導語：如何才能寫好一篇社會保障法律制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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我國殘疾人數量呈現逐年增長的趨勢，對此殘疾人社會保障法律體系己初步建立，但是仍然存在諸多問題亟待解決。殘疾人社會保障的不健全不僅與殘疾人實際需求不符，與我國人權事業的進步也并不相稱，因此需要我們健全殘疾人社會保障法律制度。

關鍵詞:

殘疾人;社會保障;法律制度

一、我國殘疾人口現狀

(一)“殘疾人”界定

根據我國《殘疾人保障法》的規定，殘疾人指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人，此種釋義更傾向于醫學角度，而《殘疾人權利公約》則更多地從社會角度進行闡釋，認為殘疾人是生理或心理損傷與社會環境交互作用的結果。

(二)我國殘疾人口現狀

根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據，截止2006年4月我國各類殘疾人總數為8296萬人，占全國人口6．34%，其中有殘疾人的家庭占全國家庭總戶數17．8%。相較初次調查結果，我國殘疾人口占總人口的比例不斷上升，殘疾結構也有較大變化。隨著工業戶進程的加快，慢性疾病、意外傷害增加、環境污染等因素，我國殘疾人口規模仍將處于不斷增長的局面。

二、我國殘疾人社會保障法律制度現狀評析

(一)我國殘疾人社會保障立法現狀評述

1．法律體系基本結構

憲法不僅為反對歧視殘疾人和尊重殘疾人的人格尊嚴奠定了基礎①，同時也明確了殘疾人應有的物質幫助、勞動以及生活教育權。殘疾人的政治權利則有《選舉法》等明確。《殘疾人保障法》作為基礎法，則是我國唯一一部專門保障殘疾人權益的法律。此外，我國涉及殘疾人權利保護的法律有五十余部，涉及勞動、社會保障方面、教育保障以及民事、刑事、行政等多層次。行政法規包括《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》、《無障礙環境建設條例》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業條例》等。我國大多數省、自治區、直轄市都也專門制定了實施辦法，各地政府也基本都制定了相應的保障殘疾人權利的政策。

2．法律體系簡評

總體而言，我國殘疾人社會保障法律體系雖已初步建立，但是仍存在四方面問題②:首先，立法觀念偏頗，我國法律認為殘疾人是由其自身不健全所致，這種理念忽視了其中的社會因素，也忽略了的國家責任性。其二，立法技術相對粗糙，“殘疾人”的內涵與外延并不周密，《刑法》等規范與《殘疾人保障法》對殘疾人的范圍規定差異較大，相關法律為原則性規定，對具體制度、結果評估等往往語焉不詳，可以說《殘疾人保障法》存在的道德性強于法律性、倡導性多于規則性③。其三，立法層級有待提升，我國專門保護殘疾人的法律只有《殘疾人保障法》，行政法規也只手可數，其他立法則是以地方性法規、規章為主，此類規范性文件立法層級較低，穩定性較差，同時相關保障的法律規定也則較為分散，并不系統。其四，立法仍留有空白，缺乏對兒童等弱勢群體的制度上傾斜保障，統一的殘疾標準條例并未制定，僅以殘疾人聯合會制定的評定標準為替代等。除立法外，在執法與司法救助方面問題表現也較為突出，執法主體、執法程序和執法責任不夠明確或難以落實，評價體系和監督機制尚未建立，涉及評價標準的法律基本為空白，而監督更是僅能依靠道德與輿論的監督，司法救助覆蓋范圍也相對為有限。

(二)我國殘疾人社會保障制度現狀及問題分析

我國殘疾人社會保障制度可分為兩類，一般性社會保障制度和特殊社會保障制度。其中，覆蓋全社會公民的為一般性社會保障，主要包括社會救助制度、社會保險制度、社會福利制度等。其中最低保障性的社會救助制度由最低生活保障、醫療救助、住房救助、教育救助等幾個方面組成。結合前述抽樣調查可知城鎮與農村殘疾人口中享受最低生活保障的占其總人數均不足15%，各地間保障殘疾人覆蓋率差異明顯，對重度以及更為弱勢的婦女兒童等殘疾人傾斜也不夠④;而社會保險制度總體來看殘疾人社會保險未覆蓋率較高，農村及智力障礙殘疾人未覆蓋程度較高。特殊社會保障制度是指國家對殘疾人在年老、疾病等等情形下提供物質幫助的制度，主要針對殘疾人的教育、康復、醫療、就業等權益進行保障。其殊教育制度體系已基本形成，但是目前特殊教育面臨總體發展水平不高，殘疾人受教育程度偏低，城鄉、區域間發展不平衡，農村地區尤為薄弱，投入不足，理念、內容和方法不適應時代要求等問題和挑戰⑤。就業保障制度則通過《就業促進法》、《殘疾人就業條例》等法律法規所組成，主要包括反歧視、就業培訓、崗位保留、就業配額制度等等⑥，但在實踐中仍存在一些問題，如反歧視制度落實難，就業培訓項目少、水平低，就業配額重量不重質等問題。就無障礙設施制度而言，全國只有少數城市相對系統地開展了無障礙建設，多數城市未進行無障礙改造，新建的設施還存在不規范、不符合無障礙規范要求等問題⑦。

三、完善我國殘疾人社會保障法律制度思路

(一)立法層面

健全我國殘疾人社會保障的立法理念，要以側重解決殘疾人在融入社會的過程的存在的障礙問題的殘疾的社會模式作為制定法律和政策的導引⑧，殘疾人確有缺陷，但殘疾所產生的限制不僅與殘疾本身有關，也會受到社會環境的限制。此外，將傾斜保護與公眾參與納入立法原則，需要對殘疾兒童、婦女等應有特殊保護，在立法時不僅強調國家責任，也需要公眾參與其中。除此以外，我國現有的殘疾人社會保障的具體制度仍有立法滯后的現象，只有將《社會救助法》等具體保障層面的法律規范加以完善，或也將專門的殘疾人社會保障立法納入工作范圍，才能真正實現殘疾人應有的相關權利。另外，在條件成熟之時，我們可以考慮通過法律規范加以引導歧視問題，并規定相應的救濟援助渠道。

(二)配套制度構架

在配套制度層面，不僅靠考慮到殘疾人群體的特殊性，也要注重各子系統之間的協調和相互配合，最重要的是就是在實施社會保障制度時應注重實質意義的均等化覆蓋⑨。尤其是在特殊社會保障制度層面，應當最大限度地保護殘疾人的醫療康復權利，依據現實需求劃定不同補貼標準，予以必要群體更多的幫助，加強殘疾人教育。此外，在再就業方面，應該盡快徹底貫徹反歧視的政策，加大對殘疾人勞動技能的培訓，做好殘疾人教育保障工作等。

四、結語

殘疾人事業既是人道主義事業，同時也是關乎社會正義的事業，更反映著國家社會文明程度。雖然我國殘疾人社會保障起步較晚，但已初步形成以《殘疾人保障法》為核心的法律體系，然而但從根本上講，我國殘疾人事業還停留在人道而非正義的層面，不僅需要制度的完善與立法的健全，更需要我們思維上理性的面對，我們只有正視問題之所在，才能真正保障殘疾人權益。

注釋：

①袁兆春，潘培偉．我國殘疾人法律體系的現狀、問題和完善———以域外法律體系為借鑒［J］．齊魯學刊，2013(02)．

②同上．③楊思斌．殘疾人權利保障的法理分析與機制構建［J］．社會保障研究(北京)，2007(02)．

④李迎生，孫平，張朝雄．中國殘疾人社會保障制度現狀及完善策略［J］．河北學刊，2008(05)．

⑤彭霞光．中國特殊教育發展面臨的六大轉變［J］．中國特殊教育，2010(09)．

⑥劉勇．論我國殘疾人就業促進法律制度的完善［J］．政治與法律，2013(04)．

⑦余向東．論我國殘疾人社會保障的體系性缺失及其建構［J］．人口與發展，2011(05)．

⑧袁兆春，潘培偉．我國殘疾人法律體系的現狀、問題和完善———以域外法律體系為借鑒［J］．齊魯學刊，2013(02)．

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關鍵詞:農村;社會保障;法律制度

一、對我國農村社會保障立法方面的分析

首先，立法理論薄弱，立法理念缺失。當前農村社會保障的推進不是按照自身的性質和內在要求，而是作為改革的配套，社會保障法律制度處于被動狀態，帶有行政性和不確定性。制度價值和基本原則作為社會保障法律制度的靈魂，尚沒有明確確定，導致目前各鐘制度和措施沖突較多，無法形成合力，在實務操作中問題不斷。其次，立法體系不完善。憲法沒有為農民享有平等的社會保障權提供最高立法依據，我們也沒有農村社會保障的基本法，而關于農村社會保障的單行法也屬空白?！吨腥A人民共和國社會保險法》作為社會保障領域效力最高的法律，將新農保、新農合制度納入調整范圍，確立城鄉統籌的社會保險體系，形成了基本的法律框架，但還存在缺陷和實施障礙，如過于原則，操作性不強，授權性條款過多等。國家立法層面主要是確定基本框架，同時給改革和發展留下空間，因此，社會保險法也不具備進行具體規定的條件。目前解決農村社會保障工作主要依據的是行政法規和規章，但行政法規、規章的法律效力低，缺乏穩定性和權威性，容易出現利益爭奪。目前，地方立法數量過多，地方立法處于探索階段，由于缺乏上位法依據，通常是試點改革的需要和表現，帶有分散性、隨意性和地方保護主義色彩。最后，立法內容分散，適用范圍窄，銜接不順暢，不利于整體均衡和協調發展。監督和實施機制薄弱，權利義務不對稱，缺乏相應配套規定。

二、我國農村社會保障實施方面的問題分析

（一）農村養老保障方面

首先，覆蓋面窄，繳費標準和補貼標準偏低，參保檔次不高，現實繳費水平與適度繳費水平差距大。農民的繳費能力普遍較低，目前選擇繳納最低檔的人數最多，繳費意愿與其保費需求間存在較大距離。按照現行社會養老保險繳費水平，農民到期領取的養老金將無法滿足基本養老需要，即使選擇最高繳費標準，也不一定能完全滿足基本需求。由于投保期限短，繳費金額少，當下老年和中年的參保者將來的養老問題將非常嚴峻。其次，參保意識不強，參保率有待提高。農民由于缺乏養老保險知識，受養兒防老觀念束縛，認為保費偏低作用不大。40歲以下人群的參保比例很小，他們認為投保過早，未來不確定性很大，只注重短期效益。部分農民認為依賴政府就行，即使有錢也不用參保，也有農民認為繳費太高不劃算，還有人因為對政策不了解、不理解而不愿參保。困難家庭有參保意愿，但面對繳費壓力，只能放棄參保。最后，不利于建立農村養老保險的長效機制。對于選擇較高檔繳費和參保年限長的參保者，沒有明確具體的鼓勵政策，無法調動農民投保更高檔次的積極性。新農保與老農保、城鎮養老保險以及其他養老保險尚未實現對接，部分農民仍有擔心。當下無力參保的農民將來面臨老年困難的可能性更大，政府最終還要面臨難題，也阻礙新農保的全面實施和可持續發展。

（二）農村醫療保障方面

首先，農民實際受益程度不高。由于定點醫院數量少，健康風險意識不強，互助共濟的觀念未形成，實際參合的比例不高。農民因為貧困無力參保而得不到補貼，遇到疾病將更加困難，越貧困實際受益越少，享受醫療補助的機會有違公平性。由于報銷限制和手續復雜，農民小病不選醫保，大病用不起醫保，小病無錢醫治最終扛成大病，對常見病和多發病缺乏及時干預。其次，看病難、費用高。醫院具有壟斷性，醫療信息嚴重不對稱，醫院靠藥品和服務收費獲利，不合理用藥、違規用藥、延緩出院、過度醫療以及醫藥合謀利潤等依舊存在，增加了農民就醫的總價，鄉鎮醫院的情況更加嚴重。最后，定點醫療機構的資源配置不合理，服務水平有待提高?？h、鄉兩級定點醫療機構的醫療條件差，醫生的業務能力不高，鄉鎮衛生員學歷低，設備不全，農民大病只能到縣級以上定點醫院治療。民營醫療機構數量較少，競爭力不強。醫療補償比例基層高，但患者的報銷部分被增加的醫藥費用所抵銷，其自負部分還要高于個體診所就醫，再加上不能報銷的醫藥費以及路費、住宿費等。

（三）農村最低生活保障方面

首先，低保認定難度大，執行中不規范、不統一。農民的家庭收入主要是實物，貨幣化困難，農作物受自然因素的影響大。由于沒有健全的收入監控體系，對外出務工收入、隱性收入、金融性收入、失地農民收入等核查困難。還有采取少報收入，隱瞞財產，轉移財產，拉關系走人情的現象，而社區共識、民主評議容易在認定上帶有一定的隨意性和模糊性。其次，保障標準不科學，保障水平不高，城鄉低保差異大。貧困家庭結構不同、人口規模不同以及貧困原因不同，生活需求也會不同，我們沒有針對不同情況制定不同的標準。很多地方農村低保標準仍不能滿足實際需求，農村低保覆蓋面和保障水平明顯低于城市。再次，沒有實現應保盡保，缺乏相應的退出機制。由于低保認定難，存在實際收入高于低保標準的低保對象，有些低保對象的致貧原因沒有了，卻仍然領取低保金，一些有勞動能力的低保戶出現了依賴思想，有能力生活卻寧愿依賴低保。由于地方財政有限，只能根據保障比例確定低保人數，一部分生活困難的邊緣戶無法獲得救助。最后，低保負擔過重，缺乏對農民能力方面的救助。農民基本生活保障不能僅僅依靠低保，還要有其他社會制度來共同解決和完善，除了發放低保金和實物，忽視了對農民自我保障能力提升的幫助。農民低保的形成原因之一是患病，新型農村合作醫療與最低生活保障沒有實現有效銜接，低保農民在新農合中實際受益并不明顯。

三、完善我國農村社會保障的相關對策

（一）農村養老保障方面

首先，發揮傳統養老優勢，賦予其新內涵。改革土地管理制度，調動農民生產經營的積極性，發揮土地的保障能力，完善符合市場經濟的土地流轉制度，增加農民的土地收益。改革征地制度，嚴格規范政府征地行為，保障被征地農民的合法權益。加強家庭養老的法制化，完善農村贍養制度，對贍養老人的家庭給予精神激勵和補貼，開展老年人權益保障普法教育，加強對老年人法律援助服務工作。引導農村老年人自我養老意識，提高自我養護能力。其次，提高農村養老保障水平，擴大保障范圍，做好相關銜接工作。根據物價持續上漲趨勢，應逐步提高基礎養老金，并建立自動調節機制，保證基礎養老金高于農村居民消費支出增長。提高參保檔次，增設繳費高的檔次，增加個人賬戶積累，滿足愿意多繳費農民的需求，不同檔次要采取不同的補貼標準，多繳多得，給予適度經濟利益鼓勵。理順體制，做好農村養老保障與農村社會救濟、農村最低生活保障的銜接工作，避免出現新的貧困人口，做好農民身份轉換過程中的養老銜接，最終統一城鄉養老保險。最后，積極籌集資金，逐步增加財政投入。研究農村養老保險可持續發展的轉移支付模式，明確政府補貼和集體補助的標準范圍，設計符合實際情況的個人籌資方案，調動農民參保積極性，個人賬戶采取不同的繳納方式，避免貧困家庭一次性大額繳費的壓力。

（二）農村醫療保障方面

首先，完善補償機制，增加賠付比例，簡化手續，制定激勵措施吸引農民參合。不但要擴大參保人數，還應當擴大受益人數，增加農民實際受益金額。采取適當的獎勵措施，打消農民認為參保不合算的顧慮，激發農民參保的積極性。加強新農合的網絡信息化建設，完善報銷制度，提高核銷結算速度，簡化程序。其次，降低醫藥費用，加大投入提高醫療服務質量，建立政府、市場、社會多元化的醫療供給機制，完善農村公共衛生服務體系。改善醫患之間的信息不對稱，緩解醫療資源分布不均，推進醫療資源的縱向整合，引入競爭機制，鼓勵非公立醫院進入醫療服務領域。整合縣鄉衛生資源，實現基本醫療服務到基層。明確鄉鎮衛生院的公立性，擴大村衛生所數量和服務項目，方便農民就醫。加強農村衛生預防保健工作，將醫療保障與公共衛生有機結合，降低發病率，減少新農合的壓力。政府加強對定點醫療機構服務的監管，建立定點醫院準入制度和績效評價指標體系，完善不合理用藥和治療檢查監管機制。最后，完善財政資助為主的多元化籌資長效機制。加大政府籌資力度，調整籌資順序，建立隨財政收人增長的動態增長機制。適當提高農民繳費標準，設立激勵機制和一定程度的強制，減少“逆向選擇”現象。完善籌資方式，采用非貨幣、以實物換保障、承包地換保障等方式，解決經濟困難農民籌資難的問題。拓寬籌集渠道，吸引企業、民間組織、社會捐贈等來擴大醫療服務融資渠道。

（三）農村最低生活保障方面

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關鍵詞：農村；社會保障；社會安全；社會整體利益；社會公正

一、社會安全――農村社會保障法律制度之首要價值

在法學界，學者們大多將自由、平等、秩序、效率視為法的基本價值，而安全價值卻很少涉及。人們始終只是把安全視為實現正義價值的一個相關因素而已 。而事實上，安全有助于使人們享有諸如生命、財產、自由和平等等其他價值的狀況穩定化并盡可能地繼續下去。 無論在任何歷史階段，安全始終是法律價值體系中不可缺少的重要方面。英國著名法學家霍布斯的不朽格言：人的安全乃是至高無上的法律。 而在邊沁的功利主義理論中，安全也被視為法律所欲達到的十個目標中最基本的目標 。法律之于安全，是權利的穩定器，失控權利的抑制器，法律的各種制度規范直接或間接地確認和保護公民的生命、健康、財產，實現公民的安全需求。與此同時，通過構建法律框架，為各種行為及其后果進行明確的法律解讀，使得公民在行為之前能夠預測法律對自己行為的態度并以此來規范行為，可以維護安全。因此在法的一系列基本價值中，安全價值處于基礎性地位。我們有必要將安全價值置于法的基本價值體系之中。

安全是法律追求的重要價值取向和目標，人類在崇尚以自主意志生存發展進而實現幸福的同時，不斷尋求安全的實現與保護，并逐漸意識到僅以個體的力量不足以保障安全。與此同時，以強制力為保障的國家的出現，為因保護自身安全而日感實力不濟的個體，提供了新的發展空間與維度。通過這種“社會契約”，個人將管理社會事務的權利讓渡于國家，國家亦因此承擔起保障個體安全的職責。社會保障法律制度以滿足公民的基本生活需要，消除社會成員的不安全感，以維護整個社會的穩定。其目的就是實現社會成員生活安全和整個社會安全。俾斯麥談到實施社會保障制度之意圖時，曾直言不諱地說：“一個期待領取養老金的人，是最安守本分的，也最容易馴服?！?因此，社會保障法律制度對社會政治的穩定具有重要的價值，同時也是社會穩定的重要防線。

社會保障法律制度所要保障的社會安全不僅是社會成員的生活安全。個人生活安全是實現社會安全的前提和基礎，個人生活安全得不到保障，整個社會安全則無法維護和實現。社會保障法律制度對社會安全的保障與維持，正是遵循從個人生活安全到整個社會安全的邏輯，通過實現個人生活安全從而達到社會安全。社會安全不僅具有社會性、政治性，而且還具有經濟性。因此，社會保障所要保障的社會安全還包括社會成員的經濟安全。經濟安全是一切安全之本，經濟法追求的是國民經濟整體的安全。其目的在于保障國民經濟穩定、健康、可持續發展的協調狀態，抑制經濟風險，防止經濟疲軟和動蕩。經濟安全迫切需要和平、穩定的外部環境。社會保障法律制度是社會經濟持續穩定發展的不可或缺的體系和機制。農村社會保障法律制度不僅保護農村居民的生活安全和經濟安全，同時也為整個社會成員的政治安全和經濟安全的實現提供了內在與外在環境。農民作為中國最具代表性的弱勢群體，對其權益保障的程度直接影響到整個社會的安全與否。當農民遇到生活困難時，農村社會保障法律制度通過提供社會性的物質幫助，實現社會生活秩序的穩定性和連續性，并促進社會安定和統治階級秩序的穩定。因此，農村社會保障法律制度無疑要以社會安全為其首要價值。

二、 社會整體利益――農村社會保障法律制度之本位

社會整體利益是一個綜合的概念，它涉及各個方面的利益，既包括經濟上的，也包括社會、人文、生態等因素。社會整體利益是以促進社會成員個人財富增長為目的的社會整體的物質財富的增進，但并非是通過保障所有社會成員憑借個人理性實現個人利益最大化的方式去促進社會整體利益的增進。其之所以被提出，正是人們看到越來越多的個人在獲取自身利益的最大化的同時，損害著社會其他大多數人的利益從而使得社會整體的利益受到損害，并最終導致社會發展的停滯甚或倒退。正是因為人們認識到這種社會整體進步的重要性，保障社會整體利益的觀念才得以盛行于世。

本文之所以要在建構農村社會保障法律制度時視社會整體利益為本位，究其原因在于農村利益與國家利益之間，農民利益與全國人民利益之間，是一種局部利益與社會整體利益的關系，且農民個人則是個體利益的代表者之一。農村作為這個社會的重要組成部分，其成員利益能否實現最大化關乎社會整體利益的實現。我們之所以要對農村實行社會保障是因為整體利益植根于個體利益，不能實現個體利益的最大化也就談不上實現社會整體利益。然而社會整體利益是個體利益相互博弈的結果，只有盡量逼近絕大多數人的利益最大化的“帕累托最優”，并在不能實現最優的情況下盡量促進最小受惠者利益才是實現了個體利益向社會整體利益的初步進化。農民作為個體能夠持續的獲取利益是實現社會整體利益最大化的一個重要保障。當然，社會整體利益的維護必然會對個體利益構成限制。但這并不代表社會整體利益反對個人的權利和自由；相反，它的出現最終還是為了保護個體的利益。社會本位同時看到了人格的抽象平等和具體不平等，關注社會利益并在協調好個人利益與社會利益的基礎上，最大限度的保障弱勢群體利益進而實現對個體利益的推動。 社會利益正是通過社會保障等制度將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益，從而形成社會整體利益為本位。

從法律評價的視角來看，經濟法把對經濟主體行為的評價視角從自身延展到整個社會，也就是說，經濟主體追求自身利益的行為必須置于社會整體利益之中來評價。 如果我們以社會整體利益為農村社會保障法律制度的本位，這就可以超越狹隘私人利益，通過政府采取有限的干預手段進行有效的資源配置，從而最終使得農民能夠分享社會經濟發展所帶來的進步與成果。其次，從實現社會公平的視角來看，農村社會保障法律制度強調結果公平，要求國家對不平等的收入和財產實行干預，強調社會財富的再分配和對社會上處于不利地位的人予以一定的補償和救濟。農民由于歷史的原因，其自身從出發點就已經落后于社會的其他公民，要實現農民和其他社會公民之間的實質平等，必須依靠農村社會保障法律制度來調整國家的二次分配政策，從而彌補制度上對農民所造成的先天缺陷。農村作為國家最為重要的有機組成部分，其經濟能否繁榮，農民生活是否安定，是一項重要參考指標。因此，以社會整體利益為我們構建農村社會保障法律制度的本位思想是非常有必要的。

三、 社會公正――農村社會保障法律制度之最終目標

公平正義在法律的價值體系中，屬于目的價值的范疇。法律目的價值在法律價值體系中一直起著核心和支配作用。而在法律的目的價值中，公平正義尤為重要。因此，法律必須體現公平正義，離開公平正義的法律，實質上就不是法律，這就是所謂“惡法非法”。在法學領域中，《布萊克法律詞典》認為：“公平是指法律的合理、正當適用”。古羅馬法學家烏比安爾則認為法學就是“正義與非正義之學?！?亞里士多德明確寫道：“要使事物公平正義，需有無偏私的權衡，法恰恰是一個這樣的權威?！?用美國著名政治哲學家約翰•羅爾斯的話來說，正義就是公民衡量一個社會是否合意的標準。社會公正在現有的社會條件下不可能也不應該是絕對的不偏不倚，它是相對的。社會公正并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經濟政策和基本制度。否則將會不可避免地使基本政策或基本制度帶有明顯的傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益。

在市場經濟社會中，社會公正所涉及的主要問題是利益格局和利益分配上的平等問題。如果國家不能發揮必要的、適當的調節作用，那么隨著市場經濟的發展，貧富分化的程度就會自發地不斷增加，從而導致經濟發展的成果不能惠及整個社會，由此而形成社會的總體不公正。因此給予所有公民以平等待遇，是建立公正合作體系、良好社會秩序和社會基本結構的基礎，也就是社會融合的基礎。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共產品。每個人都可能成為弱者遭遇風險。社會保障就是人們達成的風險共擔的契約和道德的承諾。 只有建立起這種社會承諾，市場規則、法律規定才可能被遵守。從這意義上來說，市場規則、法律規定都以人與社會之間的公平契約為前提。 因此，市場經濟和社會保障法制都離不開公平正義契約這個基礎。而農村社會保障作為社會保障制度的重要組成部分，如何對其進行完善是我國在生產資料所有制結構、社會管理體制等發生重大調整時期亟待解決的難題。對于一個發展中國家而言，以并不充足的財力解決世界上最龐大農村人群的社會保障問題，無疑是一項空前艱巨的偉大事業。從我國農村的現實情況分析，由于農村社會保障體系的不完備，保障種類偏少、覆蓋面狹窄，加之公共救助不力，在一定程度上擴大了農民對城市居民在認知上的不公平。在社會發展的視閾下，農村社會保障法律制度要做到適時有力則必須與經濟發展相協調。

社會公正是衡量社會發展和社會進步的一個重要尺度。因此，通過社會再分配和轉移支付來求助和扶持農村居民，確保他們的基本的政治權利、生存權利發展權利，不斷改善他們的生活狀況，就成了社會公正的應有之意。實現社會公正，需要農村社會保障這一法律制度。缺失了農村社會保障法律制度，就不可能有真正的社會公正。同時社會公正是和諧社會的核心價值理念和改革開放的總體性價值目標。所以，通過建立健全農村社會保障法律制度達致實現社會公正將為構建社會主義和諧社會奠定堅實的根基。因此，實現社會公正不僅是農村社會保障制度的一項社會功能、核心價值關懷，也是這項制度的靈魂。由此而知，農村社會保障法律制度也是以促進實現社會公正為最終目標。只有逐步解決好社會公正問題，讓最廣大的人民群眾共享改革發展成果，才能更好地推進我國的經濟發展和社會進步。

作者單位：華中農業大學文法學院

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科學發展觀強調了"五個統籌"的發展思路，而統籌城鄉發展被立為"五個統籌"之首，這是我們黨從全面建設小康社會全局出發作出的重大決策。因為農業是國民經濟的基礎，沒有8億農民的小康，就不可能實現全面的小康；沒有農村的現代化，就不可能有全國的現代化。全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。以科學發展觀統籌城鄉發展，必須突破現有城鄉分割的格局、突破重城市輕農村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社會保障不管農村社會保障的做法。要從社會經濟發展全局的高度，建立和完善農村社會保障體系，以農村社會保障立法形式明示：農民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權利，向農民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務。

統籌城鄉發展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度的支持。建立健全農村社保法律體系是建設社會主義新農村，確保國家長治久安、經濟和社會可持續發展的重大舉措，國家要從戰略的高度上統籌安排、科學規劃、穩步推進。目前，與城市社會保障立法相比，農村社會保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農村社會保障應與城鎮社會保障有所區別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉兩種社會保障制度應并行不悖，雙軌運行，但是社會保障理論體系應一脈相承，社會保障項目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設小康社會、統籌城鄉經濟社會發展的客觀要求，加快在農村建立健全社會養老保險、農村醫療保險、農村最低生活保障法制建設，憑借農村社會保障法律法規的權威性和穩定性，吸引和激勵廣大農民積極參加養老、醫療、生育和工傷保險，充分保證農村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會保障覆蓋率，最終達到“全民皆?！钡哪繕?，力爭到2020年實現城鄉社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉一體化的社會保障法律體系。

二、確保農民基本生存權和應保盡保原則

生存權是人生存必不可少的權利，包括生命權、健康權、物質享受權等內容，是基本人權之一。社會保障法的宗旨在于當社會成員遇到生存困難時，國家和社會有義務對其進行物質幫助。因此，生存權的保障是農村社會保障法最基本的要求。生存權作為一項基本人權，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來。最早在憲法中明文規定生存權的是德國的《魏瑪憲法》。該憲法賦予生存權以具體的內涵，即生存權不僅僅是活下去的權利，而且是能夠體現人的價值和人的尊嚴地生活下去的權利。我國《憲法》第33條第4款規定；“國家尊重和保障人權”。因而，作為憲法中的一項基本的權利，生存權保障成為現代社會保障立法的起點和歸宿。農村社會保障立法必須以滿足農民基本的生存需要為起點和歸宿，這當然是農村社會保障立法的一項基本原則。這一原則是評價農村社會保障立法的成敗得失的基本標準。不管從宏觀的法律制度設置，還是具體的法律實施，都應遵循這一原則，具體要做到以下幾點：

一是立法應明確農村社會保障主體的權利義務關系，特別是明確國家和社會的法律責任，賦予廣大農民維護自身應有的權利。二是立法應該考慮廣大農民的各項社會保障權利在得不到保障或生存受到威脅時，能借助社會保障法提供切實保護。三是立法要明確廣大農民維護自身權益的法律救濟程序，并引導廣大社會力量包括新聞媒體參與和監督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農民自我發展的權利需求。

為了確保農民基本生存權，農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平低于當地農村規定的最低生活標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農村低保制度時，要面向全體貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。隨著經濟的發展、改革的深入，我國由城鎮低保發展到農村低保，實施全民普遍享有社會保障權和共同分享經濟發展利益必將逐步成為現實。

三、突顯農村特色與因時因地制宜原則

我國地域遼闊，各地經濟發展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態勢在相當長的時間內都不可能根本改變。因此在制定農村社會保障法律法規時就應該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農村經濟社會發展的差異性出發，因地制宜，因時制宜，因人制宜，穩步實施。

從地域上講，經濟發達地區建立健全農村社會保障法規的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農村社會保障體系；經濟中等發達地區全面推進農村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應當重點抓好農村最低生活保障、農村合作醫療和農村養老保險立法，以后隨著經濟社會的發展和工作的深入再全面推開；經濟欠發達地區全面推進農村社會保障法制建設的條件還很不成熟，尤其是部分農民還沒有完全解決溫飽問題，農民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發達的農村地區，應本著急用先立的原則，從農民最急需的保障項目入手，先制定農村最低生活保障法規，確保農民的基本生存權，并實行合作醫療和養老保險的立法試點。

從時間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點突破，穩步推進”的戰略方針，先重點突破社會保障的最后“防線”---農村最低生活保障的立法。其次是制定農村合作醫療、農村養老保險和生育保險的立法。在條件許可的情況下，再制定農村社會福利和農村優撫安置等法律法規。

四自愿為主、強制為輔的原則

首先，我國農村地區還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統計局的“2008年全國國民經濟和社會發展統計公報”顯示，按2008年農村貧困標準1196元測算，截至去年年末，我國農村貧困人口尚有4007萬人。在部分農民尚不能解決溫飽問題的前提下，強制推行養老保險、醫療保險等社會保障項目，不但不能為農民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對農村社會保障中的養老保險、醫療保險等進行立法時，應考慮實際情況，給農民選擇的余地，而不應強制農民參與。但是對于保障農民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過程中應有強制性的規定，這是因為相對養老保險、醫療保險來說，最低生活保障制度更多的是享有一種權利，不需要農民承擔更多的負擔，更容易為農民所接受和認可，應加大這一制度的建設力度，進行強制推行。

其次，我國地區間經濟發展水平差異大，不利于強制推行農村社會保障制度。不僅中西東部地區經濟差異巨大，即使是同一省份的不同地區和農村，經濟發展水平也存在差異，盲目追求全國農村社會保障工作同標準、同步進行是不現實的。因此，在繳納社會保障基金數額多少、項目選擇等問題上，應取決于當地農民自身的意愿，不應該由法律進行強制性規范。

最次，不同地區的農民對農村社會保障制度的認識程度和接受程度各不相同。在經濟較發達的農村地區，農村社會保障工作開展得較早，多數農民也己經了解和逐步接受農村社會保障制度。但在經濟相對閉塞、落后的農村地區，農村社會保障工作還未全面展開，少數地區甚至還未起步，農民群眾對農村社會保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認識，更談不上接受農村社會保障。因此，在這些地區通過法律手段強制推行農村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農民從心理上接受農村社會保障。

五、堅持保障標準與農村經濟發展水平相適應原則

社會保障是以國民收入為物質基礎的，因而必須與社會各方面的承受能力相適應，必須以社會經濟發展水平為基礎和條件。我國農村經濟發展相對緩慢，但如果將農村社會保障標準定的過低，便無法起到保障農民生活的作用。由此可見，農村社會保障立法建立起符合農村經濟發展狀況的農村社會保障制度。

農村社會保障立法的立足點必須是保障廣大農民的基本生活需要，這是我國農村當前和今后相當長時期的經濟發展水平所決定的。我國農村人口數量龐大，經濟基礎相當薄弱，社會保障制度殘缺不全，農民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國還是一個發展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強。在制定農村社會保障標準時，不能高于農村實際生活水平，加重農民負擔，導致農民抵觸農村社會保障制度。從世界經驗看，西方發達國家都是在農業增加值占GDP比重降低到10%以下才開始建立農村社會保障制度的，也就是在國民經濟進入工業化發展的成熟時期開始普遍建立起來的。據有關專家測算，如果美國GDP年平均增長3%，中國GDP年平均增長8%，中國需要68年才能實現人均GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業化發展的中期階段，現有的經濟水平和國家財力還難以給8億農提供民健全的、較高水平的社會保障制度?，F階段農村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農村養老和醫療保障仍然必須堅持和強調社會保障、土地保障和家庭保障相結合，必須堅持以個人繳費為主、集體與國家補助為輔，必須堅持量力而行與適度保障相結合。因此，農村的社會保障立法必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使應該享受社會保障的農民在一定程度上得到法律的保障，同時又不會使他們喪失積極勞作的動力。因此，我們現階段社會保障立法必須立足農村實際，只能堅持低水平、低標準，隨著國家經濟的不斷發展，待遇水平逐漸提高。

六、反對歧視農民，體現社會保障權利平等原則

長期以來城鄉隔離的二元經濟社會體制，形成了一系列歧視農民的經濟社會制度。農民也是公民，“公民根據法律規定，享有同等的權利和承擔相同的義務”?！捌降葯嗍菓椃ㄒ幎ǖ幕緳嗬w系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權的基本內涵”。但現行的法律制度在若干方面把農民與市民區別對待，沒有給農民與市民平等權。如1951年2月政務院了《勞動保險條例》，詳細規定了城市國營企業職工所享有的公費醫療、公費修養與療養，職工退休(職)養老金，女職工產假及獨子保健，傷殘救濟以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規定了職工供養直系親屬享受半費醫療及死亡喪葬補助等。城市集體企業參照國營企業的辦法實行。這些社會保障與廣大農民無緣又令農民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業又有了新的發展，城市社會保障體系基本形成。農民享受不到與市民平等的社會保障權，只能“自?！?。到目前為止，農民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區給予適當扶持。農村社會保障水平極低，失業（隱型失業）、疾病、養老已經成為農民最為頭痛的大事。相當一部分農民因為失業、疾病、衰老，對生活喪失信心。現在，有一種論點認為政府財力不足，不可能建立面向全社會的保障制度，也就是說農民要得到平等的社會保障權還不現實。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱為“中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財力為貧困的農民先建立起“保障”來。難道農民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農民，我們是否應該具有起碼的社會良知和道德責任感。這樣的法律制度其本質就是歧視農民的制度。不公平的法律制度使農民受到極大物質和精神傷害。農民迫切需要建立一個公平、公正、道義的法律秩序。

農村社會保障立法應充分體現農民的社會保障權是農民應享有的一項基本人權，農村社會保障立法應有明確的規定來保障這種權利的實現，不能以農民有土地保障和家庭保障，國家財力有限為借口剝奪農民應享有的社會保障權。有了社會保障的平等權，農民就不再是現代化的“邊緣人”，農村人就完全可以和城市人一起平等地融入現代主流社會，進入“人的全面發展”的“快車道”。

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【關 鍵 詞】弱勢群體 法律保護 勞動法與社會保障法 經濟法

一、弱勢群體概念界定與闡析

（一）提出弱勢群體的背景。自1978年中國改革開放和社會轉型時期以來，我國經濟迅速發展，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，打開國門，面向世界。雖然我國在這一時期的偉大事業取得了舉世矚目的巨大成就，但同時也產生了一系列問題，生成了許多矛盾。在諸多社會問題中，中國市場信用的缺失、信用機制失靈和中國社會弱勢群體范圍不斷擴大，保護需求日益強烈，這兩個問題已成為社會關注的熱點，尤為突出。弱勢群體是在對我國改革開放歷程回顧和反思的基礎上提出的。我國改革開放以來，伴隨著經濟的高速發展，貧富差距也越來越大。在我國社會轉型期間，市場化程度進一步擴大，競爭日益激烈，社會階層的分化更趨明顯，貧富差距擴大速度加快。于是乎，占我國人口大多數的農民，大批的國有企業事業單位和集體單位的職工在改革開放本應快速發展的時期，沒能抓住機遇，符合不了時展的步伐，在前進隊伍中落入了后列，為改革開放承擔了過多成本與代價，以下崗職工，失業者，農民工、農民和殘疾人等為主體的的社會弱勢群體初具規模。

（二）弱勢群體之概念界定。弱勢群體是近年來在法學、政治學、社會學以及經濟學等領域中出現頻率很高的一個詞語。弱勢群體，有的也稱之為社會脆弱群體、社會弱者群體或者是生活困難群體、低收入人群等概念來表達。弱勢群體可以用于分析現代社會的經濟利益分配和社會權力分配的不平等現象，用于處理社會結構不協調、不合理問題。在國際社會，以是否喪失具有市場競爭力的能力資本，是否遠離社會權力中心和社會對于社會弱勢群體的既定評價角度來定義弱勢群體，即認為弱勢群體是由于某些障礙導致缺乏經濟，政治和社會機會，而在社會上處于不利地位，并缺失相應發展潛能的人群。[1]

在我國，對于弱勢群體概念的界定并沒有統一的確定與說法，不同的學術領域有不同的研究。不過目前法學界對社會弱勢群體的法學概念界定也基本有了統一的共識，即認為弱勢群體是指由于主客觀原因所導致的，在社會生活中權利欠缺或實現障礙的處于社會不利地位的人群。[5]而我認為，既然要對弱勢群體的概念進行法律闡述，那么應當將弱勢群體置于我國法律體系中，根據我國現有的法律、將制定的法律或者應當制定的法律，根據不同的法律體系將弱勢群體置于不同的法律之中，并加以特定化、確定化，即所謂的“具體問題具體分析”，比如下崗職工、失業者、農民工、殘疾人退休人員以及消費者等群體。

基于以上對弱勢群體的了解，筆者認為在認識弱勢群體時，還應該注意以下幾個方面。第一、弱勢群體是一種普遍的、客觀的現象，是社會生活中客觀存在的，不可避免的事實，其存在有著復雜而深刻的社會原因、歷史原因，我們應該正確對待這一現象，客觀、公正，而不是認為其存在是某些人為因素所造成的。第二、弱勢群體是一個動態概念，其內涵以及弱勢群體的具體成員是變化發展著的，應當以一個動態觀念來看待弱勢群體，因為弱勢群體中的某些具體成員可能會因為自身的奮斗、努力，國家和社會的扶持與幫助或政策改變而改變其弱勢地位，甚至成為社會強者。反之亦然，某些具有強勢地位的人群也可能因自身或外界原因而成為弱勢群體中的一員。第三、社會弱勢群體不是描述弱者個體的概念，而是闡析弱者群體的概念，它必須超越每個弱者千差萬別的具體情況，抽象出作為弱者“類”的群體特征。因為法律不可能只針對某個具體的人提供特別保護，只能針對具有相同特征的某一類人提供保護。第四、社會弱勢群體與貧困群體并不是同一個含義，是包含關系，貧困群體只是弱勢群體中的一部分，是弱勢群體的一種具體表現。

二、中國弱勢群體的現狀與不足

雖然在改革開放以及社會轉型時期以來，我國加強了對弱勢群體的保護，在勞動與社會保障方面已經制定和修改了不少法律規范，但是從總體上來看，對弱勢群體的保護和社會的全面進步仍不相適應，甚至是相差甚遠的，存在諸多不足。

（一）社會保障制度不健全。社會保障是調節社會、經濟的“穩定器”和“安全網”，是城鎮下崗失業人員、老人、婦女和殘疾人等傳統弱勢群體在內的城鎮弱勢群體生存的避風港。然而，我國的社會保障制度并沒有切實發揮它的作用，保障資金不充分、保障措施不到位，保障政策存在過多空白，保障體制斷代，有些政策雖然看起來華麗，讓人為之一振，但其實可行性不強，最終也只不過是一張空頭支票而已。再進一步說，國家本應用于社會保障的資金，由于一些地方的官員或者其他機關，利用其職務之便，或者運用其權力，將保障資金私自挪用用于他處，或貪污枉法，挪用公款等，導致社會保障之路舉艱難行。以上諸多原因導致我國的社會保障實施范圍過窄，保障水平過低，切實需要得到保障的弱勢群體并沒有得到真正保障。

（二）我國社會轉型時期就業機制不健全。隨著改革開放逐步深入和經濟結構優化調整，市場競爭日益激烈，優勝劣汰規則一直扮演著主角角色，引導著社會發展。國有企業多余人員和下崗失業人員大量涌現，就業困難現象也日益凸顯?？偠灾覈鴦趧恿σ嘏渲梦催_到全面優化，就業崗位仍待發掘。

（三）農村勞動者享受的社會保障太少。農村勞動者與以往相比，得到的保障雖然已增加了許多，但是農村保障資金來源得不到保障，有些保障制度過于形式化，并未真正實施。而且，我國的社會保障目前仍是城鎮人口享受較多，農村人口享受的范圍過窄。

（四）缺乏對弱勢個體切實利益的人文關懷。現在就我國社會而言，對弱勢群體整體人文關懷大多都只在觀念和形式上，多是出于某種目的的需要，而不是真正從實質、從內心出發去關懷弱者們。雖然在整體上重視了弱勢群體，但缺少對弱勢群體切實利益的人文關懷。倘若真正保護了每一個弱勢個體的利益，也就實現了對弱勢群體的保護目的。

弱勢群體的存在雖然是客觀的，不可避免的，但其本質是一種社會消極現象，會影響我國經濟發展和社會穩定，影響社會公正，不利于構建社會主義和諧社會。因此，保護弱勢群體是當務之急，勢在必行。

三、弱勢群體法律保護之構想

（一）弱勢群體法律保護應注意的幾個問題：

（1）將保障性與發展性并重。弱勢群體本身就缺乏相應的生存權與發展權，因此給予他們充分保障，讓他們維持基本生活是必需的，同時培養弱勢群體的發展能力，改善社會弱勢群體的社會參與能力，向他們提供發展機會，更多的依靠他們自己的力量，從而實現擺脫貧困的目的。

（2）要公平優先兼顧效率。保護弱勢群體也涉及到分配問題，從某種意義上說，改變弱勢群體的境遇在很大程度上是通過分配實現的。因此，在實現再分配環節中，國家應從社會公平理念出發，加大收入分配調節的力度，重視部分成員收入擴大的問題，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。創造條件讓更多群眾擁有財產性收入，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢。國家還應通過強制性的社會保險，實施公共工程計劃，降低房價，抑制房價過快增長，穩定物價等法律措施，對弱勢群體進行更符合實際、貼近生活的保護。

（3）消除貧困與消除社會排斥并重。對弱勢群體的法律保護不能僅局限于消極的，一味的補償和幫助，還應與消除社會排斥的觀念結合起來，從內界和外界兩個方面保護弱勢群體。在我國，這種社會排斥現象主要表現為農村與城市的差別。農村與城市在制度方面享受不同的待遇，農村的資源配置制度、分配制度、教育制度、醫療制度等方面均存在缺陷與不足。因此，我們要樹立一個這樣的理念，無論是農村人還是城市人，無論是殘疾人、患有疾病的人還是健康的人，都應同等看待，一視同仁，同等的享有社會保障的權利。

（二）弱勢群體保護的法律制度之構想。弱勢群體的保護需求日益強烈，而在法學視角看，弱勢群體的保護可以特定為市場信用機制的法律構建與保障問題和社會弱勢群體的法律保護問題。市場機制的法律構建與保障的任務主要由經濟法等法律部門承擔，而社會弱勢群體的法律保護問題，從各部門法的立法目的和內容看，勞動法與社會保障法等以維護社會實質公正為使命的社會法毫無疑問地擔當主角。從以上的闡析可以得出結論，要使弱勢群體真正擺脫“弱”的地位，必須發展弱勢群體的生存權與發展權。因此，關于弱勢群體法制建設的基本內容應包括兩個方面，一是保障性法律制度，這部分建設主要由勞動與社會保障法等社會法發揮作用，包括對弱勢群體的社會保險、社會救助、社會福利、就業政策等各項社會保障制度。第二是發展性法律制度，這部分建設主要是經濟法擔當主角，包括針對弱勢群體的就業法律制度、國家宏觀調控法律制度、積極扶貧法律制度、教育法律制度以及合理退出機制法律制度等。由此，由勞動法與社會保障法保障弱勢群體的生存權，由經濟法發展弱勢群體的發展權，以此為基礎來建立以勞動法、社會保障法建立弱勢群體保障性法律保護制度和以經濟法構造弱勢群體發展性法律保護制度的構想。

1.保障性的法律保護制度

該法律制度的建設既包括完善已有的保障性法律制度，也包括還可建立的其他保障性法律制度。

第一、進一步完善對弱勢群體的最低生活保障制度。積極探索實現農村最低生活保障資金的途徑。例如，實現農村最低生活保障制度，可以與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策、生活性補助措施相銜接，堅持政府救濟與家庭贍養、扶養、社會互助、個人自立相結合、鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產自救、脫貧致富。農村最低生活保障的資金應建立多元化機制，除來源于當地政府財政外，中央財政也可以給予適當補助，建立地方本級財政自然災害專項救濟事業費，同時，鼓勵和引導社會各界力量為農村最低生活保障提供捐贈和資助，農村最低生活保障資金應實行專項管理、專項核算、?？顚Ｓ茫瑖澜麛D占挪用、私吞、貪污。

第二，建立自然災害緊急救助制度。國家應進一步完善自然災害救助立法，建立自然災害救助體系，設立自然災害救助專項資金，完善災后重建、救助形式，切實實施和完善《突發事件應對法》。

第三，建立和完善農村社會保障制度?，F有的城鄉二元體制以及農業的高市場風險和高自然風險，農民很容易淪為弱勢群體，應加快農村社會保障制度建設，積極創造條件，建立適應農村特點的，以互助合作為基礎的農村醫療保障體系，農村養老保險制度等，加快城鄉一元體制建設。

第四，建立和完善社會保險法律制度。主要完善基本養老保險、失業保險和工傷保險法律制度。黨的十七大報告指出，要促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。養老保險應以制度建設為重點，逐步實現普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金制度。工作傷害與職業病已成為當前我國工業勞動者的重大風險，是造成弱勢群體的一個重要原因，因此應加快完善工傷保險制度，加大賠償力度。

第五，建立和完善貧困地區救助制度。將救濟式扶貧與開發式扶貧結合起來，幫助貧困地區的貧困人口開發經濟、發展生產、提高文化教育水平，積極提高貧困人口的自力更生的能力。

第六，建立和完善廉租房保障制度。確定符合條件的弱勢群體能得到廉租房，簡化廉租房保障對象的認定程序，豐富廉租房保障的方式，建立廉租房保障資金額多渠道籌措途徑，確保資金充裕。

第七，完善社會保障責任分擔機制，實行社會共同責任原則。筆者認為，在分擔社會風險時，富人可以承擔更多的責任，因為富人有足夠的金錢或者權力，他們更能保障風險的承擔。其次，若富人這樣做，不僅是其良好道德的體現，也表現出其社會責任感，也會為其增加無形資產，增加其效應，同時也是回饋社會的良好方式。

第八，進一步完善法律援助制度。在我國的當今社會中，大部分弱勢群體法律意識比較淡薄，他們缺少專業的法律知識，當他們遇到問題時，一般很少運用法律知識解決問題，而通過法律的途徑恰好是他們最應該選擇的方法。然而在實際生活中，對弱勢群體而言，訴訟的的費用過高，他們負擔不起或者若選擇訴訟則無法維持基本生活。再者，訴訟的程序比較繁雜，對他們而言效率太低，時間過長，這樣將會使他們的訴求在短時期內不能得到有效地解決，他們的合法權益也就得不到維護。因此，筆者認為在各地政府中，可以設立專門針對弱勢群體的法律援助機構，還可以開通通過電話和網絡的法律咨詢方式，方便弱勢群體咨詢。該法律援助機構可聘請法律專職人員，為弱勢群體提供法律咨詢或幫助其進行訴訟，而相應的訴訟程序應當簡化，可制定適用于弱勢群體的特別訴訟程序，以快速、公正、有效為原則，確保弱勢群體的合法利益能在短時期內得到維護。

第九，建立較完整的就業促進政策支持體系。實行有利于靈活就業的勞動和社會保障政策，各級人民政府采取措施，逐步完善和實施與非全日制用工等靈活就業相適應的勞動和社會保障政策，為靈活就業人員提供幫助和服務。還可實行失業保險就業促進政策，國家應建立健全失業保險制度，依法確保失業人員的基本生活，并促進其實現就業。

2.發展性的法律保護制度

該部分法律制度建設主要在于培養弱勢群體的能力，為他們的發展提供機會，創造條件，幫助其改變弱勢地位。

第一，完善促進就業法律制度。實行有利于就業促進的產業政策，有利于就業促進的財政政策，有利于就業的稅收政策，有利于就業促進的金融政策，實行統籌就業政策。

第二，建立弱勢群體教育法律制度。弱勢群體處于弱勢地位的一個重要原因，在于他們的文化水平不高，文化的貧困往往導致生活的貧困。國家應加大對弱勢群體教育的投入，優化教育環境，改進教育設施，提高教育的師資隊伍，提供職業培訓，多建設希望學校，公共工程、圖書館、組織文化教育活動等。鼓勵、引導、號召社會各界積極參與到弱勢群體的教育事業中來，為弱勢群體的教育工作盡一份社會責任。讓弱勢群體用知識、用文化、用自己的技能創造財富，走出弱勢。

第三，完善開發式扶弱法律制度。將“輸血式扶貧”與“造血式扶貧”結合起來，并以“造血式扶貧”為主。根據貧困地區的的資源情況，按照市場需求，通過資金、技術、人才的支持，幫助貧困地區開發具有競爭力的名優產品，興辦各種經濟實體，優化資源配置，加強貧困地區與發達地區的經濟交流，增強貧困地區的經濟實力。

第四，建立專項弱勢群體發展機構。該機構主要向弱勢群體提供信息，針對弱勢群體自身的特殊性，通過對當今社會的分析，發展形勢的考慮，對弱勢群體的發展指點方向，提供建議，讓他們不再感到茫然無措。該機構還可以舉行交流會，邀請成功的弱勢人員來分享他的成功經驗，相互借鑒。

第五，建立弱勢群體合理的退出機制。弱勢群體是一個動態的概念，他們不會一直處于弱勢的狀態中。因此，當通過自身的努力或者外界的變化，他們已不滿足弱勢群體的條件時，應建立相應的合理退出機制，退出弱勢群體的隊伍，他們不應再享有弱勢群體所享有的特殊待遇與保護，而應該讓進入弱勢群體的其他成員享受該權利，這樣關于弱勢群體的各項工作才能有序的展開、進行。

以勞動法和社會保障法建立弱勢群體保障性法律保護制度和以經濟法構造弱勢群體發展性法律保護制度的構想的建立，意義重大，任重而道遠。弱勢群體若真正得到保護，社會才能真正和諧，經濟才能健康發展。

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[12]李昌麒.弱勢群體保護法律問題研究[J].中國法學，2004（2）：84-85.

篇6

伴隨著經濟的跨越式發展和進步，整個社會的經濟結構正在翻天覆地的調整，農民本能的對生活標準和質量的要求越來越高、本能的對社會保障權的渴望越來越強烈，而城鎮化速度正在快速前進折射出我們社會農民社會保障問題依然存在、亟需解決。

( 一) 立法根據不足，立法體系缺失目前我國關于農民社會保障權的依據單一、籠統，不成熟，多數都是參考國務院頒布的相關行政法規，整體上社會保障權可謂形同虛設、缺少強制性、意義不大。

( 二) 法律監管機制缺失中國農民的經濟基礎薄弱，又處于國家的弱勢群體行列，其法律地位必然處于較低的位置，法律意識沒有達成共識，缺失維護農民社會保障權的法律組織和機構。

( 三) 法律實施系統缺失有法必依要求我們對于法律必須嚴格實施，才會保障法的有效性、強制性、存在性和延續性。中國目前對于農民社會保障權的法律已經處于劣勢地位，沒有引起足夠的重視，如果對于現有的法律不去實施，農民社會保障權無法得到保障，也難以發展更有效的相關法律，廣大農民長期仍然處于弱勢地位。

( 四) 國家經濟支持不足中國農民保障權所面臨的問題最直接、根本的原因是中央政府資金投入不足、經濟支持力度不夠。一方面，我國地區發展不平衡，對于農村地區的財政支出相對較少。另一方面，對于當地政府，會把較大部分的經濟用于落后的農村的經濟發展、甚至有的當地政府把用于保障權的經濟資金用于經濟建設中，出現保障權基金被掏空而又無法彌補的不良現象。

二、中國農民社會保障權的法律視角

作為社會群體中的每一位成員，都會經歷困難時期，如今的城鎮群體各方面都比農民優越、因此對于廣大農民我們應該更加關愛給予照顧。

( 一) 農民社會保障離不開正義

我國深度改革發展正處于非常時期，社會上公平和正義問題有所彰顯，隨著人們法律意識的逐步提高和文化水平的提升，人們開始呼吁社會要公平、社會要正義。正義和公平的呼聲也標志著社會更加成熟、人類文明更加進步。正義被認為是人類思想上最崇高的愿景，而法被認為是維護正義標尺。如今學術界的鼻祖也主張能夠維護和承載正義的最好手段是法律。構建中國特色的社會體系離不開正義的力量，有了正義我們的權利和義務才能合理和科學的分配，有了正義農民社會保障權的機制才能良性發展。我們的農村經濟水平比較落后，如果我們不能給廣大農民社會保障的權利來支持他們發展，農村發展將會與社會發展的軌跡越來越偏離，我們的正義就失去了條件，國家將會在發展道路上跛行?？v觀歷史，每個時期的國家發展都離不開農村的發展，農村的發展離不開農民社會保障權的構建和完善，社會的發展離不開社會正義的彰顯，很早以前便成為人類追求的最高境界和終極目標。尤其處于經濟落后的農村，國家層面也采用有效的宏觀調控等法律手段進行收入再分配，來幫助廣大農村、農民的建設、以縮小貧困差距，來維持社會公平、消除影響社會和諧的因素。因此我們要時刻將正義感銘記于心，我們國家的農民社會保障體系才會今早完善、健全弱勢全體才會享受到權利。

( 二) 農民社會保障離不開平等

法律的魅力和權威源于法律面前人人平等，任何人無法超越法律的權限。平等是法律所追求的最終目的，同樣平等也是我們人類畢生所追求的價值觀。農民是我們社會大家庭中重要的分子卻無法和其他城鎮居民的待遇一樣，農民往往被邊緣化，往往沒有好的社會保障顧及到他們，越是弱勢全體，越是沒有得到格外關注，實質上這是極其不公平、不平等。一方面我們國家制定的、沒有平等的惠及到農民、保障制度、相關法律需要徹頭徹尾的修正，另一方面，應該提高農民保障制度的法律地位、將其與城鎮居民的法律待遇相同。只有這樣才能體現法律本身的平等性、才會維護法律的尊嚴、法律的正義性。例如、切切實實對農民有利的醫療制度、養老制度、也讓廣大農民能感受到病有所醫的便利和欣慰。

( 三) 農民社會保障離不開人權

法律最光輝的一面是有利于保障人權，人權是社會發展到一定階段的產物，如今是人權的時代，我們社會中的每一成員都可以享受到的最基本的權利，即可以從國家、組織及其他全團及個體得到幫助的權利，而我們的權利無法得到保障、落實、或者根本沒有充分享有時，我們可以借助法律的力量來捍衛自己的權利，爭取到最基本的、公平的、可以享受國家及社會團體或者個體幫助的權利。三農問題同樣也是當今改革發展中亟需解決的難題、只有農村發展好、實現現代化、我們中華民族的偉大復興才指日可待，只有農民的生活幸福安康，我們全中國才會太平，廣大農民的人權得到保障是農村發展的最終目標。我們以農民人權為出發點和落腳點，來實現廣大農民的社會保障權利意義深遠，即使農村地區狀況難以改變，例如老齡化人口集聚多、環境臟亂、文化水平低、人們法律意識薄弱、當自己的基本權益受到威脅時相對比較麻木而不是采取有效手段去捍衛、農民的人權沒有受到足夠的重視、這些難題都不是我們極力捍衛人權的障礙。因為人權不光對于個人的生存權有一定的保障作用，同時也是我國社會主義國家公民的人格尊嚴的彰顯。

三、應對中國農民社會保障權的法律思路

( 一) 完善憲法中有關中國農村社會保障權的相關規定

憲法是國家的根本大法，是其他法律的母法，其他法律都是憲法的子法，憲法的規定是最基本的原則，而其他法律規定都是憲法規定的具體化，憲法規定公民最基本的權利和義務。中國農村社會保障權的憲法性規定是指通過憲法這一國家根本法的形式來以憲法規范的形勢確認農民社會保障權的基本權利，已達到對農民社會保障權益的法律維護。憲法上的確認對農民社會保障具有最高效力，最高的權威，處于首要的地位。1982 年憲法以及2004 年的憲法修正案都對中國公民社會保障權作出了相應的規定，在我們看到中華人民共和國憲法對公民社會保障權利有明確規定的同時，我們還要審視這部憲法中的憲法規范對公民社會保障權利的不足: 1 許多條款具有宣示性的特征，問題的規定不確定，操作性不是很到位。2 概念規定不清晰，沒有規定到具體的細節處，比如物質幫助權，應不當使用社會保障權。

( 二) 中國農民社會保障權需要通過立法來保障統一性

建立健全我國現代中國農民社會保障法律制度，摒棄我國落后的社會保障制度是當務之急，完備的社會保障法律制度是我國步入現代保障國家的前提條件。在現階段，我們要努力確認改革社會保障機制的法律成果，為中國農民社會保障權的鞏固打下了良好的法治平臺。世界各國的完善的社會保障制度的構建完全是以制定社會保障法來作為自己邏輯的起點的，沒有全國規范明確的，實施操作性強的法律就不可能稱得上具備完善成熟的現代化國家。應當將中國農民社會保障權利法律制度作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的身份關鍵的部分，放在突出的位置上來抓，抓緊制定中國農民社會保障法。

篇7

關鍵詞：社會保障，社會保障稅法，立法研究

我國當前以統籌方式籌集社會保障基金的做法越來越不適應改革發展的需要，存在諸多弊端。例如覆蓋面窄、籌集方式剛性不足、欠費嚴重、管理混亂。完善我國社會保障制度成為我們面臨的亟待解決的問題。開征社會保障稅是解決上述問題的有效途徑。根據我國稅法的一稅一法原則，在開征社會保障稅之前必須建立起與之相配套法律規范，因此制定社會保障稅法具有極其重要的意義。

一、國外社會保障稅法律制度的理念和模式

現代各國的社會保障稅制度是多種多樣的，根據承保對象和承保項目設置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是項目型社會保險稅模式；二是對象型社會保險稅模式；三是混合型社會保險稅模式。

(一)項目型社會保障稅模式

項目型社會保障稅模式即按承保項目分項設置社會保障稅的模式。這種模式以瑞典最為典型。除瑞典外，世界上許多國家如德國、法國、比利時、荷蘭、奧地利等都采用這一模式。

項目型社會保障稅的最大優點在于社會保障稅的征收與承保項目建立起一一對應的關系，專款專用，返還性非常明顯，而且可以根據不同項目支出數額的變化調整稅率，也就是說，哪個項目對財力的需要量大，哪個項目的社會保障稅率就提高。其主要缺點是各個項目之間財力調劑余地較小。

(二)對象型社會保障稅模式

所謂對象型社會保障稅模式是指按承保對象分類設置的社會保障稅模式。采用這種模式的典型國家是英國。英國的社會保障稅雖然被稱為“國民保險捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有強制性，且與受益并不完全掛鉤。因而雖然稱作“捐款”，實際上也是一種稅，其性質與用途與其他國家的社會保障稅并無軒輊。英國的社會保障稅在設置上主要以承保對象為標準，建立起由四大類社會保險稅組成的社會保障稅體系。

(三)混合型社會保障稅模式

所謂混合型社會保障稅模式即以承保對象和承保項目并存設置的社會保障稅模式。美國是采用這一模式的典型國家。該國的社會保障稅不是一個單一稅種的結構，而是由一個針對大多數承保對象和覆蓋大部分承保項目的一般社會保障稅(薪工稅)與針對失業這一特定承保項目的失業保險稅，以及針對特定部分承保對象而設置的鐵路員工退職稅和個體業主稅四個稅種所組成的稅收體系。

二、我國社會保障稅法設立的法理基礎和前提

我國各項法律制度，就其總體來講，所規范的權利和義務是一致的或相對應的，即沒有只享受權利而不盡義務的法律，也沒有只有義務而不享受權利的法律。但每一部門法，就具體內容來講，有的法律主要規范的內容是權利，或者其中權利規范的內容多，如勞動法、社會保障法、婦女權益保障法、消費者權益保障法等等。社會保障法屬權益保障范圍。社會保障法涉及全體公民的經濟利益，從某種意義上，它保障的是我國公民的生存權，它在我國憲法規定的公民基本權利中占有重要的地位。社會保障稅法是社會保障法的下位法，設立社會保障稅法可以成為我國對社會保障制度的改革新的里程碑。在這一過程中，摒棄以往稅法只是稅收征管法，忽略納稅人權益保障的錯誤觀念，切實貫徹憲法保障人權的思想，為構建和諧社會，突出人文關懷提供法律保障。

三、我國社會保障稅法律制度的框架設計

(一)我國社會保障稅的立法原則經濟,政策探討-[飛諾網]

基于我國經濟發展水平和社會保障需求，立足于我國社會保障制度發展的實際狀況，筆者認為我國社會保障稅應遵循以下基本原則：

1.量能負擔原則

我國尚處于社會主義發展的初級階段，生產力發展水平還比較低，企業和個人的承受能力有限。因此應當考慮納稅人的稅收負擔能力問題，在開征社會保障稅時，征收范圍不能過寬，征收項目不宜過多。如果盲目設定過高稅率，可能影響國家經濟良性發展，企業負擔過重的現象?？梢匀P考慮，分步實施，隨著我國經濟發展水平的不斷提高，企業和個人收入水平的提高，逐步進行相應的調整。

2.稅款專用原則

限定社會保障稅的使用方向，確保專款專用。對社會保障稅的使用必須制定出切實可行的監督機制，禁止任何部門和單位以任何借口挪用社會保障資金。將社會保障稅的收支納入專門的社會保障預算中，有配套的專門預算管理制度保證其收入專用于社會保障支出。收支的結余部分要保值增值，為社會保障提供穩定的財力保證。

3.權利與義務相統一原則

對于企業和有工資收入的勞動者等社會保障稅的納稅人來說，必須體現權利與義務相統一的原則，即只有履行了納稅義務，才能享受保障權利。也就是說，城鎮各類企業行政事業單位及其在職職工、個體工商戶等社會保障稅的納稅人均有義務先行繳納社會保障稅，才能在各保險項目上享受社會保障權利，從而使企業獲得獨立的生產經營權，個人獲得基本保障。

(二)我國社會保障稅的構成

1.社會保障稅的納稅義務人

社會保障稅的納稅義務人應包括：在中華人民共和國境內有住所并取得工薪收入的公民在中華人民共和國境內從事生產經營或其他各種活動的所有企事業單位、機關和社會團體和在中華人民共和國境內部受雇于任何機關、企事業單位但有收益的個人。

2.社會保障稅的征稅對象

征稅對象即納稅客體，主要指稅收法律關系中征納雙方權利義務所指的物或行為，它是區分不同稅種的主要標志。社會保障稅是一種薪金收入稅，目前國際上通常以工資薪金總額作為征稅對象。就我國而言，現行的社會統籌亦以工資薪金為征稅對象，考慮到政策的連續性和國際慣例，我國的社會保障稅也應以工資薪金總額為征稅對象。

3.社會保障稅的稅目

從我國的實際情況出發，具體而言，可先設置城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、失業保險三個稅目。而且從社會保障稅與中國現行社會保障制度的銜接方面來，我國職工上基本養老、醫療和失業保險費征收辦法國務院己有統一性文件，其社會經濟影響最大，改革在各地進行也最為廣泛和深入，因此，社會保障稅.首先設定養老保險、失業保險、醫療保險三個稅目，以后視情況再增加其他必需的稅目。

4.社會保障稅的稅率

根據我國經濟發展的實際情況，在剛開征此稅時，稅率設計應本著“從低”的原則，以后隨著社會保障項目的拓寬，再逐步提高，這樣可減少稅制推行的阻力，有利于該稅的開征。我國目前正在實施的基本養老保險中的繳費率為不超過工資總額的28%,相比國際上開征養老保險稅的平均稅率大約為20%左右，明顯偏高:基本醫療保險費率為8%，基本屬于經驗數據:失業保險費率為3%。基于此，我國社會保障稅的綜合稅率水平可以規定為28%左右。

參考文獻

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[2]劉劍文：《稅法專題研究》，北京大學出版社，2002年第一版

[3]劉劍文：《財政稅收法》，法律出版社，2004年第一版

篇8

 

關鍵詞:農村社會保障  農村新型合作醫療  農村養老保險

十七屆三中全會通過的《推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則和戰略舉措，是指導當前和今后一個時期農村改革發展的行動綱領。農村公共事業發展和社會全面進步，關系農民切身利益和農村社會和諧穩定。《決定》明確提出擴大公共財政覆蓋農村范圍，并從文化、教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施和環境建設、扶貧開發、防災減災、社會管理等方面提出具體部署。眾多高含金量的“實招”，回應了億萬農民對“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的期待，必將有效改善農村民生。但是，在農村社會保障體制上，目前仍處于法規、政策層面，亟待通過完善法制建設做保障。

一、我國農村社會保障制度存在的問題

農村社會保障是全國社會保障的重要組成部分，在現階段加強農村社會保障制度建設是我國社會主義法治建波的一項重要內容。近年來我國在建設“和諧社會”和“新農村”的大環境下，農村社會保障得到了空前的重視。但是目前我國農村社會保障制度仍然停留在政策層面而沒有提升到法律的高度。當前農村社會保障制度所存在的問題主要有：

1．農村社會保障立法滯后。目前我國農村社會保障法律層次比較低，除了《憲法》第45條之外，并沒有形成如《社會保障法》之類的基本法，農村社會保障制度散亂于法規政策之中。

2．執法和法律監督工作滯后。由于目前我國社會保障法律制度不完善，使得社會保障在執法和監督工作上存在巨大的隱患。農村社會保障基金被占用現象時有發生。建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制是農村社會保障法制建設的必然要求。

3．城鄉保障項目差異巨大。目前我國城市的社會保障體系已基本完善，而農村的社會保障體系還相當薄，呈現出比較明的城鄉二元性。

4．農村社會保障管理體制分散。雖然2009年地方政府機構進行了改革，但農村社會保障管理體制仍然分散管理效率不高，農村最低生活保障、農村特困群眾救助、五保及災害救助資金破占用、亂用的情況依然存在，農村社會保障體制已經嚴重制約了社保事業的發展。

5．農村社會保障資金用難。日前我國農村社會保障的資金統籌層次較低，大部分由縣、鄉、村統籌，要保證充足的農村社會保障資金是相當困難的。近幾年中央加大了農村社會保障的資金投入，但范圍還比較窄，資金水平仍然偏低，需要進一步加強資金統籌工作。

二、我國農村社會保障制度建設問題分析

構建我國農村社會保障制度，要充分考慮到中國的特殊國情，以及制約我國農村社會保障發展的特殊因素，才能實現“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m”的具有中國特色的農村社會保障體系。

(一)農村土地保障對農村社會保障的影響分析

“國家在把土地的使用權交給農民的同時也一并讓渡了為農民提供社會保障的責任，農民的生老病死自此概與國家無關，一切保障都必須押在承包的土地上?！边@是過去幾十年中國農村土地問題與農村社會保障關系的真實寫照。這種現狀已經不符合中國當代經濟和社會的發展。我國地少人多，近些年土地生產成本又大大提高，收益減少，土地收益僅夠維持基本生活需要，其“保命”的功能遠遠大于發家致富的生產功能。根據中國農村的現實情況并考慮到現實的土地承包制度，可以在土地保障的基礎上建立農村社會保障體系，承認現階段土地保障在中國農村起著重要作用的同時，通過更新與變革土地保障的形式，協調土地利用公平與效率的矛盾，將發揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功能有效地結合起來。

(二)政府在農村社會保障中的責任問題分析

政府對農民的社會責任。中國過去的社會保障制度大多把農民排除在外，即使是實行過的農村養老保險、農村合作醫療等制度，也因為組織管理混亂，資金監管不力等原因，造成各部門互相扯皮，保障基金被挪用揮霍，農民報銷無門，四處碰壁，最終對政府失去信心。政府要擔負起對農民的社會責任，恢復農民對農村社會保障制度的信心。

政府對農村社會保障的資金責任。由于我國目前農村整體經濟發展水平還比較低，在建設我國農村社會保障體系時，政府的資金責任至關重要。目前，我國對農村公共設施和資源配置的安排仍然過低。農村社會保障工作由于缺乏資金陷入困境，農村“病無所醫、老無所養”還比較嚴重。

除了籌集保障資金外，政府還應當注意運用國家財政更好的發揮對農村社會保障資金運作中的保障作用。政府財政可以通過編制、執行政府保障于貝鋒．，從預笄中劃撥一部分用以維持社會保障開支，或用以彌補社會保障收支的缺口，以保證農民社會保障待遇與其他投保人的待遇實質平等。

三、農村社會保障法制的國際比較與借鑒

(一)國外農村社會保障法制比較分析

1．以英國為代表的福利國家模式。強調社會保障“普遍性原則”，將農民與城市居民納入統一的社會保障法律體系中，保障水平高：社會保障體系和管理模式比較完善，統一由國家專門機構負責，管理科學高效：高水平的社會福利制度開支過大，政府財政負擔過重，從業者的稅負過重。

2．以德、法為代表的專門制度型模式。是根據自身農業特點建立的，社會保障體系一開始并沒有顧及農民，在社會經濟發展到一定階段后迫于農業的特殊情況而制定；保險原則與社會原則。通過繳納保險費、國家補貼，社會共濟等方式：將城市與農村社會保障體系分開，組織和管理方式呈現出多樣性。

3．以日本為代表的統分結合型模式。日本的社會保障一開始只是對城市居民，后來加入農村居民，但農民的保障項目和范圍小，再到后來的統分結合使得農民與城市居民的社會保障水平差距縮??；社會保障資金由政府、企業和個人三級統籌：法律嚴格，體系嚴明。

(二)國外農村社會保障制度對我國的啟示

通過分析國外社會保障發展規律我們可以看到，一個國家建立農村社會保障制度，要充分考慮結合自身的實際國情。中國的現實國情是，城鄉二元結構將長期存在，城鄉一體化不可能短期實現，因此從我國實際出發，我國的農村社會保障應該采取以專門制度型為主、統分結合型為輔，多法并行、保障水平多層次的具有中國特色的農村社會保障體系模式。

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社會保障權是公民的一項基本權利,即公民要求國家通過立法來承擔和增進全體國民的基本生活水準的權利。失地農民作為在國家城鎮化進程中產生的新群體,為國家發展做出了重大貢獻,理應受到國家的照顧和保障。從目前來看,對失地農民的權利還存在諸多保障不力,使得其權利出現了流失,影響了其生活水平及發展能力。

首先,就業權的流失。在目前城市失業人員大量存在的前提下,務農是許多農民主要的甚至是唯一的工作。只要手中有土地,他們就享有著就業權、謀生權。但是,城市化推進導致大量土地被征用,政府和相關企業又不安置農民就業,這些失地農民無田可種,再加之自身文化技能低,就業門路窄,基本上處于失地即失業的境地。

其次,基本生活保障權喪失。從總體情況看,土地被征用后,大多以農業為主的農戶因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到解決,收入明顯下降。而生活消費支出卻有所增長,消費中商品性消費比重增大。盡管農民失去了土地,但是許多地區并未因此把他們當作市民,失地農民大都沒有享受到最低生活保障,未參加社會養老保險和醫療保險,一旦補償金用完了,基本生活費就沒有了來源。

第三,醫療保障權的流失。醫療支出是一項大的支出,現在因病致貧的現象比比皆是。失地農民雖然獲得了安置補償費,但是作為一次性貨幣補償發給農民,讓其自謀出路。

第四,養老保障權的流失。隨著我國進入老齡化社會,人口壽命也越來越長。人口學家預測,到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0%―17.7%。中國農村正在進入一個老齡化的社會。但一個現實的問題是誰來保障這些老人的生活。

二、失地農民社會保障權的法學審視

從世界范圍內來看,發達國家的社會保障制度首先是社會保障的法律制度,這是法治國家在解決弱勢群體的社會保障問題上的一致做法。鑒于此,同時基于規則導向型改革對于我國社會轉型的現實意義,社會保障制度本質上是一項法律制度,首先必須將失地農民的社會保障問題納入法學的視野進行探究。失地農民社會保障權的根本缺失在于,社會普遍地漠視了為憲法所宣告的改善人民生活的理念,忽略了農民尤其是失地農民為憲法所確認和保護的公民社會保障權利。這直接導致保護失地農民社會保障權的法律缺位。應當看到,正是由于缺乏以權利保障為核心的制度規范和規則導向,我國失地農民的社會保障無論在理論研究上抑或是實務探索中,相對于現代化的步伐都是嚴重滯后的。

從理論層面而言,目前學界多偏重于從社會學或經濟學的視角對失地農民的社會保障問題進行研究,往往不太重視制度構建對解決失地農民社會保障問題的重要意義。因此,忽略了從法學的視角對該問題進行研究的理論價值。

從實踐層面而言,無論是中央還是地方,在推進失地農民的社會保障方面,其立法都是遠遠不足與滯后的。相關制度的缺失必將嚴重損害失地農民的基本人權――社會保障權,在有關基本法律尚未出臺的情形下,亟待地方立法的頒行。但是,僅追求立法速度而不注重立法質量和良性機制的建立,往往欲速則不達。

三、從立法上構建失地農民社會保障權的保護機制

(一)修改《土地管理法》,建立健全土地補償機制。

目前我國的征地制度主要是依據《土地管理法》及其《實施條例》,以及各地出臺的地方性法規及規章。執行多年以來,制度中的弊病明顯。雖然2004年對《憲法》和《土地管理法》進行了修正,但還存在諸多不足,有必要對《土地管理法》進一步修改。第一,明確界定公共利益的范圍。應當在法律中以列舉方式規定國家征地的目的,嚴格限制土地用途。第二,尊重農民,導入市場機制。充分尊重農民的主體地位,讓失地農民直接參與到征地的全過程中。并且,按照市場交換的原則,處理征地單位與失地農民之間的利益關系。第三,建立合理的征地補償機制,改變原來的貨幣安置。征地補償應體現在多方面,如適度的經濟補償、參照市場價提高征用補償標準、幫助安置就業和提供基本的社會保障。第四,完善土地征用程序,保障農民在征地中的知情權、參與權和監督權。

(二)制定《社會保障法》,建立健全社會保障機制。

近年來社會保障立法逐步轉到按照社會主義市場經濟要求進行體制創新的階段,但中國社會保障立法以維護社會穩定與社會公正立法理念,還未能真正清晰地體現出來。立法理念的落后以及沒有統一的《社會保障法》制約了我國社會保障制度的發展。

制定《社會保障法》,首先,應擴大社會保障的覆蓋范圍。改變我國現行社會保障實施范圍狹窄的局面,要將養老保險、醫療保險、失業保險等的實施范圍切實擴大到鄉鎮企業、小集體企業、私營企業、三資企業等各類企業的職工,使所有企業職工都能享受社會保險待遇;統籌城鄉發展,最終建立一個統一的包括全體勞動者在內的社會保障制度。其次,考慮專章規定失地農民的社會保障問題。其內容包括:明確政府對失地農民的社會保障責任;失地農民社會保障的范圍;建立失地農民保障基金以及基金來源與原則等。

(三)積極實施《就業促進法》,建立健全就業扶持機制。

2008年1月1日起施行的《就業促進法》是我國就業促進領域的一項重要立法。該法借鑒了國外的先進經驗,使就業促進工作更加制度化、科學化。第五十二條規定:“各級人民政府建立健全就業援助制度,采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法,通過公益性崗位安置等途徑,對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助?！痹摲鞔_規定“就業困難人員”包括因失去土地難以實現就業的人員?；诖?政府應采取各種措施扶持實地農民再就業。

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【關鍵詞】大學生失業 就業保障 失業保險 法律規范

【中圖分類號】F840.6 【文獻標識碼】A

近年來，大學生就業難的問題已經成為全社會關注的熱點問題之一，它關系著教育的發展乃至社會的穩定，大學生就業保障制度的研究迫在眉睫。然而，我國目前尚沒有關于大學生就業保障的法律法規，大學生就業保障的政策措施也缺乏統一性和連貫性。失業大學生失去了經濟來源，應當成為社會保障法律制度所覆蓋的群體之一。失業保險制度保障目標的擴大，是救濟失業大學生、完善社會保障制度的必要途徑。本文著重于探討大學生失業保險法律制度的構建，從建立大學生失業保險制度的必要性和可行性入手，探討大學生失業保險費用的繳納、失業保險金的給付等問題，從而對大學生失業保險法律進行初步的制度設計。

大學生失業保險法律制度化的必要性分析

之所以探討大學生失業保險法律制度化，是因為目前隨著高校不斷擴招，大學生逐漸增多，同時大學生面臨著各種就業難問題。在實踐中，即便一些大學生短期內獲得工作，但也未必長久，不適應工作環境辭去工作、工資待遇低被迫離職、單位倒閉等因素都會導致大學生再次失業，因此大學生急需失業保險制度保障。本文將從以下三個方面探討大學生失業保險法律制度化的必要性，即大學生應屆畢業生就業難、失業率高；大學生失業保險法律制度的缺失；大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。

應屆畢業生就業難、失業率高。我國大學畢業生的人數逐年增多，就業困難、失業率高的現狀不可小覷。據統計，2013年我國高校畢業生畢業時初次就業率是71.9%。從學歷層次來看，初次就業率呈現兩頭高、中間低的特點，其中?？粕鸀?9.7%，本科生為67.4%，碩士生與博士生均為86.2%。①從年齡結構上看，21歲到25歲之間的青年勞動者失業率居高不下。近年來，我國應屆高校畢業生的初次就業率基本維持在70%左右，畢業六個月后仍未就業的大學生約占12%，大學生失業率明顯高于城鎮居民失業率。大學畢業生的高人力資本存量得益于政府、社會、家庭和個人長期的人力資本投資。②這部分高素質人力資源的失業不僅是人力資源的巨大浪費，更會對家庭、學校乃至社會都產生諸多不利影響。未就業大學生的生活往往得不到最基本的保障，這不僅會加重學生個人和家庭的負擔，更會引起許多社會問題，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，許多大學生畢業后未能及時找到工作，存在著求職過程中的失業期，然而求職過程是要付出一定經濟成本的，大學生一般沒有任何的經濟來源，承擔這一求職成本十分困難。失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障，大學生失業保險制度的建立勢在必行，是符合我國現實國情的必然要求和選擇。

大學生失業保險法律制度的缺失。我國的失業保險制度尚不完善，現行失業保險立法的保障范圍過于狹窄。失業保障法律制度中既沒有關于大學生失業保障的相關規定，又沒有關于“青年失業人群”這一特殊群體的專門立法，缺乏與失業大學生相關的法律保障制度?！吨腥A人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和國務院頒布的《失業保險條例》中所稱的失業保險，是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助進而保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業的制度。能夠享受失業保險金的人員必須符合三個必要條件：第一，非因本人意愿中斷就業；第二，已辦理失業登記，并有求職要求；第三，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿一年。由此可見，失業保險是工作滿一年以上的勞動者所參加的社會保險，尚未參加過工作的應屆大學畢業生，即使被確定為失業人員也無法享受失業保險的相關待遇。大學生失業保障問題尚屬于法律的空白地帶，形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業權益的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。

大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。為了保障大學生就業權益，國家和地方政府都了一系列就業保障政策，例如：大學生失業登記、自主創業的貸款貼息、中小企業招收失業大學生的政策獎勵以及對大學生進行就業培訓等。大學生就業保障政策在一定程度上緩解了大學生就業難的問題，但存在不同行政部門所制定的政策出現了政策區域差異大、地方保護嚴重，政策之間不能銜接以及執行效果不佳等問題。并且，很多政策的臨時性因素較多，難以作為長期促進大學生就業和調節各方關系的法律依據。在配套法律制度沒有建立的情況下，政府財政投入、職責定位和分工等問題最終難以得到有針對性地解決。法律的設立和執行具有穩定性和長效性，對政策的制定提供了必要的依據和指引。任何政策的順利實施都有賴于法律的制定和完善，建立大學生失業保障制度的前提就是制定和完善大學生失業保險的相關立法。形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。

大學生失業保險法律制度化的可行性分析

有關大學生失業保險法律制度化的探討不是無病，它以中國經濟社會發展實際為基礎，是對大學生失業保障所作的前瞻性探討。同時，大學生失業保險法律制度化也具有可操作性。本文認為，大學生失業保險法律制度化的可行性包括國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗；現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實的基礎和可能等兩個方面。

國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗。首先，國外的社會保障制度法律制度中多針對特殊群體進行了專項立法。青年、高齡者、殘疾人和婦女都是特殊失業群體，這些特殊失業群體占據著失業者總人數的絕大部分，為了實現社會公平，一些國家針對這些群體的就業問題制定了專門的法律。例如：荷蘭自1992年就開始實施了《青年就業保障法》，規定在學校教育中設立帶工資的實習課等就業保障制度；法國1997年開始實施《青年就業法案》，規定在公共部門、半公共部門和非營利性部門為失業青年提供5年期的不續期合同；德國制定了《青年人勞動保護法》和《大學法》，為高校畢業生待遇規定最低標準以及提供貸款來鼓勵自主創業。③

其次，為了保障失業者的權益，體現法律的權威性，發達國家的社會保障立法大多具有較高的立法位階。尤其在實施強制性失業保險模式的國家，其失業保險立法都是國家最高層次的立法，如美國的“社會保障法”、德國“就業促進法”、日本的“雇傭保險法”和韓國的“就業保險法”等。④從法律淵源上看，高位階的立法不僅能更好地體現法的穩定性和權威性，更能夠避免法律沖突，從而更加切實有效地維護就業保障制度的實施和貫徹。

現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實基礎和可能。我國現有的法律制度中雖然沒有針對大學生就業保障的法律規定，但是現有的政策和立法可以成為進行大學生就業保障立法的基礎，從而構建符合我國國情的、具有可操作性的法律制度。

首先，從政策層面上來說，2006年中央組織部等14部委下發《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》，開始推行應屆畢業生失業登記制度，高校畢業生見習期間由見習單位和地方財政部門根據當地實際情況，對其提供基本生活補助。但是，在實踐中還存在著諸如政策宣傳不到位、補助范圍小、補助資金少等問題，導致畢業生不知道或者不愿意去進行失業登記，地方財政部門一般也僅對貧困家庭的失業大學生提供失業補助金。盡管應屆畢業生失業登記制度的實施還有待完善。但是，失業登記制度作為一種經驗和嘗試，已經為將高校畢業生納入失業保險相關法律法規的調整范圍提供了基礎和可能性。

其次，從立法層面上來說，現有的法律中雖然沒有關于大學生失業保險的相關立法，但是，已有的《就業促進法》、《社會保險法》等法律規范可以作為制定大學生失業保險法律規范的基礎和參考。《就業促進法》是指導人才配置、促進就業的導向性法律規定，對開拓就業崗位和人力資源配置提供了宏觀指導。制定《就業促進法》的實施辦法和配套性法律，提高《就業促進法》的可操作性，是保障大學生就業的前提?！妒I保險條例》和《社會保障法》是失業人群社會保障的基本立法。雖然現行的《失業保險條例》的調整對象不包括高校畢業生，但是筆者認為，可將大學生群體納入失業保險的調整對象當中，以減輕其經濟壓力，促進大學生就業。

構建大學生失業保險法律制度的核心內容

失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障。通過制定法律的形式，設置合理的、穩定的大學生失業救濟制度，是保障大學生就業、促進人才合理流動的最基本、最重要的途徑。失業保險制度的改革，首要問題是擴大失業保險的就業保障目標。本文認為，大學生失業保險法律制度的核心內容應該主要包括大學生失業保險適用法律規范的選擇；大學生失業保險適用對象的確定；大學生失業保險費用的繳納；大學生失業保險金的給付等諸多方面。

大學生失業保險適用法律規范的選擇。大學生失業保險法律制度的構建主要可以通過兩種方式來完成：第一種方式是通過制定專門的《大學生就業保障法》，來規定應屆畢業生的失業救濟制度；第二種方式是將大學生群體納入到《失業保險條例》的調整范圍，適用失業保險條例和社會保險法的相關規定構建畢業生的失業保險制度。

筆者認為，第二種方式是現行條件下更為理性的選擇。其原因是：第一，如上文所述，我國已有關于應屆畢業生失業登記制度的實施，可作為一種制度上的一種過渡，容易與《失業保險條例》相銜接。第二，從我國現實國情來看，制定專門的就業保障立法，從立法技術、法律環境、財政預算等角度來講都尚未成熟。第三，大學生適用《失業保險條例》的瓶頸在于其未參加過工作也未繳納過保險。但筆者認為此問題可以通過適當的制度調整加以解決。例如：規定大學生從入學時即視為參加工作，學生可以自行決定是否參加失業保險并繳納國家法律明文規定的針對大學生群體的失業保險費用。已繳納失業保險費用的大學生，根據其繳納時間的不同，可以比照失業保險條例中關于失業保險費用交納年限與失業保險金領取時間的相關規定，得到相應的法律保障和失業保險金的救濟。綜上所述，筆者認為適用《失業保險條例》不失為解決大學生失業救濟問題的合理之選。

大學生失業保險適用對象的確定。筆者認為，大學生失業保險的對象應當至少滿足五個基本條件：第一，失業人員為普通高等學校全日制畢業生；第二，取得高等學校畢業證書未滿12個月；第三，畢業前本人已經繳納失業保險費滿一年的；第四，非因本人意愿失業的；第五，已經進行失業登記，并有求職要求的。

首先，失業保險所針對的對象必須是有就業愿望而未能就業的非自愿失業人群。因此，按照我國《社會保險法》中關于失業保險適用對象的一般規則，大學生失業保險的適用對象必須滿足非因本人意愿失業和已經進行失業登記，并由求職要求這兩個條件。

其次，大學生失業保險應針對普通高校統招的全日制畢業生。這是針對非全日制的成人高等教育而言的。筆者認為，成人教育的對象主要是已經走上工作崗位的人員，其大多都已經實際繳納了失業保險，如果將其也納入到大學生失業保險的保障范疇，會導致成人高等教育畢業生適用失業保險法律規范時的法律沖突問題。另外，成人教育的對象一般是為了提高專業技術或資質而繼續參加教育，因此，成人教育的主要學習形式是函授、遠程教育等。這種教育模式從前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都與普通高等教育有著很大區別，一味納入大學生失業保障范疇，亦不符合大學生失業保險制度構建的初衷。

最后，筆者認為，大學生失業保險的保障對象應為取得高等學校畢業證書未滿12個月的大學生。原因在于，大學生畢業后的一年內為大學生找工作的主要時間，在這段時間之內，大學生既無經濟基礎又無經濟來源，是需要救濟的主要時間段。如果將救濟時間無限擴大，既會加大社會保險支付的負擔，又不利于促進大學生盡快就業。

大學生失業保險費用的繳納。保險費用的繳納可分為強制繳納和自愿繳納兩種。針對大學生的失業保險，筆者認為可采用自愿繳納的方式。因為，大學畢業生的就業需求各有不同，有的想直接就業，有的想繼續深造還有的可能選擇出國深造等其他途徑。如果一概強制所有大學生必須繳納失業保險，對于本身不想直接選擇就業的大學生而言無非是一種負擔而不是一種福利。

筆者認為，大學生上學期間繳納失業保險應實行年繳制。大學生繳費者不同于普通勞動者，普通勞動者是以每個月的工資為繳納失業保險金的資金來源和計算標準，因此采用月繳制。而大學生參保者知識擬制的勞動者，實行年繳制更為簡便易行。由大學生本人每年按照國家規定的金額，繳納一定的失業保險。是否繳納和繳納期限的長短可以由大學生自行選擇。

大學生失業保險金的給付。筆者認為，大學生失業保險不應為一種強制性保險，所以失業保險金的給付的長短應與失業保險費用的繳納時間的長短相對應。畢業生在校時累計繳費一年，累計領取失業保險金的期限最長為兩個月；畢業生在校時累計繳費兩年，累計領取失業保險金的期限最長為四個月；畢業生在校時累計繳費三年，累計領取失業保險金的期限最長為六個月；畢業生在校時累計繳費四年，累計領取失業保險金的期限最長為八個月；畢業生在校時累計繳費五年，累計領取失業保險金的期限最長為十個月；畢業生在校時累計繳費六年以上，累計領取失業保險金的期限最長為十二個月。

（作者分別為河北聯合大學講師，河北聯合大學副教授；本文系2014年度河北省社會科學發展研究課題“大學生就業保障相關法律制度研究”的研究成果，項目編號：2014030108）

【注釋】

①21世紀教育研究院：《中國教育發展報告（2014）》，北京：社會科學文獻出版社，2014年。

②呂志勇，韓鑫：“我國大學生失業保險制度設計研究”，《山東財政學院學報》，2010年第3期，第22頁。

③何卉兵：“西方青年就業保障計劃”，《中國青年研究》，2004年第3期，第128～129頁。