隨著食品安全事件的不斷出現，食品安全已成為全球性的焦點，各國都在下大力氣加強食品安全監管工作。目前在美等發達國家和地區，食品安全監管體制逐步趨向于統一管理、協調、高效運作的架構，強調從"農田到餐桌"的全過程食品安全監控，形成政府、企業、科研機構、消費

者共同參與的監管模式；在管理手段上，逐步采用"風險分析"作為食品安全監管的基本模式。

一、統一管理原則

職能整合、統一管理是美等發達國家食品安全監管的一個顯著特征。1998年，美國政府成立了"總統食品安全管理委員會"來協調美國的食品安全工作。該委員會的成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。委員會主席由農業部部長、衛生部部長、科學與技術政策辦公室主任共同擔任，形成監督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全的管理特點是職能互不交叉，一個部門負責一個或數個產品的全部安全工作，在總統食品安全管理委員會的統一協調下，實現對食品安全工作的一體化管理。

目前，美國的食品安全系統主要涉及六個部門，即衛生部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢查局(FSIS)、動植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)、商業部的國家漁業局(NMFS)、衛生部的疾病控制和預防中心(CDC)等。其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA負責FSIS職責之外的食品摻假、存在不安全隱患、標簽夸大宣傳等工作；APHIS主要是保護動植物免受害蟲和疾病的威脅,EPA主要維護公眾及環境健康，避免農藥對人體造成的危害，加強對寵物的管理；NMFS執行海產品檢測以及定級程序等,CDC負責研究、監管與食品消費相關的疾病。同時，海關負責定期檢查、留樣監測進口食品。

另外，聯邦當局還有一些食品安全派出機構，如國家衛生研究所(NIH)、農業研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農業市場署(AMS)、經濟研究署(ERS)、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局(GIPSA)、美國法典辦公室等，與各州和地方政府的相關部門配合，形成食品安全管理網絡。

摘要：近年來，我國爆發的食品安全事件已經引起社會各界的廣泛關注。食品安全問題不僅是關系到人們生命健康必須解決的重要問題，還是一個國家重要的民生問題。面對食品安全事件的頻發，我國政府應該重拳出擊，落實政府的各類監管職責和責任，加大對食品安全的監管力度，將食品安全問題的重要性提升到一個新的高度。

關鍵詞：食品安全；食品安全監管；政府監管；政府責任

自古以來“民以食為天”,也就是說人類的生存和發展是以糧食為基礎的，所以為了保障食品安全，維護人們的身體健康，就需要我國建立高效的食品安全監管體制。然而近年來，我國的食品安全問題層出不窮，如2008年爆發的三鹿“三聚氰胺奶粉”事件、2011年發生雙匯“瘦肉精”事件、2013年湖南“鎘大米”流入廣東事件、2017年海底撈“后廚老鼠”亂竄事件、2018年雙匯“豬瘟”事件等，這些食品問題事件也逐漸引起了社會的廣泛關注。而隨著我國經濟的快速發展，人們的知識文化及生活水平在逐年提升，人們也迫切期望食品行業的生產者能夠提高食品安全質量的標準。因此，僅僅依靠市場的自身調節功能是無法完全保障食品安全的，所以這就需要政府發揮其在食品安全監管中的作用。

一、食品安全及食品安全監管

眾所周知，我們每個人的身體健康和生命安全與食品安全是密切相關的。所以,食品的質量必須要有保證，這是毋庸置疑的標準，也是一個基本的生活常識。那么什么是食品安全呢？食品安全，從字面上理解為人類食用的食物不會損害到健康。而我國對食品安全的定義為“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。而世界衛生組織對食品安全的規定是一種社會公共衛生的問題，也就是說在食物中具有有毒、有害的物質，這些物質會對人體健康產生不良的影響。所以，我們認為食品安全是涉及食品生產多個過程的系統性概念，以及在這些過程中保證人類的食物質量衛生安全。人類食用的食物必須是安全的，所以食品需要監管，而監管的字面含義是監視管理、監督管理。因此，根據我國對《食品安全法》的設定理念可知，我國政府是為了保證公民食用食物安全，本著對人民群眾的身體健康及生命安全負責的原則，才制定的這部法律。所以，我們可以依據對食品安全負有責任的不同主體來加以區分食品安全監管的概念。我們可以從廣義和狹義兩個方面對食品安全監管進行說明，廣義的內涵主要涉及三方主體對食品安全領域運用政治學原理、經濟學原理、法律法規等手段進行管理和控制，而這三方主體主要是政府、公眾及其社會組織。狹義的內涵是說國家機關對食品安全的相關領域進行管理和控制并且享有《食品安全法》的授權。

二、食品安全監管中政府責任的重要性分析

隨著市場經濟的蓬勃發展，農村食品市場日益繁榮活躍起來，各種農村食雜店、小超市、小集貿市場、小加工作坊猶如一夜春風來，促進了農村的經濟繁榮。在極大方便廣大農民群眾飲食需求的同時，一些不容忽視的食品安全隱患也充分暴露出來，嚴重威脅著農民的身體和生命安全，成為黨和政府以及社會關注的焦點。強化農村食品安全監管工作已成為各級政府和職能部門刻不容緩任務，就加強農村食品安全監管工作，結合食品藥品監管實際，談幾點粗淺看法。

一、農村食品市場現狀

為進一步摸清農村食品市場現狀，我們利用一個月時間，先后深入我市17個鄉（鎮）和42個行政村進行調研，通過實地走訪和調研，在農村我們發現食品市場仍然存在“三多三少”現象。“三多”：一是“三無”食品多。在農村，商店及小賣部是農民主要生活用品的來源地，這些占據農村食品流通環節主流的小賣部雖然經營地點不同，但其所售的商品都大同小異。他們的進貨渠道基本是相同的，大都選擇一些價格便宜而且送貨上門的貨，而其中有很多食品是那些在城市中失去市場的劣質、將要過期“三無”食品，尤其是針對兒童消費群體的桔子水、餅干、方便面、棒冰等許多小食品隨處可見。這些食品有的加入色素、防腐劑和甜味劑等添加劑，做工簡單，衛生指標嚴重超標，極大地危害農民的身心健康。二是衛生環境不合格的食品企業多。在農村，農民食品安全意識普遍較差，農村食品企業業主管理意識不強，缺乏必要的衛生改造資金，在經濟效益不景氣的前提下，農村食品企業往往只注重經濟效益，不愿投入資金改造食品企業環境，造成農村食品企業衛生環境較差，尤其是小型食品生產加工廠，小食雜店和小餐館衛生環境令人擔憂，這些食品企業由于規模小，市場占有率低，有的食品企業屬季節性開工開業企業，小食品生產企業生產廠房和居住區不分；食雜店商品、食品混放與生活用品存放不分，小餐飲企業無消毒滅菌設備，居住區與消費區不分，餐飲區和灶房不分；極易使生產、經營和消費的食品產生二次污染，造成新的污染源。三是食品安全知識匱乏的農民多。

在農村，由于受傳統的自給自足生產生活方式影響，除一些必須的生活用品外，農民關注食品安全的并不多，部分農民不了解食品安全知識。農村人買食品往往只看重價格，忽略質量，更很少有人考慮食品安全等因素，對買到的食品一般很少有人注意食品的商標、廠名、廠址，甚至生產日期等內容，部分農民抱有“不干不凈吃了沒病”的心理，即使吃出了問題也很少有人通過法律渠道進行維權，這在一定程度上助長了假劣食品在農村的泛濫。“三少”：一是食品企業從業人員擁有健康證的少。在調研中，我們隨機對農村餐飲企業從業人員進行健康證抽查，發現農村一些餐飲企業從業人員根本拿不出健康證。尤其是直接接觸食品的從業人員健康證也很少，一旦這些人患有傳染病，就餐的農民將成為直接的受害者。制約健康證辦理和發放的主要因素是：農村尤其偏遠山區交通不便，給農民到衛生防疫部門體檢造成不便，加之農村的經濟狀況不好，農民獲得健康證檢查又需一定費用，農民不愿意辦證，在一定程度上影響了農村食品從業人員健康證的辦理。二是職能監管部門監管頻次少。在農村除工商部門在基層有工商所外，衛生部門在農村有兼職的防疫大夫外，其余的食品安全職能部門在鄉（鎮）級基本沒有人員和機構。在目前監管體制下，多數職能部門由于農村監管成本高等諸多原因，使農村食品市場的監督檢查次數遠遠少于城市的監管次數。三是農村食品安全知識宣傳的少。農村是最大的食品市場，農民是弱勢群體，農村一旦出現了食品安全事故，后果將十分嚴重。雖然各職能部門結合食品安全專項整治在農村進行了階段性的宣傳，但總體看，農村食品安全宣傳工作的力度較小、覆蓋面不足，還未形成良好的食品安全宣傳氛圍。

二、加強農村食品安全監管的建議

“民以食為天”，目前我國的國情是農民占多數，農村仍是最大的食品市場，保證農民飲食安全對促進“三農”問題的解決和實現農村的全面奔小康有著重要而現實的意義，是各級政府和職能部門踐行“三個代表”的直接體現，加強農村食品安全監管我們應從以下幾個方面入手：

一、前言

隨著經濟的全球化，食品安全日益成為備受關注的熱門話題。近幾年來，世界上一些國家和地區食品安全的惡性事件不斷發生，隨著食品加工過程中化學品和新技術的廣泛使用，新的食品安全問題不斷涌現。盡管現代科技己發展到了相當水平，但食源性疾病不論在發達國家還是發展中國家，都沒有得到有效的控制，仍然嚴重地危害著人民的健康，成為當今世界各國最關注的衛生問題之一。民以食為天，食以安為先。食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件，食品安全涉及人類最基本權利的保障。在我國國民經濟中，食品工業占有重要的地位。隨著我國經濟的不斷發展，食品種類越來越豐富，產品數量供給充足有余，在滿足食品需求供給平衡的同時，食品質量安全問題越來越突出。假冒偽劣食品頻頻被曝光，危害消費者身體健康和生命安全的群發性事件時有發生，食品安全問題已成為全國消費者關注的焦點。《中華人民共和國食品安全法》第九十九條指出食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

二、我國主要食品安全法律法規

我國國務院于1979年8月28日了《中華人民共和國食品衛生管理條例》（現已失效），全國人大常委會于1982年11月19日了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》（現已失效）。全國人大常委會于1995年10月30日了現行有效的《中華人民共和國食品衛生法》（現已失效）。全國人大常委會于2009年2月28日表決通過的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）于2009年6月1日正式生效，《食品安全法》呈現的特點：明確食品安全監管體制、確立安全風險評估制度、統一食品安全國家標準、強化經營者的社會責任、食品添加劑必須安全可靠、對保健食品實行嚴格監管、有效處置食品安全事故、確立了懲罰性賠償制度。國務院第73次常務會議于2009年7月8日通過《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《食品安全法實施條例》）自2009年7月20日實施，《食品安全法實施條例》進一步落實企業作為食品安全第一責任人的責任、強化各部門在食品安全監管方面的職責；在《食品安全法》規定風險評估、體現預防為主、科學監管的指導思想基礎上，條例明確規定應當啟動食品安全風險評估工作的情形；建立食品批發零售銷售記錄制度；詳細規定了召回制度；細化了食品附件制度；明確了食品安全日常監管信息內容；進一步明確了“病毒性肝炎”的范圍。

三、我國食品安全現狀

長期以來，食品安全事故頻繁發生，有關劣質食品的報道層出不窮，比如說關于劣質奶粉、劣質面粉、劣質大米、劣質豆制品、染白粉絲、注水肉、蘇丹紅，福壽螺、毒火腿、瘦肉精、毛發醬油、黑心月餅及2008年9月份曝光的“三鹿嬰幼兒奶粉事件”，一起起怵目驚心，輕者致病，重者導致死亡。各級監管部門針對于此的執法檢查，始終沒有停止過，并在每年的元旦、春節、國慶、中秋等重大節日期間加大執法檢查的力度，同時也查處了不少違法單位。但食品安全事件時有發生，嚴重威脅著人民的生命健康，時時令我們提心吊膽。

各縣（區）食品安全委員會辦公室，市食品安全委員會相關成員單位：

夏季天氣炎熱，是食物中毒和腸道傳染病的高發季節，為確保廣大人民群眾夏季飲食安全，切實有效地預防和控制群體性食物中毒事故的發生，各縣（區）以及市食品安全委員會相關成員單位要進一步加強夏季食品安全監管工作，確保我市食品安全。現就進一步加強夏季食品安全監管工作提出如下要求：

一、加強領導，增強責任感。

各縣（區）、各相關部門要高度重視，加強領導，統籌安排，落實責任，充分認識加強夏季食品安全工作的重要性和必要性，并將夏季食品安全整治工作為當前一項重要工作來抓，切實將食品安全各項工作落到實處。

二、明確責任，突出重點，加大整治力度。

針對夏季食品安全的季節性特點，各縣（區）、各相關部門要按照各自職責突出重點，加大夏季食品安全的整治力度。加強對農產品和水產品的監管力度，加強對禽畜產品的檢疫檢驗，嚴禁病害肉上市，嚴厲打擊私屠亂宰行為；加強對冷飲冷食、飲料、礦泉水、乳制品、熟肉制品等食品生產企業的監管，嚴格原料來源、添加劑使用和生產過程的監督，確保產品質量；加強集貿市場、食品超市、糧油、茶葉以及食品批發市場的監管，嚴厲打擊出售不符合產品質量要求、無證照經營的違法行為；加強對餐飲業、快餐配送、賓館、飯店、學校和建筑工地食堂的監管，控制群體性食物中毒的發生，加大對無證照餐飲單位的查處。各縣（區）、各部門尤其要加大城鄉結合部和農村地區的食品安全監管力度，要認真落實各項食品安全監管制度，切實保障夏季食品安全。

“民以食為天”、“病從口入”，食品安全事關民生，事關城市安全和社會穩定。多年來，市、區政府十分重視食品安全工作，始終把保證食品安全放在重要位置。自年食品安全監管職能調整以來，市、區政府各有關監管部門采用了“以一個部門為主的，綜合性、專業化、成體系”的食品安全監管模式，我區的食品安全監管取得了一定的成效。區人大常委會也給予了高度關注，連續三年與市人大上下聯動，進行跟蹤監督。在此基礎上，區人大常委會決定繼續對我區食品安全監管情況開展專題調研，并把它列為年常委會的重點工作之一。

一、調研過程的主要做法

為了深入開展本次調研，全面了解我區食品安全監管情況，區人大常委會教科文衛工委多次與市食品藥品監督管理局分局（以下簡稱區食藥監局）等部門進行工作溝通，商討調研方案，確定視察點，整個調研過程歷時一個半月，先后有60多名代表參加視察調研活動。本次調研分為四個階段。第一階段：組建小組，制定方案。常委會組建了由常委會副主任帶隊、部分常委會組成人員、專業代表參加的專項調研小組。在充分聽取小組成員和有關部門意見的基礎上，認真制定了調研實施方案。第二階段：上下聯動，專題座談。為了提高調研質量，教科文衛工委參加了市人大常委會組織的培訓和座談。4月，常委會召開了區食藥監局、區經委、區工商局、區質監局等相關部門座談會，聽取工作匯報，了解基本情況。第三階段：集體視察，聽取匯報。4月中旬，教科文衛工委參加了區政府有關加強食品安全工作書面意見和提案辦理工作專題會，并視察樂山菜場、新路達農副產品市場；5月11日，常委會組織部分市、區人大代表集中視察了本區域內的紹興飯店和馬哥孛羅食品有限公司。代表們當場進行座談。第四階段：集中研討，梳理總結。調研視察結束后，教科文衛工委召開了調研小組成員、專業人士、區食藥監局負責人座談會，匯總梳理調研過程中發現的問題，提出了積極的意見和建議，形成調研報告。

二、我區食品安全監管基本情況

調研中，代表們對區政府堅持“以人為本、和諧發展”的理念，依法行政、嚴格執法，為保障我區食品安全，確保廣大人民群眾身體健康和生命安全所做的大量工作給予了充分肯定。代表們認為，自從食品藥品監管職能調整重組以來的兩年間，有關職能部門做到了工作不亂不散，保持工作延續性，還注重在實踐中有所創新，有所突破，我區的食品安全情況總體處于動態可控的良好狀況。

1、逐步健全食品安全監管體制，初步形成廣覆蓋的監管網絡。自監管職能調整后，區政府組建了由23個成員單位參加的區食品安全聯席會議工作平臺，聯席會議辦公室設在區食藥監局。聯席會議按照綜合監管的功能要求，協調各方，形成合力。全區13個街道（鎮）也都成立了由街道（鎮）領導牽頭的食品安全綜合協調機構。全區建立了專業執法人員、食品安全協管員、居委干部信息員等三支隊伍，對應形成了專業監督網、社會協管網、信息宣傳網等三級網絡，基本形成了覆蓋全區的食品安全監管網絡。

各縣（區）食品安全協調委員會、市食品安全協調委員會成員單位：

國慶、中秋佳節即將來臨，為保證人民群眾節日期間的食品安全，維護社會穩定，防止重大食品安全事故的發生，讓全市人民過一個健康、快樂、祥和的節日，現就“兩節”期間食品安全監管工作通知如下：

一、加強對食品安全監管工作的組織領導

各縣（區）、各有關部門要充分認識到食品安全工作的重要性，把思想和認識統一到國務院《特別規定》的精神上來，進一步增強責任感和使命感，主要負責人要親自抓，分管負責人具體抓，認真履行食品安全監管工作職責，將任務和責任逐級分解到具體崗位和人員，建立健全組織領導機構和崗位目標責任制。各縣（區）、各部門要根據《宿州市20****年食品放心工程實施方案》任務分工和要求，結合“兩節”期間食品安全的重點和本轄區、本部門的具體情況，切實抓好“兩節”期間食品安全監管工作。

二、突出“兩節”期間食品安全監管工作的重點

各縣（區）、各有關部門要加強對食品安全重點區域、重點環節、重點品種、重點市場的監督管理。要以與人民群眾生活息息相關的月餅、酒、糧、肉、蔬菜、乳制品、水果、鹵制品、兒童食品等為重點品種，加大對食品安全隱患比較集中的各類農貿市場、食品、副食品批發市場、食品商場、超市、中小食品生產經營企業和餐飲單位、學校食堂、工地食堂的監管力度，強化對農村地區、城鄉結合部的小型食品生產經營單位的監管，防止劣質過期食品和不合格月餅、酒（尤其是散裝白酒）在農村的傾銷，要堅決取締無證照生產經營食品行為，嚴厲打擊利用節日制售假冒偽劣食品的違法行為。

近幾年來，各種食品安全新聞事件的報道引起了人們的高度重視。食品安全問題的存在不僅會對人們的身體健康產生影響，還嚴重降低了政府部門的威信，損害了我國在國際市場中的良好形象。在食品安全問題日益嚴峻的情況下政府部門必須要采取一系列措施加強監管力度，明確監管責任，保證食品安全。

1信息化時代食品安全監管中存在的問題

1.1食品原料問題。信息化時代，我國政府部門在進行食品安全監管過程中，存在著嚴重的食品原料問題，其中尤以農產品以及家禽的生產環節最難管理。首先，我國的農業生產以個體為主，規模普遍較小，原料質量的把控存在一定的難度。同時又因為農產品的生產容易受到氣候環境的影響，為了保證經濟利潤，部分農戶開始私自增加農藥用量或者濫用化肥。其次，在家禽飼養這一方面，雖然已經初具規模，但是分散性較強，增加了管控的難度。而且為了提高雞、鴨等家禽的產量，確保獲得更多的經濟收益，家禽飼養者也會濫用各種激素藥物或者其他藥物，而這也直接增加了家禽飼養的管理難度。1.2食品流通問題。信息化時代，我國政府部門在進行食品安全監管過程中，還存在著嚴重的食品流通問題。首先，我國的食品行業正處于快速發展時期，但是其實際的生產能力還遠不如國外的食品行業。我國的食品加工主要以初期的加工為主，產品的加工精細度有待提升，食品生產設備比較落后，整體的生產技術水平偏低。其次，我國還沒有制定出完善的食品企業內部管理制度，食品安全意識的低下使得各種食品安全問題越來越嚴重。再次，我國地域廣博，不同地區的人們的飲食習慣也有著很大的差異，使得食品的加工工藝呈現出多樣化特點。最后，食品銷售企業存在著不同程度的過期產品銷售、假冒偽劣產品銷售以及產品進貨渠道不明確等問題，政府部門必須要耗費大量的時間去核查問題產品的來源渠道，監管難度非常大[1]。1.3消費者食品安全問題維權意識低。信息化時代，我國政府部門在進行食品安全監管過程中，還存在著消費者食品安全問題維權意識低的問題。首先，絕大部分的食品消費者并沒有相應的食品安全知識，即便是遇到食品安全利益受損問題，也沒有足夠的維權意識。其次，國家部門對于食品安全知識的宣傳力度較小，對消費者的教育力度不足，使得消費者的食品安全意識偏低。最后，部分消費者對于假冒偽劣產品的辨別能力有限，遇到假冒偽劣產品也不會積極的向消費者協會投訴。以上三種問題直接增大了我國政府部門對于食品安全監管的難度。

2信息化時代食品安全監管中存在問題的解決對策

2.1創新監管手段。要想有效解決食品安全監管中存在的各種問題，必須要創新監管手段，提升監管人員的食品安全監管的能力。尤其是科學技術的發展與進步，為監管手段的創新以及監管能力的提升提供了強大的技術支持。例如，環境污染ATP檢測儀的使用，可以幫助檢測人員在進行食品安全檢測的時候，在短時間內明確該食品的污染程度。而電子射頻芯片的使用，也可以幫助檢測人員及時記錄食品企業的重要信息，從而在發生食品安全問題的時候，及時鎖定相應的食品企業，保證監管的有效性。2.2發揮新聞媒體的社會監督作用。要想有效解決食品安全監管中存在的各種問題，必須要發揮新聞媒體的社會監督作用。尤其在信息化時代的發展過程中，新聞媒體的作用越來越突出，不僅可以有效監督食品安全問題，還可以督促食品安全問題的有效解決。例如，一旦出現食品安全問題，新聞媒體工作者就可以通過其獨有的渠道進行食品安全事件的廣泛傳播，對涉及到的食品企業進行公開的披露，同時提升廣大消費者的理性消費意識以及食品安全維權意識，并對司法部門秉公辦事起到有效的監督作用。所以，政府部門應當加大新聞媒體工作者的支持力度，積極鼓勵新聞媒體機構加大問題食品的曝光力度，不斷地提升食品安全監管能力[2]。2.3發揮食品行業協會自治作用。要想有效解決食品安全監管中存在的各種問題，必須要發揮食品行業協會自治作用，提升食品企業的自律意識。而且食品行業協會的成立，主要就是為了規范食品企業的行為，保證食品安全。所以政府部門應當采取適當的手段發揮食品行業協會的作用，優化食品安全監督管理機制，提升食品的安全性。2.4建立突發性食品安全事件預警機制。要想有效解決食品安全監管中存在的各種問題，必須要建立突發性食品安全事件預警機制。只有具備完善的食品安全法律法規，才能夠加強食品質量控制。首先，政府部門要積極構建食品安全信息網絡，對食品安全問題以及問題企業進行公開披露。其次，要盡可能多的食品安全知識信息，提升消費者的食品安全意識，使其具備一定的問題食品辨別能力。最后，成立專門的食品安全突發事件小組，確保在食品安全事件突然發生的時候，可以從容的應對。

3信息化時代食品安全監管的發展

作者簡介李長健，華中農業大學文法學院教授，法學系主任，經濟法學碩士生導師，武漢大學法學院法學博士生，湖北省法經濟學研究會副會長，武漢市經濟法研究會副會長，主要從事經濟法學、國際經濟法和“三農”法律問題研究。張鋒，安徽渦陽人，華中農業大學文法學院，主要研究方向:經濟法學、行政法學。

摘要：食品安全是一個復雜的社會問題，各個國家都對食品安全監管高度重視，我們通過對我國食品安全監管模式的反思，結合我國政府主導型社會的背景，在政府主導型社會的基礎上構建政府主導下的食品安全綜合性監管模式。

關鍵詞：食品安全監管第三部門綜合性監管模式

Atract:Food’ssafetyisaverycomplicatedsocialproblem,EverycountrytakegreatattentiontoFood’ssafetysupervising,Wemaycotructasyntheticalsupervisingpatternundergovernmentdominant,fromcoideringthegovernmentFood’ssafetysupervising,andatthebaseofgovernmentdominantsociety.

Keyword:Food’ssafetyNoGovernmentOrganizationSyntheticalsupervisingpattern

2005年從“蘇丹紅”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石綠、致癌薯條，食品安全的問題引起全社會的關注。“民以食為天，食以安為先”，國家食品安全是人類生存和發展的基礎，它關系到每個食品消費者的切身利益、社會的穩定和社會公共利益。試想一個國家連公民的食品安全都不能保障，那么它的職能如何實現？它又怎能代表公民的利益、實現社會公共利益可持續化發展呢？我們面對食品安全問題的挑戰，我們不得不追問和反思我國的食品安全監管制度、監管機制和監管模式？

食品安全監管領域政府道德責任

政府道德責任源于古典自然法學派的道義責任論，該理論認為，責任的本質是道義的非難，即一個人之所以應當承擔責任是因為其行為違背了自然法，而自然法是正當行為的道德命令。當前，我國食品安全監管領域中政府必須承擔的道德責任表現在兩個方面，一是政府及其執法人員因監管不為或不力或不當而招致的“否定性評價”。政府一旦背負這種否定性的道德評價，其直接后果就是導致人們對政府的不信任。二是在政府及其工作人員引領下構建一個崇尚生產安全、健康食品的社會風尚。一個可以信賴的責任政府，必定是能夠樹立一種以公共利益為依歸的社會正義精神，并在涉及食品安全領域發揮必要的啟發和引領作用的政府。實踐中，我國食品安全問題之所以頻頻發生，與政府及其工作人員的道德責任意識缺失息息相關。首先表現在某些地方政府盛行一種狹隘的發展觀，為了地方財政或地方GDP，把經濟增長視為發展的全部，面對本地食品生產企業的違規違法行為，總以保護經濟增長為由而施之庇護。其次是行政執法人員道德責任觀念淡薄，無視民眾利益，變手中的權力資源為自我效益的最大化利用；踐踏行政倫理和道德底線，放縱食品生產中的違規違法行為，甚至與不良食品從業者合謀以求得一己之利。政府狹隘的發展觀和執法者的道德缺失不僅破壞了基本行政倫理道德，還造就了一股為謀求本位利益而漠視他人生命健康之社會風氣。因為“可以說，對社會道德秩序的破壞，影響力最大，波及面最廣的莫過于政府權利的濫用和腐敗，它不僅可能敗壞社會風氣，而且可能扭曲社會的道德心理、道德意識、道德判斷和道德評價機制”[9]。因此，在食品安全監管中，政府有義務阻止道德衰落；政府執法部門應該秉持基本的人道關懷去為民眾食品安全負責，并去積極弘揚和建立一種健康的、有益的食品生產風尚。需要說明的是，在食品安全的監管中，政府除承擔道德責任外，必須承擔的政治責任。所謂政治責任，是指政府及其執法人員行使行政權時因違反其政治義務而向選民（人民）承擔的政治上的否定性后果。行政問責制是這種否定性后果的主要追究制度。對這種否定性后果的承擔上往往是行政首腦或直接責任人員喪失行使政治權力的資格。要求政府及其行政執法人員承擔政治責任，旨在要求其強化政治敏銳性，將關涉人民生命健康的食品安全置放于政治的高度來細化管理，嚴格執法。追究政府官員的政治責任是現代民主政治的內在要求，民主的基本原則是主權在民，政府權力的行使必須回饋和反應公民的意志。因為在一個實行民主政治的國家，只有遵循國家服務于公民而不是公民服務于國家，政府為人民而存在而不是相反時，才有民主制度存在[10]。在民主政治體制中，政府及其組成人員應該具備對選民負責的政治品格。在食品安全監管中，能夠切實的代表人民利益，為人民負責，就是講政治的表現。政府能及時制定符合民意的調控政策和法律制度，并保證其執行人員能貫徹執行，是政府政治責任落實的表現。反觀我國的某些地方政府，行政本位主義觀念極為嚴重，在這種觀念下，一方面，食品安全監管中表現為權力過分集中，行政首長一言堂導致部門其他有監管職責的主體人浮于事，缺乏監管積極性，也不愿履行職責；即使有些監管權也缺乏監管創造能動性，也不愿意進行食品安全監管的技術革新[11]。另一方面，一些地方政府自覺充當本地域內食品行業的政治保護傘。出于財政增收和可支配收入增長的本能，政府忽略或放縱食品企業短期不合理擴張中的安全隱患，甚至通過各種手段為企業創造條件，提供便利。還有一些政府，由于面對一些諸于就業壓力大、失業增多、治理成本高等治理困境，也對本區域食品企業放任甚至暗中保護。而企業的本性決定其也會利用各種手段俘獲政府，為其謀取利益尋求合法性依據。在政企合謀下，所有的道德底線和政治責任意識都被統統拋棄。

食品安全監管中政府法律責任的考察

我國現行食品安全領域中政府的法律責任，主要規定在《食品安全法》第95條、《產品質量法》第65條、《進出口商品檢驗法》第38條和《生豬屠宰管理條例》第31條之中。這些條款所規定的責任承擔主體都是針對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行政執法人員；責任承擔方式也主要是記大過、降級、撤職或開除等行政處分，當然，也有規定對構成犯罪的依法追究刑事責任。但縱觀這些法律法規，在食品安全監管中政府責任的規定呈現如下缺陷。雖然政府承擔的責任最終還是要轉移到具體的執法工作人員身上，但政府還依然應該是問責的客體。作為機關法人，政府是能夠以自己名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。在西方國家，當議會對政府提出不信任案時，采取的倒閣可以看作是政府承擔責任的最后方式。在我國的食品安全法律法規中，大部分條文都僅僅規定政府監管部門及其工作人員的責任。《食品安全法》雖然有規定“縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他責任人員，給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”但可以看出，其苛責對象依然是主管人員或直接責任人員，對于政府應該承擔何種責任并沒提及。當前，依法行政，建設法治政府是我國政府改革的目標，政府只有積極承擔責任才能展現一個法治政府、責任政府的形象。可以看出，在以《食品安全法》為代表的我國食品安全領域中行政主體或監督主體承擔責任的標準采取過錯責任原則，這就縮小了行政執法人員的責任范圍。實踐中，食品安全監管執法人員可能是因為主觀上疏忽或不作為導致食品安全事故的發生，也有可能是因為客觀上的違法行為而致。僅僅依據過錯責任原則顯然難以完全追究監管執法人員的責任，反而弱化了他們的責任意識，為他們推脫責任“網開一面”。相比之下，我國《國家賠償法》中采取違法原則較之先進，違法原則不需考慮監管主體或其工作人員在實施監管過程中的主觀狀況如何，只需看其行政行為是否違法，以此作為其擔負責任的依據。在責任承擔方式的規定上，《食品安全法》、《產品質量法》等相關法律法規，都明確的規定了食品安全監管者違法行政要承擔懲罰性的后果，即行政處分。食品安全監管者多大是公務員，所以，一旦他們在食品安全監管中違法行政，就應該在行政組織內部依法承擔相應的行政處分，是行政法治原則的基本要求。但是，對于食品安全監管者是否應該承擔補救性后果——行政賠償卻沒有規定。而且，在現實的食品安全監管領域會出現各種復雜行政違法與不當行為，如果僅僅給予其行政處分顯然不能很好的抑制和規范監管者的行政行為，不利于落實監管者的應該承擔的責任。在我國，行政法律法規的程序規定大多與實體規定混在一起。多年來，學術界一直在研究制定一部統一的行政程序法，以保證行政行為的合法有序與正當，但始終沒能如愿[12]。在食品安全監管領域的法律中，對監管主體及其責任人員的責任追究程序更是缺失。即使有個別國務院的行政規章，如國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》，雖然是關于事故調查程序的特別規定，卻也沒有就事故處理的具體程序做出規定。缺失責任追究程序的規定，凸顯了我國在食品安全領域的法律法規的不足，遺失程序正義的精神。

食品安全監管領域政府責任的落實

致力于改善民生、保障民生是我國政府正積極籌建的基礎性工程，治理食品安全是保障民生的重要內容，也是一個責任政府的應有之義。在食品安全領域政府責任的落實應該從以下幾個方面著手。加強道德教育關鍵在于強化食品安全監管者堅守公民生命健康權利至上價值觀念，不斷的對食品安全監管者的進行道德教育，強化其道德責任意識，構建崇尚人文關懷的道德文化氛圍，使食品安全監管者樹立一種自我約束的道德規范。黑格爾曾極力主張對政府官員進行道德教育，他說，為了使大公無私、奉公守法及溫和敦厚成為一種習慣，就要進行直接的倫理教育和思想教育[13]。無疑，對食品安全監管者進行道德教育，提升其道德素質，不僅可以強化其履職履責，還可以進一步帶動全社會形成共同的理想信念和道德規范，這正是政府承擔道德責任的重要形式。當前，在我國對政府官員追究政治責任的制度主要是行政問責制。行政問責制作為政府回應民主政治的訴求和責任政府理念的實體表現形式，雖然獲得了我國政府的高度重視，但是還處于初建階段，相關制度還不完善。目前我國還沒有統一的原則性行政問責法律，通常所見的只是省、市政府規章，不僅其法律位階低，而且在問責主體、問責內容、問責程序等均有差異。無法發揮實際的威懾和教育作用。一個全面的、完整的行政問責制度才能保證行政問責的有效性和公正性。姜民安教授認為，非制度化、非規范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們在其任職崗位上謹慎從政。因此，要完善政府責任，促進食品安全監管者，包括領導職官員在食品安全決策和履職過程中以人為本，以公民生命健康安全和公共利益為重，而不是以GDP增長和提高自己政績為重，防止重大食品安全事故發生，必須建立和完善制度化的行政問責制，以此強化監管者的政治責任。具體而言，首先應通過法律法規和執法慣例確立政治責任問責標準；其次，應通過改革和完善人大的質詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規范政治責任問責的形式和程序[14]。食品安全監管者責任機制的實現是實體規范和程序規范的統一。所以，在實體法層面上，首先要完善食品安全監管中政府責任的對象及其職責內容。現代政府是責任政府，行政監管問責的對象不僅僅是政府工作人員，政府同樣也是問責對象，這有利于強化集體責任意識，樹立政府的公信力。其次，確立違法原則作為政府及其工作人員法律責任的承擔依據。擴大其承擔責任的范圍，促使其在食品安全監管者謹慎執法、不濫權、不惰政、不失職、不瀆職。再次，完善責任追究程序，盡快將食品安全執法程序納入法治化軌道。明確責任承擔主體、追究責任的形式、內容等，從而保證行政機關依法實施食品安全執法監督，預防和減少食品安全事故的發生。