構(gòu)改革中的一項(xiàng)重要措施，同時(shí)也為我國上市公司中審計(jì)委員會(huì)建立奠定了基礎(chǔ)。2002年1月7日，中國證監(jiān)會(huì)的《上市公司治理準(zhǔn)則》明確規(guī)定，上市公司董事會(huì)可以按照股東大會(huì)的有關(guān)決議設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，并明確規(guī)定了審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)。

1.2在目前我國公司治理中扮演的角色和作用

審計(jì)委員會(huì)扮演著“內(nèi)部”的“外部人”的角色，承擔(dān)著對公司日常運(yùn)營進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的責(zé)任，這對防止公司內(nèi)部舞弊，提高財(cái)務(wù)運(yùn)營效率，改善公司運(yùn)行效果都起到了積極作用。然而，就目前我國上市公司的狀況看，審計(jì)委員會(huì)雖發(fā)揮著一定作用，但作用不不是非常顯著。我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)“一股獨(dú)大”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，國有股、國有法人股和社會(huì)法人股的所占比例較大，但不能流通，流通股相當(dāng)分散，機(jī)構(gòu)投資者占的比例較少，形成非流通股股東的過分集中，而流通股股東的過度分散，導(dǎo)致上市公司的重大決策權(quán)由非流通股大股東掌握。這就使得董事會(huì)成了大股東的“代言人”，而設(shè)于其下的審計(jì)委員會(huì)，也由于獨(dú)立性缺失導(dǎo)致了其并未真正發(fā)揮其職能，有相當(dāng)一部分是“裝飾門面”，并未真正起到監(jiān)督和約束作用。

2.我國審計(jì)委員會(huì)與上市公司內(nèi)部其他職能部門的關(guān)系

我國是“二元制”的公司治理模式在我國公司治理結(jié)構(gòu)中，股東大會(huì)選舉產(chǎn)生監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)（如圖）：

2.1審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)

我國對于一個(gè)上市公司內(nèi)部進(jìn)行財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營監(jiān)管機(jī)構(gòu)有兩個(gè)，一個(gè)是由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的監(jiān)事會(huì)，另一個(gè)是設(shè)立在董事會(huì)下的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的職責(zé)界限模糊不清。審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)同時(shí)負(fù)有監(jiān)管職能,客觀上容易形成多頭監(jiān)管,分工不清,不但造成資源的浪費(fèi),還會(huì)造成相互推諉等問題。這些問題如解決不好，就不能在公司內(nèi)部形成有效的監(jiān)督機(jī)制，使其監(jiān)督效率下降。而從現(xiàn)在我國上市公司的監(jiān)督狀況來看，監(jiān)事會(huì)并未真正有效發(fā)揮其職能，形同虛設(shè)。

在我國，證監(jiān)會(huì)要求上市公司董事會(huì)必須有獨(dú)立董事。董事會(huì)設(shè)立的審計(jì)委員會(huì)的構(gòu)成和職權(quán)上和美國目前的做法極為相似，例如，《上市公司治理準(zhǔn)則》第五十二條規(guī)定，上市公司董事會(huì)可以按照股東大會(huì)的有關(guān)決議，設(shè)立戰(zhàn)略、審計(jì)、提名、薪酬與考核等專門委員會(huì)。專門委員會(huì)成員全部由董事組成，其中審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，審計(jì)委員會(huì)中至少應(yīng)有一名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專業(yè)人士。第五十四條規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是：（1）提議聘請或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)；（2）監(jiān)督公司的內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施；（3）負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通；（4）審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露；（5）審查公司的內(nèi)控制度。從這些規(guī)定看，我國實(shí)踐的態(tài)度是充實(shí)獨(dú)立董事的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)則未給予關(guān)注。

2.2審計(jì)委員會(huì)與董事會(huì)和股東大會(huì)

我國是二元單層董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的模式。我國目前的實(shí)際情況董事會(huì)與管理層重疊現(xiàn)象普遍，上市公司存在著“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的董事會(huì)易受大股東控制，代表著大股東的利益。審計(jì)委員會(huì)作為下設(shè)于董事會(huì)的一個(gè)專門委員會(huì)，使審計(jì)委員會(huì)受到各種外來壓力的影響，不能真正獨(dú)立地行使其職權(quán)。由于，審計(jì)委員會(huì)大多數(shù)成員由獨(dú)立董事組成，而我國上市公司的“一股獨(dú)大”現(xiàn)象又導(dǎo)致獨(dú)立董事的選擇權(quán)被大股東所包攬，中小股東利益很難得到體現(xiàn)，這就嚴(yán)重削弱了審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性。此外，作為外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的中國證監(jiān)會(huì)很難掌握特定公司和獨(dú)立董事被提名人的詳細(xì)信息,因此其對獨(dú)立董事被提名人的任職資格和獨(dú)立性的審核也容易流于形式。

2.3審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部門

我國很多上市公司都設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門。內(nèi)部審計(jì)部門可以為審計(jì)委員會(huì)有效行使其職能提供大量信息。例如，內(nèi)部控制系統(tǒng)的充分性和有效性；公司決策、程序、道德準(zhǔn)則的履行情況等。從公司整體組織架構(gòu)而言,內(nèi)部審計(jì)部門屬于公司內(nèi)部行政管理的組成部分，其受制于管理層，同樣也存在獨(dú)立性確失問題。審計(jì)委員會(huì)的地位要高于內(nèi)部審計(jì)部門,即內(nèi)部審計(jì)部門必須接受審計(jì)委員會(huì)的職能監(jiān)督,并通過審計(jì)委員會(huì)不受限制地接觸董事會(huì)。

3.面臨問題和改進(jìn)意見3.1面臨問題

通過以上對我國上市公司審計(jì)委員會(huì)現(xiàn)狀的研究，筆者認(rèn)為，我國上市公司審計(jì)委員會(huì)存在著以下幾點(diǎn)不足：

3.1.1審計(jì)委員會(huì)的法律地位較低。《上市公司治理準(zhǔn)則》是目前我國法律體系中唯一對審計(jì)委員會(huì)有所規(guī)定的一部法律，但也只是說上市公司“可以”在委員會(huì)董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，而非“必須”，更沒有詳細(xì)說明對審計(jì)委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、履行的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、業(yè)績考核等方面作出具體明確的規(guī)定等的具體規(guī)定，僅只是對其職責(zé)作了一個(gè)簡要規(guī)定。而在我國《公司法》等重要法律中雖有提到獨(dú)立董事，但并未提及審計(jì)。而在美國，頒布的《薩班斯法》中對審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)、在財(cái)務(wù)報(bào)告過程中承擔(dān)的角色等都有詳細(xì)而明確的規(guī)定。因此，在我國，對于審計(jì)委員會(huì)制度還未真正形成法律上的制度保障。

3.1.2獨(dú)立性缺失。審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立董事不獨(dú)立成為目前困擾我國上市公司的一大難題。主觀方面，獨(dú)立董事現(xiàn)在大多數(shù)是兼職性質(zhì)，而且年薪普遍在兩三萬，沒有很多的時(shí)間和精力投入到公司的日常治理活動(dòng)中。客觀方面，上市公司內(nèi)部存在著管理層和審計(jì)委員會(huì)的信息不對稱現(xiàn)象，使審計(jì)委員會(huì)成員不能及時(shí)和準(zhǔn)確地掌握公司信息。同時(shí)，作為董事會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，本身就容易受到董事會(huì)的影響，加上上市公司“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，獨(dú)立董事的主要由控股股東提名，管理層由控股股東委派，因此要求獨(dú)立董事對控股股東委派的高管人員進(jìn)行監(jiān)督，顯然不合理，從而產(chǎn)生獨(dú)立性的缺失。

3.1.3審計(jì)委員會(huì)制度與我國現(xiàn)行監(jiān)事會(huì)制度職權(quán)界限模糊，功能重疊。通過比較審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，我們發(fā)現(xiàn)兩者的職權(quán)界限非常模糊。對于如何協(xié)調(diào)審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系,深交所《創(chuàng)業(yè)板股票上市規(guī)則》回避了這一問題;上交所《上市公司治理指引》卻將財(cái)務(wù)檢查權(quán)同時(shí)賦予兩者,造成雙頭監(jiān)管;證監(jiān)會(huì)《關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》則根本沒有提及審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系。這種在職責(zé)分工上的不明確，并不是上了雙保險(xiǎn)，而是為以后工作中產(chǎn)生的沖突埋下隱患，勢必影響公司治理水平的提高和中小投資者合法利益的保護(hù)。

3.2改進(jìn)意見

3.2.1制定具體的法律法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)的法律地位。隨著我國改革開放進(jìn)程的加深，我國會(huì)計(jì)審計(jì)制度也應(yīng)逐步與國際接軌，僅只有《上市公司治理?xiàng)l例》對審計(jì)委員會(huì)作一規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在法律的制定上我們可以借鑒美國的《薩班斯法》，對《公司法》及時(shí)做出修改,在法規(guī)中對審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等作出詳細(xì)的規(guī)定。如審計(jì)委員會(huì)成員的任職時(shí)間，任職條件，審計(jì)委員會(huì)主席的任期、職責(zé)等都應(yīng)該被限定：根據(jù)公司規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的不同，審計(jì)委員會(huì)成員應(yīng)該一年花更多的時(shí)間來完成其監(jiān)管職責(zé)，而不僅是一年幾次的會(huì)議；外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何獨(dú)立地對審計(jì)委員會(huì)評(píng)估；審計(jì)委員會(huì)如何聘用和解雇外部審計(jì)師：審計(jì)委員會(huì)如何確保舞弊財(cái)務(wù)報(bào)告在公司或股東受到傷害前能被阻止或發(fā)現(xiàn)等。通過制定這一系列清楚一致的操作指南和法律條文，消除隨意性和模糊性,使審計(jì)委員會(huì)制度成為明確的法定制度。

3.2.2增強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性。增強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性除了需要法律作為重要的保障，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該為其明確和規(guī)范工作范圍，以便監(jiān)督和控制公司財(cái)務(wù)報(bào)告體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，就上市公司內(nèi)部而言，為保持審計(jì)委員會(huì)精神與形式上的獨(dú)立性，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)與股東大會(huì)和董事會(huì)保持順暢的溝通，以保證信息的及時(shí)準(zhǔn)確傳遞，不應(yīng)與高級(jí)經(jīng)理在發(fā)生任何重要的聯(lián)系，如直接的利益聯(lián)系，親屬關(guān)系等，審計(jì)委員會(huì)職權(quán)的行使應(yīng)獨(dú)立于高級(jí)管理層。

審計(jì)委員會(huì)的薪酬也是影響其獨(dú)立性的一個(gè)重要原因，筆者認(rèn)為，最佳方式是由證監(jiān)會(huì)根據(jù)不同的行業(yè)性質(zhì)、規(guī)模大小等制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)機(jī)制，并根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放，但就目前而言，實(shí)行起來還是比較有難度。

3.2.3處理好我國審計(jì)委員會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度的關(guān)系。對于立法機(jī)關(guān)和資本市場的監(jiān)管層而言，簡單抄襲美國薩班斯法案及美國證監(jiān)會(huì)的規(guī)定或經(jīng)驗(yàn)往往會(huì)制造沖突，使公司內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督邊界的不清，“多龍治水”一個(gè)都治不好，反過來會(huì)讓公司無法適從。因此，如何在現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展過程中，取長避短，建立合理的、有效的公司治理結(jié)構(gòu)，是公司自身的任務(wù)，更是我國立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。

要處理好審計(jì)委員會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度，現(xiàn)今有三種解決思路。（1）監(jiān)事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)并存，加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)，審計(jì)委員會(huì)仍為董事會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì)。這種制度就是在延續(xù)現(xiàn)今公司治理模式的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)，同時(shí)增強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性，合理分配審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)限以避免權(quán)力的重復(fù)使用，降低管理成本。（2）審計(jì)委員會(huì)取代監(jiān)事會(huì)，股東大會(huì)直接選舉產(chǎn)生審計(jì)委員會(huì)和董事會(huì)。（3）這是一種折中的辦法，即在部分上市公司中實(shí)行審計(jì)委員會(huì)制度，而另一部分則實(shí)行監(jiān)事會(huì)制度。

就目前我國現(xiàn)狀而言，在所有上市公司取消監(jiān)事會(huì)制度而以審計(jì)委員會(huì)制度代替顯然是不合理的。原因在于較之審計(jì)委員會(huì)制度，監(jiān)事會(huì)制度現(xiàn)今已被大多數(shù)國人所認(rèn)同和接受，所以如果要求所有上市公司都取消監(jiān)事會(huì)而以審計(jì)委員會(huì)代替，在短期內(nèi)可能不能被大家所認(rèn)同，而且成本較高。是否審計(jì)委員會(huì)制度還要考慮的很重要的一點(diǎn)就是監(jiān)管支出和監(jiān)管收益的兩者平衡問題，當(dāng)成立審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)管支出大于監(jiān)管收益時(shí)，則可能要求上市公司從現(xiàn)有資源中，也許是更有效的監(jiān)管活動(dòng)中轉(zhuǎn)移出來；而在原有的公司治理模式基礎(chǔ)上進(jìn)行“深加工”，協(xié)調(diào)好審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，合理分配兩者的監(jiān)督權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收益大于監(jiān)管支出時(shí)，我們則認(rèn)為成立審計(jì)委員會(huì)是有必要的。因此，筆者比較認(rèn)同第三者思路，在當(dāng)前，我們可以制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在這一標(biāo)準(zhǔn)以上的上市公司要求“必須”建立審計(jì)委員會(huì)，以加強(qiáng)監(jiān)管力度，而在這一標(biāo)準(zhǔn)以下，則可依據(jù)上市公司自身情況，“可以”設(shè)立審計(jì)委員會(huì)。

3.2.4加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)對內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督力度。這就要求通過審計(jì)委員對內(nèi)部審計(jì)提供的信息進(jìn)行的二次審計(jì)，獨(dú)立地對內(nèi)部審計(jì)門對內(nèi)部控制的審核規(guī)劃加以監(jiān)管，評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)，負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)主管的任命和撤換，評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，審核內(nèi)部審計(jì)章程等方式，提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，使其工作范圍不受管理當(dāng)局的限制，確保信息的真實(shí)可靠。

3.2.5加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范審計(jì)委員會(huì)的運(yùn)行。審計(jì)委員會(huì)作為公司內(nèi)部的一個(gè)組織，不可能具有完全抗拒“內(nèi)部人控制”的能力，因此，筆者認(rèn)為，在建立健全公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，通過注冊會(huì)計(jì)師和國家審計(jì)部門等的外部力量，確保上市公司財(cái)務(wù)信息的真實(shí)反映，切實(shí)保護(hù)中小投資者的利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國證監(jiān)會(huì)：《上市公司治理準(zhǔn)則》，2002年.

[2]美國：《薩班斯法》.

[3]馮萌蔣衛(wèi)平.從安然事件看美國的審計(jì)委員會(huì)制度.《證券市場導(dǎo)報(bào)》，2002年7月號(hào).

[4]謝永珍.中國上市公司審計(jì)委員會(huì)治理效率的實(shí)證研究.《南開管理評(píng)論》，2006年9卷,第1期.

篇10

【關(guān)鍵詞】上市公司；公司治理；審計(jì)委員會(huì)制度

一、公司治理的理論分析

（一）公司治理的涵義

公司治理（CorporateGovernance）源于現(xiàn)代公司中所有權(quán)和控制權(quán)的分離。公司治理這一機(jī)制不僅規(guī)定了公司的各個(gè)相關(guān)利益主體（包括股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等）的責(zé)任和權(quán)利，而且規(guī)定了公司決策所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序，以實(shí)現(xiàn)股東及其他利益相關(guān)者的利益最大化。

（二）公司治理的實(shí)質(zhì)——監(jiān)控機(jī)制

現(xiàn)代企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的性質(zhì)決定了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的必然性，因而也就決定了經(jīng)營者在公司經(jīng)營中的必要性。所有者期望通過委托人代為經(jīng)營而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，這種期望和要求要通過合約加以明確。但受個(gè)人利益導(dǎo)向等因素的影響，人不一定完全按照委托人的意志和要求辦事，在不違背合約的前提下，可能會(huì)追求自身利益的最大化而損害股東的利益，這就必然導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題的出現(xiàn)。為了緩解問題，降低成本，所有者必須尋找一種適當(dāng)?shù)姆椒▽撛诘摹袄鏇_突”加以制衡，并用激勵(lì)機(jī)制使經(jīng)營者為了維護(hù)所有者的利益而努力，公司治理的監(jiān)督機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。

公司治理的監(jiān)督機(jī)制由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和企業(yè)管理系統(tǒng)的自我調(diào)控機(jī)制三個(gè)部分構(gòu)成，其中內(nèi)部監(jiān)督表現(xiàn)為股東大會(huì)、董事會(huì)對經(jīng)營者行為的監(jiān)督，通過層級(jí)式的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)加以保證和實(shí)現(xiàn)；外部監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)為以股東買賣股票等市場行為及企業(yè)之間的并購所引起股票價(jià)格的波動(dòng)來達(dá)到監(jiān)督的目的。

二、審計(jì)委員會(huì)在公司治理中的定位與職責(zé)

2002年初，中國證監(jiān)會(huì)和國家經(jīng)貿(mào)委了《上市公司治理準(zhǔn)則》，標(biāo)志著我國開始正式引入審計(jì)委員會(huì)制度，期望審計(jì)委員會(huì)發(fā)揮有效的治理功能。

（一）審計(jì)委員會(huì)的定位

審計(jì)委員會(huì)制度是英美等國家公司制企業(yè)的一項(xiàng)重要的內(nèi)部治理機(jī)制。其建立的初衷是在董事會(huì)建立一個(gè)獨(dú)立、專門的治理力量以強(qiáng)化外部審計(jì)師的獨(dú)立性，從而提高公司財(cái)務(wù)報(bào)告信息的真實(shí)性和可靠性。審計(jì)委員會(huì)在西方實(shí)行多年，發(fā)揮了積極的功效。我國為改善公司治理效率而引進(jìn)審計(jì)委員會(huì)制度，但是其在中國的有效性還有待檢驗(yàn)。

（二）審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變以及公司治理實(shí)務(wù)的發(fā)展，審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)從關(guān)注注冊會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性拓展到對公司整體財(cái)務(wù)呈報(bào)體系（財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、內(nèi)部審計(jì)等）的全面治理，并涉及風(fēng)險(xiǎn)管理、管理當(dāng)局對法律法規(guī)的遵循情況、道德問題、利益沖突問題及對違法舞弊行為的調(diào)查等多個(gè)方面。從專家觀點(diǎn)出發(fā)得出的審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)主要包括：監(jiān)管內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)報(bào)告過程；確保內(nèi)部審計(jì)師和外部審計(jì)師的獨(dú)立性；監(jiān)督企業(yè)法律、法規(guī)的遵循情況；參與阻止、發(fā)現(xiàn)舞弊活動(dòng)并促進(jìn)公司行為法規(guī)的實(shí)行；幫助企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理并不斷改善、優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境和商業(yè)環(huán)境。

三、我國上市公司審計(jì)委員會(huì)制度有效性的實(shí)證分析

（一）研究假設(shè)

1.假設(shè)一：設(shè)置審計(jì)委員會(huì)將促進(jìn)外部審計(jì)意見的改善。

首先，審計(jì)委員會(huì)在公司董事會(huì)與外部注冊會(huì)計(jì)師之間建立了適當(dāng)?shù)臏贤ㄇ溃锌赡芟芾韺雍蛯徲?jì)師之間的分歧。同時(shí)，審計(jì)委員會(huì)制度作為公司治理結(jié)構(gòu)中的一項(xiàng)重要制度安排，其核心功能是在董事會(huì)中尋求一支獨(dú)立的財(cái)務(wù)治理力量，加強(qiáng)和監(jiān)督外部審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，監(jiān)督公司經(jīng)理層提供的財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性和可靠性，提高了信息披露的質(zhì)量，也強(qiáng)化了對經(jīng)營者的監(jiān)督力度。筆者認(rèn)為，如果審計(jì)委員會(huì)發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量會(huì)更高，設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司的外部審計(jì)意見會(huì)比未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司的審計(jì)意見更“清潔”。這是審計(jì)委員會(huì)對審計(jì)質(zhì)量的事中控制。

基于上述分析，本文假設(shè)一：與未設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的公司相比，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的上市公司能較少的被出具非標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)意見。

2.假設(shè)二：設(shè)置審計(jì)委員會(huì)將提高上市公司信息披露的質(zhì)量。

審計(jì)委員會(huì)的主要職能在于通過對上市公司的內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)控，阻止財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，從而有利于上市公司形成高質(zhì)量的信息披露。因此，設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司較未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司應(yīng)具有較低的財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生率，同時(shí)具有較高的信息披露質(zhì)量。

基于上述分析，本文假設(shè)二：與未設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的公司相比，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的上市公司具備較高的信息披露質(zhì)量。

（二）變量定義與選取

為了準(zhǔn)確反映我國上市公司審計(jì)委員會(huì)制度的有效性，本文采用以下變量：

1.審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立（EAC）：虛擬變量，用來描述上市公司是否設(shè)置審計(jì)委員會(huì)。若上市公司設(shè)置了審計(jì)委員會(huì)，則EAC＝1；若上市公司未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)，則EAC＝0。

2.獨(dú)立董事的比率（DAC）：獨(dú)立性是審計(jì)委員會(huì)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)該盡量由獨(dú)立董事和外部董事組成，這樣才能保證其獨(dú)立性。獨(dú)立董事比率＝獨(dú)立董事人數(shù)/董事會(huì)總?cè)藬?shù)。

3.審計(jì)委員會(huì)成員的財(cái)務(wù)背景（AAC）：表示審計(jì)委員會(huì)中具有財(cái)務(wù)背景的獨(dú)立董事人數(shù)，選擇該變量是因?yàn)閷徲?jì)委員會(huì)的職責(zé)是進(jìn)行內(nèi)部控制和監(jiān)督財(cái)務(wù)報(bào)告，這就要求審計(jì)委員會(huì)成員必須具備一定的財(cái)務(wù)知識(shí)。

4.獨(dú)立董事應(yīng)出席的會(huì)議次數(shù)（Meeting）：一個(gè)有效運(yùn)行的審計(jì)委員會(huì)不僅要有獨(dú)立性和具有財(cái)務(wù)背景的獨(dú)立董事，還必須要有活力。人們可以通過審計(jì)委員會(huì)會(huì)議次數(shù)來判斷審計(jì)委員會(huì)活力如何，及其成員是否具備勤勉盡責(zé)的工作態(tài)度。由于很難得到審計(jì)委員會(huì)的會(huì)議次數(shù)，且由于審計(jì)委員會(huì)主要由獨(dú)立董事組成，故本文采用在報(bào)表中公布的獨(dú)立董事應(yīng)出席的會(huì)議次數(shù)定義該變量。

5.審計(jì)意見（AO）：為虛擬變量，用來描述會(huì)計(jì)師事務(wù)所對上市公司年報(bào)出具的審計(jì)意見的類型，審計(jì)意見的類型分為兩大類：標(biāo)準(zhǔn)無保留意見與非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見。其中非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見是指帶強(qiáng)調(diào)事項(xiàng)段的無保留意見、保留意見和無法表示意見。本研究設(shè)定審計(jì)意見的類型為標(biāo)準(zhǔn)與非標(biāo)準(zhǔn)。若審計(jì)意見的類型為標(biāo)準(zhǔn)，則AO＝0；若審計(jì)意見的類型為非標(biāo)準(zhǔn)，則AO＝1。

6.上市公司信息披露質(zhì)量（Quality）：虛擬變量。本文采用深圳證券交易所對在其上市的公司的信息披露考核評(píng)級(jí)作為信息披露質(zhì)量的衡量方法。之所以選擇這一考評(píng)結(jié)果作為信息披露水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要有以下原因：首先，該考評(píng)機(jī)制的考評(píng)對象為所有上市公司，保證了該機(jī)制的完整性；其次，該機(jī)制同時(shí)考察了上市公司的自愿性信息披露和強(qiáng)制性信息披露兩個(gè)方面，保證了考評(píng)結(jié)果的全面性；最后，以交易所為主體對上市公司的信息披露狀況進(jìn)行評(píng)級(jí)也體現(xiàn)了結(jié)果的公正性和客觀性。在本文中，凡是考評(píng)結(jié)果為“不及格”的上市公司賦值為1，否則為0。

（三）樣本選取

本文選取2007年在深市主板上市的488家公司信息作為研究對象。數(shù)據(jù)資料來源：中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站、深圳證券交易所網(wǎng)站、中國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)網(wǎng)站及《中國證券報(bào)》的年報(bào)披露。

（四）描述性統(tǒng)計(jì)及分析

1.我國上市公司審計(jì)委員會(huì)設(shè)立現(xiàn)狀。

從我國于2002年《上市公司治理準(zhǔn)則》拉開引入審計(jì)委員會(huì)制度的大幕至今，審計(jì)委員會(huì)制度在我國已有幾年的發(fā)展，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的上市公司也日益增多。本文研究樣本統(tǒng)計(jì)顯示：2007年，在深圳證券交易所主板上市的488家上市公司中，428家設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)，占深市主板上市公司總數(shù)的87.7%。

2.信息披露質(zhì)量。

（1）信息披露考核結(jié)果。信息披露是投資者了解上市公司經(jīng)營業(yè)績和財(cái)務(wù)狀況的有效途徑，也是投資者做出投資決策時(shí)獲取信息的重要途徑之一。信息披露制度作為解決委托問題的一個(gè)重要方面，日益受到投資者的重視。

本文選擇深交所對深市主板上市公司2007年度信息披露考核結(jié)果來衡量信息披露質(zhì)量。考評(píng)結(jié)果以深交所《上市公司信息披露工作考核辦法》為依據(jù)，目的是強(qiáng)化信息披露義務(wù)人的披露責(zé)任，提高上市公司規(guī)范運(yùn)作意識(shí)。考評(píng)分別從日常信息披露的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、合法性4個(gè)方面，綜合考慮上市公司投資者權(quán)益保護(hù)、股改后續(xù)工作、公司治理、做優(yōu)做強(qiáng)、受獎(jiǎng)懲情況、與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作配合等方面，對上市公司2007年度的信息披露工作進(jìn)行多角度評(píng)價(jià)，形成最終考評(píng)結(jié)果。具體考核結(jié)果見表1。

從考評(píng)結(jié)果看，上市公司取得較好的考評(píng)成績，上市公司信息披露質(zhì)量較上一年度得到顯著提高。考核結(jié)果顯示：主板2007年度信息披露工作整體情況較好，考評(píng)結(jié)果合格以上的有466家，合格率達(dá)到95.5％，超過2006年度的93.6%。其中，優(yōu)秀42家，略超2006年度的41家；不及格22家，比2006年度的31家略有減少。

（2）審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立與信息披露質(zhì)量的關(guān)系（如表2）。

表2結(jié)果顯示，在設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司中有4.43%（設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司總數(shù)為19+168+202+39=428（家），其中信息披露質(zhì)量等級(jí)為“不及格”的公司數(shù)為19家，19/428=4.43%）的公司信息披露質(zhì)量等級(jí)為“不及格”；而在未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司中有5%（未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司總數(shù)為3+24+30+3=60（家），其中信息披露質(zhì)量等級(jí)為“不及格”的公司數(shù)為3家，3/60=5%）的公司信息披露質(zhì)量等級(jí)為“不及格”。也就是說，未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司信息披露質(zhì)量略低于設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司，但不具有顯著性。這說明，我國上市公司審計(jì)委員會(huì)在提高公司信息披露質(zhì)量方面的作用有待加強(qiáng)。但審計(jì)委員會(huì)的成立目前在一定程度上能夠減少上市公司信息披露違規(guī)行為，說明我國上市公司的審計(jì)委員會(huì)在監(jiān)管財(cái)務(wù)報(bào)告方面發(fā)揮了較好的監(jiān)督作用。由此可見，應(yīng)在所有的上市公司中推行設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，以提高信息披露的質(zhì)量。

因此，假設(shè)二“與未設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的公司相比，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的上市公司具備較高的信息披露質(zhì)量”成立。

3.審計(jì)意見。

（1）審計(jì)意見統(tǒng)計(jì)結(jié)果（如表3）。

表3統(tǒng)計(jì)顯示：在審計(jì)意見方面，共有53家上市公司被出具了非標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)意見，占樣本數(shù)的10.86%。

（2）審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立與審計(jì)意見的關(guān)系（如表4）。

表4結(jié)果顯示，在設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司中有9.58%（設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司總數(shù)為387+33+5+3=428（家），其中被出具了非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見的公司數(shù)為33+5+3=41（家），41/428=9.58%）的公司被出具了非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見；而在未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司中有20%（未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司總數(shù)為48+6+4+2=60（家），其中被出具了非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見的公司數(shù)為6+4+2=12（家），12/60=20%）的公司被出具了非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見。也就是說，未設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司被出具非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見的比率大大高于設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的上市公司，這說明在我國，審計(jì)委員會(huì)對外部注冊會(huì)計(jì)師與管理當(dāng)局的溝通發(fā)揮了較大的作用，減少了管理當(dāng)局與外部審計(jì)師意見的分歧，從而減少了非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見。

因此，假設(shè)一“與未設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的公司相比，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的上市公司能較少地被出具非標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)意見”成立。

4.樣本公司變量綜合描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果及分析（如表5）。

如表5所示：2007年，在深圳證券交易所主板上市的488家上市公司中，428家設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)，占深市主板上市公司總數(shù)的87.7%；獨(dú)立董事占董事會(huì)總?cè)藬?shù)的比例為37%，高于證監(jiān)會(huì)所要求的上市公司中獨(dú)立董事應(yīng)占董事會(huì)規(guī)模至少1/3的要求，說明我國上市公司中董事會(huì)的獨(dú)立性基本可以得到保證；在所有樣本公司中，每公司至少有一名獨(dú)立董事具備財(cái)務(wù)背景，達(dá)到了由中國證監(jiān)會(huì)的《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》中“各公司獨(dú)立董事中應(yīng)至少包括一名會(huì)計(jì)學(xué)專業(yè)人士”這一要求；關(guān)于會(huì)議次數(shù)，各樣本公司的數(shù)據(jù)差別較大，會(huì)議次數(shù)最多的一年有31次，最少的一年只有3次；樣本公司中，有89.14%被注冊會(huì)計(jì)師出具了標(biāo)準(zhǔn)無保留意見；通過信息披露考評(píng)，有22家樣本公司結(jié)果為不及格。

四、增強(qiáng)我國審計(jì)委員會(huì)制度有效性的對策

（一）提高審計(jì)委員會(huì)成員的質(zhì)量

1.明確審計(jì)委員會(huì)成員的任職資格。

審計(jì)委員會(huì)是董事會(huì)所屬的專業(yè)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)的成員首先應(yīng)該具備擔(dān)任上市公司董事的資格。因?yàn)橥瑫r(shí)要求大部分成員應(yīng)該為獨(dú)立董事，所以審計(jì)委員會(huì)成員也應(yīng)具備擔(dān)任獨(dú)立董事的資格。但是，并不是每個(gè)獨(dú)立董事都能出任審計(jì)委員會(huì)成員，因此又對成員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。作為審計(jì)委員會(huì)成員，首先應(yīng)該保持獨(dú)立性；具備相關(guān)的資格證明和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)；熟悉公司業(yè)務(wù)流程，具備公司法、投資管理及風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)；具備一定的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)和管理水平。在組建審計(jì)委員會(huì)時(shí)還要考慮對具備不同素質(zhì)的成員進(jìn)行合理搭配。只有綜合具備了財(cái)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的審計(jì)委員會(huì)，才能實(shí)現(xiàn)技能的平衡性，做到從不同角度去考慮問題。

2.完善獨(dú)立董事的提名機(jī)制。

若要使審計(jì)委員會(huì)制度及功能得到有效發(fā)揮，承擔(dān)起保護(hù)以及健全財(cái)務(wù)報(bào)告整體性的職責(zé)，那么審計(jì)委員會(huì)必須對多變的公司環(huán)境及其相應(yīng)責(zé)任保持敏感性，即審計(jì)委員會(huì)成員在了解及履行其責(zé)任的過程中必須付出更多的時(shí)間和精力，從而接受更多的信息。因此，公司及審計(jì)委員會(huì)應(yīng)更加重視對委員會(huì)成員的教育和訓(xùn)練，使委員會(huì)成員保持適當(dāng)?shù)膭偃文芰ΑＡ硗猓m當(dāng)?shù)慕逃c訓(xùn)練也能使成員掌握會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)的相關(guān)發(fā)展動(dòng)態(tài)，更有效地履行審計(jì)委員會(huì)在財(cái)務(wù)體系中的監(jiān)督責(zé)任。

（二）提高審計(jì)委員會(huì)的工作效率

召開會(huì)議是審計(jì)委員會(huì)的一項(xiàng)重要工作，完善審計(jì)委員會(huì)的會(huì)議制度將提高其工作效率。以下就審計(jì)委員會(huì)會(huì)議的日程、記錄、頻率等分別進(jìn)行闡述。

1.會(huì)議日程。

審計(jì)委員會(huì)會(huì)議日程需要根據(jù)委員會(huì)的行為及公司的經(jīng)營類型來安排。在審計(jì)委員會(huì)的創(chuàng)立階段，采取寬松的日程。隨著時(shí)間的推移，委員會(huì)的職責(zé)也將增多，委員會(huì)主席應(yīng)該制定詳細(xì)的日程。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)該根據(jù)管理層的時(shí)間來安排會(huì)議日程。同時(shí)，在兩次會(huì)議之間應(yīng)該留出一點(diǎn)時(shí)間，使管理層、內(nèi)部審計(jì)人員和外部審計(jì)人員可以自行安排議事時(shí)間。

2.會(huì)議記錄。

審計(jì)委員會(huì)應(yīng)該保留每次會(huì)議的記錄，以記錄委員會(huì)履行其監(jiān)管職責(zé)的過程，同時(shí)對重要的討論和結(jié)論加以詳細(xì)記錄。記錄必須能夠詳細(xì)地反映會(huì)議涉及的問題及得出的結(jié)論。

3.會(huì)議頻率。

我國證監(jiān)會(huì)的《董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)實(shí)施細(xì)則指引》中規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)會(huì)議分為例會(huì)和臨時(shí)會(huì)議，例會(huì)每年至少召開4次，每季度召開1次，臨時(shí)會(huì)議由審計(jì)委員會(huì)委員提議召開。

（三）明確審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)

我國證監(jiān)會(huì)在2002年1月的《上市公司治理準(zhǔn)則》第五十四條中規(guī)定：審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)一是提議聘請或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)；二是監(jiān)督公司的內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施；三是負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通；四是審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露；五是審核公司的內(nèi)部控制制度。在職責(zé)有了規(guī)范的前提下，審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)不清也應(yīng)予以解決。1.明確審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的職責(zé)分工。

在監(jiān)事會(huì)存在的時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該使其與審計(jì)委員會(huì)建立起分工明確、相互合作的關(guān)系。

由于獨(dú)立董事是兼職，沒有足夠的時(shí)間參與公司的日常管理，信息來源于現(xiàn)任管理層的介紹和相關(guān)記錄，信息的不對稱常常使獨(dú)立董事在公司決議中處于被動(dòng)地位，容易受管理層蒙蔽，造成獨(dú)立董事在行事上過于謹(jǐn)慎和保守。監(jiān)事會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，便于了解公司的具體情況，特別是容易獲得關(guān)于公司的最直接、最直觀的材料和信息，也能及時(shí)了解對股東大會(huì)和董事會(huì)決議的執(zhí)行情況。而這恰恰是獨(dú)立董事履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)所不具備的。將事中監(jiān)督與事后監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合可以彌補(bǔ)彼此存在的不足，最大限度地節(jié)約交易成本，提高監(jiān)督績效。

2.審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)以及管理層進(jìn)行良好溝通的措施。

（1）內(nèi)部審計(jì)應(yīng)直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)定期報(bào)告工作。內(nèi)部審計(jì)的主要任務(wù)是對公司內(nèi)部控制系統(tǒng)、管理活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，并及時(shí)提出改善經(jīng)營管理水平和提高經(jīng)濟(jì)效益的建議。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)該參與任命和免除內(nèi)部審計(jì)部門經(jīng)理，評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)人員配置、部門規(guī)模，檢查內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃以保證內(nèi)部審計(jì)人員的獨(dú)立性、客觀性、勝任能力及其工作效果。

（2）審計(jì)委員會(huì)應(yīng)與注冊會(huì)計(jì)師進(jìn)行對話，為增進(jìn)彼此間的了解提供一種渠道，同時(shí)也為注冊會(huì)計(jì)師進(jìn)行申辯提供了場所。注冊會(huì)計(jì)師與公司管理當(dāng)局之間存在的分歧以及在審計(jì)過程中所遇到的困難能及時(shí)反饋到審計(jì)委員會(huì)，管理當(dāng)局也需要與審計(jì)委員會(huì)討論更換注冊會(huì)計(jì)師的緣由等事宜，從而使注冊會(huì)計(jì)師的權(quán)益得以維護(hù)，獨(dú)立性得到保障。

（3）審計(jì)委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)溝通，爭取得到管理人員的配合。如采取邀請管理人員參加會(huì)議，提前將審計(jì)委員會(huì)的工作計(jì)劃告知管理人員，以合理的態(tài)度提出不同看法或警告等。要使管理層覺得審計(jì)委員會(huì)是幫助他們更好地完成工作的資源，而不是威脅。由于利益的影響，這些努力不一定奏效，但審計(jì)委員會(huì)自身的溝通能力可以改變管理人員對審計(jì)委員會(huì)的看法，對消除隔閡、達(dá)到相互理解和合作還是能起到一定作用的。

（四）完善審計(jì)委員會(huì)的章程

審計(jì)委員會(huì)章程的內(nèi)容至少應(yīng)包括：職責(zé)范圍和履行責(zé)任的方式；人員構(gòu)成；會(huì)議安排；審計(jì)委員會(huì)與公司各部門的關(guān)系等。審計(jì)委員會(huì)章程必須適應(yīng)公司內(nèi)外部環(huán)境的變化，當(dāng)會(huì)計(jì)、審計(jì)準(zhǔn)則或?qū)崉?wù)發(fā)生變化時(shí)，它必須與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)新的環(huán)境，所以審計(jì)委員會(huì)的章程應(yīng)該是一份不斷修正的文件。審計(jì)委員會(huì)的章程必須經(jīng)過董事會(huì)的審核，以取得合法性和權(quán)威性。而且，董事會(huì)應(yīng)對審計(jì)委員會(huì)履行章程的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。

總之，設(shè)立一套完整的審計(jì)委員會(huì)框架體系對規(guī)范審計(jì)委員會(huì)制度、有效發(fā)揮其作用是非常重要的。隨著我國公司治理的不斷發(fā)展，人們對審計(jì)委員會(huì)有了更多的認(rèn)識(shí)和研究，審計(jì)委員會(huì)制度體系會(huì)更加完善。同時(shí)，審計(jì)委員會(huì)制度也將在公司治理中扮演越來越重要的角色。

注釋：本文表格數(shù)據(jù)來源

表1和表2中，“2007年度信息披露考核結(jié)果”來自于深圳證券交易所網(wǎng)站，以“信息披露”一欄對在其上市的公司的信息披露考核評(píng)級(jí)作為信息披露質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于“是否設(shè)置審計(jì)委員會(huì)”，來自于深圳證券交易所網(wǎng)站公布的2007年年度報(bào)告，手工提取并匯總的相關(guān)數(shù)據(jù)；比例通過手工計(jì)算得出。

表3和表4中，“審計(jì)意見類型”和“是否設(shè)置審計(jì)委員會(huì)”，也來自于深圳證券交易所網(wǎng)站公布的2007年年度報(bào)告，手工提取并匯總的相關(guān)數(shù)據(jù)；比例則是根據(jù)匯總數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

表5中的“獨(dú)立董事比率”、“獨(dú)立董事背景”和“會(huì)議次數(shù)”的數(shù)據(jù)主要來自于深圳證券交易所網(wǎng)站公布的2007年年度報(bào)告，個(gè)別由于數(shù)據(jù)缺失，參見了《中國證券報(bào)》的年報(bào)披露。”

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