摘要:經濟強是新江蘇發展的物質基礎，百姓富是新江蘇發展的價值追求，環境美是新江蘇發展的生態需求，社會文明程度高則是新江蘇發展的重要體現。終身教育與“強富美高”新江蘇發展目標的實現，有著重要的內在聯系，當前開展終身教育法制保障建設，是加快終身教育法治化進程、保障公民學習權、破解機制瓶頸的需要，對于實現“強富美高”新江蘇發展目標具有必要性。

關鍵詞:新江蘇發展目標;終身教育;法制保障;必要性

在2014年12月視察江蘇時要求江蘇努力建設“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”的新江蘇，描繪出江蘇全面建成小康社會的美好發展藍圖，“強富美高”成為江蘇建設“十三五”的目標任務，也是未來江蘇發展的著力點。在當前江蘇經濟社會轉型的關鍵時期，要實現“強富美高”的新江蘇建設目標，需要依托終身教育的實施與發展。當前在國家立法缺失，其他部分地區終身教育立法已先行的情況下，江蘇要加快終身教育體系建設，開展法制保障建設已是當務之急。

一、“強富美高”新江蘇發展目標的內涵解讀

(一)“經濟強”:新江蘇發展的物質基礎。“經濟強”被置于新江蘇四大目標任務的首位，也是新江蘇發展的物質基礎。江蘇作為我國的主要經濟省份，多年來地區生產總值(GDP)均位居全國前列，根據國家統計局公布的數據，2016年江蘇的地區生產總值(GDP)達到77388．28億元，居全國第二。江蘇經濟發展的歷程、稟賦和定位，決定了江蘇未來建設發展中必須堅定不移地建設經濟強省。所謂“經濟強”，并非單純追求經濟體量，而應體現在創新能力強、經濟結構強、質量效益強、企業活力強、特色優勢強，這樣才能實現經濟實力的總體強勁。距離這一目標，江蘇還存在著產業結構未臻合理、產品附加值有待提高、自主創新能力仍需加強等問題，在當前能源資源短缺、可供利用的土地資源不足以及環境容量有限、市場競爭加劇的形勢下，壓力巨大。以服務業為例，眾所周知，進入發達國家的一個重要標志是服務業的高水平發展，2016年江蘇的服務業增加值占GDP比重為49．9%，與發達國家的服務業占比相比，差距較大，與全國平均水平也存在1．9個百分點的差距。生產性服務業帶動性不足，新興服務業領軍企業數量偏少，產業結構轉換系數的區域差異明顯都是江蘇經濟優化結構、增效發展中的重要問題。而高新技術產業近年來雖然在產值的絕對量和在工業總產值中的比重都實現了較大增長，但以生產零部件和材料為主的產品較多，戰略性整機產品較少，品牌產品、高端產品較少，而貼牌產品、低端產品較多，“高端產業，低端環節”的矛盾較為突出，自主創新能力偏弱、市場規模較小、布局規劃不合理等問題依然存在。因此，未來幾年，江蘇應積極構建以新興產業為先導、先進制造業為主體、現代服務業為支撐的現代產業發展體系，以提高經濟發展質量和效益為中心，全面提高全省產業的發展水平和綜合競爭力。［1］(二)“百姓富”:新江蘇發展的價值追求。在“強富美高”新江蘇的發展目標中，“百姓富”是檢驗發展的直接標準，也是推動江蘇發展的價值追求，在總發展目標中是最為根本的目標。“百姓富”的江蘇，就是要有更好的教育、更穩定的工作、更高的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適優美的居住和生活環境。具體而言，“百姓富”應體現為幾個方面:一是收入財富方面，居民能充分就業，收入水平逐步提升，同時勞動者報酬占GDP比重維持在合理區間，城鄉差距、行業差距、地區差距相對合理，家庭財富積累速度加快;二是社會保障體系更為完善，養老保障、醫療保障實現全覆蓋，社會公共服務水平持續提升，就業、醫療等保障力度加大，城市管理、社區服務等工作成效明顯，為城鄉居民創設更為優良的生活環境和條件;三是在提高居民收入的同時，提升消費水平和檔次，使百姓的生活質量不斷提升;四是精神文化生活不斷豐富，居民學歷教育年限進一步延長，終身學習成為百姓的生活方式，文化娛樂生活不斷豐富，民主政治生活參與程度不斷提高，社會安全感日益提升。但是，當前江蘇距離這一目標的實現仍有一定差距，民生建設方面還面臨著縮小城鄉差距、滿足偏遠多層次需求的挑戰，民生保障依然是推進區域城鄉一體化的薄弱環節。2016年江蘇人均可支配收入32070.10元，人均GDP為96887元，占比為33.1%，而同期全國平均水平為44.1%，與一些發達省市相比，差距更大，這反應了江蘇居民勞動報酬在經濟總量中占比較低，城鄉居民人均可支配收入、消費型支出占人均可支配收入的比重等指標同樣如此。此外，蘇南、蘇中與蘇北在這些指標方面的區域差異也十分明顯。因此，未來江蘇的民生建設，應在增加居民收入、發展社會事業、推進社會公共服務均等化、縮小城鄉差距和地區差距、提高扶貧開發水平上著力，實現全方位多元化的“百姓富”目標。(三)“環境美”:新江蘇發展的生態需求。“環境美”是江蘇發展的生態需求，即有清新的空氣、優良的水質、潔凈的環境，自然環境美、景觀特色美、城鄉協調、文化交融。這一目標任務可分解為三個方面:一是治理環境污染。江蘇環境管理已經實現了從主要污染物排放的濃度控制到總量控制、污染物的末端治理到源頭控制的轉變，使常規污染物排放的總量持續下降。［2］但除了常規污染物以外，一些新型污染物的排放問題也值得重視。大氣霧霾和水污染治理問題日益突出，治理環境污染問題仍是未來一段時間內需要重點突破的問題。二是建設生態環境。改善環境質量，青山綠水、生物多樣、生態系統和諧穩定、城市和村莊面貌得到改變，城市融入自然，現代融入村莊，宜居樂居，讓詩畫美景展現在江蘇大地，群眾對環境質量認同度提高。三是推進生態文化建設。引導居民逐步形成節約、環保、綠色、生態的意識，加深對生態資源重要性的了解和認識，形成生態文化，并外化為居民珍惜資源、保護環境的行動。但是，江蘇目前社會經濟發展與資源環境承載力不足的矛盾仍較為突出，以單位能源消費量為例，江蘇與一些注重能耗控制、強化高能耗產業管理的地區相比，差距較大，而在工業污染物排放量方面也與廣東等省份差距明顯，因此，抓好生態空間源頭管控、強化資源節約高效利用以及完善生態文明制度體系等重點任務需要在未來幾年加大推進力度。(四)“社會文明程度高”:新江蘇發展的重要體現。江蘇省委、省政府《關于深入學習貫徹落實視察江蘇重要講話精神的意見》指出:“社會文明程度高，就是要有共同精神家園、良好社會風尚、廣泛公平正義、和諧社會秩序。社會主義核心價值觀深入人心，公民素質高、社會風尚好、文化軟實力強，公平正義得到保障，遵法守法成為習慣，誠信友善蔚為風氣，社會大局和諧穩定。”“社會文明程度高”目標的實現有三個方面的重點:一是公民素質的提高。社會的文明包括了物質和精神兩個方面，經濟社會的快速發展和物質產品的極大豐富并不會必然帶來精神文明的發展，相反在經濟發展和物質財富積累的過程中，誠信缺失、道德失范等行為可能更為凸顯，公民素質的高低決定了社會文明程度，因此，用社會主義核心價值觀引領和教育公民，提升公民素質，是社會文明程度提高的核心。二是文化繁榮發展。相對于日益豐富的物質文化生活，居民多樣化的精神文化生活還未能得到滿足。順應人們的精神文化需求，讓城鄉居民共享豐富多彩的文化生活，讓全體江蘇人都能浸潤在健康向上的文化氛圍中，是文化繁榮發展的表現。三是社會治理法治化。文化素質的提高和社會治理水平的提升是社會文明程度的關鍵因素。而法治化是提高社會治理水平的重要手段，健全各項規章制度，增強法治觀念，明確權利義務，進一步確立法律在維護群眾權益、調處利益關系中的權威地位，可以促進社會各階層和諧有序相處，預防和化解社會矛盾，保障公民的基本權利。社會文明程度是新江蘇建設和發展的重要體現，江蘇經濟發展與發達國家和地區的差距正在縮小，但在提升公民文明素質上仍需付出努力。

二、終身教育與“強富美高”新江蘇發展目標的內在聯系

“三農問題”與政策回應

由于中國的三農問題的復雜性、長期性和不確定性，在客觀上使法制手段的優勢無法有效而及時地發揮出來，通常的做法都是經由更為靈活的政策去應對。連續多年的專門針對三農問題的“中央一號文件”就是這一做法的顯著體現。從1982年———1986年連續五年，從2004年———2012年連續八年，中央已共了13個一號文件。1982年———1986年的5個“一號文件”，其核心內容各有側重。1982年的“1號文件”是對家庭聯產承包責任制進行了肯定；1983年的“1號文件”是對家庭聯產承包責任制的定位；1984年的“1號文件”是明確了土地承包期；1985年的“1號文件”是取消了農產品統購派購，改為合同定購；1986年的“1號文件”講的是擺正農業地位，避免農業滑坡。時隔數年后，從2004年開始又接著連續一號文件。但是，從1987年到2004年，中央連續17年沒出臺指導農村工作的“1號文件”，這17年的“一號真空”使我國“三農”形勢發生了重大變化，帶來了城鄉居民收入差距拉大、農民增收困難和糧食生產持續下滑兩大突出問題。自20世紀80年代末期以來，我國農業生產始終處于放任自流狀態，農村經濟發展一直徘徊不前，出現了農民收入連續多年低速增長的惡性循環。［9］這說明，三農問題是我國天大的難題，一旦沒有中央層面的一號文件的回應，其問題就是雪上加霜，積重難返。為什么中國三農問題的解決，總表現為政策回應，而不是法制保障？如前所述，這與三農問題的特殊性有關。一般而言，在一個復雜的、不確定的世界中，反復試錯方能形成相對穩定的法律制度，由于中央政策具有原則性、靈活性和及時性的特征，這為地方在實際執行中留下了一定的解釋空間，從而使政策在實踐中擔當著事實上的試錯先行者的角色。問題在于，政策對三農問題的回應，在性質上屬于問題或壓力———回應型的調整方式，在這種問題或壓力———回應型的政策引導下的三農問題解決思路，總是免不了頭痛醫頭，腳痛醫腳的缺陷，中央一號文件每年鎖定的問題都是“重中之重”，問題總是不斷出現，政策總是跟在問題的后面不斷地被動地回應。如，有全國政協委員就建議，當前的“三農問題”應該變成“五農問題”：即農業問題、農村問題、農民問題、農社問題和農企問題。原來的“三農問題”已經不能反映目前農村發展中所出現的錯綜復雜的問題了。甚至其中的農民問題還進一步衍生出“新三農”問題———隨著社會經濟加速轉型，產業化、城鎮化、工業化的發展而出現的無地農民、失地農民、務工農民，這是一個數量龐大的、不斷擴張的新生弱勢群體，“新三農”們大部分面臨種地無田、就業無崗、低保無份的嚴峻挑戰。［10］22－23顯然，如果從這個角度去看三農問題，那么，三農問題將永遠沒有解決完成的時候。圖1．問題———回應型政策調整機制此外，政策應對總是具有權宜性，好像一直在摸著石頭過河。比如，自中共十六大開始，中國共產黨的正式文件中將“長期穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制”替換為“長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，在2004年以來的幾個中央一號文件中也有所重現。兩相對比，變化之處在于淡化了“聯產”和“責任”兩個關鍵詞。這是因為，直到1984年，由于國家對糧食安全的重視以及糧食短缺狀況確實比較明顯，我國的糧食生產和流通領域仍然執行著統購統銷政策。在集體經濟下，農民向集體承包土地，并承諾完成一定的國家定購任務，這就是對國家和集體的“責任”；而單個小農戶的具體種植決策也受到國家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農戶家庭，但一定區域農產品的品種結構仍由集體統一規劃，這就是承包基礎之上的“聯產”。而1984年我國糧食產量突破4億噸，較1978年增長了1億噸，糧食大幅增產使農村第一次出現了“賣糧難”。統購統銷在這種糧食生產過剩的背景下就失去了意義，于當年退出歷史舞臺。此后的20余年，糧食流通體制改革不斷深化，糧食貿易條件和市場環境不斷改善，農民的種植決策權、經營自主權也得到加強，所以就由“家庭聯產承包責任制”演變為現在的“家庭承包經營制”。［11］另外，在“一國兩策，城鄉分割，條塊打架”的二元經濟社會管理體制下，再好的政策措施也會被部門利益給支解消化掉。［8］看來，“三農問題”，就問題談問題，永遠是問題。［12］用政策的手段和方式來應對三農問題，會一直處于消極應對的狀態。所以，當2012年年初，當第13個中央一號文件時，有學者便認為“中國農村綜合改革尚未破題”。［13］

解決“三農問題”的兩種制度路徑

對于中國三農問題的解決，務實而明智的選擇是：將法制保障和政策引導兩種方式結合起來。一些經由政策引導下的成熟的經驗和做法會有上升為法律的可能或必要，但多數實踐中的問題均由政策給予直接的回應。中央一號文件是一個政策指導性質的文件，既可視為是黨的政策，也可視為是國家政策，因為一號文件是以“中共中央國務院”的名義的，是具有一定強制力的，本身并無法律效力，需要其他部門依照文件精神制定其他規范性文件來執行。劉作翔教授從政策發揮的功能的視角，把我國政策分為三類：“法律之上的政策”（法律指導性政策）、“法律之外的政策”（《民法通則》第6條規定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我國法律體系中共有239部法律，其中有41部法律中的110個條款，都有關于政策的直接規定，就是法律中明確規定了某某政策要作為依據）。［14］可以看出，既然我國已有41部法律中的110個條款都有關于政策的直接規定，那么，在法律之外，或法律之上，再單獨制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一號文件”連續多年的出臺說明，現有的“法律中的政策”是不足以調整和應對新出現的三農問題的。從這個意義上來講，以中央一號文件為主的三農方面的政策大多屬于“法律之上的政策”（法律指導性政策），是用來從宏觀上指導現行立法、執法和司法的政策。由于中央立法的相對滯后性，對支持城鄉統籌發展所急需的法律規定，在專門法律沒有制定實施之前，是完全可以依據一號文件和憲法、法律的相關規定，制定行政規章和地方性法規，解決城鄉統籌發展無法可依的問題。這在一些經濟特區和法律給予明確授權的地區，事實上已經或正在通過積極的地方性立法，來有效應對本地區的三農問題。從回應及時性的角度講，地方性立法與中央的政策是基本上可以實現同步的。關鍵是要給予地方進行創制性立法的權力。法制保障具有一定的穩定性和前瞻性，有實效，但成本大、費用高，需要有人、財、物的保障；政策引導具有靈活性、針對性和時效性，如果有市場化力量的自發推動，其政策的效應才會被放大。目前，人們并沒有特別關注到，政策應對和法制保障這兩種解決三農問題的制度機制和方式在中國不同地區的比較優勢。也就是說，法制保障和政策引導兩種解決中國三農問題的方式，沒有結合我國的國情差別———地區和民族發展不平衡———而有所側重。在進行城鄉統籌時，忽視了地區和民族發展的差異，從而使兩種方式的比較優勢沒有發揮出來。經過觀察不難發現，在中國的不同經濟發展區域，政策和法制兩種手段的邊際效應是不同的。對于城鄉統籌這個發展問題而言，在中東部發達地區，政策引導的邊際效應要大于法律手段的邊際效應；但在，西北貧困地區，政策引導的邊際效應不會大于法律手段的邊際效應。這主要是由于不同地區的市場化發育程度不同，社會的組織能力不同等因素所造成的。圖2．中國解決“三農問題”的兩種制度路徑經濟相對發達的東南地區，市場化發育較為成熟，政策引導下的城鄉一體化較為可行。這些地方，中央政府可以給政策，但不給錢———事實上也沒有給錢。地方性的民間力量有更多的自有資源，當然地方政府也有較為雄厚的財政基礎，需要的是中央政府不要太多干預，即消積意義上的中央政府。在法制層面，側重于現有法律制度的解釋和實施，能夠保證現有的個體主義的法律體系充分實施即可。但在西北地區，尤其是貧困的少數民族地區，市場化的力量發育較弱，光靠政策引導是不行的，更需要法律的保障，尤其需要財政方面的保障。由于實施央地分稅制的原因，西北地區的地方政府，尤其是在西北貧困地區的政府，就總體而言，對土地財政的依賴程度要高于東南地區，盡管這里的地租相對較低。因此，在這里，財政支持力度必然會加大，問題是，這就特別需要有限制公權的法律制度的保障。扶貧機制的缺陷使國家對西部貧困地區的優惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏強有力的法律監督機制，國家的扶貧資金在貧困的地方政府手里，很難保證安全。［16］中國三農問題的破解既需要呵護個體權利的法律制度，也需要限制政府公權的法律制度。西北貧困地區，這里更多需要積極意義的、有作為的政府。現有的個體主義的法律體系并不能充分保障西北貧困地區的城鄉一體化進程，還需要結構性的、統籌性的專門立法的保障。有人主張，要徹底解決“三農”問題光靠政策不行，還必須依靠法律作保障。全面建設小康社會當前的核心問題，是要盡快建立起統一的社會保障體系。依法治農、依法興農、依法維護農民權益。“增加農民收入”要有實招，“保護農民土地承包經營權”要有實法，調整“農村產業結構”和“農業產業結構”要有實效，一定要注意不搞那些勞民傷財的“政績工程”。［15］這樣的主張，在西北貧困地區城鄉一體化發展中，其實更具有針對性。城鄉統籌發展的一個重要目標是實現基本公共服務的均等化，基本公共服務的均等化是國家保證全體居民均等地享有基本公共服務，其目標是保證生存和發展的起點公平、基礎性服務均等以及人們基本權利的平等。由此可見，在行政力量強大且相應制衡機制尚不完善的現實背景下，要實現以公平和平等為核心的基本公共服務均等化和平等權利基礎上的體制一體化，同樣離不開法治的有力保障。沒有法制的強有力支撐，光靠政策上的承諾以及財政窘迫的地方政府的力量，是遠遠不夠的，西北貧困地區的城鄉一體化進程將永遠都是中國城鄉一體化進程中的短板。《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》就有相關的專門規定法制保障的內容，“發揮人大作用，加強立法工作”，“強化管理考核”。相對而言，在全國上下都積極統籌城鄉發展的背景下，西北地區卻很少有這樣的意識。比如，從中共甘肅省委、甘肅省人民政府實施《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》的意見（2010年1月16日）中，《甘肅省統籌城鄉發展試驗區武威城鄉融合發展核心區總體規劃》（2011年11月），《蘭州市統籌城鄉綜合配套改革試點工作方案》中就沒有專門強調城鄉統籌的“法制保障”這樣的內容，甚至沒有相應的保障措施。［17］規劃中的南疆墾區、六盤山區和甘青藏區連片區關于城鄉統籌的法制建設還是空白，由于行政法規及規范性文件、地方政府規章及文件還沒有及時頒布，只能是一些單純的上傳下達的文件或草案，并沒有一個很完整、詳盡的關于大片區的法規，因此這些連片地區還需要及時互動、交流經驗，總結實施過程中的不足和需要改進的地方，制定有利于片區發展的法規。空間上，現在個別地區已經有了地方主體功能區定位、扶貧開發項目計劃，這些地方大都也是各自為戰，并沒有各省的通力協作，還是很不健全的。時間上，個別省出臺的規劃是在《規劃》、《綱要》出臺之前編制的，已經不能順應時展需要。內容上，城鄉統籌規劃、城鎮體系規劃與主體功能區規劃還是有區別的；“十二五”規劃提出的大的方向不能變，這些還需要與各地以后制定的地方《規劃》、《綱要》進行銜接，共同促進連片貧困區的大發展。原因大致在于：中東部地區的富裕農民更強調私權保護，需要的是權限的有限政府，消極政府，更需要私法，需要國家不干預的法律；西北貧困農民更強調政府的積極政府，甚至是無限政府，“等，靠，要”思想嚴重，需要國家積極干預的法律。故政府主導下的統籌城鄉發展較少有強調法律保障。東南地區城鄉統籌法制建設的主題是“維權”（消極政府加司法保障），西北貧困地區城鄉統籌法制建設的主題是“控權”（積極政府加法律監督，人大的作用）。法律制度具有長期性、穩定性和有效性等特點，這是單純的政策手段所無法具有的。

西北貧困地區的現實選擇

綜上所述，西北貧困地區城鄉一體化進程中的三農法律制度建設是一個非常復雜的系統工程，在重構和完善相關法制系統的同時，還要實現扶貧開發的任務，以及城鄉一體化的使命，將相關的項目建設與制度建設相互銜接起來是關鍵所在。因此，在新時期，西北貧困地區的社會經濟發展的現實目標便是實現扶貧開發、城鄉統籌和法制保障的“三位一體”。從性質來看，西北貧困地區的城鄉統籌是一個結構性問題，不僅僅是一個單純的統籌城鄉發展的問題（在東部發達地區，三農問題確實是一個相對純粹的問題）。西北貧困地區的城鄉統籌發展的過程，同時還是一個區域扶貧攻堅、民族平等發展、生態環境保護和邊疆政治穩定的問題，只有通過嚴格的法制保障，才能實現這個目標。城鄉統籌、區域均衡發展、民族平等、生態環境保護和邊疆政治穩定的問題，是一個系統工程，在西北貧困地區表現得最為嚴重，也最為集中，是長期的、艱巨的任務，是滯后而畸形的中國經濟、政治、社會和文化發展問題的集中體現———是“中國問題”這個木桶的最短板。西北貧困地區作為地處區位劣勢、基礎薄弱、經濟落后的地區，面臨著發展不足、發展緩慢、發展滯后等根本問題，工業反哺農業弱，城市支持農村少，農民收入保障低，推進城鄉統籌難度大。從分布范圍來看，西北貧困地區還是全國貧困地區中分布地域范圍最大的一個地區，也是全國市場化發育程度最為滯后的地區，故更需要政府適度干預的法律制度。在最新的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》中，西北地區涉及的連片特困地區是六盤山區、甘青藏區、新疆南疆的三地州，再加上143個國家扶貧開發重點縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區中），其總面積是全國貧困地區中分布地域范圍最大的，是全國扶貧攻堅的真正的主戰場。對于連片特困地區，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》規定，要加大投入和支持力度，加強對跨省片區規劃的指導和協調，集中力量，分批實施。各省（自治區、直轄市）可自行確定若干連片特困地區，統籌資源給予重點扶持。對于重點縣和貧困村，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》規定，原定重點縣支持政策不變。各省（自治區、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。顯而易見，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》為西北貧困地區的未來發展提供了前所未有的機遇。為了充分利用這一政策的制度效應，西北貧困地區迫切需要制定地區農村貧困標準，盡快使反貧困走上法制化軌道，同時使扶貧開發與城鄉統籌相互銜接。從主體功能區定位來看，全國主體功能區規劃中的限制和禁止開發區，主要分布在西北貧困地區，是全國生態環境最為脆弱的地區，因此，這里需要通過強有力的法制手段來保護生態環境。主要目標是通過立法明確規定適合于西北貧困地區的主體功能區規劃方案，不同主體功能區的差別化的產業發展措施，以及對地方尤其是縣級政府的考核辦法。西北貧困縣中，少數民族縣占了很大比例，在甘青藏區這個連片特困區內，有許多縣就處于三江源草原草甸濕地生態功能區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區內。這些少數民族貧困縣大都地處偏遠、生態環境脆弱、資源承載能力較弱，可持續發展水平低。進行主體功能區規劃是增強可持續發展能力、促進區域協調發展的重要手段。在西北貧困地區，根據全國的主體功能區規劃，涉及到的整個縣域總體上大多被劃定為限制開發區，這是一個重要的大前提。西北貧困地區的縣域內的主體功能區劃分顯然不能真正照搬東南發達地區的縣域規劃，①而要將生態保障放在突出的位置，具體來講要以鄉鎮為單元，依據指標體系，可將縣域內國土劃分為重點開發區、適度開發區、限制開發區與禁止開發區。［18］基于以上的基本背景分析，相對于東南發達地區而言，西北貧困地區的城鄉一體化進程更需要法制的保障。基本的策略選擇是：第一，借鑒中東部經驗和發掘自身經驗相結合。在一個事實上呈現為遞度發展進程中，西北貧困地區可適當借鑒中東部地區和西南地區統籌城鄉發展的經驗和制度。比如，可借鑒重慶模式中的在統籌城鄉發展的過程中同步推進法制建設、重視法制保障的經驗。另外，還可以借鑒云浮模式中城鄉統籌的大部制改革和主體功能區擴展的做法，重視生態環境保護，不以GDP作為考核政績指標。目前，與城鄉統籌發展相關的主體功能區主要在國家和省級兩個層面實施，云浮則創造性地將主體功能區構想向下延伸、引向基層。主體功能擴展最終都指歸到人：即主體功能擴展以人為本，主體功能擴展到人，人是實踐的主體，也是實踐的對象。［19］西部貧困地區連片特困地區區域的發展，是與西部其它地區、東部發達地區和中部相對發達地區三者之間的另一種博弈。很多地區在召開的連片特困區地區區域發展工作會議中，提到最多的是“創新規劃編制思路，將扶貧開發與城鄉統籌區域發展相結合，城鄉統籌區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進城鄉統籌區域經濟發展，通過解決限制區域發展的瓶頸問題，促進區域經濟又好又快發展”。這里的“瓶頸問題”是中國縣級行政區內自然生態環境的復雜性問題導致的，說白了就是經濟環境問題，這也給界定過程帶來了更多的博弈空間。第二，加快執行性地方性立法的進度，加強相關的執法監督工作。在地方性三農立法中，目前最需要明確的還是農民的土地權利。在西北貧困地區，農民土地權利保障方面的法律供給是最為薄弱的。陳小君教授的調研發現，農民最需要的是他們生活、生存和發展所依托的土地承包經營權和宅基地使用權這兩項重要物權。這兩個權利看起來普遍，但實際上內容非常豐富，包含了很多具體的權利元素。從法律層面來看，土地承包經營權、宅基地使用權雖然在物權法中有規定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關系農民重大生活利益的宅基地使用權，物權法里只有寥寥四條，基本上沒有對權利進行細致規范，而應參照適用的土地管理法也沒有相應的規范，致使相關領域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說，法律規范的欠缺是影響農民土地權利實現的主要原因。此外，農民土地權益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經營權流轉缺乏相應的市場機制。土地承包經營權流轉，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構來引導當事人進行流轉。但從目前的實際情況來看，中介機構還比較缺乏，而且也沒有得到農民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農民很少有參與權。因此，對于當前正處于城鄉一體化進程中的農民而言，兩項重要物權———土地承包經營權、宅基地使用權是最需要立法完善的。［20］在這方面，西北貧困省區的地方立法機關不能坐等中央立法的完善，而是需要盡快制定相關的地方性法規來加以引導和規范。第三，重視制定自主性地方性法規。自主性地方性法規的最大特點是解決地方性事務，其所規定的事項不需要或在可預見的時期內不需要由國家制定法律、行政法規。因為其與法律、行政法規的關聯度比較小，所以中國特色社會主義法律體系形成前后，對這類法規的制定影響相對也比較小。正是由于這一特點，地方立法機關要重視自主性地方性法規的制定。統籌城鄉發展屬于對某一經濟區域發展的促進，地方是可以自主做出規定的。［21］此外，統籌城鄉綜合配套改革，是一項重大的系統工程。要合法有效地推進統籌城鄉改革，需要強有力的法律制度保障，在維護國家法制統一的前提下，必要時，全國人大可授予西北貧困省區特別立法權，賦予西北貧困省區更多自主權以確保大西北經濟區內制度創新的合法性，避免出現“創新性違法”的情況。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法規或政府規章規定鄉鎮集體土地及其規劃的建設和管理辦法是一個可行的做法。中央層面的立法，在短期內從二元制轉向一元制不太現實，但通過創制地方性法規或政府規章的形式則是可行的。陸學藝等經過對福建省晉江市的調查研究認為，縣域現代化是城鄉統籌發展的關鍵。應給予縣域賦權，以工業化為動力，以城市化為載體，通過縣級政府科學定位自身的角色與職能，科學確定自身的行動方式，促進縣域經濟社會發展。縣域是統籌城鄉發展的主要載體和具體實施者，通過立法明確授予其在縣域內進行統籌發展的權力，是極為必要的。第四，創新地方性執法、司法體制。目前，西北貧困省區在基層的行政執法和司法服務還沒有完全適應統籌城鄉發展的實現背景和實際需要，正在建設的中心村莊、農牧民定居新村、移民社區中，政府的執法和司法等公共服務還沒有延伸下去，許多民族地區鄉鎮政府仍然還是“懸浮式政府”。因此，實現執法方式和司法服務方式的更新，維持民族地區社會政治穩定，已經成為西北貧困地區城鄉一體化進程中需要急切解決的現實問題之一。據統計，全國2800萬絕對貧困人口中，絕大部分都生活在西部地區。這部分人的法律支付能力幾近于零，其權利救濟的難度可想而知。目前我國實行的法院訴訟費收費辦法并沒有對按件征收或按比例征收規定一個幅度，而是一刀切，即按件征收的，全國適用同一個金額數；按比例征收的，全國適用同一個比例。這種整齊劃一的做法除對極少數經濟發達地區當事人不會構成過重負擔之外，對全國大部分地區尤其是西部地區的當事人來說都比較沉重。①隨著城鄉一體化進程的加速，西北貧困地區的社會陌生化程度必將加劇，各類社會糾紛及訴訟會大量涌現出來，通過適當降低西北貧困地區當事人的訴訟費用，同時加強法律援助制度的建設和完善，來緩減社會糾紛的總量和強度，也是西北貧困地區法制建設所面臨的全新的挑戰和任務。另外，還要加強對扶貧資金使用的績效評價、監督和問責制度，完善農村地權糾紛法律救濟制度。對此，可以從以下幾個方面改進：適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發揮司法作為實現正義的最后一道防線的功能；對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農民尋求救濟的成本；提高基層政府和基層法院解決農村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質，加強法律知識與法律意識的培養，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農民合法土地權益的實現。［20］

摘要:鄉村興則國家興，振興鄉村戰略的重要任務是鄉村生態宜居，鄉村生態宜居建設需要經濟、文化、環境多方面支持，將綠色思維融入鄉村建設之中，充分挖掘鄉村生態宜居的當代價值，深刻剖析鄉村生態宜居面臨的現實困境，從而為鄉村生態宜居提供路徑指引。必須使用鄉村功能分區框定生態宜居范圍，樹立綠色觀念指導鄉村生產生活，堅持綠色標準評價鄉村社會發展，完善綠色法制保障鄉村生態文明。使廣大農民生活在“天藍、地綠、水凈”的自然生態環境之下和美好生活之中享受具有審美意義的生態幸福。

關鍵詞:綠色法治;振興鄉村戰略;新發展理念;生態宜居;現代農業

報告指出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須堅持把解決好“三農”問題放在全黨工作的突出位置，實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的重要任務就是生態宜居，這就要求鄉村建設過程中堅持綠色思維，構建制度框架，促進綠色農業農村現代化，用綠色經濟建設和生態保護為鄉村居民生活提質，在鄉村全面振興中凸顯鄉村生態宜居。

1鄉村生態宜居體現的當代價值

在中國發展史中，鄉村的生產、生活功能遭到了一定程度的割裂，無論是在重視鄉村生產“以糧為綱”的生產主義時代，還是在保障鄉村生活中凸顯“保護人的生命”的后生產主義時代，這都使得鄉村出現了大規模衰落［1］。只有正確認識鄉村的當代價值，充分發揮鄉村的應有功能，才能保障鄉村的全方位振興。鄉村生態宜居是在保障鄉村農業生產的前提下，發揮鄉村社會文化的調節作用，促進鄉村經濟的綠色永續發展，從而維系鄉村生態環境和鄉村經濟建設的良性關系。1．1鄉村生態宜居是綠色發展理念的充分體現。鄉村生態宜居要求居住生態環境良好，物質生活水平較高和文化氛圍濃厚，這都需要綠色發展理念來進行指導。讓廣大鄉村居民在綠水藍天下感受經濟的發展，從而在社會中形成濃厚的綠色發展氛圍。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，綠色發展理念作為統籌全局發展的一個重要理念。通過對經濟建設的規律性認識，將馬克思主義生態理論融入鄉村經濟建設之中，為鄉村提供了一條綠色的發展之路。在工業生產中，綠色發展要求鄉村發展過程中降低生態環境損耗，提高能源資源利用率，使其從低效、高排放向高效、綠色轉型，盡量降低生產對生態環境的負面影響;在農業生產中，堅持農業生產走循環綠色現代農業道路，拋棄以往破壞水域、土壤的生產方式，不斷發掘農業潛力，延長農業生產鏈條，擴大農業的生產效益;在居民生活中，充分踐行綠色發展理念，轉變消費觀念，改變以往生活陋習，做到垃圾分類處理。將綠色發展理念融入鄉村建設的方方面面，使得鄉村成為生態宜居的首選地。1．2鄉村生態宜居是以人為本理念的具體應用。良好的鄉村生態環境對鄉村發展具有不可或缺的意義，是對鄉村居民主體地位的尊重。鄉村不僅具有農業生產功能，還具有環境生態和生活功能，是億萬農民的棲息地，在充分保障鄉村農業糧食安全的前提下，堅持以人為本，以滿足鄉村居民的精神和物質需求為主線，將生態和經濟放在同等位置上，促進鄉村全方位協調發展。我國已經入新時代，城鄉發展的不平衡和鄉村發展的不充分是所面臨的首要問題，使鄉村擁有優良的生態環境則是解決鄉村發展滯后的出發點與落腳點［2］。從人的精神訴求來看，鄉村是鄉村居民的棲身港灣，他們對鄉村環境建設最有發言權，只有維護好鄉村的生態環境，才能填補鄉村居民對鄉村的濃厚鄉愁;鄉村也是城鎮化過程中眾多城市居民的“根”，是人們心中擺脫煩憂、返璞歸真的靈魂凈土，良好的生態環境為城市居民釋放壓力，感受自然之美提供了可能［1］。從人的物質追求來看，鄉村的經濟發展滯后無法滿足鄉村居民的物質需求，現有的傳統農業發展潛力不足，對內無法挽青壯勞動力，對外無法吸引優質資金，所以只有發揮鄉村生態優勢，立足于城市消費觀念的轉變契機，促進產業融合，大力發展綠色產業，使得鄉村的生態資源優勢轉化為經濟優勢，切實改變鄉村居民的物質生活條件，使得鄉村居民在美好的田園風光中感受著經濟的發展。鄉村生態宜居建設過程中，要尊重鄉村居民的主體地位，充分調動鄉村居民的積極性，使其投入到鄉村振興戰略建設之中，不斷提升綠色發展意識，踐行綠色發展理念，最終實現由鄉村宜居成果由鄉村居民共享。1．3鄉村生態宜居是人與自然和諧共生的范本。鄉村生態環境是自然饋贈的巨大財富，人類的生產生活構建了人類社會，兩者之間是對立統一的。鄉村生態宜居一方面在自然環境的基礎上滿足了鄉村居民對物質和精神的美好追求，一方面又采取綠色永續發展模式保護鄉村優美的自然環境，將人類活動同自然環境統一起來，使二者和諧共生，互為表里。宜居的鄉村風光是由社會和自然共同構成的鄉村環境，是原生居民對故鄉故土的思念和對田園文明的傳承，其中體現著“天人合一”的和諧思維［3］。鄉村建設不同于城市建設，其有著特有的價值屬性，將鄉村生產與生活的價值在生態環境之中凸顯，重新定位“農耕文明”的當代價值［4］。首先，鄉村生態宜居是構建在自然環境的基礎之上，將鄉村生產生活融入自然環境之中，依托特有的自然資源，發展具有地域特色的經濟產業，提升鄉村居民收入，將自然資源轉化為具有現實意義的物質財富;其次，鄉村生態宜居是一種和諧理念的運用，對大自然抱有感恩之情，即合理地利用自然環境，而不是肆意索取，無休止地破壞。了解人與自然是命運共同體，使鄉村成為人與自然和諧共生的范本，鄉村居民享受著良好的宜居環境，為后世留下青山綠水，享用自然贈予的紅利。

2鄉村生態宜居面臨的現實困境

為了規范行政機關簽訂合同行為，防止簽訂合同違法和履行合同違約行為的發生，推進服務政府、法治政府和責任政府建設，更好地為經濟和社會發展提供有力的法制保障，根據《中華人民共和國合同法》等有關法律和政策規定，現就進一步規范行政機關簽訂合同工作提出如下意見。

一、充分認識規范行政機關簽訂合同工作的重要性

縣政府及其所屬部門和鎮場區在履行管理職責、提供公共服務和加強自身建設時，經常與公民、法人和其他組織按照公平、自愿、誠實信用原則，簽訂民事合同。作為合同當事人一方，行政機關應當依法忠實履行合同規定的義務。長期以來，由于部分行政機關對合同簽訂和履行的重要性和嚴肅性認識不足，簽訂合同行為不夠規范，個別項目不簽訂書面合同，簽訂的合同有時違反國家法律法規、政策，一些合同條款顯失公平以及合同權責約定不明晰等，致使合同履行過程中產生的糾紛不斷，公民、法人和其他組織上訪、投訴現象時有發生，不僅造成了國有資產的流失，也嚴重損害了行政機關的形象，影響了我縣服務政府、誠信社會建設的進程。

進一步規范行政機關簽訂合同行為，是貫徹《國務院全面推進依法行政實施綱要》的重要內容，是建設法治政府、責任政府的內在要求，是優化我縣經濟社會全面發展環境，正確處理行政機關與合同相對人的法律關系，切實維護社會公共利益，維護公民、法人和其他組織合法權益的需要。各級行政機關要切實提高認識，高度重視，強化責任，認真規范本機關簽訂和履行合同行為，防范因合同簽訂、履行不規范而帶來的民事責任風險，自覺做建設法治政府的實踐者。

二、規范行政機關簽訂合同工作的要求

（一）各行政機關都要將下列合同納入規范化管理的范圍：機關辦公樓、職工宿舍、食堂等房屋和建筑物的建設（維修、改造）、租賃、出借、承包合同；森林、土地、水域、灘涂、礦藏等國有自然資源的依法出租、轉讓、承包、出讓合同；借款合同；國有資產轉讓、受讓合同；政府采購合同；特許經營合同；各類招商引資合同；須經政府審批的投融資合同等。

同志們：

這次會議的任務是：貫徹落實黨的**、**和省**精神，全面總結20**年工作，部署20**年的任務，表彰全省政府法制工作先進集體和個人，動員全省政府法制系統廣大干部職工，搶抓機遇，乘勢而上，全面推進依法行政，為實現建設法治政府的宏偉目標而不懈努力。省政府對這次會議十分重視，徐立全副省長、張秋保副秘書長及省人大常委會法制委、省政協社會法制委的領導親臨會議指導，徐立全副省長發表了重要講話，我們要結合工作實際認真貫徹落實。下面，我講三點意見，與同志做些交流。

一、20**年工作回顧

過去的一年，在省委、省政府領導下，全省政府法制系統圍繞“推進依法行政、建設法治政府”這個主題，突出“學習貫徹《行政許可法》和國務院依法行政綱要”兩個重點，認真履行參謀、助手和法律顧問職責，園滿完成了各項目標任務，取得了新的進展，以政府法制工作的新成效促進了依法行政水平的新提高。

（一）深入學習貫徹行政許可法。按照省委、省政府的部署，各級政府法制機構迅速行動，積極做好各項貫徹實施的準備工作。一是認真組織學習，培訓規模創歷史之最。各地法制機構都制定了專門的學習培訓方案，會同有關部門分期分批對公務員進行輪訓，全省共培訓22萬人次。省辦除會同有關部門聯合舉辦兩期近600位市廳級領導干部參加的行政許可法專題培訓班外，還應邀派員為各地各部門主講200余場報告會，聽眾近3萬人次。二是廣泛開展宣傳，不但力度大、范圍廣，而且呈持續不斷的態勢。省辦專門印發宣傳工作意見，舉辦我省歷來參賽人數最多的行政許可法知識競賽，組織主要新聞單位持續不斷地進行宣傳，并開辟報刊專欄，組織熱線接聽、專家訪談和行政許可法實施宣傳日等活動，形式多樣，成效十分明顯。三是及時組織行政許可項目和主體的“雙清”，確保法律的實施。按照“誰主管、誰清理”的原則，各地各部門精心制定方案，切實組織實施。在清理匯總的基礎上，各級政府法制機構知難而上，從維護法律尊嚴，改善經濟發展環境出發，認真聽取各方意見，反復進行比對，堅持依法提出建議，在規定的時限內完成了清理任務，為行政許可法的正式施行奠定了良好的基礎。在此期間，省辦還通過答疑咨詢和巡查指導，解答了數百個各地各部門有關許可事項清理的疑難問題。四是強化監督檢查，確保完成任務。按照省政府的要求，開展了行政許可法實施前準備情況的檢查。上下級間加強指導，及時召開許可項目清理通氣會，釋疑解惑，確保行政許可法貫徹各項準備工作的落實。同時，制定了《安徽省實施行政許可若干規定》，建立健全實施行政許可的運行和監督機制。經過近一年的艱苦努力，省本級修訂法規31件、廢止1件，修訂規章41件、廢止2件，取消法規、規章設定的行政許可項目127項，其中省政府規章及規章以下的規范性文件設定的許可項目全部取消。依法確認省本級保留行政許可609項、行政許可實施主體67個;各地、各部門修訂、廢止了一批不符合行政許可法規定的規范性文件，取消了不符合法律規定的項目和實施主體。在行政許可法正式實施后召開的省政府全體會議上，專門安排我辦主要負責人匯報清理情況并就進一步做好行政許可法的貫徹實施工作提出意見。

（二）大力實施依法行政綱要。《綱要》是各級政府推進依法行政的綱領性文件。為此，我們一是大力開展學習培訓和宣傳。在國務院討論通過《綱要》后的第三天，省政府專門邀請國務院法制辦主任曹康泰來皖作依法行政報告，這是我省規模最大的一次法制報告會。為推進《綱要》的學習、宣傳、培訓工作制度化，我們會同省有關部門聯合印發了《安徽省全面推進依法行政宣傳報道方案》和《關于加強國家公務員依法行政培訓工作的通知》。去年10月，和國務院法制辦組織中央8家主要新聞媒體，全方位報道我省依法行政工作，引起各方廣泛的關注。我們會同省委宣傳部開展了“依法行政在安徽”專題采訪活動，舉辦了規模較大的全省依法行政知識競賽。二是精心制定配套措施。去年6月，省政府印發了《綱要》實施意見，分解了工作任務。各地、各部門紛紛制定具體方案，成立推進依法行政工作領導小組，召開專門會議進行部署。去年5月省政府成立法律顧問組后，各地紛紛組建法律顧問機構，聘請法律專家，大力推進依法決策。三是開展依法行政考評工作。按照《綱要》的要求，去年年底省政府對部分地方和部門依法行政工作組織了專項檢查，還將專門通報，并向省人大常委會報告。四是積極探索落實《綱要》的新舉措。各級政府法制機構積極發揮能動性，在貫徹落實《綱要》方面進行了有益的探索，積累了一些新鮮經驗。池州市把仲裁作為信訪工作保障線之一，積極化解社會矛盾；黃山市率先建立行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度；馬鞍山市成立文件查閱中心，在政務公開上邁出新步伐；阜陽市推行行政執法案卷評查制，在落實執法責任制上有新舉措；淮北市率先組建政府法律顧問組;合肥市以貫徹《綱要》為契機，全面加強基礎工作，各項工作上了新臺階。省地稅局在全系統推行稅收法制員制度；省商務廳提出了打造“法治型機關”的要求，并制定了具體實施方案；省審計廳建立重大審計結果社會公布制度；省衛生系統組織開展了執法人員資格認證等。今年初，國務院法制辦專門給我辦致函，對我省在推動《綱要》落實方面所做出的努力，予以充分肯定和鼓勵。

一、我國循環經濟相關法律的現狀分析

(一)我國循環經濟相關法律的概況

目前，我國還沒有真正意義上的循環經濟法律，本文將那些或多或少體現了循環經濟思想和內涵的法律統稱為循環經濟相關法律。自1989年我國頒布并實施了環境保護的基本法一一《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)以來，我國已經初步建立了環境保護法體系。已有的環保法律法規借鑒和總結了國內外污染防治、資源綜合利用和廢棄物回收利用的經驗，為企業的污染預防、綜合治理和提高資源利用率提供了一些法律保障。雖然現行法律中有些已經包含或體現了某些循環經濟思想，有些已經采用了“循環經濟”術語，但是現有的環境保護和資源綜合利用的法律體系的主體仍以末端治理為主要目的。國內外的經驗表明，僅對工業生產過程的末端進行污染控制，不僅無法從根本上解決我國環境污染的問題，而且存在著治理成本不斷升高，經濟損失不斷擴大的趨勢。這遠落后于循環經濟所要求的全面有效管理資源，建立環境效益、社會效益、經濟效益相協調相促進的全新理念。

近幾年來，隨著循環經濟研究的不斷深化，國家開始重視循環經濟的發展，并且提出“健全法制是把發展循環經濟落到實處的重要保證”。在這種思想的指導下，地方循環經濟立法的進展較快。2004年11月1日我國第一部循環經濟法規《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》施行，為我國今后的循環經濟立法提供了經驗。此后，云南、廣州、安徽、江蘇、太原、青島、深圳等地均先后出臺了相關的循環經濟法規。目前，全國人大環境與資源委員會已經成立了《循環經濟促進法》起草工作領導小組，負責協同國家發改委、科技部和國家環保總局等相關部門，研究制定《循環經濟促進法》。這表明，具有戰略性和全局性的循環經濟基本法的立法工作已經啟動。

(二)我國循環經濟相關法律的缺陷

《環境保護法》是我國環境保護的基本法，《中華人民共和國節約能源法》(以下簡稱《節約能源法》)、《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國清潔生產促進法》(以下簡稱《清潔生產促進法》)和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》)分別對節約能源、清潔生產和固體廢物污染防治進行了專門規定。但由于實施循環經濟也包括保護環境、節約資源和能源、清潔生產以及對廢物的回收利用等領域，循環經濟立法很有可能與上述法律出現重復或者交叉，如何處理循環經濟立法與相關立法的關系是我國循環經濟法制建設過程中應當直面的問題。與循環經濟法的基本范疇相比，我國循環經濟相關法律存在以下缺陷。

一、積極處理“三個關系”，推動和諧社會“基本要求”的建立

社會主義和諧社會的“基本要求”是：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。為推動這一基本要求的建立和實現，我們立足縣情，認真解決人大工作與發展的“三個關系”，促進和諧社會內外環境的建設。

一是正確處理構建社會主義和諧社會與全面建設小康社會的關系。小康社會是階段性目標，和諧社會是長遠的目標，二者相輔相成。在和諧社會這一重要理論提出之前，人大及其常委會圍繞縣委中心工作，認真履行憲法和法律賦予的職權，積極推進小康社會的進程。縣十三屆人大的五年來，共召開6次代表大會，40次常委會，36次主任會議，先后聽取和審議了“一府兩院”共20多個方面的73個專項工作報告，作出了相應的決議、決定，提出了審議意見，有效地推動了我縣改革、發展和穩定，促進了農業增產、農民增收和社會事業的健康發展。年，全縣國民生活總值、財政收入和農民人均純收入僅分別為96065萬元、4016萬元和2696元，到年，上述三項指標就分別達到4090萬元、6736萬元和3297元。

二是正確處理構建社會主義和諧社會與堅持科學發展觀的關系。和諧社會不是靜止的社會，構建和諧社會既要用和諧促發展，也要用發展促和諧。近年來，縣人大及其常委會圍繞科學發展觀，認真開展工作監督，促進經濟和社會事業的協調發展。為促進我縣工業企業的改革和發展，常委會認真聽取和審議了縣工業情況匯報，就進一步加大改革力度，切實做好企業人員下崗分流、減員增效、減債增收和招商引資等工作，向政府提出了意見和建議，促進了我縣工業企業改制基本完成，工業經濟健康發展。到年，全縣工業對稅收的貢獻率就達到了50.85%。常委會十分注重農業和農村工作，每年年初都安排聽取和審議了農業、農村工作情況匯報，并針對近年來我縣農業存在的突出問題，要求政府切實注重農業的基礎地位，采取有效措施，加大農業產業結構調整力度。在縣、鄉兩級的共同努力下，我縣反季節蔬菜、畜牧生產、茶葉品種改良和深加工已初見成效。由于受各種因素的影響，近年來，我縣衛生資源配置不合理，醫療水平和服務質量不高，村級衛生機構管理存在一定程度的失控等突出問題，常委會專題安排聽取衛生工作匯報，要求政府進一步加強對衛生工作的領導，深化衛生體制改革，優化衛生資源配置，增加衛生經費投入，強化醫療質量管理與監督，加強職業道德教育，穩定衛生隊伍，進一步完善縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，促進了我縣衛生事業的發展。社會保障工作事關我縣發展和穩定大局，常委會連續三年聽取和審議了社會保障工作情況匯報，對一些參保單位社保意識淡薄、社保資金不能及時繳納、部分鄉鎮存在擠占挪用社保資金等問題，要求政府認真貫徹落實黨的社會保障政策，努力做好“兩個確保”、“三條保障線”工作，擴大養老、失業、醫療保險和城鎮居民最低生活保障的社會覆蓋面。年，在經濟困難的情況下，通過努力，完成了當年市下達的基本養老保險金360萬元、失業保險金35萬元的征收任務，按時足額發放退休人員工資。民政部門對全縣的低保對象218戶、650人發放了最低生活保障金21萬元，比上年同期增長了4倍。年全縣低保對象增加到280戶、775人，發放最低生活保障金40萬元，社會保障工作取得新的進展，“兩個確保”和“三條保障線”工作繼續得到落實，促進了社會安定穩定。常委會還高度重視城市規劃和城區建設，多次組織有關人員深入現場開展視察，督促政府完成了一中段拓改工程，修建了河濱公園，基礎設施建設得到進一步改善，東洋溪整治工作也取得了初步成效。為加強對我縣重大項目的監督，常委會多方征求意見，制定出臺了《縣人大常委會關于開展重大項目監督的暫行規定》，要求政府在實施6大類12個方面的重大項目之前，應當報本級人大常委會備案，常委會根據實際情況適時開展重大項目監督工作。《規定》出臺后，政府即于年月向常委會報備了車盤梯級水電站、銅冶金生產企業、矽鋼片鋼錠企業等3個簽約項目合同書。這一規定的出臺，前移了對政府實施重大項目的把關口，促進了決策的科學化和民主化。

三是正確處理社會和諧和社會穩定的關系。工作中，縣人大及其常委會側重在維護社會公平，化解社會矛盾，保障社會穩定，發展社會事業等方面進行堅持不懈的努力，通過加強法律監督，促進依法行政和公正司法，維護主流民意和社會的安定、穩定。推行執法責任制和錯案責任追究制(簡稱“兩制”)，是法律監督的一種新形式。近年來，我縣人大常委會主要從以下幾個方面來抓好這項工作。一是召開公、檢、法、司“四長”聯席會議，形成紀要，對其六個方面的主要工作采取“事前聯系，事中溝通，事后監督”的做法，定期交流，使之更嚴格、準確地依法履行職責；二是對全縣開展行政執法責任制檢查，查出27個方面問題共78條，責成政府執法部門限期整改，清理規范性文件228件，其中廢止175件，保留繼續有效文件53件；三是召開執法責任制檢查通報會和行政執法現場觀摩會，進一步確定執法主體，明確執法責任，完善執法程序，規范執法行為；四是制訂和出臺落實“兩制”工作方案，保證“兩制”工作在領導力量、組織機構、工作步驟和崗位責任上實現四到位；五是起草、審議并通過了《縣人大常委會關于縣人民法院、人民檢察院、公安局報備有關案件的決定》，詳細規定了“三機關”對6個方面26類案件必須向常委會報備。同時，常委會堅持每年至少2次對三機關的辦案情況開展案件督查或調研，聽取和審議三機關的半年工作情況匯報，一經發現問題，立即跟蹤督辦。年，常委會到公安機關調研中發現，被害人許某于年5月因房屋糾紛與吳某發生爭執，被毆打成重傷后經搶救無效死亡，犯罪嫌疑人吳某畏罪潛逃。4月，犯罪嫌疑人被捕后，卻找不到當時的立案卷宗。常委會決定開展個案監督。雖于當年月檢察機關向縣法院提起公訴，但一審判決時以輕傷罪認定，僅判處吳某有期徒刑兩年。常委會據情要求檢察機關提出抗訴，二審采納了抗訴意見，以故意傷害致死罪判處吳某有期徒刑10年，使這一起沉冤10多年的案件得以昭雪，從而打擊了犯罪，維護了正義。幾年來，通過案件報備、督查、調研和聽取匯報等形式，常委會加強了與公、檢、法三機關的溝通聯系，及時掌握工作動態和熱點問題，促進依法辦案、公正司法，確保了法律法規的有效實施。十三屆以來，常委會監督公、檢、法機關個案40多起，重點督辦司法機關干警違法案件7件7人；對一些久拖不決、社會反響強烈的案件，適時開展個案監督，落實責任，跟蹤督辦，促進這些案件盡快辦結。

二、加強民主法制建設，積極推進法治社會進程

進入新世紀，經濟全球化趨勢明顯增強，科學技術日新月異，產業結構調整步伐加快，以經濟為先導的綜合國力競爭日益激烈，人才資源愈成為國際競爭的戰略資源；從國內看，全國人才工作會議后，各地紛紛制定了吸引人才、留住人才、使用人才的政策措施。人才競爭愈加激烈。今后幾年，我市將進入新一輪的快速增長周期，全面建設小康社會和建設豫北區域性中心強市，迫切要求我們進一步加強人才隊伍建設，堅定不移地走人才強市之路。

在中共中央、國務院和中央軍委召開慶祝神舟六號載人航天飛行圓滿成功大會上，同志提出：“要用事業凝聚人才，用實踐成就人才，用機制激勵人才，用法制保障人才，努力把優秀人才集聚到黨和國家的各項事業中來，形成推動我們事業發展的強大人才隊伍。”同志的講話為我們今后做好人才工作，實施人才強市戰略指明了方向。

用事業凝聚人才。事業是理想信念的載體，是人生價值的體現。良禽擇高枝而棲，人才奔事業而來。吸引人才在于事業，留住人才更要靠事業。因此，要給人才搭舞臺、豎梯子，為人才創造良好的環境，讓每一個人有施展抱負的工作基礎和平臺，讓英雄有用武之地。俗話說：“栽下梧桐樹，引得鳳凰來。”這顆梧桐樹就是事業。我們吸引人才、凝聚人才，就是要叫響“事業第一”的口號，用美好的事業吸引人。就是暫時處于困難時期，也要讓人才看到美好的前景。要用崇高的理想信念、用求賢若渴的真情、用良好的風氣、用優惠的政策凝聚人才，激勵他們抵住誘惑，遠離浮躁，志存高遠，建功立業。

有了人才，就要大膽地使用，不拘一格地使用，人才者，用之則俞出，置之則俞匱。使用出人才。有了人才，就要用好人才。有了人才不用，與沒有人才毫無區別。得到人才后，只有及時使用才能讓人才“才盡其用”。置之不用，人才的“能量”難以釋放，才華白白閑置浪費，造成人才越來越匱乏。

用實踐造就人才。實踐出真知，實踐出人才。一個人的成才與事業成功并不完全取決于文憑和學歷，關鍵在于持續不斷的學習與鍥而不舍的實踐和奮斗。在實踐中接收鍛煉，經受考驗，增長才干，這是人才成長最廣闊的道路。因此，要讓人才在實踐中得到鍛煉，在實踐中成就大業。要注重人才的基層鍛煉，因為只有經過實踐的鍛煉、基層的磨練，才能培養出優秀的人才。正像同志所說：“有什么辦法使這種僅有書本知識的人變為名副其實的知識分子呢？唯一的辦法就是使他們參加到實際工作中去，變為實際工作者……。”馬克思指出：“在科學上沒有平坦的大道，只有不畏勞苦沿著陡峭山路攀登的人，才有希望到達光輝的頂點。”艱難困苦，對磨練人的毅力、意志有特殊的作用。只有那些不怕困難、不躲避困難、主動迎接困難挑戰的人，才能成為真正的人才。因此要大力提倡、鼓勵人才到基層、到艱苦的地方、到經濟建設最需要的地方去經受鍛煉和考驗，在逆境中奮進，在逆境中成才。還要讓人才在多個崗位得到鍛煉，讓他們提高素質，使自己的“所短”變為“所長”，盡快由專才變為通才，由素質單一走向素質復合型，擔負更為繁重的工作任務。

用機制激勵人才。人才發揮作用需要寬松的環境。作為用人主體、領導要有度量，這個度量就是人才展示才能的空間。用人用的是人的能力，看的是人的業績，不以一暇而掩大德掩大才。特別是有些優秀人才，才高個性也強，不能因為個性張揚“脾氣不好”就冷落他們。領導有了寬厚的用人度量，就容易帶動形成良好的用人環境。當然，用人要有度量，不是對人才的缺點視而不見，領導應該在用人所長的同時，幫助人才克服缺點，提高素質和個人修養，真心實意地培養人才，愛護人才，在使用中讓人才快速成長。

摘要:提高家庭承載養老責任的能力是我國積極應對老齡化的必要舉措。在家庭養老危機逐步暴露后，國家通過不斷調整公私法和社會法規范，試圖從各個角度加強對家庭養老功能的維護。但是，家庭成員養老責任的法定形式和內容仍然不盡完備，老年人家庭養老權益的社會性保障依然薄弱。欲推動家庭在現代化轉型階段實現新時代養老美德的理想模式再生，需要回歸家庭倫理面向，進一步優化家庭養老責任立法規范體系，以凝聚價值共識，積極展開家庭養老支持政策法規實踐探索，以達至重塑家庭養老功能的整體目標。

關鍵詞:家庭養老;家庭養老功能;贍養扶養權益;家庭養老支持;家庭倫理

一、問題的提出

戰略研究預測認為，21世紀我國將經歷快速、急速、深度和重度老齡化四個階段［1］。老齡化被認為是社會現代化的重要標志，也是人口再生產模式從“傳統型”向“現代型”轉變的必然結果［2］。老齡化的人口結構轉向已對社會保障制度形成壓力且潛藏著公共安全隱患，在當前全球政治局勢動蕩不安、經濟衰退以及社會資源緊張的形勢下，其負面作用更為放大。當前，國家受財政能力的限制，無法為老年人提供高福利供養，基本養老金替代率逐步下降、公益性養老服務供給發展不均衡且有效性供給不足、帶有救濟性質的福利性保障仍處于較低層次是現實的國情。因此，家庭作為不可缺失且值得珍視的養老資源，其養老功能的發揮狀況關乎老年人晚年生活質量，涉及代際和諧與社會穩定并關聯到社會養老保障體系改革緩沖空間的大小。曾多次提到家庭建設的重要性，并在中共中央政治局就我國人口老齡化形勢和對策舉行的集體學習中強調，要“教育引導人們自覺承擔家庭責任、樹立良好家風，鞏固家庭養老基礎地位”［3］。而國家治理的現代化意味著維護并增進家庭養老功能主要以法治方式展開，構建完備的家庭養老法律保障體系對我國積極應對老齡化具有重大的意義。對于家庭養老法律保障這一主題，國內研究較多集中于老年人精神贍養權益保障方面，其原因主要在于“常回家看看”入法曾一度引起社會熱議，學者們由此探討精神贍養規范體系構造、精神贍養司法糾紛以及道德法律化等問題。另外，諸如對家庭暴力、遺棄罪、親屬法等方面的研究也不同程度地涉及老年人家庭權益。總體而言，相關討論一般只從某一側面展開，極少嵌入老齡化視角，尚缺對法律整體進行系統性分析。本文擬在上述研究的基礎上，從應對家庭養老危機的角度出發，著力解決以下幾個問題:第一，當家庭在現代化過程中逐漸暴露出其在養老承載能力上的脆弱時，法律呈現何種變化來應對這一現象?第二，現行法律在維護家庭養老功能上有何特點，存在哪些不足?第三，如何在現行法律框架體系內進一步促進老年人家庭養老權益的保障?通過對上述三個問題的討論，本文試圖揭示法律對家庭養老所持有的立場，提出老齡化背景下優化法律機制以增進家庭養老功能的具體策略。

二、家庭養老危機與法律回應

家庭養老在傳統農耕社會具有較為堅實的經濟結構基礎，并通過儒家思想的理論闡釋以及朝代統治者所締造的禮法秩序形成頗具特色的家庭孝養文化。但近代以來，傳統孝道一度被視為民族國家的障礙和與個體人格相對立的奴隸道德而受到知識界的猛烈批判［4］。中華人民共和國成立后沿著治道轉型的方向繼續前行以完成培育獨立人格觀念的未竟之業，社會主義改造運動中家庭產權被剝奪，家庭出身被符號化、階級化，宗族祭祀活動被禁止，家長權威被批判，宗法社會的經濟基礎和社會結構被徹底撼動。隨著宗族制度存續土壤的瓦解，舊時代曾賦予老年人知識、智慧以及宗族精神象征之光環被剝除。自改革開放進入市場經濟時代，家庭規模的小型化和成員居住的離散化影響著照料功能的發揮，經濟理性、拜金主義和極端形式的個人中心主義開始侵入家庭，再加上知識、技能、信息和咨詢快速更新，老年人的經驗優勢在縮減，其地位在家庭和社會中普遍下降，特別是獨生子女家庭養老能力薄弱①，家庭養老司法糾紛增多②，老人孤獨死、被虐待或自殺的情況頻現③。家庭養老危機開始暴露。對農村養老問題展開的研究還揭露出一個現象:從養老時間、責任、質量和公共輿論等方面看，農村家庭養老已不再是傳統“養兒防老”所期待和應有的內涵④。家庭關系處于外控力弱化、內聚力松散和抗風險能力減低的狀態。當家庭愈來愈展現出其在養老能力上的脆弱時，國家層面呈現出日益清晰的應對思路:一方面，尋找家庭養老的功能替代機制，主要通過發展社會養老保險和社會養老服務體系，從家庭外部為老年人提供相應的養老支持;另一方面，從意識形態上繼續宣揚家庭養老的傳統美德。隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，權威治理向法律治理轉型，法律規范成為制度層面維護家庭養老功能的重要載體形式，特別是在改革開放之后，家庭養老問題回到立法視野，逐漸形成一套帶有中國特色的家庭養老保障法律體系。(一)家庭養老保障的立法發展和現狀。1．確定“家庭主義”的法定責任立場《中華人民共和國憲法》制定伊始便列有家庭受國家保護之條款，1982年憲法修改將“成年子女有贍養扶助父母的義務”納入“公民基本權利義務”章節并保留至今。按整體性的憲法解釋，對家庭的保護意味著家庭本身具有法律主體地位，體現出憲法捍衛家庭的價值取向，而代際間的贍養扶助權利義務關系則是形成維系家庭制度的關系之一［5］。從憲法文本表述可知，國家和社會為年老公民提供物質幫助始終是一種漸進責任，需要根據社會經濟發展水平的狀況來確定。反之，成年子女贍養扶助父母的義務則帶有不附條件的絕對性。據此，養老責任分配上的“家庭主義”⑤立場在憲法中得以凸顯。家庭在養老責任中的首要地位也在老年人權益保障立法中得以體現。老年人權益保障制度致力于改善民生問題與優化社會治理，貫徹國家社會發展戰略要求，以法律、政策與道德合力原則，關注老年人在生理、生存、經濟等方面的現實能力差異，通過社會公共利益配置的均衡化和公平化以達至實質平等和社會公正的目標。在《老年人權益保障法》中，“家庭贍養與扶養”以專章形式位列總則之后各章之前，經過2012年的修改，“老年人養老主要依靠家庭”的表述變更為“老年人養老以居家為基礎”，但是并沒有實質性改變責任框架設定中家庭的重要角色。2．逐漸強化家庭成員的養老責任一是延展家庭贍養扶助關系類型并鞏固相應義務。除了子女對父母承擔贍養義務、夫妻之間互負扶養義務之外，有負擔能力的(外)孫子女對子女已死亡或無力贍養的(外)祖父母要承擔贍養義務，由兄、姐扶養長大的有負擔能力的弟、妹，對缺乏勞動能力又缺乏生活來源的兄、姐也有扶養義務。同時，子女對父母的贍養義務不因父母婚姻關系的變化而終止，贍養人的贍養義務不因老年人的婚姻關系變化而消除。按照《民法典》總則的新設規定，成年子女不但要贍養、扶助父母，而且還要保護父母。對父母承擔監護責任的子女，即便被撤除監護資格，也依然要承擔扶養費和贍養費的給付義務。二是具體化家庭成員養老責任的內容。一方面，不斷增設與贍養和扶養有關的義務性要求。以《老年人權益保障法》2012年修改為例，“家庭贍養與扶養”章節增加到十五項，立法進一步細化贍養、扶養責任的履行形式，要求贍養人及時治療、護理患病老人，照料生活不能自理的老人，要求分居家庭成員應當經常看望或問候老年人，要求老年人遺囑處分財產依法為老年配偶保留必要的份額，等等。另一方面，在《婚姻法》和《老年人權益保障法》的修改和《反家庭暴力法》的頒布中增設家庭成員的禁止性義務要求，以刑事制裁和民事制裁為后盾，保護弱勢老年人在家庭中人身和財產權益。比如，禁止子女或其他親屬干涉老年人財產權的行使，禁止子女或其他親屬以竊取、騙取、強行索取等方式侵犯老年人財產權，禁止遺棄、虐待老年人，禁止對老年人實施家庭暴力等。除上述內容之外，法律也從程序規范角度提高了對老年人的權利司法救濟水平，最具代表性的便是新近頒行的《民法典》。《民法典》突破時效限制，明確贍養費、扶養費的支付請求權不適用訴訟時效的規定，為老年人追索費用提供了極大的便利。3．授權社會主體介入家庭事務家庭生活內嵌于社會生活之中，家庭成員與各類社會主體的互動決定了后者具有干預家庭事務的常規能力和影響力。綜合現行相關法律，諸如醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員、依法設立的老年人組織等各類組織已獲得不同程度介入家庭事務的授權。當老年人家庭養老權益受損，這些組織可以通過行使相應的權力來發揮國家權力機關無法替代的優勢，并通過柔性介入家庭領域，以道德宣傳、家風教育和行為批評等生活化的方式，督促家庭成員履行贍養扶養義務并維護家庭和諧。具體而言，對社會主體的賦權包括幫助權、制止權、報告權、監督權等。比如，在家庭內部發生針對老年人的施暴行為時，社會組織接到反映投訴后可對受害方予以幫助并處理相應的家庭矛盾，及時勸阻正在發生的家庭暴力行為，監督家庭成員不再實施家庭暴力，調解家庭糾紛，批判教育當事人①;對贍養扶養義務人予以監督，督促義務人履行相應的義務等②。4．以社會權面向保障家庭養老權益長期以來，老年人的家庭養老權益常常被視為一項個體私權利，主要以家庭成員為主張對象，但是家庭成員養老責任的履行往往受制于經濟供養能力、陪伴時間與空間距離等外部條件。正是基于上述因素的考量，《老年人權益保障法》2012年的修改增設了“國家建立健全家庭養老支持政策”的規定，體現出立法者對老年人家庭養老權益的重新認識。例如，加入“用人單位應當保障贍養人探親休假權利”條款，參與立法修訂的專家對該新設條款的說明是，此規定可以為老年人與贍養義務人提供向用人單位主張權利的法定依據［6］。可見老年人家庭權益已不純粹是一項私法權利，它還具備社會權的性質。其規范效力要求政府承擔積極的政策性責任，同時也對其他社會主體提出直接或間接的義務要求。在黨的十八大后，于不同場合多次提出，“要不斷完善老年人家庭贍養和扶養政策、制定家庭養老支持政策”，各類國務院規劃綱要文件中也頻頻出現“支持家庭養老”的話語表述，大大推動了各類支持措施的出臺。比如，在就近居住方面，2017年《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》對完善老年人戶籍管理作出要求，規定80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口;在稅收優惠上，2019年施行的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》將贍養老人作為附加扣除項，規定贍養年滿60歲的父母以及子女均已去世的年滿60歲的祖父母和外祖父母，按每月2000元的標準定額扣除;在時間補償上，針對獨生子女家庭養老人能力不足的問題，地方政府開始探索旨在幫助平衡獨生子女工作與家庭照料之間關系的“獨生子女護理假”，目前已有福建、廣西、海南、湖北、黑龍江等十多個省份以及部分較大城市通過修訂地方性法規，賦予獨生子女甚至非獨生子女在老年父母患病期間帶薪休假陪護的權利，要求用人單位同時保障休假期間的保障工資福利待遇不變。可見，國家對家庭養老的干預態度和方式已發生鮮明的變化，逐漸走出側重依賴“懲罰義務人”的模式。(二)家庭養老立法保障的特點。第一，老年人接受贍養扶養的法律正當性既不基于身份尊卑之別，也不基于扶養與贍養關系的對等性。一方面，法律包含著對平等價值的承諾，當代家事法律的制定初衷在于革新傳統社會的等級觀念，家庭成員與老年人具有平等的公民身份，其人格尊嚴、人格自由、人格獨立以及人身財產權利都同等地受到法律的保護。另一方面，從具體的贍養扶養關系類型上看，立法也并不遵照對等邏輯來創設義務。因為在現實生活中，家庭成員間的羈絆和聯結貫穿于生命歷程中，相互間的關愛和互惠難以量化計算，付出與回報的對等性完全無法成立。老年人之所以獲得法律賦權，是因其身心不可逆轉地趨于脆弱，需要通過立法改善弱勢老年群體的不利處境，最終達至捍衛老年人生存發展權的社會公正目標。第二，立法不采用“孝”之術語。盡管在“弘揚中華民族敬老美德”“弘揚家庭美德”“家庭成員應當敬老愛幼”等原則性表述中表現出對傳統孝道的承繼，但由于立法對社會關系的調整始終是從外在行為切入，實際上只能側重于“養”之舉動的規范化，至于行為背后的心理動機是否保有“敬”的意識則難以過問。對客觀行為的關注體現了現代法律與道德之間的區別，同時也意味著法律視域下的家庭倫理有別于傳統儒家孝道倫理。后者對孝心和孝行的踐行要求與特定的世界觀、生命觀和自我理解緊密聯系:世界是一個生生不息、大化流行的整體性生命實體，人與萬物同受天地覆載之恩澤孕育而生，并共處于相互聯系的生命網絡中，天地萬物是人的生命得以存在和延續的助益條件。由于個體生命根源于父母先祖，以“贊天地化育之恩”的生命觀來看，孝養父母和家庭長者是一種自我生命價值和人生意義得以理解和安頓的方式［7］。顯然，“報本返始”的傳統倫理意蘊既不可能也無法在法律文本中被傳遞，法律對家庭養老責任要求始終從個體出發、并以家庭互助為落腳點。第三，立法對老年家庭養老權益維護從粗放模式日益走向精細化，這背后以現實問題為驅動。比如1982年《中華人民共和國憲法》將成年子女贍養扶助父母納入基本義務章節，該規定源于家庭贍養糾紛的報道被立法者知悉［8］，“常回家看看”入法的主要目標在于解決空巢老人的精神慰藉問題［9］。因此，無論是家庭成員還是其他社會主體，法定養老責任邊界必然隨著社會情勢的變化而不斷調整，展現出立法在自身邏輯框架內對社會生活的價值引領和塑造作用。

關鍵詞：表達權言論自由誹謗罪因言獲罪罪刑法定

[摘要]：本文以我國近年發生的十幾起因批評當權者而獲罪的案例為背景，論證了言論多元的基本哲理、我國現有法律體系在保障人民表達權方面的不完善的方面，提出了若干審理關涉公共事務言論案件的法律準則。作者認為，動輒“因言獲罪”不是民主與法治社會的正常現象，如何從法律上抑制“因言獲罪”事件頻發，是一個值得我們繼續深入探討的話題。

2007年召開的黨的十七大上，總書記的政治報告完整提出了“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”的要求；2008年6月20日，他在視察人民日報的講話時，再次申述了這四項人民的權利。提出保障人民的這些權利，是以我國社會生活中存在的問題為背景的。近些年來，“因言獲罪”事件時有發生。十七大之前的2006年，發生安徽“五河短信案”、重慶“彭水詩案”、山東“高唐網案”；十七大召開的當年，發生山西“稷山文案”、山東“紅鉆帝國案”、江蘇“無錫藍藻案”、海南“儋州歌案”、陜西“志丹短信案”、河南“孟州書案”；2008年，又發生遼寧“西豐誹謗案”、安徽“靈璧侮辱案”、四川“通江詩案”；2009年，河南“靈寶帖案”、重慶“反漲價T恤案”、四川“遂寧帖案”、內蒙“鄂爾多斯帖案”等等。以上尚是受到傳媒關注的，沒有受到關注的同類事件更多。

如此眾多的案例，同質異構，呈現出一個共同的問題，即人民的自由表達權如何得到法律法規和法治化理念的保障。本文主要探討對言論的寬容及相應的法律調整準則。

要想使輿論一律是不可能，也是不應該的

在哲理上，言論不可能一律，因而至少應當容忍表達的多元，這是歷史上眾多學者的共同看法；而認定自己的觀點、行為“絕對之是”，通常被視為主觀意志上的“唯我論”現象。英國哲學家以賽亞•伯林（IsaiahBerlin）曾用“獨斷式的確定感”（dogmaticcertainty）一語加以概括。[1]以約翰•密爾（JohnStuartMill）為代表的古典自由主義，在知識論上持“非獨斷”和“不確定”的觀點。在認識論上，哈耶克（FriedrichAugustvonHayek）提出“不可避免的無知”（inevitableignorance），他指出：“有關主張寬容的經典論點，無疑是以承認我們所主張的這種無知為基礎的。”[2]顯然，要求言論一律，在認識論上也是一種烏托邦式的幻想，因為沒有人全知全能。