穿黃河工程是南水北調東線控制性工程。工程穿越山東泰安、聊城兩市，涉及到黃委與地方水管部門管轄范圍，受社會環境影響因素多，地質條件復雜，建設周期長，且穿黃北區工程實行施工期委托管理制，投資包干使用。以上工程特點決定了穿黃北區工程投資控制管理工作存在諸多困難。

1影響投資控制管理的關鍵因素

1.1建設周期長

2004年，穿黃河工程初設報告編制工作完成；2007年水利部對初設報告進行了批復；2007年底到2008年陸續完成各標段的招標工作；2011年底完成主體工程施工。由于建設周期長，建設期間受國家宏觀經濟的影響，原材料、人工等基礎價格大幅度上漲，造成建設資金緊張。同時，由于各種原因造成的工期延長，也不可避免地增加了建設費用。

1.2責任主體投資控制目標不一致

穿黃河工程分為南北區工程。根據國家發展改革委對可行性研究報告的批復精神，穿黃北區工程實行委托管理制。項目法人（南水北調山東干線有限責任公司）負責可行性報告、初設以及施工圖階段等前期工作，從自己利益角度考慮，要求設計方削減概算，變更設計，以節省投資，并要求穿黃北區建設管理局（以下簡稱建管局）盡可能地加快施工進度。建管局負責招標階段以及施工期間的建設管理，在投資包干使用的前提下，對工程的質量、安全、進度負直接的責任。在各建設階段的責任主體投資控制目標不一致情況下，建管局面臨巨大的投資控制壓力。

從1990年3月19日上海證券交易所成立開業到2004年末，經過10多年的發展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經從最初的地區性市場迅速發展成為有一定規模的全國性市場。上市公司數量不斷增加，結構有所改善；市場規模不斷擴大，直接融資功能進一步增強；投資者開戶數不斷增加，機構投資者比重不斷提高；證券公司、會計師事務所、律師事務所、證券投資咨詢機構及其從業人員也不斷增加。我國的證券監管對證券市場的發展起到了重要的引導、推動和促進作用。并且，隨著證券市場的發展，證券監管體系也逐步建立。

但與此同時出現的情況是：上市公司經營業績普遍滑坡，“一年績優、二年績平、三年ST、四年PT”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續惡化與中國宏觀經濟持續走好形成了鮮明的對比。各類違法違規現象增多，造假欺詐、內幕交易、股市操縱、購買審計與審計舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機心態參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監會最新數據顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現最好時)，市價總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經達到近400億元。而與此同時，中國經濟迅猛發展，國際化程度日益提高，企業的再融資需求旺盛。越來越多的優秀大型企業，尤其是作為國家重要戰略資源的優質上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數據說明，發展和完善證券監管體系已經成為我國證券市場和國民經濟發展無法回避和亟待解決的關鍵問題。然而，在理論界和證券業界的大多數政策建議都集中在提高監管能力、拓展監管權限和擴大監管機構規模等方面。筆者認為，政府證券監管職能的轉變，才是目前完善我國證券監管體系的關鍵。

1我國證券監管的過度集權

我國股市的市場管理體制自20世紀90年代末期以來向證券監管部門集權的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個最需要創新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發展的規則主導權，成為整個股市監管體系的一個“一線監管單位”，它的市場組織功能已經基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經營。

其實，這并非當初的本意在上個世紀9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報價系統)和NET(全國電子交易系統)，以及1993年8月l8日試運行的淄博證券交易自動報價系統。當時的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實行由當地政府主管、理事會實際管理的模式。這些不同的交易系統的出現，很適合中國多層次經濟結構的狀況。

一、我國保險投資證券化的發展現狀

基于保障保險資金安全和保險市場穩定的考慮，1995年《中華人民共和國保險法》規定保險資金不得入市或進行其他風險投資，導致大量保險資金處于閑置或半閑置狀態。自1996年開始，迫于通貨緊縮及其預期的壓力，中央銀行連續8次降息，保單預定利率與投資收益率之間出現倒掛，形成嚴重的“利差損”，承保利潤大幅度下滑，導致保險業陷入經營困境甚至可能發生償付能力危機。[2]雖然政府多次調整保險資金投資方式，但仍無法真正解決利率下調給保險公司帶來的壓力，不得不另辟蹊徑，借道證券市場提高保險投資收益，以投資利潤彌補承保虧損。1999年10月，保監會出臺《保險公司投資證券投資基金管理暫行辦法》，保險資金被允許以投資證券投資基金的形式間接入市，保險投資證券化在制度層面正式啟動。隨后，保監會于2003年5月、2004年7月先后《保險公司投資企業債券管理暫行辦法》和《關于保險公司投資可轉換公司債券有關事項的通知》，保險資金得以全面進入債券投資領域。2004年10月，保監會和證監會聯合《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》，保險機構投資者被允許自行從事或者委托符合規定的機構從事股票、可轉換公司債券等股票市場產品交易，保險資金獲準直接入市。

隨著投資渠道的不斷拓寬和投資比例的不斷放開，保險投資證券化的優勢逐漸凸顯。在被喻為保險業“基金年”的2000年，全國保險業累計投資證券基金134億元，平均收益率高達12％。2004年至2010年8月，保險機構共實現投資收益8859.9億元，年均投資收益率超過5％，基本達到資產負債相匹配。保險投資收益的提高，使保險公司的償付能力大幅度提升，有效化解了歷史“利損差”問題。①但是，我國證券市場存在產品結構比較單一、投機性氣氛濃厚、市場波動較大等問題，再加上保險市場專業人才的缺乏和資產管理水平偏低，保險資金的入市也給保險業發展帶來了不穩定因素。2011年前三季度，受上證A股指數和上證企債指數下跌的影響，保險投資虧損嚴重。據安信證券估算，截至2011年第三季度末，僅“三大保險巨頭”（中國人壽、中國平安、中國太平洋保險）的投資浮虧合計已超過600億元。②而投資浮虧的直接后果就是保險公司償付能力的降低，繼而影響保險市場的穩定。如何對保險投資證券化實施有效監管，隔離證券市場與保險市場的風險傳染，從而實現保險投資安全性、流動性與盈利性的協調，一直是監管部門關注的重點問題。

二、我國保險投資證券化的法律監管及其困境

（一）監管體制層面：分業監管體制下金融機構之間監管協調機制形同虛設由本文可知，我國保險投資的證券化緣于保險公司彌補“利損差”、提高償付能力的需求，是以保險公司的合作需求而展開的保險與證券的互動，具有明顯的保險主導性。[3]相應地，在現行分業監管體制下，我國保險投資證券化的法律監管也基本由保監會主導，證監會很難參與其中。自保險資金獲準入市以來，保監會和證監會僅就保險資金直接入市聯合過《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》和《關于保險機構投資者股票投資交易有關問題的通知》，明確證監會對保險機構投資者股票投資交易行為的監管權限，并未涉及保監會與證監會的協調與合作機制。雖然全國人大在2009年修訂的《保險法》第158條規定保監會應與其他金融監管機構建立監管信息共享機制，但并未明確具體的制度安排，缺乏可操作性，致使保監會與證監會之間的監管協調機制形同虛設。

（二）監管制度層面：過度管制與監管不足的矛盾導致保險投資安全性、流動性與盈利性不相協調囿于保險業起步較晚、風險管控能力偏弱以及證券市場發展不成熟的現狀，我國在保險資金投資方面比較謹慎，注重保險投資的安全性，強調在風險可控的前提下利用證券市場提高投資收益率，逐步推進保險投資的證券化。而我國金融監管體制的行政強制色彩，則使保險投資證券化監管在制度層面上存在著過度管制與監管不足的矛盾：一方面是行政管制導致保險投資收益率低下和監管成本高企，另一方面是監管手段落后無力應對日益復雜的金融風險。具體表現為：

對外投資是企業發展壯大的重要經營管理活動，一旦投資失誤將給企業帶來巨額損失，一直以來備受監管部門和社會各界關注。國資委作為國有企業的出資人代表，一直立足于使投資監管的方法、手段和重點不斷與國有企業的功能定位相適應，國資人忠誠履職、砥礪前行，投資監管工作呈現出勇敢面對問題而積極尋找對策、逐步完善的良好局面。

投資監管工作的經驗總結

一是，偏離主業投資極有可能導致投資失敗。有些企業抑制不住多元化發展的投資沖動和急于做大做強的冒進情緒，屢屢涉足非主業投資。湖南省屬國企非主業的投資曾一度達到了總投資的40%左右，房地產、金融證券投資占到了總投資的70%，而對企業長遠發展起重大作用的戰略性新型產業項目的投資只占重點項目的13%。這種盲目的非主業投資失敗的居多，不但造成巨大的投資損失，而且嚴重腐蝕了企業領導干部。如，某電氣制造企業在主業發展資金嚴重不足情況下投資幾個億進行房地產開發，結果是在當時房地產“想虧損都難”的市場行情下，出現了巨額虧損，企業董事長也栽了進去。為此，湖南省國資委成立以來的，一直強調企業應以戰略發展規劃為引導集中主業進行投資，盡量不投資或減少對非主業對投資，并設定了一條非主業投資不得超過20%的紅線。二是，企業董事會必須承擔投資責任。國資委堅持貫徹落實企業的投資自主權，但同時強調企業董事會的投資主體責任，從成立伊始，就提出要建立投資失誤責任追究制度。2015年，湖南省國資委提出了對董事會違反國家有關法律法規、投資論證不科學不充分、對項目實施監督不到位導致嚴重后果等5項行為追究董事會以及董事的個人責任；對不按董事會決議、省國資委相關審查意見實施投資項目，造成損失等4項行為，追究總經理及相關責任人員的責任。2017年，湖南省國資委旗下某企業董事長因違規投資造成損失，給予撤銷黨內職務、行政撤職的處分，總經理給予嚴重警告處分并免職，相關人員也予以追究刑事責任。鐵腕追責，毫不留情，起到了很好的警示作用。三是，加強了項目事中及事后監管。一是，注重發揮黨組織的功能和作用。2017年，根據關于加強國有企業黨的建設的講話精神，湖南省國資委在全國首開先河，通過章程明確黨組織在在投資管理中的責任，使黨組織內嵌入公司治理機制之中。二是，通過項目清理、重點項目效能督查等方式，對項目進行及時評價和糾偏。如，2014年湖南省國資委對“十二五”時期以來啟動的項目進行了一次全面清理，涉及18戶監管企業，清理項目總數350個，涉及的計劃投資額達到1186億元；清理發現存在各類問題和風險的項目117個，分類進行了通報批評、公開提醒、書面提醒、口頭提醒等處理，并要求企業進行整改。此舉引起了不少企業的震動，大大強化了企業的出資人意識、風險意識、章程意識和程序意識，促進企業提高了投資管理的水平。

處理好投資監管工作的三大關系

一是，國企使命與多元化發展的關系。指出，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國地重要支柱和依靠力量。在發展社會主義市場經濟的過程中，國有企業具有天然的使命與擔當，其發展壯大必須緊密圍繞國家戰略、緊緊依靠主業，根據自己的核心競爭能力進行多元化發展。各守一方、各立奇功。并非依靠資金和政策優勢，進行市場投機，賺取超額利潤。二是，投資風險的客觀存在與有效防控的關系。風險是目的和結果之間的不確定性。導致投資風險的因素很多，如政府政策的變化、管控措施的不到位、重要物質生產資料的價格變動等等。因此，投資風險是客觀存在、不可避免的。在投資監管中，我們不可因噎廢食，渴望成為投資風險的絕緣體，徹底消滅投資風險。因為投資存在風險，而不敢投資、畏懼投資，導致投資監管過嚴、過細，使企業喪失投資的積極性，喪失發展壯大的機遇。對待投資風險的關鍵，應是引導企業對風險進行評估、監測，及時識別風險、控制和化解風險。三是，尊重企業投資主體地位與加強監督的關系。從經濟學的角度來看，國資委作為出資人與國有企業的董事會本質上是委托的關系。國資委的成立，通過一系列產權制度的改革，改善所有權虛置、鏈條過長等體制弊端，使國有企業真正成為市場主體，改善了內部經營機制、釋放了經營活力。但委托人之間仍然存在信息不對稱，仍然有通過加強監督防范人道德風險的內在要求。

未來國有企業投資監管的改革建議

近年來，我國經濟在“走出去”戰略的帶動下，對外投資呈現出迅猛發展的可喜局面，國有礦產企業對外投資也正在朝著符合中國經濟整體發展需要的方向發展。本文結合當前國有礦產企業對外投資監管現狀，提出要加速建立和完善相應的法律政策，不斷強化服務意識，提高企業認知投資風險的意識，進一步強化監管機制并設定審查制度，切實讓企業的資產保值增值。

1國有礦產企業對外投資監管現狀和問題

結合過去十年內的中國企業對外直接投資，麥肯錫在《中企跨境并購袖珍指南》對公開信息較為完整的500多宗交易進行研究分析，發現新世紀以來，能源類的投資項目收益最差。在對外投資交易中，涉及投資自然資源共有217宗，占總數的43%，所占份額超過對外投資總額的一半以上。分析這200余宗自然資源投資，可以看到絕大多數發生在價格飆升期間，特別是在金融危機爆發前達到最高點。由于金融危機的爆發，大宗商品價格持續回落，剩余的20%投資就發生在其剛剛開始回落的三年內，自以為能夠抄底，但是大宗商品價格目前依然維持在低點，造成了投資虧損。據麥肯錫研究發現，其中84%交易(占總交易額的89%)的平均虧損為期初投資的10%。我國國有礦產企業對外投資風險來源多種多樣，既有可能是因為國有企業錯綜復雜的產權關系，也有可能是因為對于國際市場運作的不熟悉;既有缺乏市場化運作經驗，也有面臨雙重法律政策環境的影響;既有自然災害以及恐怖襲擊等的沖擊，也有國際關系變化或戰爭沖突等意外發生。經過梳理，本文認為國有礦產企業對外投資監管主要存在以下問題:(1)法律缺位。目前，仍然沒有《境外投資條例》的相關立法，依靠行政部門的規章制度和管理辦法來監管，隨意性較大，增加了企業決策風險。《中央企業境外投資監督管理辦法》是我國目前最為系統的一部專門規范國有企業對外投資的部門規章。此管理辦法從監管體系建設、境外投資事前、事中、事后管理，風險管理、責任追究六個方面完善中央企業境外投資的監督管理體系。但其依舊只是國資委的部門規章制度，無法適應海外投資復雜的形勢，也不能有效協調各方利益，難以處理政出多門等現實性問題。沒有以法律形式明確規定對外投資的準入、企業行為規范、責任追究等方面內容，不能為企業利益提供有效保護，更談不上指導企業進行對外直接投資。(2)信息不對稱。政府與企業間信息不對稱問題，不僅困擾著政府的高效監管，也阻礙了企業自身發展。信息的不對稱會導致不法企業利用監管者對其行為事前無法預測、事中無法監督、事后無法驗證和處理，從而引發“道德風險”。從外部監管部門和審計部門來看，應不斷監督企業對所披露信息的真實性、可靠性。因為，對企業披露的財務信息進行分析和做出投資決策，是投資者進行投資的主要信息來源。企業披露的財務信息質量越高，投資者能利用到的信息就會更加真實和有效，從而在投資決策時也往往更有效，也有利于企業投資效率的提高。因此，對企業披露的會計信息的相關性、可靠性和真實性等，外部監管部門和審計部門應不斷加強監管與管理，同時，對于企業為了獲得投資者高估值而對報表進行粉飾的行為，要加大懲罰力度。(3)部門間缺乏協調監管。目前，對外直接投資已經由審批制改為備案制，但是由管項目轉變為管資本的過程中，對于外匯的支配仍然分屬于國家發改委、外匯管理局、財政部等多個部門。它們各司其職，共同為企業走出國門把關，但是也造成了很多職能的重疊與空白，這使各部門傾向于審批利益最大化，而對于投資損失的責任則互相推卸。另外，名義上由商務部對外投資與合作司負責受理和服務企業對外投資活動，但是其行政級別不夠，無法形成部門間的協調與管理。對外投資與合作司負責具體項目和日常事務，發改委負責制定相關戰略和方針，可是在具體問題上雙方難以理清界限，未能形成統一的集中管理;官本位意識還比較強，不能主動服務投資企業，相關的咨詢、擔保、信息提供等中介服務缺失;在同一監管體系中，上下級之間缺乏溝通交流，上級對下級掌握的資產信息掌握不實，不能有效的指導服務。

2國有礦產企業對外投資監管對策

2．1加快建設和完善法律法規制度體系。(1)盡快形成系統的對外投資法律法規。為了促進國有礦業企業對外直接投資健康有序，使海外投資政策適應國內外投資形勢的發展，有必要制定一部統一的《海外投資法》，規范明確審批備案、風險控制、監管控制、外匯使用管理等，考慮相應的國際投資法律制度，特別是目前已經締結或參加的國際條約。同時，要加大追責力度和執行剛性，進一步完善監督和管理的法律規范，為有法可依、執法必嚴提供前提。如《中央企業境外投資管理辦法》中的部分條款在具體執行時存在處罰規定過于籠統，缺少可操作性，違法行為懲處力度不大，違規和犯法的風險成本較小的問題。(2)深化改革和配套相關制度保障。首先要進一步深化國有礦產企業改革，建立分對象審批制度。要強化對國有礦產企業的監管力度，國有企業應該恢復審批核準制，非國有企業可以采用登記備案制度;其次，加強國際投資保護，建立海外投資擔保制度。隨著“走出去”的企業逐漸增多，對外投資面臨的風險種類和概率也逐漸增大，海外投資保證制度可以為投保企業提供相應的保證或保險。在承保的政治風險發生時，投保企業可以向保險機構申請補充其遭受的損失;其三，建立分行業、分地區國有礦產企業監管制度和分級監管制度。即在既符合本行業的監管制度、也符合不同東道國的監管制度下，分行業、分投資地區進行監管。而建立分級監管制度，可以有效避免因監管混亂而背離監管初衷，并明確規范監管機構以及相應權限。2．2進一步推進政府監管服務體制改革。(1)建立專門的對外投資管理機構。通過建立海外投資監管機構，與東道國簽訂雙方協議，規范監管范圍、具體環節、終點防控、監管措施等細則，形成制度化的體系，可以更有效的履行監管職能，協調、對接、控制風險。另一方面，可以現場查看海外投資企業在當地的運營情況，為每家海外資產企業建立獨立檔案，適時匯總綜合分散信息，定期向國內監管機構匯報，形成綜合信息監管，從而對海外企業實施高效的監督與管理。(2)構建完善的咨詢服務體系。當前，我國自己的國際投資顧問機構力量還比較薄弱，成立一家中國自己的國際投資顧問機構迫在眉睫。該機構的設立，有利于為我國海外投資企業提供第三方的獨立服務;有利于擺脫對國際投行和評級公司的依賴，減少投資風險;有利于為國內監管機構提供決策支持服務，把好國際投資項目的各種關口。同時，要充分發揮海外華人的作用，有效整合海外華人資源，進一步優化中國企業的海外投資能力，引導對外直接投資企業遵守中國及東道國地區的法律法規，實現與當地的法律和經濟規律的順利對接。(3)加強對外投資人才隊伍建設。進一步加大政府或第三方機構對跨國投資人力資源的開發力度，一方面健全和完善人才的培養機制，建立國家高級技術人才、管理人才的人才庫。另一方面大力提高人才待遇，鼓勵人才回流，激發優秀人才的創新動能，打造穩定擴容、高效優質的海外投資人才隊伍，實現高端人才的建設和培養。2．3完善國有礦產企業治理結構與風險控制。(1)建立對外直接投資企業行業監管協會。建立行業監管協會，實現雙向共同監管企業海外投資，建立重大事項報告制度，由內而外相互作用，切實規避出現重大風險。其重要作用在于，通過明確行業監管協會的監管職責與權限范圍，可以有效整合行業信息系統，實現搜集、整理、匯總行業內部的分類信息，為風險評估和預判提供有效的依據。(2)規范對外投資企業財務管理。國有礦產企業必須高度重視財務制度的建設，正視不同國家之間會計準則與稅收制度的差異，在制定會計規范時要充分結合公司和兩國實際，統一指導公司的會計處理，切實強化財務管理，掌握工作的主動。同時，在財務人員等配備上，在條件允許的情況下，應實現隊伍管理，定期組織學習交流培訓等，實現財務會計處理的一致性。在充分利用海外原有財務人員等前提下，應加強本企業財務人員的培養，最后實現熟悉當地法律法規、業務精通、溝通良好的財務人員派駐，實現現場控制管理。(3)健全企業內部監管體系建設。完備的監管體系能夠為企業提供良好的保護，切實避免損失。國資委《中央企業境外投資管理辦法》第二章中，明確了企業境外投資管理制度，并要求相應管理制度在企業內部建立健全后，經董事會審議通過后報送國資委。有效的事前防控風險的措施能規避對外投資風險，從企業內部第一道關口就發現危機、處理危機。

參考文獻:

[論文關鍵詞]公共投資；投資項目；項目監管；目標模式

[論文摘要]隨著我國現代化建設的持續發展，公共投資建設的規模越來越大。但是長期以來，由于經濟管理部門把主要精力放在項目的立項審批和投資分配方面。對建設項目的外部制約和監督管理尚不夠重視，直接影響了公共投資的效率。有必要探索如何建立起一套比較完整、規范的項目監管模式。保證項目建設能夠實現預期的目標，并充分發揮公共投資的最大效益。

我國現代化建設持續發展，公共投資建設的規模越來越大。但是長期以來，經濟管理部門往往把主要精力放在項目的立項審批和投資分配方面，因此，對建設項目的外部制約和監督管理不夠重視，使政府遭受巨大的損失，公共投資沒有得到應有的回報。因此，在深化改革中研究這一問題具有緊迫意義。本文探索如何建立起一套比較完整、規范的項目監管模式。正確發揮政府在市場經濟條件下有效行使對項目的監管職能。以保證項目建設能夠按照預期的目標和規范的程序，保質保量地實施完成，使公共投資產生最大效益。

一、我國公共投資監管狀況分析

隨著我國投融資體制改革的不斷深化，國家對公共投資項目制定了具體規定和實施辦法。采取了一系列強化監管的政策措施。但是，由于各種原因，我國的公共投資監管模式還存在諸多問題。下面從公共投資的監管機構、監管隊伍、監管方式、監管內容等方面對我國公共投資監管狀況進行分析。

(一)我國公共投資監管的機構設置

一、財政投資評審在加強政府投資管理和控制

方面發揮了重要作用近年來，河北省各級財政部門充分利用投資評審手段，對加強政府投資的管理和控制進行了積極探索和實踐。一是擴大評審范圍，努力實現政府投資全覆蓋評審。一些市縣將評審范圍擴展到所有財政性資金安排的項目、政府融資平臺融資項目和電力、電信等壟斷行業或部門，有的甚至擴大到了全部上級投資項目以及通過BT等現代融資方式建設的項目，避免了政府監管職能缺位、空位。二是前移評審關口，努力實現政府投資全過程評審。將評審工作的重心轉移到預算評審、標底評審、變更評審，著力強化項目建設資金的事前、事中控制，建立了政府投資項目全過程評審控制模式。三是把握關鍵節點，努力實現政府投資全方位評審。市縣都結合本地實際，在項目管理和資金監管的結合點上找準突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關鍵控制環節，實現政府投資全方位評審。四是建立標準體系，對政府投資項目實行標準化控制。一些市評審中心通過網上、電話、產地和實地等各種詢價方法，建立了材料價格信息系統，實時跟蹤材料價格市場變化情況，達到“合理、低價”、動態管理、動態監控的目的。還有一些市結合工作實際建立起一套科學、合理的投資標準化體系，涵蓋了建筑、市政、園林、安裝等專業，在預算項目庫和投資決策中對項目造價進行控制。經過多年的努力，財政部門利用投資評審加強對政府投資的管理和控制取得了顯著成績。一是節約了大量政府投資。2010年、2011年，全省投資評審總額均超過了千億元，分別為1084億元和1135.96億元，審減額分別達到了137億元和271.82億元。投資評審節支增效作用十分顯著。二是對政府投資實施了有效管理和控制。對預算、結算、決算等政府投資的關鍵環節實施全過程評審，對工程招投標的標的和變更等與投資相關的重點環節實施重點監控，對工程合同實施服務性審查，使納入評審范圍的項目投資規模更加科學合理，財政投資評審工作在許多市縣已經成為政府投資管理必不可少的關鍵環節和重要手段，財政部門在政府宏觀管理中的地位和作用得到了進一步加強。三是投資評審的服務功能得到進一步加強。當前縣區級投資管理機制與政府投資爆發性增長不相適應的矛盾十分明顯，許多縣區把財政投資評審作為項目管理的主要工具，實施了全方位管理服務。財政評審在政府投資管理中的及時跟進和補位，加強財政部門作用的同時，在實踐中不斷完善了財政投資評審服務政府投資決策、服務財政中心工作、服務部門項目管理的“三服務”功能。目前，全省財政投資評審工作雖然取得了跨越式發展，但發展很不平衡：一是伴隨政府投資的爆發性增長，財政部門相應的管理機制建設落后，很多地方政府投資管理處于“缺位”和“空位”狀態，即使評審工作搞得好的地方，針對政府投資的管理體系也需要健全，少數地方也出現了多頭管理、難以形成合力的苗頭傾向。二是工作開展不平衡，評審工作搞得好的市評審總量是評審工作起步晚、進展慢的市評審總量的七八倍，差距很大。機構和人員建設跟不上政府投資規模的增長，如石家莊市評審中心人員達到77人，而許多市縣區評審中心只有幾個人，全省還有近30%的縣區沒有評審機構。三是評審職能拓展還有很大空間。

二、加強財政評審，促進政府投資監管的政策建議

在河北省投資主導型經濟發展階段、政府投資爆發性增長時期，財政部門應有效利用財政投資評審手段，使投資評審節減政府投資、控制債務規模、服務項目管理的功能發揮出來，通過對政府投資實施有效監管，使財政部門在政府管理體系中承擔起出資人的監管職責，建立政府投資管理的長效機制。

（一）服務預算管理，深化評審機制改革

1.圍繞預算執行全面推行工程量清單、招標控制價評審、變更審查。在項目實施過程中，各級財政部門要進行工程量清單、招標控制價和項目變更的評審，資金撥付實行先評審、后撥款，實時監管項目投資變動情況。對建設項目因變更申請財政追加投資的項目，先進行評審、后安排投資。2.因地制宜地進行決（結）算評審。結合當地實際，在項目管理和資金監管的結合點上找準突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關鍵控制環節。3.利用財政投資評審手段為政府投資管理提供服務。政府投資管理薄弱的地方，財政投資評審機構可以通過招標文件審查、合同審查、對重點項目派駐管理人員、參與重大工程技術管理過程，實施現場監管等方式，為政府投資管理提供全方位服務。

摘要：山西省投資項目在線審批監管平臺覆蓋全省、市、縣三個不同的行政層級，同時和中央平臺對接貫通，實現了對山西省內所有非涉密項目的在線受理和全程監管，有效地提高了行政審批效率，實現了投資管理方式的創新。文章主要介紹了山西省投資項目在線審批監管平臺的主要功能，以及平臺建設的重要意義，并對平臺的進一步完善提出建議。

關鍵詞：山西省；投資項目；在線審批

“互聯網+政務服務”就是應用互聯網思維和資源，實現政務服務的創新。“互聯網+政務服務”讓政務服務更快捷、更有針對性，同時也讓政府的服務過程公開透明，便于廣大公眾監督。山西省發展和改革委員會作為全省的投資主管部門，深刻領會黨中央、國務院對于審批制度革新的重要指示，為改善全省的投資項目審批管理模式，牽頭建設了山西省投資項目在線審批監管平臺，山西省經濟信息中心具體負責運行維護。山西省投資項目在線審批監管平臺正是山西省在新時期對電子政務的全新嘗試，通過“互聯網+政務服務”，壓縮審批時間，激發各市場主體的活力，促進經濟健康發展。

一、山西省投資項目在線審批監管平臺簡介

山西省投資項目在線審批監管平臺是部署在全省電子政務外網上的在線服務平臺，其建設內容包括在線審批監管平臺、在線審批監管平臺門戶網站、數據交換平臺、信息資料庫、基礎設施、與其他系統對接以及相應的標準規范等。全省所有非涉密的項目都要通過該平臺申報，在限定的時間內實現在線辦理，辦理過程實時呈現在公眾和監管者面前。平臺由兩個系統組成，其一是網上辦事大廳，為項目申請人提供項目申請的提交、在線查詢等系列服務；其二是網上聯合審批系統，各級審批部門的工作人員利用該系統開展各項業務工作。在平臺建設過程中，山西省經濟信息中心與發改、經信、規劃、建設等項目主管部門積極溝通對接，推動各縣區、市有關部門及時制定推進方案，落實牽頭部門和責任人員。平臺建設充分利用了省電子政務外網連接部門多、連接范圍廣的優勢，快速搭建了在線平臺的網絡通道，實現“橫向到邊”、“縱向到底”的要求。目前，全省涉及省級聯合審批的相關部門已全部接入。山西省內各個層級的投資主管部門和行業主管部門，需要其審批、核準、備案的非涉密項目都要納入平臺管理。平臺上線之前是項目申請人從項目申請到竣工驗收，需要持各類資料到各個行政審批部門辦理手續，現在這些程序全部從線下轉移到了線上，實現數據跑路，而非讓群眾跑腿。全省的投資項目在線審批監管平臺還實現了和中央平臺的對接。一些項目國家相關部門需要在地方辦理部分事項，地方部門就可以在線提交重要信息，通過平臺推送至中央，極大地提高了辦事效率。全省投資項目在線審批監管平臺于2017年2月1日正式運行。橫向聯通中央平臺和全省11市、119縣及17個開發區近2500個單位。截止2017年年底，平臺一共受理各類項目申報27515項，其中審批項目5991個，核準類項目1126個，備案類項目20398個，總投資29227.33億元；第一產業占比25%，第二產業占比45%，第三產業占比30%。省發展改革委作為平臺的主管部門，主要負責主持平臺的全面工作、制訂相關的規章制度。省經濟信息中心主要負責平臺系統建設及運行的技術維護。其他行政審批部門按照各自的權責清單，在法定權限內，于平臺上辦理相關審批事項。

二、建設投資項目在線審批監管平臺的意義

21世紀是綠色的世紀，推進生態文明建設已成為一個重要的時代命題。近幾年隨著國家對林業建設投資的大幅增加，林業建設取得了令人矚目的成就。但如何加強林業項目投資監管，保證林業投資安全有效運行，使林業建設資金發揮最大效益已成為當前的重大課題。由于林業投資活動本身的復雜性和林業部門比較粗放的管理模式，投資監管體系建設仍然滯后于迅速擴大的林業投資規模，林業完全按照市場經濟體制健康有序運行的基礎條件尚不完備，致使林業投資和項目建設領域的監管和預防腐敗工作仍然面臨著嚴峻的形勢。如何加強林業項目投資監管，筆者認為可從以下三方面著手：

一、建立健全項目投資管理規程

隨著國家對林業投資的大幅增加，林業部門對林業項目的投資監管也非常重視。但由于造林工作具有較強的季節性，林木成活和保存受氣候環境、營造質量諸多因素的影響，彈性系數較大，由此形成林業部門比較粗放的管理模式，缺乏科學的行之有效的監管規程，資金投放存在著隨意性。這就給林業項目投資的安全有效運行埋下了不良因素，也使腐敗有了可乘之機。在管理學上有一句名言“：向管理要效益”。林業也需向“管理”要效益——生態效益和社會效益

1.重視項目投資規劃，加強項目跟蹤管理。林業發展規劃是貫徹落實國家林業建設方針、實現林業建設目標的宏偉藍圖，也是國家投入林業建設資金的科學依據。而林業建設項目的投資規劃是實現林業規劃目標，完成林業資金投入的具體步驟，又是考核林業建設資金投入效益的基礎環節。加強林業建設資金監管，首先必須重視林業建設項目的投資規劃工作，其建設項目，必須嚴格界定在國家林業發展規劃的框架之內。其次，批準立項投資的建設工程項目，在項目實施前，組織監管人員到施工現場進行實地監測，確保計劃目標和實際施工任務相一致，從源頭遏制項目交叉重復，弄虛作假，虛報冒領國家投資問題的發生，并改革過去項目實施完成組織驗收為分階段驗收，確保林業建設資金的安全有效運行。

2.嚴格遵守林業項目投資的項目法人責任制，建設監理制，合同制，項目招投標制。對林業項目投資，要按規定執行林業項目投資的項目法人責任制，合同制，項目招投標制，屬于林業生態建設工程和林產工業工程建設的，還要實行建設監理制。項目承擔單位要嚴格按照該“四制”組織實施林業項目工程，使項目投資在“陽光”下有效運行。

3.嚴格竣工驗收。對林業項目，特別是營造林項目，要嚴格實行檢查驗收制度，并以驗收結果作為資金撥付和項目績效評價的重要依據。檢查驗收單位根據下達投資的項目建設內容、承擔單位上報備案的項目規劃和實施方案進行檢查驗收。對營造林面積、造林合格率、成活率重點進行檢查，并出具由驗收單位蓋章驗收人簽字的驗收報告，誰驗收誰簽字誰負責。把每一次檢查驗收關把好。

摘　要：本文旨在通過分析近年來政府投資項目的管理現狀，提出目前監管體系中存在的主要問題，明確項目監管中法制化、規范化的發展方向，從而進一步規范和改進政府投資項目行為，保障項目質量安全，提高資金運用效率，推進廉政建設。

關鍵詞：政府投資;工程建設;監督管理

一、政府投資項目監管中存在的問題及原因

從近幾年查處的違法違紀案件中查擺的問題來看，工程建設領域仍是腐敗現象的高發易發區。政府投資項目監管工作仍存在著漏洞和薄弱環節，主要表現在以下幾個方面：1.法律法規不夠健全。雖然我國出臺了工程建設領域的諸多法律法規和配套制度，但是有些很難落到實處。有些法律法規原則規定多，具體細則少；禁止規定多，配套罰則少；違法規定多，認定辦法少。同時在實際的監管過程中行政監管手段相對有限，對串標圍標和資質掛靠等現象處于查證難、認定難、處理難的困境。串標人或者掛靠單位之間一旦因相互利益關系建立攻守同盟，常規的調查手段很難取證和認定。即使認定，處罰手段少，力度小，相對于工程項目建設的巨大資金而言，企業違法成本非常低，在當前社會誠信體系尚不完善的情況下，有些企業缺少自律，盲目追求利益，造成建設市場混亂，串標圍標和資質掛靠等違法行為依然頻頻出現。2.部分領導違規干預。從各級紀檢檢察機關查辦的工程領域重大案件中可以看出，領導干部違規插手干預工程建設的情況屢有發生。有的領導干部面對誘惑，放松了自我要求，把黨和人民賦予的權力當做滿足私欲的手段，插手工程建設領域經濟活動，利用職務上的便利為不法商人牽線搭橋，以此謀取私利；有的領導干部缺乏正確的政績觀，背離了科學發展觀的精神，在項目建設過程中違背客觀規律搶進度，壓縮項目前期工作時間，導致可行性研究不夠充分，勘察不夠細致、設計不夠深入、在未辦理相關審批手續的情況下開工建設，造成后期大量的工程變更，使監管工作陷入被動的局面，嚴重損害了人民群眾的利益。3.行業水平良莠不齊。部分企業置企業誠信不顧，通過投機取巧、弄虛作假等手段謀求利益，建筑行業誠信缺失主要表現在：（1）有的建設單位拖欠施工單位工程款、施工單位拖欠農民工工資等行為。（2）有的項目層層分包，管理人員不到位，組織混亂。（3）有的項目建筑材料以次充好，偷工減料，造成質量安全隱患。隨著建筑行業蓬勃發展，除了傳統的施工企業，也衍生出許多提供相關服務的中介企業。建筑行業中介機構種類繁多，包括建設監理、造價咨詢，招標、項目代管、土地評估，環境評估，工程審計等各個方面。目前我國中介行業入行門檻低，配套制度建設還不成熟，服務水平良莠不齊、魚龍混雜。中介不中的問題突出，主要表現在：一是委托方。中介企業是為委托方服務的，當委托方提出一些不合理要求時不敢拒絕，沒有保持中立的立場。二是中介自身。中介從業人員利用委托方賦予的權力，向和自己有利益關系的相關單位和企業變相輸送利益，為自身謀取不正當利益。4.項目組織管理薄弱。有些建設單位管理人員和業主代表管理經驗不足，對項目建設過程中存在的隱蔽性強、情況復雜的深層次問題，缺少辨識能力和處理手段，有時會被施工單位或監理單位蒙蔽。雖然目前也引入了國際先進的項目代管機制，邀請了很多業內技術力量強的工程咨詢服務機構為政府投資項目提供代管服務和技術支持。但是從目前運行的情況來看，并沒有取得預想的效果。有些代管企業用建設單位賦予的權利謀取自身利益，為建設單位的服務存在不到位、不充分的現象。另外，項目組織結構過于冗長也不利于工作的有序開展和指令傳達，造成工`程建設效率低下。項目代管在國際上是一種成熟的管理模式，但在我國尚處于起步階段，配套的行業監管制度和約束機制還不成熟，代管單位承擔的責任和義務不明確，工作內容和程序也不盡相同，履行職責的隨意性較強，監督缺少抓手和手段。

二、吳江區政府投資項目監管的實踐與探索

隨著區域經濟的快速發展，城市生活水平的日益提高，為滿足廣大群眾日益增長的物質文化需求，加快推進“樂居吳江”建設，我區以公共基礎設施、社會公益事業等領域為重點，不斷加大政府投資力度。同時加強對政府投資項目的監管，從制度建設、規范管理、資金運用、監督問責等方面著手，促進政府投資項目建設權力運行公開化，資金運用合理化，建設行為透明化，監督管理法制化。1.多方監督并舉確保責任落實。我區建立健全了政府投資項目的領導體系和工作機制，各部門各司其職，領導牽頭，齊抓共管，確保責任落實。區人大、政協、紀檢監察等部門就工程建設領域的各個方面開展全面督查，對工程建設決策行為、管理行為、執法行為中的違規違紀現象進行查糾，把“工程優質、干部清廉”的要求落實到每一項工作中，貫穿于建設全過程。2.推進誠信建設規范市場運行。為增強工程建設相關主體的信用風險意識，確立誠信為本的經營理念，整頓和規范建設市場秩序，2013年，我區制定了《吳江區政府投資工程建設項目誠信保證金制度實施辦法》和《吳江區建設工程招標投標嚴重不良行為懲戒實施辦法》。通過經濟手段和行政手段對相關企業的不誠信行為進行制約，確保工程建設領域的正常秩序。標后管理是誠信體系建設的重要抓手，是相關職能部門對項目確定中標人后的延伸跟蹤監督工作。標后管理包括對合同訂立、合同變更、施工分包、設備采購、人員到位、施工行為、工程進度、工程安全、工程質量、資金運用等內容的監督管理。標后管理運用明察暗訪、日常檢查等手段，對發現的企業不良行為勒令其限期改正，根據規定給予通報、扣分、暫停投標資格等相應行政處罰，并對其不誠信行為進行公示。3.完善財經制度嚴控資金運用。2014年，我區《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，對政府投資項目的計劃管理、變更管理、資金管理、建設管理等方面提出了明確的規定和要求，進一步保障政府投資項目的規范化運行。同時，為約束項目管理費用，我區《關于明確吳江區政府投資項目建設單位管理費和代建費標準的通知》，規范建設單位和代建單位管理支出的范圍和標準。近年來，吳江區財政局評審中心逐步建立和完善了項目評審制度。項目評審，即財政局通過自有力量、購買中介機構專業化服務、邀請行業內專家做顧問等方式，對項目建設全過程進行全方位的評審。分為概算評審、標底評審、變更評審、結算評審、全過程評審五個方面，覆蓋了項目從立項直到竣工驗收的全過程。項目全過程評審有助于提高項目投資的全局性，提供項目決策的依據，保證項目建設的科學性；有助于合理控制項目造價，推動項目建設精細化，確保投資性價比；有助于廉政監督更深一步，從資金運用角度發現問題，確保權力規范運行。隨著政府對民生項目的投資力度逐年加大，評審項目的數量和金額也逐年遞增。目前，全過程評審的做法在吳江區東西快速干線工程、勝地生態公園等幾個試點項目上取得了一定的效果，有效地控制了項目的投資規模，降低了項目建設成本，節省了財政資金支出。我區于2005年出臺《吳江市政府投資項目審計監督管理辦法》及《市政府重點建設項目跟蹤審計實施辦法》，跟蹤審計制度在我區已實行將近十年，通過前移審計監督關口，實施源頭把關，在監督財政資金的管理使用、促進國家有關政策的貫徹落實、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用，取得了顯著的成效。2012年至今，我區開展跟蹤審計項目84個，項目金額105億元。同時，為了提高政府投資項目監管實效性，保障相關規章制度執行到位，根據《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，結合政府投資評審制度，我區啟動建設政府投資項目監管平臺。目前吳江區政府投資項目監管平臺建設正在有序推進中，通過項目管理、項目評審、中介監管、信息公開等板塊的建設完善，旨在深入監控項目建設每一個步驟，有效控制各風險環節，推進項目規范化管理。4.運用三位一體監督中介領域。面對如雨后春筍般成立的各種中介企業，我區運用政府監管、協會自律、社會監督三位一體的監管模式，對中介行業進行整頓治理和規范管理。（1）加強政府監督管理。吳江區行政服務局成立中介機構監督管理科，負責對我區中介機構的監督和管理。以《吳江市中介機構管理辦法》和《吳江市中介機構信用評價管理辦法》為基礎，進一步深化細則，完善制度，強化長效管理。通過聯合財政局、審計局、國土局、住建局等單位，對造價咨詢、土地評估、招標等工程建設相關中介機構進行信用評價及考核。同時我區積極開展中介行業服務品牌創建工作。（2）發揮行業協會作用。通過制定完善本行業職業準則、執業規范和獎懲規則等制度，加強行業自律監督手段。通過制度對違規的中介機構或執業人員進行業內處理，規范中介執業行為。（3）強化社會輿論監督。2011年我區建立了中介機構監管網，旨在進一步公開中介執業行為和誠信情況，強化社會和輿論監督，督促企業注重自身信譽度的提升。