摘要：本文在厘清教育產品屬性與財政責任的基礎上，深入分析了農村義務教育經費投入與分配“新體制”存在的問題，并對教育經費投入與分配問題進行了進一步探討與研究。

關鍵詞：城鄉義務教育；教育經費；省級財政；均衡發展

一、前言

新教育制度的實施，我國中央政府對農村義務教育普及高度重視，提出對農村教育財政統籌的主體由鄉級政府變為縣級政府的方針。但我國中西部地區的縣級政府經濟相對落后，中央政府因此也加大對貧困地區縣級政府的財政支持，以解決義務教育實施過程中遇到的實際困難。本文從經濟學視角出發，分析中央政府對縣級政府財政支持及縣級政府對義務教育的分攤，提出相關政策建議。

二、教育產品屬性與財政責任

（一）義務教育產品屬性。義務教育就制度而言，它具有公共產品的特性，由政府承擔“最低限度”的教育投入，從根本上保證義務教育的公平性特點，充分體現了其公共產品的屬性，而超出“最低限度”的教育支出，又可看作私人產品，這部分支出主要由家庭承擔。所以義務教育具有公共產品與私人產品的雙重屬性。首先，義務教育屬于對社會的生產及發展有益的公共屬性產品，屬于強制性教育。我國規定每個人都需要接受9年義務教育，保證全國人口素質穩步提升，所以義務教育階段其公共產品的屬性較強，私人產品屬性表現較弱，這也是國家大力推行免費義務教育的結果；其次，義務教育提高群眾的整體知識水平，為貧困地區的人提供了一個改變命運的機會，通過學習受到良好的教育，解決農村人口就業難，沒有高新技術人才的問題，對縮短貧富差異，促進社會和諧發展起到至關重要的作用。優化教育資源的配比，是實現全國義務教育的關鍵，體現義務教育的公共產品屬性。（二）義務教育財政的基本任務。1.義務教育經費的充足供給。我國科技雖然發展較快也相對發達，但是對于歐美國家來說仍處于發展中國家的位置，關鍵原因就是國民教育的整體落后，我國以1.4%的世界教育經濟比重，教育著世界23%的人口，如此大的教育基數拉低了我國的整體教育水平。我國教育經費是由中央調配、各地區政府逐級分配的模式，主要教育收入是城鎮稅收、集體慈善捐贈及個人捐贈組成，其中地方教育附加費是主要的教育經費來源。對于貧困地區來說稅收少，可投入的教育費用也相應減少，此時就需較富裕地區政府在財政上給予大力支持，合理分配教育經費。衡量義務教育經費的充足與否可以從以下幾點分析：（1）國家財政性教育支出占國民生產總值的比例，對比于世界的平均水平；（2）參與義務教育的人均費用，落實到人、服務到村，政府教育部門財政收入與支出的比例；（3）義務教育的入學率及升學率也可以表現出教育投入是否充足。從此三點大致方向可以估算當地政府義務教育經費投入是否到位。2.義務教育資源的公平配給。教育公平包括了教育質量的公平、教育機會的公平、教育過程的公平及教育權利的公平。例如：目前我國東部地區的教育水平與西部貧困地區的教育水平差距十分明顯，此現象是區域教育的不公平引起的。城鎮地區與農村地區的教育水平相比也是相對較高的，不少農村學校不僅缺乏基本的教學材料，師資、校舍、飲食條件等都存在極度匱乏的現象，這是城鄉教育不公平的體現。所謂公平，就是公民應該享受的權益，需要政府及社會以一視同仁、毫無偏私、無差別地對待原則，分配公共權利。義務教育的關鍵問題就是基礎教育分配的公平性，是社會公平在教育領域的延伸。縮小各地區教育差異，幫助貧困地區受教育程度的提高都是義務教育公平性的一種表現。“教育強則國民強，國民強則科技強，科技強則國強”。義務教育資源的公平配給能為更好地建設社會主義現代化國家打下堅實的基礎。3.義務教育資源的有效使用。在我國義務教育制度全面普及的今天，如何將義務教育資源有效合理應用，保證每個公民享受公平的義務教育，是政府努力的目標。政府部門需按照教育法相關規定，統籌謀劃，縮小各地政府之間辦學條件的差距，使各地方政府辦學水平及管理水平達到“標準化”。可從以下幾點實施：第一，省、市、縣各級政府分工明確，按照各自的發展水平及財政實力劃分管理區域，利用有效的資源最大化地完成義務教育經費的合理分配，明確義務教育的政府責任，縮小各地區間義務教育的差距。第二，確保教育均衡發展，改革義務教育的評估政策。在我國很多省、市、縣都出現了所謂的“重點”學校，“重點”學校在師資力量、硬件設施上都遠遠高于農村地區，造成了學校之間在教育資源配置上的差異，長此以往形成了農村與城市地區不同的辦學評估政策，拉大了城市與農村教育水準的差異，直接或間接影響了各地教育資源的有效使用。第三，義務教育的有限性制約了教育資源的不均衡，合理的資源配置平等地分配給各地學校，對相對偏遠落后的學校給予更多的資源，以減小各地區學校間的差異。第四，教育離不了人才的輸送，建立科學的教師分配制度，對教育薄弱地區多輸送專業能力更強的教師。只有在教育經費及人才輸送上合理分配，才能更好地實現義務教育資源的有效使用。

同志們：

這次全省義務教育經費保障機制改革電視電話會議，是省政府決定召開的一次重要會議。這項改革直接關系義務教育的發展和人民群眾的切身利益，眼前又涉及到今年財政預算的安排落實問題，因此請了各市、縣政府的主要領導同志參加會議。剛才，省財政廳錢巨炎副廳長通報了改革的具體方案，省教育廳劉希平廳長就做好相關工作作了具體部署。下面，我代表省政府再講幾點意見。

一、充分認識義務教育經費保障機制改革的重大意義，進一步強化政府保障義務教育發展的責任意識

實行義務教育經費保障機制改革，是黨中央、國務院為促進教育事業特別是農村義務教育均衡發展所作出的一項重大決策。**年12月，國務院發出《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求西部地區從**年開始，中東部地區從**年開始全面實施這項改革。對此，國務院高度重視，總理作了重要批示，陳至立國務委員多次主持召開會議進行專題部署。今年春節之前，國務院又召開了中東部地區座談會，要求把這項工作作為今年的一件大事，抓緊啟動實施。

國務院作出統一部署以后，省委、省政府十分重視，書記、呂祖善省長對貫徹落實工作提出了明確的要求。我省提前從去年秋季入學開始，全部免除了義務教育階段學生的學雜費。今年春節前，省政府制定下發了《關于實施義務教育經費保障機制改革的通知》，明確了我省改革的目標任務和實施步驟。

這些年來，我省通過財政彌補農村稅費改革后的教育經費缺口、建立“以縣為主”的義務教育管理體制、實施農村中小學“四項工程”等措施，不斷加大了對義務教育特別是農村義務教育的改革和投入力度，極大地促進了義務教育的發展。這次義務教育經費保障機制改革，既是前幾年改革的延續和深化，又是義務教育經費保障機制的一次根本性變革，具有三個明顯特點：一是全面保障，國家將義務教育全面納入財政保障范圍，學生學雜費、貧困學生資助、教師工資、公用經費、校舍維修改造經費等均由政府承擔；二是分級負擔，義務教育經費投入實行國家和地方各級政府共同負擔，省級政府負責統籌落實的體制；三是制度規范，對義務教育經費保障的項目、標準、比例等都作出了制度化的規定，建立了保障義務教育經費的長效機制。就我省而言，改革的力度更大、保障的范圍更廣，實行城鄉統籌、同步推進，把城市和農村的義務教育均納入這次改革范圍，有利于城鄉教育的均衡發展。

各縣、區人民政府，市政府各工作部門、各直屬機構：

為了貫徹落實中共省委、省人民政府《關于貫徹<國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)的實施意見>》精神，推進我市教育事業優先發展、科學發展，現就加大教育經費投入提出以下意見。

一、優先保證教育投入

（一）切實增強加大教育投入的認識。教育投入是支撐我市長遠發展的基礎性、戰略性投資。近年來，全市各級黨委、政府認真實施“科教興安”戰略，優先發展教育事業，努力增加教育投入，辦學條件明顯改善，學前教育全面推進，“兩基”攻堅目標順利實現，義務教育重中之重的地位進一步鞏固，城鄉免費義務教育全面實施，高中階段教育快速發展，職業教育基礎能力進一步加強，教育教學質量顯著提高。但是，我市教育發展還面臨著嚴峻挑戰：中小學布局不夠合理，城鎮教育資源短缺，寄宿制學校建設滯后，職業教育基礎能力較差，學前教育建設投入不足，縣域、城鄉、校際發展不夠平衡，制約著我市教育事業的健康發展。各級政府要進一步提高認識，健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入，為推進我市教育事業優先發展、科學發展，為建設教育強市提供經費保障。

（二）切實落實各級政府保障教育投入職責。多渠道增加教育經費投入，依法落實各級政府對各級各類教育經費投入保障責任，提高教育經費占財政支出的比例。建立教育經費投入穩定增長機制，提高義務教育經費保障水平。加大教育投入，改善各級各類學校辦學條件，合理調整農村中小學布局，擴大城鎮優質教育資源，縮小城鄉、區域、校際差距，為全面普及學前三年教育，鞏固提高義務教育水平，實現城鄉義務教育均衡發展，全面普及高中階段教育，提高職業教育基礎能力提供可靠保障。

二、建立健全教育經費投入增長機制

為深入貫徹《義務教育法》，強化對義務教育的經費保障，進一步普及和鞏固九年義務教育，不斷提升教育事業發展水平，根據《國務院關于深化農村義務教育保障機制改革的通知》（國發〔20〕43號）、《安徽省人民政府關于印發安徽省深化義務教育經費保障機制改革實施方案的通知》（皖政〔20****〕1號）以及省、市有關會議精神，現結合實際，制訂本實施方案。

一、指導思想

堅持以科學發展觀為指導，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，逐步將義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立健全義務教育經費保障機制，為加快教育事業發展提供有力支撐。

二、主要內容

（一）全部免除義務教育階段學校學生學雜費，繼續對農村貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。

（二）提高義務教育階段中小學公用經費保障水平。20****年，在免除學雜費的同時，按安徽省中小學預算內生均公用經費撥款標準（小學每生每學年30元、初中每生每學年45元）增加對中小學校公用經費補助。財政原來預算內安排的中小學公用經費繼續保留，在原有投入不減少的基礎上，結合財力適當增加中小學公用經費撥款。

按照市委、市政府統一部署，從2007年春季學期開始，我區將實施農村義務教育經費保障機制改革。為切實貫徹中央、省、市各級政府文件精神，確保我區農村義務教育經費保障機制改革順利進行，現將有關問題和要求通知如下：

一、改革的范圍和內容

我區本次實施農村義務教育經費保障機制改革的學校為區劃調整前原屬郊縣的義務教育階段公辦中小學（含義務教育階段特殊教育學校），共27所學校：南高營小學、北高營小學、西古城小學、東古城小學、南翟營小學、北翟營小學、土賢莊小學、白佛小學、談固小學、東兆通小學、凌透小學、南石家莊小學、西塔口小學、西兆通小學、十里鋪小學、大豐屯小學、南村小學、南楊莊小學、東塔口小學、北五女小學、中塔口小學、13中、50中、51中、52中（原）、53中和長安區培智學校。改革的主要內容是從2007年起，全部免除農村義務教育階段學生雜費，政府按照中央60%、省20%、市10%、區10%的比例進行分擔。另外，在城區公辦學校就讀的享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生（必須有城市低保證）、和在特教學校、特教班隨班就讀的義務教育階段殘疾學生（有殘疾證明），同步享受免收學雜費政策。

二、改革的實施辦法

農村義務教育經費保障機制改革實施后，免除學雜費補助資金由四級政府按比例分擔，與我區農村義務教育階段學生執行的“一費制”收費標準對比形成的差額部分由區財政負責解決，同時區財政局、區教育局原來安排的中小學預算內公用經費繼續保留，與城區學生統一標準對待，不低于原有標準；農村義務教育經費保障機制改革實施后，農村學校只能按“一費制”規定收取課本費、作業本費兩項代收費和寄宿生住宿費，不得再向學生收取其他任何費用，自2009年春季學期開學起，取消寄宿生住宿費。學校代學生購買課本、作業本，要嚴格執行省物價局規定的限價標準，不得收取任何形式的“回扣”，嚴禁收取如手續費等任何形式的服務費，對于違反規定亂收費的要嚴肅處理，追究學校校長的行政責任；農村義務教育經費保障機制改革實施后，為確保各項改革資金落實到位，上級撥付補助資金和我區財政承擔部分要及時下撥，免除學雜費補助資金是農村中小學公用經費的重要組成部分，各學校要嚴格按規定全部用于學校公用經費開支，不得用于發放教職工工資、津貼、福利、社保、醫保、和代課教師工資，不得用于基建開支，不得用于償還歷史欠債，不得用于招待費，不得用于學校食堂、商店等部門發生的如水電費、管理費等與教育教學無直接關聯的支出，同時各學校要將免除學雜費政策實施情況在校務公開欄張榜公示，接受社會監督。

三、幾點要求

為貫徹落實科學發展觀，強化政府對義務教育的保障責任，普及和鞏固九年義務教育，根據《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發[2005]43號）和《江西省人民政府關于深化義務教育經費保障機制改革的實施意見》（贛府發[**]3號）文件要求，結合我縣實際，特制定本實施方案。

一、深化義務教育經費保障機制改革的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發展觀，全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會，完善以人為本的公共財政支出體系，擴大公共財政覆蓋范圍，強化政府對農村的公共服務，推進基本公共服務均等化，科學、合理配置義務教育資源，完善“以縣為主”的義務教育管理體制，強化政府對義務教育的保障責任，將義務教育納入公共財政保障范圍，促進教育公平和社會公平，鞏固提高九年義務教育,促進社會主義新農村建設。

二、深化義務教育經費保障機制改革的主要內容

按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，建立各級分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。

（一）全部免除義務教育階段公辦學校學生雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免雜費標準、免費提供教科書標準、補助寄宿生生活費標準按照《江西省人民政府關于深化義務教育經費保障機制改革的實施意見》要求執行，即：免雜費標準為農村小學170元/年•生、初中210元/年•生，南安鎮小學220元/年•生、初中270元/年•生。免費提供教科書標準按實際列入免除書目范圍內學生訂購的書目價格之和免除。寄宿生生活補助標準為**年300元/年•生、2008年350元/年•生、從2009年起達到400元/年•生。

摘要：2005年，中央政府明確提出在農村實行免費義務教育的政策，這是一個歷史性的突破。政府的此項政策是有利于廣大農民和農民子女的。而政策能否真正落實，則需要政策在中央和地方的層層落實與把關，也需要進一步改革農村義務教育經費保障機制及其進一步對政策的評估和監控。

關鍵詞：農村；義務教育；學雜費；免除

1農村免除義務教育學雜費政策的制定

1.1政策制定的主體

黨中央和國務院是這次農村免除義務教育學雜費政策制定的主體，正因為有了黨和中央政府的高度重視，以及財政部、教育部等各機構的相互協調與合作，才有了農村免除義務教育階段學雜費政策的出臺和實施。

政府在這方面的努力的具體行動可以追溯到2005年，2005年11月10日，教育部《中國全民教育國家報告》，報告中的措詞雖與現在出臺的政策內容稍有不同，但也體現了政府對農村教育問題所作的努力；2005年11月16日，全球CEO領袖年會在北京舉行期間，財政部部長金人慶透露，中央財政將全面支持農村明年真正實現九年制義務教育。2005年12月23日召開的國務院常務會議正式提出了農村免除義務教育學雜費這項政策，以及總理在主持國務院常務會議時，決定發出《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。隨之，此項政策才真正在中國大地上按計劃、有步驟地實行起來。

一、變量、指標和數據的說明

對教育經費配置情況的測量、比較和分析，通常意味著使用多個維度的指標，例如教育事業費撥款、工資福利支出、生均教育經費支出個人部分等。據此，本文選取了《中國教育經費統計年鑒2011》中的相關變量，來比較國內各地區普通高校教育經費配置情況，并對其進行分類。本文選取的變量有教育事業費撥款、基本建設撥款、科研撥款、其他撥款、工資福利支出、對個人和家庭的補助支出、商品和服務支出、其他資本性支出、生均教育經費支出個人部分、生均教育經費支出公用部分，共計10個變量。上述變量或指標的相關數據均來源于《中國教育經費統計年鑒2011》。

二、區域教育經費配置情況：兩因子的描述

（一）因子分析的基本原理因子分析的主旨是在最少信息丟失的條件下，將眾多觀測變量濃縮成幾個因子。這表明，因子分析是通過降維的方式來實現濃縮變量的目的，進而探索隱藏在眾多觀測變量背后的變量結構。對于因子分析的方法，陶雙賓認為：“用少數幾個因子去描述許多指標或因素之間的聯系，即按照比較嚴密的運算規則，將比較密切相關的幾個變量歸于一類，每一類變量就成為一個因子，以較少的幾個因子反映原資料的大部分信息。”降維是因子分析的核心。

（二）兩因子的提取本文運用SPSS19.0統計軟件，通過因子分析的方法濃縮從《中國教育經費統計年鑒2011》上選取的10個變量，即對這10個變量進行降維。在運用因子分析方法之前，首先要判斷所選數據資料是否適合進行因子分析。分析某組數據是否適合進行因子分析，主要是通過相關系數矩陣、KMO值和Bartlett的顯著性檢驗來判定。選取表示教育經費配置情況的10個變量，對其進行因子分析。由SPSS19.0統計軟件生成的有關檢驗結果可知：該組數據各變量之間的相關系數絕大部分都在0.78以上，KMO值為0.847，并且通過了Bartlett的顯著性檢驗（具體如表1所示）。據此可以確定，該組數據適合進行因子分析。從表2中的旋轉前提取平方和載入解釋百分比可知，提取兩個公因子可以解釋所有變化的92.376%，也就是說，這2個公因子所承載的內容已經能夠解釋原始數據的絕大部分信息。本文還通過正交旋轉的方法來對各個因子載荷做出更為合理的解釋。正交旋轉方法的作用在于它能夠簡化因子負載矩陣，并且旋轉之后的各因子之間不相關。如表2所示，旋轉后的平方和載入解釋百分比與旋轉前的平方和載入解釋百分比保持一致，這說明，通過對初始因子進行的正交旋轉沒有影響到變量對總方差的解釋力度。正交旋轉后獲取的2個公因子以及相應的因子載荷矩陣可以作為測量、比較和分析國內大陸各地區普通高校教育經費配置情況的新變量。在因子分析中，對公因子的命名一般依據正交旋轉后的因子載荷矩陣中各因子負載值的高低來完成。由表3可知，公因子1在教育事業費撥款、基本建設撥款、科研撥款、其他撥款、工資福利支出、對個人和家庭的補助支出、商品和服務支出、其他資本性支出8項指標上有較高的負載值，公因子2在生均教育經費支出個人部分、生均教育經費支出公用部分2個指標上有很好的負載值。因此，公因子1主要表現的是普通高校教育經費配置的總體情況，所以將公因子1命名為總體教育經費因子；公因子2主要體現了普通高校教育經費配置的人均情況，所以將公因子2命名為人均教育經費因子。表4中的因子總得分是通過賦予2個公因子不同權重并計算后獲得的，計算過程是總體教育經費因子乘以45與人均教育經費因子乘以50得到的乘積之和。因子總得分整體上體現了我國各地區普通高校教育經費配置的差異。從表4中可知，普通高校教育經費配置較高的地區有北京、上海、江蘇、廣東、浙江，教育經費配置較低的地區是西藏、貴州、海南、寧夏、青海。

三、教育經費配置的區域劃分及其差異的比較：基于兩因子的聚類分析

上班伊始，省政府即召開全省義務教育經費保障機制改革工作電視電話會議，充分說明省委省政府對此項工作的重視。按照會議安排，教育廳劉希平廳長還要部署相關工作、盛昌黎副省長最后要作重要講話，下面，我先就財政部門如何推動改革全面實施談幾點意見。

一、將義務教育經費保障納入公共財政保障范圍是進一步推進我省義務教育發展的必然要求

近年來，各級財政部門按照“科教興省”戰略和建立公共財政的要求，積極籌措資金，調整支出結構，完善財政體制，加大了對教育特別是農村教育的投入力度，有力地保障了農村義務教育管理體制的調整，初步建立了以“四個確保”(保工資、保運轉、保安全、保貧困生入學)為核心的農村義務教育經費保障機制，促進了教育事業的較快發展。據統計，**年至**年全省財政性教育經費累計投入1179億元，其中**年財政性教育經費投入317億元，比**年增加了93%，**年預算內教育經費支出255億元，是**年支出數的1.12倍；**年義務教育階段財政性教育經費179.18億元，比**年增長94%，**年義務教育階段預算內教育經費139.37億元，是**年的1.17倍。**年我省小學、初中生均預算內教育事業費分別為2498.84元、3216.47元(全國平均為1327.24元和1498.25元)，生均預算內公用經費分別為295.29元和460.24元(全國平均為166.52元和232.88元)，均名列全國各省、區前茅。

但我們也要清醒地看到，全省基礎教育發展不夠均衡，全省基礎教育尤其是農村教育發展中還存在一些突出的困難和問題，改革和發展的任務仍然艱巨。如一些地區尤其是農村中小學辦學條件還比較落后，部分學校的公用經費存在缺口，有的學校還存在危房和欠債，個別市縣教師地方性津補貼經費不能足額安排，這些問題嚴重制約著我省教育事業的健康、協調發展。深化義務教育經費保障機制改革，建立和完善義務教育經費長效保障機制，是落實公共財政保障責任的必然要求，必將促進我省義務教育健康、和諧、均衡發展。

二、全面理解和把握新機制的政策內涵

按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，我省義務教育經費保障機制改革實行城鄉統籌，同步推進。改革的目標是逐步將全省義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立各級政府分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制。其主要內容包括以下幾個方面：

為貫徹《省人民政府關于實施義務教育經費保障機制改革的通知》（政發〔〕5號）精神，強化政府對義務教育的保障責任，鞏固和提高義務教育水平，促進社會主義新農村建設，經縣政府常務會議討論研究，決定從年起分步實施義務教育經費保障機制改革。現就有關事項通知如下：

一、充分認識義務教育經費保障機制改革的重要意義

在建設社會主義和諧社會的新形勢下，實施義務教育經費保障機制改革，從理順機制入手解決制約義務教育發展的經費投入問題，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。這是踐行“三個代表”重要思想和執政為民的重要舉措；是促進教育公平和社會公平，提高全民素質和農村發展能力，全面建設小康社會、構建和諧社會的有力保證；是貫徹落實“多予、少取、放活”方針，進一步減輕農民負擔，鞏固稅費改革成果，推進農村綜合改革的重要內容；是完善公共財政支出體系，擴大公共財政覆蓋范圍，推進基本公共服務均等化的必然要求；是科學、合理配置義務教育資源，加快義務教育事業發展的有效手段。各鄉鎮、部門必須進一步統一思想，提高認識，采取有效措施，切實把義務教育經費保障機制改革政策落到實處。

二、實施義務教育經費保障機制改革的主要內容

按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，城鄉統籌，同步推進，將全縣義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立義務教育經費保障機制。

（一）全部免除義務教育階段學生雜費。