一、國外相關研究現狀

學術界普遍認為，西方現代公共管理理論的奠基人是美國學者伍德羅·威爾遜。他于1887年發(fā)表《行政學之研究》一文，被認為現代公共行政理論的開山之作，標志西方現代公共管理理論的誕生。實際上，在西方現代公共管理學正式誕生之前，就早已存在著公共管理思想，既有近代資產階級公共管理思想，也有現代無產階級公共管理思想即馬克思主義公共管理思想。在當代西方學術界，多數學者正在研究“新公共管理學”，也有個別學者正在研究馬克思恩格斯公共管理思想。西方學術界關于馬克思恩格斯公共管理思想研究成果主要包括以下幾個方面:1．關于馬克思恩格斯公共管理思想的必要性雖然多數西方學者不承認馬克思恩格斯的理論中包含公共管理思想，但也有個別學者認為馬克思恩格斯的著作中包含豐富的公共管理思想，研究馬克思恩格斯管理思想很有必要。美國學者羅伯特·丹哈特指出，盡管馬克思并不是直接的、專門的、系統(tǒng)的研究公共管理的學者，但馬克思的理論為我們研究公共管理提供了許多真知灼見，從而應當作為當代公共管理研究的的“一種思想傳統(tǒng)”羅伯特·丹哈特認為，馬克思的公共管理思想具有超越時空的普適性，可以克服以美國行政學為代表的“特殊主義”的缺陷。現代公共管理“所有的理論都會強調某些事物而忽略其他事物，”只是反映了“一個特定文化的傾向”。美國的公共行政學只是一種“特殊主義”的知識體系，的確具有一些“根本性的缺陷”。因此，深入研究馬克思的公共管理思想，可以為以美國為代表的西方公共理論研究提供一種新的視野。2．關于馬克思公共管理思想的理論來源西方學術界有人對馬克思公共管理思想的理論來源做了初步探討。一般認為，馬克思公共管理思想可以從古希臘政治哲學中找到源頭，黑格爾的政治哲學是馬克思管理思想的直接理論來源，十九世紀英法三大空想社會主義者的理論為馬克思公共管理思想的形成提供了思想資料和重要借鑒。英國學者戴維·赫爾德指出:“雅典的民主發(fā)展已經成為現代政治思想，包括馬克思的公共管理思想的主要淵源。古希臘的政治理想即自由、平等、法治、正義等對現代一切政治思維都有深遠的影響。”英國學者伯爾基認為，“馬克思主義確實發(fā)源于自由主義，它采納并改變了自由主義的價值和總體看法，而且，如果沒有自由主義這一廣闊背景，馬克思主義將是不可思議也不會存在。”在伯爾基看來，馬克思恩格斯公共管理思想，將公共管理劃分為原始的公共管理、國家的公共管理、公民的公共管理三個歷史階段。這種劃分的觀點，源于自由主義的人本主義的歷史觀的揚棄。美國學者約翰·麥克里蘭認為，馬克思的公共管理思想直接來源于黑格爾的政治哲學。他認為，“黑格爾的政治哲學一方面給予馬克思以直接啟示;另一方面，又成為馬克思批判的對象。”約翰·麥克里蘭還明確指出:“三大空想社會主義者為馬克思公共管理思想提供了寶貴的思想資料。”3．關于馬克思公共管理思想的基本內容西方學術界有人認為，公共管理是共產主義的同義語，馬克思主義內含公共管理思想。德國學者李博(WolfgaugLippert)經過考證，發(fā)現漢語中“共產主義”一詞是日本明治維新時期的漢學家造出來的，內含“公共財富”，因此，可以把“共產主義”直譯為“公共主義”。西方現代公共管理學的創(chuàng)始人伍德羅·威爾遜認為:“行政學的博士都產于歐洲。”在這些博士中，施泰因第一次提出了“行政學”的概念，可稱為現代行政學的奠基人。而與施泰因同時代的博士馬克思，闡述了共產主義的公共管理思想。施泰因的公共管理思想側重于“管理”。而馬克思的公共管理思想則側重于“公共”。美國學者德懷特認為，“美國現代行政管理理論與英國費邊主義有許多相似之處，而費邊主義與馬克思主義有一定的淵源。”澳大利亞學者歐文·E·休斯指出:“馬克思的公共管理思想是對近代資產階級公共管理思想的批判和揚棄，其基本內涵是:公共管理的公共性、服務性、人本性、歷史性。馬克思公共管理思想為建立＇現代福利＇制度提供了有益啟示。”

二、國內相關研究現狀

我國學者從20世紀80年代開始引進西方現代公共管理學。同時，恢復建立了中國行政管理學，出版了一些中國社會主義行政管理學的著作和教材，代表作有:戴大祝主編的《社會主義行政管理學》(華東師范大學出版社，1985年)、李福玉等主編的《中國行政管理學講座》(遼寧人民出版社，1985年)、田禾撰寫的《中國社會主義行政管理學導論》(西南師范大學出版社，1986年)、李世英主編的《社會主義行政管理學通論》(中國展望出版社，1987年)、徐學武主編的《社會主義行政管理學教程》(湖北科技出版社，1987年)等。這些教材與著作堅持以馬克思主義為指導，批判地借鑒西方現代管理理論中有價值的成分，創(chuàng)立了具有中國特色社會主義行政管理學。理所當然，其中，包含著一些馬克思主義公共管理思想。我國高校在20世紀80年代開始設立行政管理學科，并在20世紀90年代形成了公共管理學的學科體系。1997年，國務院學位委員會頒布的《授予博士、碩士學位和培養(yǎng)研究生的學科、專業(yè)目錄》中，公共管理學正式定為一級學科，而以往的行政管理學則成為公共管理學一級學科下的二級學科。此后，學術界開始重點研究西方公共管理學，而一度中斷了對馬克思主義行政管理思想的研究。近年來，國內學術界對馬克思恩格斯公共管理思想的研究成果，主要包括以下幾個方面:1、關于馬克思恩格斯公共管理思想的理論來源。國內學者一般認為，馬克思主義公共管理思想不是憑空產生的，而是批判地繼承西方傳統(tǒng)的公共管理思想的精華而產生的。武漢大學李和中教授認為，“馬克思恩格斯以公共權力的特質為主線，總體性地描述了公共管理的歷史嬗變，闡釋了一種全新的公共管理觀。從理論來源的角度分析，它淵源于古希臘的政治思想、自由主義價值觀念、黑格爾的政治哲學和空想社會主義思想，是多種政治思想的揚棄和整合。全面分析其理論來源，有利于理清馬克思主義公共管理觀的理論脈絡，從整體上把握馬克思主義公共管理思想。”2、關于馬克思恩格斯公共管理思想的文本依據。在學術界，不少學者認為馬克思恩格斯的思想體系中，不存在明確的公共管理思想，即使有，也是零散的，不成體系的。因此，他們自覺或不自覺地從西方公共管理理論的文本中尋找理論依據，很少從馬克思恩格斯的文本中尋找理論依據，“甚至有人干脆就否認馬克思恩格斯有政府公共性思想，這是非常偏頗或錯誤的。”針對這種錯誤傾向，有學者以馬克思恩格斯的文本為依據，認為馬克思恩格斯具有豐富的公共管理思想。曾峻在《馬克思恩格斯公共管理思想研究———可能性、必要性與基本取向》一文中，比較詳細的論述了馬克思恩格斯公共管理思想的文本為依據。他指出:“馬克思恩格斯使用過‘公共管理’概念。該詞在馬克思恩格斯全集第一版中至少出現過三次。”“馬克思恩格斯在不同的場合使用和分析過行政管理、行政管理制度、政府職能、行政改革、廉潔政府、廉價政府等概念和相關現象，對市民社會、官僚和官僚制度、中央集權和聯邦制也有大量論述。”3、關于馬克思恩格斯公共管理思想的基本內容。唐鐵漢比較系統(tǒng)的論述了馬克思主義公共管理思想的基本內容，他把馬克思恩格斯公共管理思想概括為四個方面:政府管理的內涵及其本質;政府職能的觀點;市民社會的理論;政府管理方式和方法的觀點。王振海把馬克思恩格斯公共管理思想的基本內容歸納為五個方面:一是國家的二重屬性;二是政府的公共管理本質;三是政府的公共管理職能;四是政府的公共管理方式;五是政府的公共管理責任。王同新在《馬克思恩格斯政府公共性思想研究述評》一文中，把馬克思恩格斯公共管理思想作了總結性論述。他說;“根據馬克思恩格斯關于政府職能的兩重性及其相互關系理論和政府職能的動態(tài)性特征，筆者認為無論政府的職能內容、職能重心、職能方式和職能關系如何變化，但以公共性為本質追求的社會公共職能始終是政府職能的基礎，尤其是在當前應上升為政府的主要職能。”4、關于馬克思恩格斯公共管理思想的當代價值。國內學術界大多認為，馬克思恩格斯公共管理思想是中國特色社會主義公共管理的思想基礎和行動指南，是當前建設民生型政府、高效型政府、廉潔型政府、服務型政府的理論依據，是深化行政管理體制改革，轉變政府管理職能的根本指針。王同新指出，“我國構建服務型政府必須堅持以馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國化成果為指導。”曾峻認為，馬克思恩格斯公共管理思想是唯一科學的公共管理思想，是批判西方公共管理理論的尖銳思想武器，是構建中國特色社會主義公共管理思想體系的靈魂。因此，必須“用馬克思主義重塑公共管理學之魂”。綜上所述，國內外學術界已有一些學者開始重視對馬克思恩格斯公共管理思想的研究，發(fā)表了一系列研究論著，涉及馬克思恩格斯公共管理思想的理論來源、文本依據、基本內容、當代價值等諸多方面。但總體來說，研究還不夠深入、不夠系統(tǒng)，還沒有形成馬克思恩格斯公共管理思想的解讀體系。基于此，很有必要對馬克思恩格斯公共管理思想進行系統(tǒng)而深入的研究，以期構成馬克思恩格斯公共管理思想的解讀體系，把握其精神實質，為當代中國公共管理的理論和實踐提供科學的學理支撐。

作者：胡哲周曉陽單位：南華大學政治與公共管理學院

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學的視角審視卻不難發(fā)現，表面上復雜和混亂的演變過程實際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復興，或者在涉及某對矛盾中左右搖擺，或者是關于某些對立面的融合。今天的公共管理理論和實踐正是其過去思想互動、協調、演變的結果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學科，并使我們可能進一步地預測其發(fā)展方向。

關鍵詞：公共管理；管理哲學；思想演變

Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.

KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution

政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強調政府應作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現象，關注如何制定正確的政府目標和有效達成這些目標。“公共行政”則是對政府管理發(fā)展到20世紀70年代末、80年代初時的特點總結。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營機構的行政；(5)在提供社會服務方面與許多私人團體、個人關系密切。簡言之，“公共行政”關注公私合營、合作，并開始注意社會其他行動團體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實際上是對政府管理學科演變的不同階段的概括。為反映該學科最新的演變趨勢的需要，并鑒于對學術界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。

綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對立的矛盾體中螺旋式前進的。每當公共管理的主題向一方傾斜時，它必然有向另一方平衡的趨勢。從長遠上看，公共管理的演變總能夠在兩個對立面之間找到一個動態(tài)的平衡點，并且隨著其理論和實踐的變化而變化。也許某些時刻，公共管理演變的結果似曾相識，但是這并不是一種簡單的重復。作為公共管理發(fā)展最新趨勢之一的無縫隙組織就是這一結論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農場主主導的最初的社會非常類似。實際上無縫隙組織是19世紀中期以前在美國經濟占絕對主導地位的個性化的商品生產和服務方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學的視角審視卻不難發(fā)現，表面上復雜和混亂的演變過程實際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復興，或者在涉及某對矛盾中左右搖擺，或者是關于某些對立面的融合。今天的公共管理理論和實踐正是其過去思想互動、協調、演變的結果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學科，并使我們可能進一步地預測其發(fā)展方向。關鍵詞：公共管理；管理哲學；思想演變Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強調政府應作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現象，關注如何制定正確的政府目標和有效達成這些目標。“公共行政”則是對政府管理發(fā)展到20世紀70年代末、80年代初時的特點總結。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營機構的行政；(5)在提供社會服務方面與許多私人團體、個人關系密切。簡言之，“公共行政”關注公私合營、合作，并開始注意社會其他行動團體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實際上是對政府管理學科演變的不同階段的概括。為反映該學科最新的演變趨勢的需要，并鑒于對學術界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對立的矛盾體中螺旋式前進的。每當公共管理的主題向一方傾斜時，它必然有向另一方平衡的趨勢。從長遠上看，公共管理的演變總能夠在兩個對立面之間找到一個動態(tài)的平衡點，并且隨著其理論和實踐的變化而變化。也許某些時刻，公共管理演變的結果似曾相識，但是這并不是一種簡單的重復。作為公共管理發(fā)展最新趨勢之一的無縫隙組織就是這一結論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農場主主導的最初的社會非常類似。實際上無縫隙組織是19世紀中期以前在美國經濟占絕對主導地位的個性化的商品生產和服務方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：一、管理主體與客體的分離與融合在西方國家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時期，工商、金融界出現了大量對國民經濟、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對國家地位形成挑戰(zhàn)。同時，這一時期社會發(fā)展產生的問題也層出不窮。這些都要求通過國家進行干預來解決。因此，狹義的國家即政府必須發(fā)揮更大作用，政府地位的加強、權力的加大、職能的擴展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來并成為獨立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔更多的責任。政府職能的擴張反過來又加強了公眾對政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當然地管理公眾，公眾也不會主動、直接地參與國家、社會的管理。到20世紀70年代，國家對于社會事務的干預達到了登峰造極的地步，過度干預造成的負面影響越來越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當代經濟學的基本假設（即所有個人都追求自身利益最大化）為前提，依據自由市場交換能使雙方都獲利的經濟學原理，推導出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導者看來，政府并不是萬能的，市場不能解決的問題政府也可能同樣無法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時代一去不復返。同一時期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標志，“政府的本質是什么”、“政府應履行什么樣的職能”等許多行政核心問題再次成為人們關注的焦點,對這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。在治道變革的推動下，公共管理進入了社會本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會性提供一個切實的保障,也無法真正促成高效的管理。”管理主體與管理客體的界限越來越模糊，公民與政府在良好的關系中合作與協商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區(qū)，作為社區(qū)居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關系也由早期的命令、控制、指導關系變?yōu)橐环N對話協商關系，即以“人本、責任、服務”精神為核心的“參與、合作、互動”方式。［3］雖然通過給予管理客體更大的獨立性，管理主體能夠在避免擴大規(guī)模的同時管理更多的公共事務，但是管理主體與管理客體共享權力、分享責任機制帶來的各自界限模糊、責任認定的困難，為管理主體互相推諉、轉嫁責任提供了可能，并引發(fā)出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預見的未來，管理主體與管理客體的界限有可能會重新清晰起來。二、政治與行政的分離與融合從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發(fā)表《行政學之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點轉向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執(zhí)行一部憲法正變得日趨困難，強調應對行政管理進行專門研究。他還認為國家權力掌握在決定政治的議會和執(zhí)行部門的手中，這就從結構上否定了三權分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統(tǒng)全面地闡述了行政與政治兩分法，認為行政將成為現代政府的中心問題。[注:在時期劃分上,本文參考了張國慶《行政管理學概論》第2版緒論部分，見北京大學出版社2000年版。]現在已經有學者試圖通過這方面研究來打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務理論。“當人們抱怨官僚組織的問題時，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實上，問題出在官僚組織的治理上。”［4］持類似立場的學者們進一步地將官僚制政府弊端的原因歸結為傳統(tǒng)議會——政府治理結構的失效，從而將目光從政府內部轉移到了與政府相關的政治制度上。新公共服務理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認為，新公共服務是指“關于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對這一流行語進行批判的基礎上，新公共服務的理論家試圖重新確定公務員和公民之間的關系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權力來制定執(zhí)行公共政策。新公共服務理論正是要改變“政府獨自掌舵”的局面，強調政府是人民的，政府在為“國家”這條船掌舵之時必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實現他們的公共利益而不是去駕馭社會。在新公共服務理論興起的時代，行政與政治再次融合到一起。當然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因為學者們對于獨立出來的“行政”因素已經能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進“行政”對于公共管理而言是可行和必須的。三、“效率”與“價值倫理”的對立與轉化以美國人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發(fā)表的《科學管理原理》一文為標志，公共管理進入到科學管理主義時代。以“精密性”、“規(guī)范性”途徑為核心的“效率導向”成為這一時期最重要的研究對象。泰勒認為加強專業(yè)性計劃工作可以促成組織的標準化、程序化的工作流程，從而增進組織的穩(wěn)定性。正是在這一點上,他擺脫了傳統(tǒng)依靠個性進行組織管理的模式。“組織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認為官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認為必須運用科學的方法得出某些規(guī)律性的東西，進而建立相關的原理、法則和知識體系。科學管理主義時期公共管理的特點是：管理是科學而不是單憑經驗行事的方法；認定對于每個組織而言,必定有一種成本最小、產出最大的最優(yōu)方法。以“經濟人假設”為基礎的科學管理主義認為人就是以追求私利為惟一行動動機的。這一認識的優(yōu)點非常明顯：科學管理的工時研究、動作研究、計件工作制、成本核算方法、職能工長制的理論，滿足了經濟人的物質需求，并且通過嚴格的管理制度和有效的激勵機制，極大提高了生產效率。但科學管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。于是公共管理以“行為科學——一種倡導關心人的價值倫理流派”作為方向演變。研究者發(fā)現，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經濟利益而屈從于人際關系、道德和感情，并且有通過公共生活實現社會目標的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實驗（HawthorneExperiments）發(fā)現：社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要則來自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學管理的“經濟人假設”而建立了全新的“社會人假設”。以“社會人假設”為基礎的行為科學逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成是一個毫無人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認為，成員的心理、行為與決策關系密切，只有對成員的決策和行為因素進行分析才能理解一個組織的結構與功能。[1][2][][]到20世紀60年代，西方國家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會問題所困擾；70年代開始的滯脹進一步加劇了社會危機，反映在公共管理上就是人們對于政府深深的不信任。所有這些，促進了公共管理的變革——“新公共行政”運動興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價值觀和倫理觀作為新公共行政學的核心概念。新公共行政運動的主要觀點是：主張社會正義與公平；認為傳統(tǒng)的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經濟目的總以公平與正義為代價，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對傳統(tǒng)公共管理的框架進行徹底的革新；強調公共管理的“公共性質”，指出公共目的、公共利益、公共權力、公共行為等正是其與以產權私有制為基礎的企業(yè)管理的根本區(qū)別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權與意愿。這樣，公共管理的“公共”特點第一次比較清晰地表現出來，這使得公共管理不再僅僅是私營管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實用性不強，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質疑的，問題是“在既定的憲政體制內如何才能把公共行政推送到這樣一個崇高的地位？”［6］因此，到20世紀80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運動，因其較好的實用性取代了新公共行政學的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調控替代直接提供公共服務；決策程序簡化；節(jié)約公共開支；實行私有化政策；開展以競爭和顧客為導向的公共政策選擇。從實踐上看，以新公共管理理論為導向的各國政府改革，確實有效地遏止了政府的過度擴張，減少了行政成本與開支。四、官僚制的發(fā)達與衰微1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點有:(1)公職的等級排列。每一個公職都有其自己的權威或法定的權力。(2)系統(tǒng)分工。每一個公職或職位都有其自己的表示為職位和權力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規(guī)范,在與組織內外的人員接觸時,他們僅僅按照這些規(guī)定行動。(4)取得一致運用的行為和程序方面的正式的書面規(guī)定。韋伯認為,官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀律的嚴格性和可靠性方面優(yōu)于其他任何形式。它最終在集約效率和業(yè)務范圍方面占有優(yōu)勢，并且可以正式運用于所有各種行政任務。［1］102-104官僚制適合于常規(guī)任務和穩(wěn)定的社會環(huán)境，但卻不適應日益復雜的社會環(huán)境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認為官僚制的理論遇到兩個特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關系存在問題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強調“規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標而不再是達到目標的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的——“狹隘的求同現象；對個人進取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現以及同樣的自鳴得意……當官僚制走到極端時它的缺陷將會取代其優(yōu)點”［7］51。在眾多學者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進程。不過在如何“摒棄”的問題上，學者之間產生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學習型組織，認為政府運作的首要目標不是單一的效率，而是識別和解決新的問題；有的主張從組織結構上整合各機構行動。比如林登的無縫隙政府理論指出，自亞當·斯密詳細論證了專業(yè)分工的優(yōu)點以來，專業(yè)化分工所受到的推崇已經到了無以復加的地步，其導致的條塊分割與部門主義已經大大降低了政府的工作效率，因此應通過一些組織技術，以社會問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來以提高政府工作效能。與傳統(tǒng)的官僚制相比，無縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴格的內部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時間敏感度。對官僚制進行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務理論。雖然對于“后官僚制時代”的主張有所不同，但有一點是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統(tǒng)公共管理走到了盡頭。五、公共管理各流派的分散與整合以孔茨（HaroldKoontz）發(fā)表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來描述管理理論名詞、術語、定義等林立的現象，這就產生了整合各個理論的需求。另外由于行為科學過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理中的有效性，在實踐中顯露出相當的局限性，進一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關聯的、能夠觀察和分析組織現象的管理思想——系統(tǒng)論登上了歷史舞臺。它強調組織內部分與部分的影響和組織對外部環(huán)境及外部環(huán)境對組織的影響，即把組織看成一個相互聯系的、動態(tài)的、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)論與公共管理結合便成為生態(tài)行政學，以政府賴以生存和運作的生態(tài)系統(tǒng)為研究基點，強調政府與其環(huán)境的互動和動態(tài)平衡。系統(tǒng)論在體現出普適性較好的同時，實用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體組織管理過程中的應用方式。在這樣的歷史條件下，權變觀應運而生。其在承認組織與環(huán)境間、各個分系統(tǒng)間存在相互聯系作用的基礎上，尋求特定條件下的最有效管理方式。在權變觀的影響下，生態(tài)行政學的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農業(yè)型與工業(yè)型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發(fā)散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會形態(tài)的發(fā)展水平，因而既可解釋現代工業(yè)社會的行政現象，也能解釋傳統(tǒng)社會的行政現象。20世紀80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個公共部門內部機構與公共部門和私人部門的關系，同時新公共管理在西方國家的實踐結果也因各國國情不同而有所差異。這些都充分體現了權變觀對于公共管理演變的影響和促進。這種演變的特殊性在于，系統(tǒng)論和權變觀并不是某個特定公共管理時期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發(fā)展的指導思想。而且，雖然系統(tǒng)論和權變觀興起于對公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領域本身，成為幾乎所有自然科學和社會科學的基本研究方法。盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說這些軌跡一定是人們有意形成的結果。無論如何應當注意到的是，每當公共管理理論和實踐發(fā)展遇到困難時，人們習慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發(fā)現前進的萌芽。此時，人們常常會驚訝于古老公共管理理論的復蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學科，并且可能為其未來的突破奠定基礎。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現出了相當明確的各種趨勢、力量與哲學。管理既是環(huán)境的產物又是其過程。從內部來說管理思想經過了一些不同的階段。這些階段在指引目標前進的系統(tǒng)解決所碰到的問題時，有的側重于人的方面，有的側重于組織和方法方面。從外部來說，管理思想一直受到技術進步、人性假設的變化以及經濟、社會和政治價值動力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協力作用的結果，明天也將如此。對于管理學者而言，歷史中存在許多教訓，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究。”［8］雖然雷恩的評述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領域，但是筆者仍然認為它是對公共管理演變軌跡的最好歸納。當我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動時，我們實際上學習和掌握了其演變的規(guī)律，而這些規(guī)律足以能揭示其未來發(fā)展方向的秘密。［參考文獻］［1］菲利克斯·A.尼格羅，勞埃德·G.尼格羅.公共行政學簡明教程［M］.郭曉來，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.［2］拉塞爾·M.林登.無縫隙政府［M］.王大海，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：3.［3］陳慶云.公共管理理念的跨越：從政府本位到社會本位［J］.中國行政管理,2005(4)：18-22.［4］羅伯特·丹哈特.公共組織理論［M］.項龍，劉俊生，譯.北京：華夏出版社，2002：194.［5］羅伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，劉俊生.新公共服務：服務而非掌舵［J］.中國行政管理，2002(10):39-45.［6］理查德·J.斯蒂兒曼.美國公共行政重建運動：從“狂熱”的反國家主義到90年代“適度”的反國家主義［J］.北京行政學院學報，1999(4)：79.［7］歐文·E.休斯.公共管理導論［M］.彭和平，等譯.北京:中國人民大學出版社，2001.［8］丹尼爾·A.雷恩.管理思想的演變［M］.趙睿，譯.北京：中國社會科學出版社，2004：566-567.

摘要：創(chuàng)新和發(fā)展是時代的特征，然而長期以來，我國的公共管理領域一直沒能與我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，導致公共管理缺乏中國特色。文章以法家思想為例，將法家思想中的積極成分與當代公共管理相結合，使中國的公共管理能夠具有民族精髓，根植本土，進行創(chuàng)新。

關鍵詞：法家思想；公共管理；創(chuàng)新

我國公共管理的研究集中于對西方公共管理思想和制度體系的研究，而對我國傳統(tǒng)文化的借鑒幾乎處于空白狀態(tài)。隨著我國經濟的飛速發(fā)展與政府機構改革的進行，公共管理面臨的難題不斷增加，創(chuàng)新是必然趨勢。指出：“要治理好今天的中國，既需要對我國的歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。”眾所周知，管理思想和管理經驗必然深深地鐫刻著民族文化的烙印，我國千百年來的管理智慧和底蘊積淀對公共管理創(chuàng)新具有相當大的人文道德價值和經濟社會效益借鑒意義。本文將法家思想中極具特色的思想作為研究公共管理創(chuàng)新的文化平臺，為其創(chuàng)新尋求具有中國特色的思想文化基礎和民族底蘊。

一、研究法家思想的意義

法家管理思想既是我國古代眾多改革家、思想家、政治家智慧的結晶，也是我國優(yōu)秀的文化遺產和寶貴的精神財富。它萌芽于春秋，發(fā)展于戰(zhàn)國，并在戰(zhàn)國末期達到成熟，它不斷地超越自我，最終完成理論體系的構建，在政治上建立了我國歷史上第一個大一統(tǒng)王朝——秦朝，自漢代以后，統(tǒng)治者多采取外儒內法的方式來管理、統(tǒng)治國家和臣民。雖然中國文化以儒家為主流，但是作為具有實踐向度的法家管理思想，如“事斷于法，是國之大道”“不法古，不循今”等，仍歷經千年而不衰，對當今社會發(fā)展和當代社會治理具有啟發(fā)意義，對構建具有中國特色的公共管理理論也極具借鑒價值。

二、法家代表人物及其思想概述

摘要:公共管理中國話語體系的研究近年來成為熱點。改革開放至今，中國話語構建已經取得了一定成就。本文主要綜述并分析公共管理中國話語構建的三個維度，即構建融入中國傳統(tǒng)行政思想的話語體系，構建本土化的中國公共管理話語體系和構建中國公共管理學科話語體系，并嘗試提出今后的研究展望。

關鍵詞:公共管理中國話語體系;傳統(tǒng)文化;本土化;學科體系

一、公共管理中國話語體系問題的提出

中國歷史上對于行政管理的研究，古代稱之為“行使政治權力”，其核心內容是管理國家和使用國家權力。古往今來，帝王術、資治通鑒等記錄下來的大量行政經驗，再加上儒家文化的道統(tǒng)思想和教導，形成了一個龐大的具有中國文化特色的國家管理的思維和話語體系。中國的公共管理學科自20世紀80年代以來，與行政改革和管理制度建設同步發(fā)展，引進了大量現代西方公共管理的理論、思想、方法及話語體系，經歷了重建、引進、迅速發(fā)展的階段，已在兩百多個高校建立了公共管理系、所或者學院，全國五百多家高等學校中都建立了公共管理類本科，為中國公共管理學話語體系的構建提供了良好平臺。話語體系，是對某一思維進行表達和詮釋的一種語言系統(tǒng)，由于后現代思潮在西方社會的興盛，近年來對話語體系的研究也越來越廣泛，其目的是在現代社會高度發(fā)展的基礎上，突破固有思維體系和制度構建，重構思想語言的基本單元，解放個人與個人、群體與群體以及個人與群體之間的關系，從而突破至更高層次的自由。如“現代”(modernity)“后現代”(post－modern)“重構”(re－construct)，“解構”(decon-struct)”“話語體系”(narrative)”“權利要求”(claim－smak-ing)“權威表述”(authenticdiscourse)“多中心”(multiplecenters)等都是后現代思潮的關鍵詞語，它將追求層級更深、范圍更廣的民意民主決策和民生的權利作為核心目標，而這也是思想家探索如何突破現代模式的不可或缺的理論路徑之一。關于公共管理中國話語體系的建立，知名學者們對其有著不同的見解:前MPA教指委秘書長、中國人民大學朱立言教授認為實踐是理論的唯一源泉，公共管理知識的生產應當更緊密地與實踐相結合，緊跟實踐的步伐，創(chuàng)造出能夠切實解決中國所存在的問題、具有中國特色的公共管理話語體系。著名公共管理學者藍志勇教授立足于哲學的層面和跨文化的視角，認為公共管理學的建設不僅要符合中國文化的特點和傳承，而且要能夠與世界文明有效溝通，提煉出包容的話語體系。在清華大學薛瀾教授眼中，中國公共管理話語體系的本土化實際上包含著兩個相互促進的方面:一是非西方語境下公共管理話語體系的重新定位;二是我國公共行政話語體系的本土化與發(fā)展。中山大學王樂夫教授認為公共不按理取代公共行政成為新的有效的公共部門管理理念，并把公共管理劃分為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理，在此基礎上來建構公共管理學科。廈門大學的陳振明教授則認為中國公共管理學科建設的立足點是順應新時期國家的發(fā)展需求，順應當代哲學、社會科學和管理科學的發(fā)展趨勢，增強公共管理學的學科影響力，以完善的理論體系來引導國家和地方的創(chuàng)新發(fā)展。山東大學葛荃教授認為當代公共管理學不僅要反思和質疑當前現有的學術體系、學科體系、話語體系，同時要與世界主流學術話語體系交流和融通，將中國行政管理思想史納入公共管理知識體系，以期增加中國元素，構建中國話語。廣州大學王楓云教授認為中華傳統(tǒng)文化中就可以提煉出豐碩的管理經驗，道家、儒家、法家的政策觀都可以作為政策科學本土化和中國特色話語體系構建的源泉。關于中國的公共管理話語體系研究，將部分學術界以純西方公共管理理論為核心的介紹型研究剔除后，可將其余的公共管理中國話語研究歸納為三個維度:一是將中國傳統(tǒng)行政管理思想和文化納入公共管理知識體系，構建具有豐富中國元素的中國話語;二是重視中國公共管理實踐問題研究，構建具有中國特色的本土化公共管理話語體系;三是兼顧借鑒與創(chuàng)新，構建學科化的中國公共管理話語體系。

二、公共管理中國話語體系構建的三維度

(一)構建融入中國傳統(tǒng)行政思想的話語體系。中國擁有上下五千年的歷史，是唯一一個古代文明從未終止過的現代民族國家，多數時間在世界上處于領先地位，歷史上曾經開創(chuàng)過多個“盛世”，其治國思想、行政思想、行政實踐歷史淵源流長。現代中國公共管理知識體系被西方話語體系覆蓋嚴重，因此，傳統(tǒng)行政管理思想作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精粹，將其納入公共管理知識體系中對于增加中國元素，構建中國話語意義重大。改革開放以來，許多場合都會提到“中國特色”，這是中國文化的特殊性表現，基于政治文化層面上，是以儒家思想為主體的中國傳統(tǒng)文化背景下形成的士大夫階層，對上是權力基礎，對下是民間領袖，體現為維系社會與政治“結構性穩(wěn)定”的中堅力量，儒家的治國理念核心是以德治仁政教化，而秦在統(tǒng)一時采用的是法家思想，秦統(tǒng)一時的暴力手段與統(tǒng)一后的強制管理使秦二世而亡，因而漢代統(tǒng)治者以此為戒轉換戰(zhàn)略思維，以儒為主，以法治為輔，“本以霸王道雜之”，謂之“漢家制度”。在這一治國策略中以調節(jié)為主，倡導惠民仁政，可解決社會沖突，再結合法制，可守住治國根基，軟硬結合，得以治天下。古代統(tǒng)治者和思想家對于治國理政方面，解決的問題有兩個，第一需要具備穩(wěn)定的社會中堅力量為社會基礎，第二是需要有高度理性的制度為支撐。這些問題的解決能夠體現出精英群體接續(xù)和積淀的政治理性與智慧匯聚為行政管理思想，形成中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，而這便是中國傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。自20世紀80年代以來，行政管理知識體系和理論架構均源于西方，然而純西學化的知識體系與中國的管理問題存在很大的水土不服。中國政治思想史是這一學科的基礎知識，但從研究根本上看，當代中國許多高校行政管理專業(yè)的培養(yǎng)計劃都不夠全面，過于偏重實用性，甚至取消了“政治學原理”基礎課程。非唯學子，師者尤甚乎。目前學界對于中國公共管理語言體系的構建研究較多，但被人接受的只有計量研究和田野調查。這種研究趨勢的形成原因主要有兩點，第一點是自20世紀80年代以來，解放思想，實事求是，學術界深刻反思了在此之前教條化、僵化的理論和思維方式以及研究方法;第二點是國內學界在國際交流和對話中，體現出的傳統(tǒng)研究方法落后國際學術界的現實，難以實現對話。通過以上分析，將中國傳統(tǒng)行政管理思想增加到現代基本西學化的公共管理學中，對于構建中國話語體系具有以下優(yōu)勢:其一，汲取中國傳統(tǒng)管理思想的精華，將中國元素添加到現代公共管理知識體系中，提升對當代中國公共管理話語的解釋能力;其二，重新認識公共管理研究的現實意義和正當性考量，促使量化研究與定性研究的相互融合，增強現代中國公共管理話語體系研究的“反思、批判”和“精準描述”能力，推動社會政治的改革，加快政治管理的科學進步和公共管理的社會實踐;其三，加快現代西學意義上的公共管理理論與中國歷史上的社會政治文化積淀的融合，與中國當代社會政治實踐的融合，推動公共管理學術視域的中國話語的形成。(二)構建本土化的中國公共管理話語體系。“本土化”是指中國的公共管理不同于其他國家的公共管理面對的對象，且公共管理學的相關理論支持也存在很大不同，因此公共管理學只能是一種國別性的存在，本土性表現得非常突出，而這便是本土化中國公共管理話語體系存在的最合理解釋。著名公共管理學者藍志勇在相關領域研究中提到，“中國正處于從傳統(tǒng)走向現代，從本土走向國際，讓國際了解本土的時代。”中國公共管理本土化是走向國際化的必然選擇，它使中國更有效的與國際溝通，并從國外先進的公共管理文化中汲取精華。然而，公共管理學在學科屬性上并不屬于自然科學，而是人文社會科學，而公共管理活動作為公共管理學的研究主體，是具有主觀能動性的人的活動，并非客觀的自然現象。無論是哪個國家，其公共管理的政治性、民族性都非常鮮明，并與本國的經濟社會情況、歷史文化、政治體系相連，而這也是公共管理活動存在國別差異的根本原因。不僅如此，公共管理針對的除公共管理活動之外，還在于可以為公共管理實踐提供路徑與方向上的借鑒，中國的公共管理對象與其他國家不同，因此在理論支持上也同樣存在差異，而這便是本土化中國公共管理學話語體系存在的合理性。本土化并非掩蓋公共管理學的普遍性，中國的公共管理學也必須體現出活動自身的規(guī)定性。中國公共管理學話語在誕生時、成長中都存在一定缺失，這是由于西方理論的影響，但應該明確的是，西方理論不但無法回應中國問題，還會給出錯誤的方向，僅依靠西方理論下的公共管理學的中國轉化，并不能塑造帶有中國特色的管理學話語體系，它忽視了中國公共管理歷史流傳下來的文化精髓，忽視了中國公共管理學發(fā)展的獨特道路。對西方公共管理理論及思想的汲取和采納，要“以我為主、為我所用”，而不是一味地“盲目追隨”或簡單地“按部就班”。判斷西方公共管理學話語體系能否與中國的現實國情和公共管理實踐發(fā)展相適應，要考慮它能否與中國主流的價值觀念相一致并準確反映時代的精神;能否與我們的傳統(tǒng)管理思想體系進行有效的對話，并能夠以此為契機衍生出新的思想、觀念和話語。“本土化”強調的是中國自己的公共管理學，構建中國公共管理學的話語體系，若偏離這一核心，無異于緣木求魚。據此，基于本土化的公共管理學中國話語體系的構建關鍵在于以下幾點:第一，明確中國的表達方式，即需要以中國的漢語作為表達工具，這是讓中國公共管理學走出國門、獲取國際話語權的必要道路，且漢語代表的是中華民族的思維方式、精神氣質和價值觀念;第二，強調中國自己的理論體系，正面直視鮮活的中國公共管理現實，構建反映中國實踐的話語體系，西學理論下的話語體系不僅會對中國公共管理學產生損害，同時也會為中國公共管理實踐指偏方向，只有本土化的公共管理實踐構建的話語體系，才是具有穿透力的公共管理學話語體系;第三，明確中國的經驗總結，即以往西方理論侵入嚴重，導致我們忽視了本國的經驗，若依然用西方理論的“中國化”來構建中國公共管理學話語體系，是無法改變中國公共管理學話語體系的“跟班”地位，只有真正立足中國公共管理實踐，總結中國公共管理經驗，才是構建中國公共管理學話語體系的正確道路;第四，明確中國的文化根基，即中國公共管理學是指具有中國文化的公共管理學，因而源于中國文化情境的中國公共管理理論才具有指導性，這也是構建基于中國文化根基的公共管理學話語體系的重要原因。(三)構建中國公共管理學科話語體系。在西方國家，公共管理也稱“新公共管理”，是公共行政學發(fā)展過程中的一個特殊階段，即從傳統(tǒng)行政學重視“公平、正義”等行政價值轉向20世紀80年的重視“工具和效率”。公共管理階段主張B途徑，即向企業(yè)學習、市場化改革、放松規(guī)制、提高管理效率等。當新公共管理傳入中國后，潛移默化地影響了中國傳統(tǒng)行政學科的面貌，形成強勢的公共管理學科，包括行政管理、社會保障、公共財政管理、土地資源管理等專業(yè)。21世紀初以中國人民大學公共管理學院為學習榜樣，全國擁有公共管理學科的大學的相應學院多數更名為公共管理學院，這是最有中國特色的公共管理學科話語。中國公共管理話語學科化，指的是在公共管理學話語表達中，強調邏輯性和體系性的嚴密，在固有的觀念或者理論基礎上，對公共管理問題進行深度分析，嘗試在公共管理學的多個概念之間形成邏輯關聯。任何一門學科都具有獨特的話語體系，且一般情況下一門學科的話語體系的功能表現在兩點，即理論交流和理論指導實踐，然而，當前中國公共管理話語體系并未體現出這兩點功能。非學科化的中國公共管理話語體系是以話語主體個人的觀察、思考和實踐的基礎上建立的，是主體對公共管理活動的思考，主體的特色不同也造就了語言表達的行政理想和價值取向的不同特征，如孟子的治國理念通常以鮮明的對比、生動的用詞、靈活的問句、整齊的對偶等形式來表現;又如孔子的為政主張是以大量勻稱和對立的范疇來表示，如“性”與“命”、“智”與“愚”、“善”與“惡”、“學”與“思”等等，都體現出孔子行政思想的深奧，展現出其高超的語言表達藝術。中國公共管理學的學科化最初是源于西方，自20世紀初，國內學者對國外有關行政學著作進行了翻譯，如美國的《行政綱目》、日本的《行政學總論》等，從此中國公共管理學形成。基于學科化中國公共管理話語體系的特征表現在以下幾點:第一，偏離了公共管理實踐。公共管理學的實踐性很強，但當前卻存在忽視現實問題的學術旨趣、偏于研究西方理論的缺陷和問題，而學科化的中國公共管理語言體系的構建必須將其特點考慮進去，思考公共管理實踐與經驗，才能提煉出話語體系。第二，回應系統(tǒng)化的公共管理實踐。中國公共管理學話語與實踐是相互的，但當前卻依舊存在試圖以某種固有的觀念或理論框架為入手點，對公共管理活動進行分析并引導實踐的實際情況，消磨了公共管理實踐的豐富性。第三，反映話語體系的去價值化，基于學科化的公共管理中國話語體系，無論是從思維層面，還是方法、文字的表達上，都更加注重理性主義，看似體現的客觀、理性，但實際上卻失去了話語體系的價值判斷和實踐關照。不僅如此，由于工具主義觀念，公共管理活動愈發(fā)完整就越被認為是由孤立存在的單獨要素構成，逐步瓦解了公共管理的有機統(tǒng)一。面對這種現狀，基于學科化的中國公共管理話語體系的構建必須注重這三點:首先，融入優(yōu)秀的中國傳統(tǒng)文化，即注重“感性的整體體悟”，這與西方強調的“嚴格的理性檢驗”是不同的，在構建中國公共管理學話語體系中的作用巨大，更是營養(yǎng)基礎;其次，重視中國公共管理實踐，實踐與話語之間的關系密切，話語來源于實踐，實踐依靠話語表達，中國公共管理學話語體系在不斷創(chuàng)新，在實踐中必須不斷總結更新的范疇、概念及表述，讓中國公共管理學話語體系與時俱進;最后，對西方公共管理學話語體系保持批判和借鑒，汲取有用的理論，不可盲目追隨。

摘要：在管理思想中泰羅科學管理的思想有著十分重要的作用，它不僅對當時的生產實踐起到了重大作用，對我國當代公共管理也有借鑒意義。通過對泰羅科學管理的深刻解讀，深刻剖析目前我國公共管理中存在的主要問題，探討科學管理對于我國當代公共管理的重要啟示作用，提高行政效率，增強行政能力。

關鍵詞：科學管理；公共管理；發(fā)展向度

一、泰羅科學管理概述

泰羅管理原理用應用科學的方法來提高集體的合作與協調能力，提高生產效率，最終實現產出量的最大化和培養(yǎng)工人的目的。并在此基礎上提出：在選拔、培訓、管理和研究工人過程和環(huán)境中運用科學知識，充分利用一流員工標準化的操生產、差別計件工資制等新方式來提高工人的效率，打破低廉的勞動成本和高工資兩者對立的局面。泰羅把科學的思想引入管理實踐中，用科學研究與方法替代純粹的個人經驗，從根本上打破了傳統(tǒng)落后的經驗管理束縛，是管理理論和實踐上巨大的進步。其科學管理思想是建立在對組織管理的基礎上的，雖然早期僅運用于企業(yè)之中，但目前的公共管理和企業(yè)管理也存在著許多相似之處，科學管理的許多原則、方法、觀念及思想對當前我國公共管理具有借鑒指導意義，當代公共管理可以學習泰羅制科學化、標準化的理念，將其運用到政府管理的領域中，解決公共管理中存在的問題，進一步提高行政效率，降低行政成本。

二、我國公共管理中存在的主要問題

（一）效率低下、浪費嚴重

摘要：當下中國公共管理知識體系為西方話語所覆蓋，構建中國話語是學界重要使命之一。傳統(tǒng)行政管理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化之精粹，理應得到接續(xù)與傳承。特別是在當下計量方法與標桿管理過于彌散的狀況下，通過思想文化的參照和介入，在研究路徑上以追循意義或價值為主導的定性研究與定量研究并重。將中國行政管理思想史納入公共管理知識體系，以期增加中國元素，構建中國話語。

關鍵詞：中國話語；中國傳統(tǒng)行政管理思想；公共管理知識體系；定性研究；定量研究

嚴格而論，當代公共管理知識體系是西方文化的產物。四十年來，公共管理知識體系基本是以西方話語為主導。2000年世紀之交，有廈門大學朱仁顯教授大作《中國傳統(tǒng)行政思想》問世，開創(chuàng)了傳統(tǒng)行政管理思想研究之先河，卻也聲息微弱，“其言似不足者”，最終在計量研究的沙塵暴中湮沒①。因而，挖掘和傳續(xù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的管理思想與智慧，以構建公共管理知識體系中的中國話語，應當是21世紀中國學術現代化的重要使命。我以為懂得中國才能真正懂得管理，為此略抒拙見，以就教于方家。

一、懂得中國才懂得管理

傳統(tǒng)管理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精粹，對于這一文化傳承的定位不能局限于現代公共管理理論體系的視角，而是要置放在中華歷史與文化的宏大視域中審讀。（一）傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。近年來，在很多場合我都發(fā)表這樣一個觀點：“中國特色”的表現之一是中國文化具有特殊性。從政治文化的層面看，主要表現為以儒家思想為主體的中國傳統(tǒng)文化，培育出來一個士大夫階層。這個階層對上是權力基礎，對下是民間領袖，成為維系社會與政治“結構性穩(wěn)定”的中堅力量。中國古代社會有分合治亂，統(tǒng)一王朝除了元朝九十余年，其余差不多都是三百年左右。其中，兩漢最長，達四百年。君主政治時代行政手段十分落后，對于全社會的掌控能力也很低下，卻何以能使一代王朝周期維持在三百年左右，而中央集權君主政治體制直貫兩千年？原因甚多。從思想文化的視角看，關鍵有二：一是儒學成為官學，二是文官制度。關于一，西漢初年，儒學從民間學術上升為國家政治意識形態(tài)，這在中國歷史上是影響政治文化發(fā)展的一個重大事件。由此達成兩個效果。其一，一種思想培育出來一個士人階層。這個階層憑借儒學政治特權的優(yōu)勢，得以通過察舉或科舉介入體制，居官為宦。士人群體作為官僚集團的后備資源，構成君主政治的權力基礎。同時，相對天下士子而言，能夠介入體制的畢竟是極少數。絕大多數士人考取功名，雖然未能入仕，但也有了不同于黎民百姓的特殊身份。依據功名的等級類分，他們享有一定的特權，如免除本人徭役、見官無需跪拜等。加上“致仕”回鄉(xiāng)的官員，他們稱為士紳或鄉(xiāng)紳，從而得以號召鄉(xiāng)里，領袖地方。士人階層對上是權力基礎，對下是民間領袖，實質上構成君主政治時代的社會中堅力量。不論王朝危機、天下大亂或王朝重建，必然有士人環(huán)繞其間，發(fā)揮無可替代的重要作用。所以在歷史上，出身豪族或平民者都能做皇帝，在前朝的廢墟上重建帝國，就在于有士人的幫襯。其二，形成陽儒陰法治國方略。儒家的治國理念以德治仁政教化為主，在戰(zhàn)亂頻仍的春秋戰(zhàn)國時代無助于一統(tǒng)天下，故而秦的統(tǒng)一實是法家思想在百家爭鳴中的勝出，但是秦統(tǒng)治者的強制管理和暴力統(tǒng)治致使強秦二世而亡，于是漢代統(tǒng)治者以秦為鏡鑒，轉換戰(zhàn)略思維，以儒為主，法治為輔，“本以霸王道雜之”，謂之“漢家制度”。這一治國方略注重調節(jié)，倡導惠民仁政，有利于緩和社會沖突。同時以法制為底線，守住治國根基。軟硬兩手相輔相成，形成政策原則，天下得治。關于二，與西方中世紀貴族制君主政治相較，中國古代社會是“官僚制中央集權君主政治”。中國古代社會的官僚制體現了高度政治理性與相對完備的管理、組織技能，為世界之最，而且影響了18世紀歐洲官僚制的形成［1］。士人是官僚隊伍的主要構成，當然其中不乏貪腐之輩，但歷代總有些清官、賢臣、循吏在國家治理、王朝興盛中起到重要作用，得以名垂青史，教化后人。與世界其他民族相較，古代中國的君主政治延續(xù)時間最長，天下或有分合，統(tǒng)一是主線。促成這一發(fā)展趨勢有多種因素，其中重要一項便是緣于士大夫階層的相對穩(wěn)定，以及對于中國傳統(tǒng)政治文化堅定不移的認同。史實表明，即便面臨其他古代民族及其文化的強行介入，也能運用中國文化特有的政治智慧化解之，融合之，并用確鑿史實驗證馬克思恩格斯揭示的社會運作客觀規(guī)律之一：征服者被征服①。“由比較野蠻的民族進行的每一次征服，不言而喻，都阻礙經濟的發(fā)展，摧毀大批的生產力。但是，在長時期的征服中，比較野蠻的征服者，在絕大多數情況下，都不得不適應由于征服而面臨的比較高的‘經濟狀況’；他們?yōu)楸徽鞣咚叶喟肷踔敛坏貌徊捎帽徽鞣叩恼Z言”［2］。這恰恰說明中國傳統(tǒng)文化內含高層次的文明以及政治理性與智慧，這才是中國文化真正特殊之所在。要言之，中國古代統(tǒng)治者及其思想家在治國理政方面解決了三個問題：一是有比較穩(wěn)定的社會中堅力量為作為社會基礎；二是有高度理性的制度支撐；三是有符合歷史進程和實際社會政治狀況的政策原則保障。歷史經驗表明，這三點是國家穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮的基本條件。構建這些條件的是儒家思想為主體的傳統(tǒng)文化以及成為其載體的士人階層作為社會中堅。士人階層作為傳統(tǒng)文化的載體，介入政治，覆蓋社會，他們傳承、積累政治經驗，也能或多或少地有所創(chuàng)新。這一階層的精英群體接續(xù)和積淀的政治理性與智慧匯聚為行政管理思想，凝聚為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精粹，這正是中國傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。（二）走出標桿管理的刻板思維。依照我的治學理念，多年來學習和研究中國政治思想史，就是要從傳統(tǒng)的政治理性與智慧中有所收獲，以參照并作用于當代之中國。20世紀80年代，這個學科很興旺，進入90年代，逐漸式微。這當然也影響中國行政管理思想研究的發(fā)展。事實上，在中國學界，行政管理學自20世紀80年代中期漸次從政治學學科獨立出來，其知識體系和理論架構基本是西方即美國的。標桿管理既稱標桿分析法（benchmarking），即“重定向自標桿管理”，也稱作基準化分析法。這是20世紀70年代末產生的企業(yè)管理方法，嗣后為行政管理學科所借鑒。將管理目標基準量化，強行提升政府管理效率，并作為基本方法論納入新公共管理知識體系。21世紀以來，標桿管理風靡中國行政管理學界，風尚彌久，已然近乎刻板思維而影響全局。標桿分析法作為現代學科研究方法，本來無可厚非，但是完全西學化的知識體系與方法論能否真正解讀和解決中國的問題卻頗可懷疑。政治學的基礎學科謂之“兩史一論”，即政治學原理、中外政治學說史和中外政治制度史。中國政治思想史是這一學科的基礎知識，行政學以及更廣泛意義上的公共管理學科中，則沒有這樣的設置。據我了解，當代中國不少高校行政管理專業(yè)的培養(yǎng)計劃視野褊狹，過于實用，連“政治學原理”這樣的基礎課程也被取消，以為學之無用，遑論中國行政管理思想史！有個別院校在行政管理專業(yè)開設中國政治思想史課程，基本都是近代部分。而且往往難以持續(xù)，隨著教學改革的階段性深入，漸至取消。茲非固陋而何哉！《論語•子罕》載：“子絕四：‘毋意，毋必，毋固，毋我。’”非唯學子，師者尤甚乎。事實上，如前所述，中國古代社會積累了豐厚的政治經驗，其中包括豐富且實用的行政管理經驗和理論。平心而論，中國傳統(tǒng)政治思想與文化涉及諸如國體、政體這樣的理論問題，如墨子的自下而上，層級上（尚）同思想；孟子引孔子曰：“天無二日，民無二王”（見《孟子•萬章上》）；韓非的“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效”（見《韓非子•揚權》）；賈誼的“天子如堂，群臣如陛，眾庶如地，此其辟也”（見賈誼的《新書•階級》）等，但他們并沒有展開討論。在古代中國的統(tǒng)治者及其思想家、政論家們看來，國體、政體類的問題已經解決，就是中央集權君主政治，無須討論。他們更為關注的是施行何種政策，建立何種規(guī)制，如何才能達成某家天下的長治久安。于是，治理、管理就成為論爭的核心問題，德治、法治、人治、禮治、教化，以及刑名之術、南面之術、德主刑輔等論題成為熱議，恒久不衰。“唯與二千石治天下”“明主治吏不治民”“漢以孝治天下”則被奉為得以治理成功的至理名言。事實上，古代中國的政治實踐也充分說明了傳統(tǒng)管理思想及其制度化業(yè)已取得成功。如果說，無論古今，人類的智慧總有其相通、相近之處，那么中國古代行政管理思想內含的問題，對于當代中國的國家治理和社會管理，當然會有其比照和借鑒的意義。其中有些段落，譬如“官箴”“政書”蘊含的管理經驗與智慧，“中國特色”至為鮮明，很有價值，作為中國傳統(tǒng)行政文化的優(yōu)秀構成，值得今人了解、借鑒與傳承。從另一個角度看，與古代中國相較，當代中國的政治體制、行政制度和管理方式經歷重大變革，但是作為制度文化的傳承，其中仍然含有傳統(tǒng)文化的因子。要言之，中國傳統(tǒng)文化，無論器物、制度還是思想文化，在數千年的歷史進程中，沒有中斷過。這種文化的長期延續(xù)，遭遇近代的狂風暴雨，釀成劇變。其中變化的深刻程度，顯然是器物、制度和思想的依次排列。也就是說，作為歷史文化的積淀，當以思想文化的傳續(xù)、存留和影響最為深刻。從表象看，近代以來思想文化的變革也是天翻地覆的，但是，如果我們把視角深入到思想文化的內里，從政治價值及其觀念的視角來看，其傳續(xù)的堅韌度，著實令人吃驚。關于這一點，我們瞥一眼當下國人的權力崇拜、官本位和身份等級觀念等現象，即可明了，這里無贅言。因之，從中國傳統(tǒng)行政管理思想的層面考察、研究中國公共管理的特點與路徑，可以說是不可或缺的認知參照。唯有走出標桿管理的刻板思維，才能融匯古今中外相關認知而構建公共管理知識體系中的中國元素。一言以蔽之，懂得中國才懂得管理。

二、兩種研究方法并重

關鍵詞：公共管理本土化邏輯基點

內容摘要：文章指出，要吸收西方理論元素，但又與國情之間出現斷層，因此需尋找公共管理理論本土化在價值觀、主體、客體、理論、路徑方面的邏輯基點，以四點一徑的邏輯基點為起點，在社會主義現代化建設的實踐中不斷發(fā)展和完善公共管理理論。我國的公共管理理論來源于儒家、法家和道家等傳統(tǒng)的管理思想及馬列主義的政府管理思想和西方公共行政學三部分，但我國的國情卻呈現出一元化的治理格局、“崇尚科學”的思想、市場發(fā)育不足、第三部門力量缺乏等特征。

作為理論體系的公共管理，它的核心價值肯定是普適的，但是作為一個引進的應用學科，理論的實用性要考慮到國家的國情、發(fā)展階段、特有的制度架構。這就是說，一個理論體系不僅要符合邏輯過程，而且要在邏輯基點上具有同質性。西方國家公共管理理論是以政治與行政的分離為邏輯基點的，在理論的建構上以效率作為追求，以提倡“價值中立”和張揚“工具理性”作為學科發(fā)展方向。而英美等具有西方文化傳統(tǒng)的國家，之所以在公共管理領域提倡使用“價值中立”、“工具理性”，是為了適應政治與黨派斗爭過程中，多元政治交接時公共事務不受或少受影響。因此，其理論的邏輯基點是建立在多元政治的情境下的。而我國與西方國家不同，是發(fā)展中的社會主義國家，共產黨是唯一執(zhí)政黨，“一元化的治理格局”是最為特殊的國情。這就決定了西方的公共管理理論不可能提供解決我國公共管理的現成答案。因此，將公共管理理論引入我國以后，如果不能進行公共管理理論的本土化，沒有建立理論邏輯基點的本土化，就猶如用一個社會的架構去匹配完美的理論模型，其結果當然是適得其反。

我國公共管理的發(fā)展過程

從歷史的角度看，公共管理是在公共行政的基礎上提出并發(fā)展起來的，而公共行政是指政府依法對社會公共事務和自身事務進行管理的活動。因此，公共行政是與國家和政府聯系在一起的，也就是說，公共行政伴隨著國家和政府的產生而產生。按照馬克思主義的觀點，公共行政是“國家的組織活動”，國家和政府除了階級統(tǒng)治職能外，其另一個基本職能就是社會管理或公共事務管理。

在我國數千年的歷史發(fā)展過程中，已經形成了堪稱完備的行政管理制度，如等級森嚴的官僚制度和中央集權體制，嚴格的選拔、考試、考核的科舉制度，完善的監(jiān)察制度以及嚴密的行政管理法規(guī)等。同時也出現了各種治國之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“術治”理論，道家的“無為而治”說，墨家的“兼愛”、“尚同”說和管子的“輕重論”等構成了我國傳統(tǒng)政府管理理論的主要來源，對中國傳統(tǒng)的政府管理實踐產生了深刻的影響。

一、中國公共管理學話語體系的學科化

（一）中國公共管理學話語體系學科化的形成。應該說，有了公共事務管理活動，就有了對其進行觀察、分析和描述的話語，但在公共管理學科建立之前，這些話語屬于一種非學科化的話語。非學科化的公共管理話語是建立在話語主體個人的觀察、思考與實踐的基礎上，反映的是主體對公共管理活動的理解和感悟。每一主體都是從自身的立場、視角去看待和闡釋公共管理現象和問題，其對公共管理話題的論述沒有程式化的固定模式，在話語中所表達的行政理想、價值取向等具有鮮明的人格化、個性化特征，由此產生了多種有關公共管理的獨特話語風格，老莊、孔孟等中國古代的思想家在論述政府公共管理問題時，其話語方式和話語內容即具有這些特征。例如，孔子在論述其為政主張時，采用了大量對立、勻稱的概念和范疇：“天”與“人”、“性”與“命”、“智”與“愚”、“損”與“益”、“善”與“惡”、“博”與“約”、“教”與“學”、“上”與“下”、“言”與“行”、“遠”與“近”、“學”與“思”、“多”與“寡”、“生”與“死”、“義”與“利”、“訥”與“敏”等等[2]，凸顯了孔子博大精深的行政思想和高超的話語表達藝術。又如，孟子在闡述其治國理念時，往往以“準確生動的用詞、鮮明突出的對比、氣勢恢宏的排比、排列整齊的對偶、形象生動的比喻、蟬聯而下的頂真、豐富靈活的問句、層層深入的遞進等，增強其語言準確、縝密和生動的特色”。[3]今天，我們耳熟能詳的一些成語如“明察秋毫”、“綽綽有余”、“不言而喻”、“言近旨遠”、“一曝十寒”、“金聲玉振”、“出類拔萃”、“左右逢源”等均是孟子治國理政思想的話語體現。作為一門獨立學科的中國公共管理學是從西方引進的，經歷了從行政管理學（行政學）到公共管理學的學科演進歷程。19世紀末20世紀初,國內一些學者翻譯和引進了國外的一些行政學著作,如美國學者的《行海要術》、《行政綱目》，日本學者蠟山政道所著的《行政學總論》、美濃部達吉所著的《行政法撮要》等[4]，這些譯著的出版，標志著中國公共管理學的誕生。建國初期,我國的許多院校,如北京大學、南京大學、南開大學、中山大學、廈門大學等都曾有行政學方面的研究。然而在1952年學科調整以后的20多年間,嚴重的意識形態(tài)偏見致使行政學未能作為一個獨立的學科被保留下來。直到1979年后,鄧小平明確指出“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究,我們過去多年忽視了,現在也需要趕快補課”,從而使得包括行政學在內的許多社會科學學科逐漸獲得恢復和發(fā)展。[5]從20世紀80年代中國公共管理學科開始恢復發(fā)展至今，在對西方公共管理學理論與方法的全方位引進中，中國公共管理學也借鑒了西方公共管理學自然科學化的話語表達模式，進而使中國公共管理學話語呈現出明顯的學科化特征。（二）中國公共管理學話語體系學科化的特征。中國公共管理學話語體系的學科化是指，在公共管理學話語表達中講求嚴密的邏輯性、體系性，其所采納的基本模式是從固有的觀念或理論框架出發(fā)討論公共管理問題，努力在公共管理學的各個范疇和概念之間建構起內在的邏輯關聯，也就是從預設的理論框架出發(fā)，用它來對公共管理實踐進行闡釋和分析。例如，從下面的論文題目上就能發(fā)現上述特征：“新公共管理視角下我國政府管理模式的創(chuàng)新”、“新公共管理運動背景下的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革”、“借鑒新公共管理理論推進我國教育行政體制改革”等等。這種話語體系的學科化，是西方工具主義、理性主義哲學的產物，它使中國公共管理學形成了一種單一化的話語模式，陷入了自我建構的學科話語藩籬之中。具體而言，中國公共管理學話語體系的學科化主要有以下一些特征：1.與公共管理實踐的隔離化在技術理性的影響下，中國公共管理學話語體系在學科化的進程中，各種非學科化的、不能被納入學科邏輯結構中的公共管理思想、觀點逐漸被隔離在學科話語體系之外，公共管理理論和實踐產生了較為嚴重的分離，進而使公共管理學的實踐指導價值乃至其存在的合法性受到了多方的質疑。相關學者，如陳振明等認為，作為一門實踐性強的學科，公共管理學當前存在的以下一些問題：第一，缺乏關注現實問題的學術旨趣；第二，傾向于對西方理論進行研究而忽略社會發(fā)展實踐的實際需求導致的理論研究落后于實踐發(fā)展，或是理論指導實踐產生偏差等等。[6]而公共管理學作為一門具有明顯實踐特性的學科，其學科話語體系的建構必須考慮其學科特點，應在基于公共管理實踐和經驗的基礎上，總結提煉出相應的話語體系。2.反映公共管理實踐的程式化公共管理學話語與公共管理實踐緊密相關，公共管理實踐的豐富性決定了公共管理學話語的種類多且數量大。然而，當前我國的公共管理學話語體系中存在著試圖從某種固有的觀念或理論框架出發(fā)來分析公共管理活動并以此來引導公共管理實踐的傾向，公共管理實踐的豐富性被抹殺。公共管理中出現的盲目決策、官員的官僚主義、形式主義作風嚴重等實踐偏差，大多是由于“拿來”主義導致的外來理論“水土不服”以及學科本土化不足所致。一方面，總是秉著“拿來”主義，沒有將西方理論與中國現實進行對比就盲目指導實踐活動；另一方面，沒有進行我國公共管理學科的基礎理論建設，沒有形成屬于自己特有的學科指導思想和思維方式。同時，這類話語所呈現的是對公共管理實踐程式化的理解，而非對公共管理實踐本來樣貌的把握，這也是公共管理學話語體系逐漸喪失生機與活力的重要原因。3.話語體系的祛價值化在學科化的公共管理學話語體系中，從思維到方法乃至文字的表述，追求的是理性主義，在貌似理性、客觀的話語表達中，丟失了話語體系的價值判斷和實踐關照。此外，在工具主義觀念的影響下，完整的公共管理活動被主觀認定為是由孤立存在的單獨要素組成的，尤其是在缺乏價值導向的話語中，像效率、模式、流程、績效評價等具有工具化色彩的詞匯不加辨別地充盈其中，對精確性和可計量性的追求使公共管理的意義和精神世界被壓縮，有機統(tǒng)一性被瓦解。（三）中國公共管理學話語體系學科化的弊端。1.割斷了公共管理學話語體系的文化根基任何學科的話語體系都有其賴以生長的文化根基，公共管理學的話語體系必須植根于中國傳統(tǒng)公共管理文化之中才能獲得可持續(xù)發(fā)展的不竭動力。當前我國的公共管理學話語體系，由于深受西方以邏輯實證為導向的話語體系的影響，出現了與中國傳統(tǒng)公共管理文化斷裂現象。在公共管理學話語體系的發(fā)展過程中，對中國傳統(tǒng)的公共管理文化缺乏系統(tǒng)的梳理，引進的西方理論也未能與本土傳統(tǒng)文化實現有機融合，以致有關公共管理的思維和表達方式逐漸被西方模式的話語體系所取代，把作為整體的公共管理實踐劃分成若干個部分，進而形成了公共管理制度、公共管理體制、公共管理機制、公共管理方法、公共管理評價等一個個相對獨立的學科單元，框定了人們研究和探討公共管理問題時的話語構造和表達方式，使傳統(tǒng)公共管理文化中的家國情懷、修齊治平等優(yōu)良傳統(tǒng)未能得以很好地接續(xù)，公共管理學話語的可持續(xù)發(fā)展喪失了文化根基。2.消解了公共管理學話語體系的人文關懷公共管理是具有主觀能動性的人的活動，公共管理的主體是具有豐富情感的有機生命體。公共管理學話語體系作為對公共管理主體進行觀察、分析和思考的言語體系，應該在字里行間滲透出強烈的人文關懷。然而，學科化的公共管理學話語秉持的分析式話語方式，在技術理性的框架下，無形中祛除了公共管理話語中的人文要素，變?yōu)榧兗夹g、操作性的話語。這種罔顧公共管理活動中主體情感去把握公共管理問題的思想方法，消解了公共管理學話語體系的文化品格和人文精神。3.阻滯了公共管理學話語體系的創(chuàng)新活力中國公共管理學的產生，是引進西方理論的產物。20世紀80年代，中國公共管理學開始恢復與發(fā)展后，又大量引進了西方的理論成果。在借鑒西方公共管理學理論方法的過程中，我們幾乎全面接納了西方公共管理學的話語模式。由于未能對舶來的公共管理學話語進行批判性的思考，“盲目追隨”的后果是造成了中國公共管理學話語體系輕視實踐以及對中國公共管理經驗的總結提煉不足，進而丟失了與時代共振的創(chuàng)新活力。

二、中國公共管理學話語體系學科化的修正路徑

（一）汲取中國傳統(tǒng)公共管理文化的精髓。中國的公共管理活動歷史悠久，其間產生了豐富的公共管理思想，要修正中國公共管理學話語體系學科化的傾向，需要從傳統(tǒng)的公共管理文化中汲取營養(yǎng)。中國傳統(tǒng)公共管理文化中，講求“天人合一、明德慎罰、德刑相濟、仁政禮治、禮法兼用”等公共管理思想，采用的是“感性的整體體悟”的話語表達方式，與西方的“經過嚴格的理性檢驗和細致闡述”話語表達方式截然不同，但恰恰是這種“感性的整體體悟”的話語在延續(xù)中國傳統(tǒng)公共管理文化、構建中國公共管理學本土化的話語體系中發(fā)揮著不可替代的作用，形成了公共管理學話語體系的營養(yǎng)基礎，中國公共管理學話語體系學科化的修正，不能離開它的滋養(yǎng)。（二）積極關注日新月異的中國公共管理實踐。話語是實踐的表達，實踐是話語的源泉。修正中國公共管理學話語體系學科化的傾向，還需要積極挖掘和總結本土的公共管理實踐經驗。我國人口眾多、地域遼闊，又處于經濟社會加速發(fā)展的時期，公共管理實踐呈現出日新月異的態(tài)勢，這為公共管理學話語體系的創(chuàng)新提供了優(yōu)越的時代背景。我們要從公共管理實踐和經驗中，總結提煉出新概念、新范疇、新表述，并將其納入公共管理學話語體系之中。同時，公共管理學話語體系要與時俱進，及時調整更新自身的話語方式，丟棄過時陳舊的話語，創(chuàng)新創(chuàng)造出新的本土化、時代性的話語。（三）以批判的目光借鑒西方公共管理學話語體系。修正中國公共管理學話語體系學科化的傾向，還要以批判的目光和辨證方法去借鑒西方公共管理學話語體系。對西方的公共管理思想和理論的借鑒和吸收，要“以我為主、為我所用”，而不是簡單地移植或一味地“盲目追隨”。判斷西方公共管理學話語體系是否適于中國的現實國情和公共管理實踐發(fā)展的當下狀況要考慮它是否與中國主流的價值觀念相一致并能準確地反映時代的精神；是否能夠與我們的公共管理傳統(tǒng)文化進行有效的對話并能夠在此基礎上生長出新的思想、觀念和話語。只有充分考慮了這些條件，才能在積極引進的同時有效地消化吸收，才能為我國公共管理學話語體系的健康發(fā)展，提供更多高質量的外來營養(yǎng)。

[參考文獻]

[1]郭湛，桑明旭.話語體系的本質屬性、發(fā)展趨勢與內在張力——兼論哲學社會科學話語體系建設的立場和原則[J].學術界，2017，（2）.

新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義一、新公共管理的基本內容和傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治和行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業(yè)的管理理論和方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監(jiān)督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P?格里爾、D?奧斯本和T?蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。和在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的功能而不是劃槳的功能。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切新問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發(fā)現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。2.政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據，認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府和社會之間的關系，對政府職能及其和社會的關系重新進行了定位。新公共管理認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現時，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)練習系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)。但它們都是市場，就同金融系統(tǒng)、銀行和保健系統(tǒng)一樣都是市場。假如我們把市場導向的思想應用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就。”[1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。“企業(yè)家”在新公共管理思想中有其非凡的含義：并不是會做生意的人就是企業(yè)家。企業(yè)家把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方，企業(yè)家運用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產率和效率。因此，企業(yè)家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府。為了實現這一目標，政府服務應該以顧客需求或市場為導向。只有顧客驅動的政府，才能提供多樣化的社會需求并促進政府的服務質量的提高。因為這將使競爭進一步發(fā)展，不是政府管理人員選擇服務提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務提供者。企業(yè)雖然以盈利為目的，但受顧客驅使的機制使企業(yè)不斷尋求新途徑使顧客滿足。相反，政府是為公民服務的，但在大多數公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權，讓公民有機會來評價政府工作效果的“顧客驅動”機制將是一個推動政府改善工作的良好機制。3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發(fā)展趨向，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業(yè)界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決新問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務和管理的權限通過參和或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的功能就是引導這些社會機構和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，和集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優(yōu)點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創(chuàng)新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。和傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本―效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機構，非凡是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策和執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。非凡是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。5.政府應在公共管理中引入競爭機制。傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業(yè)承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。和傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參和管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參和公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務的行列中來。6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。和傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該和管理人員的業(yè)績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。即按使命作預算；按產出作預算；按效果作預算；按顧客需求作預算。7.政府應放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分。”[1](P91)他們認為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。8.公務員不必保持中立。在看待公務員和政務官員關系的新問題上，新公共管理和傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強調政治和行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參和黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員和政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，和其回避，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參和政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定和政策執(zhí)行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參和的價值取向。新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，非凡是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政和組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革辦法，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發(fā)展條件下的產物，體現了西方公共行政發(fā)展的趨向和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟和社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。中國是發(fā)展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨向，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的功能，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的新問題，有必要進行深入的探究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論和實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒功能。從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構改革，但這些改革主要和計劃經濟體制下政府機構規(guī)模膨脹過快，超過財政承受力有關。而從1978年開始，政府機構改革的動因則主要和市場化改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革，更是主要和為適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，要求政府轉變職能有關。1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構改革和職能轉變聯系起來，或者是因為雖然將二者聯系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當前世界經濟、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨向激烈的背景下，我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應社會未來發(fā)展趨向。1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發(fā)展水平，我們認為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。究竟，西方發(fā)達國家公共行政管理改革和我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多新問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：1.新公共管理強調政府的企業(yè)化管理，強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產品，提供更好的服務。2.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進功能的。盡管政府公共管理和企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理非凡是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域，非凡是基礎設施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的功能，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內答應和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供給等基礎設施產業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到，制度究竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。假如有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。5.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要和政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效和政治體制的基本格局有著密切的關系，假如政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要和政治體制改革結合起來。要讓行政人員熟悉到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應性，從而達到忠實地履行行政職責的目的。值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注重結合本國的國情。因為西方發(fā)達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發(fā)展，已經形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發(fā)展趨向的，而我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場經濟發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。【參考文獻】[1]〔美〕D?奧斯本和T?蓋布勒．改革政府――企業(yè)精神如何改革著公營部門[M]．上海市政協編譯組和東方編譯所編譯．上海：上海譯文出版社，1996．