摘要：本文通過(guò)分析傳統(tǒng)行政行為分類(lèi)的缺陷，提出普遍性行政措施的概念，并對(duì)其特征及其與具體行政行為、抽象行政行為的差異進(jìn)行理論闡述。并認(rèn)為，對(duì)普遍性行政措施的訴訟，是我國(guó)行政訴訟在目前憲政框架下最有可能實(shí)現(xiàn)的一種突破。

關(guān)鍵詞：普遍性行政措施、具體行政行為、抽象行政行為、可訴一

一直以來(lái)，筆者在所從事的行政審判司法實(shí)踐中，對(duì)涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)的規(guī)定，不對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行審查，而只對(duì)行政機(jī)關(guān)“在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”*1進(jìn)行合法性審查。這一作法的理論背景源于學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為的一種分類(lèi)，即以行政行為對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認(rèn)為，凡是行政機(jī)關(guān)就不特定的事項(xiàng)，針對(duì)不特定對(duì)象實(shí)施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)，針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這種為指導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)行政行為的某些特征而作出的學(xué)理分類(lèi)，未畢就是實(shí)踐中人們對(duì)行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類(lèi)不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標(biāo)志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區(qū)。正如有的學(xué)者所指出：“在行政訴訟實(shí)務(wù)中，按照傳統(tǒng)行政法學(xué)所提供的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)一個(gè)行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況。”*2在國(guó)外，雖然由于各國(guó)憲政體制不同，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)架構(gòu)其司法審查體系。法國(guó)行政法劃分行政審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有二個(gè)，一個(gè)是形式的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政審判只限于行政機(jī)關(guān)的行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，不在行政審判范圍之內(nèi)。另一個(gè)是實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即在行政機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)，進(jìn)一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*3.在德國(guó)，行政行為僅是“行政活動(dòng)”的一種，盡管在二戰(zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期，“行政行為不僅是允許提起撤銷(xiāo)訴訟的前提，而且是允許進(jìn)入行政訴訟程序的前提”。*4但自1960年《聯(lián)邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不重要了。美國(guó)對(duì)行政行為亦未作嚴(yán)格界定，在司法審查的實(shí)踐中，也都以列舉和描述方法來(lái)確定應(yīng)受司法審查行為的范圍，規(guī)定除法律排除司法審查及對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當(dāng)然，美國(guó)法官也會(huì)遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對(duì)于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態(tài)度，即避免對(duì)行政行為下一個(gè)抽象的定義，而是對(duì)每個(gè)案件進(jìn)行具體的分析，并考察行政機(jī)關(guān)的行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，是否影響當(dāng)事人的權(quán)利和利益。只要行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，法院就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的可能途徑。”*5無(wú)論如何，美國(guó)研究行政行為的立場(chǎng)和方法對(duì)我們具有很好的啟發(fā)，那就是在學(xué)術(shù)目的與實(shí)際應(yīng)用發(fā)生沖突時(shí)所采取的實(shí)用主義立場(chǎng)。

具體行政行為作為我國(guó)行政訴訟受案范圍的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)），從其定義可以看到其調(diào)整的對(duì)象限于特定的事項(xiàng)和特定的人，只要行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)事務(wù)作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時(shí)即具有訴訟救濟(jì)權(quán)。而抽象行政行為的調(diào)整對(duì)象則限于不特定的事項(xiàng)和不特定的人，對(duì)這類(lèi)行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過(guò)訴訟而只能通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督糾正其不合法性。問(wèn)題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個(gè)概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實(shí)踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類(lèi)，都顯得勉為其難。如，交警在某些區(qū)域?qū)嵤┑慕煌ü苤菩袨椋R時(shí)劃定某個(gè)區(qū)域?yàn)闊熁ū袢挤艆^(qū)，縣政府為修道路而規(guī)定全縣農(nóng)民每人須繳十元筑路集資款，交通部門(mén)決定在某段公路設(shè)置收費(fèi)站等等。這些行為共同的特征就是并不針對(duì)特定的人但針對(duì)特定的事項(xiàng)，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車(chē)輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。在交通管制施行的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，所有的人員、車(chē)輛都須服從交警的指揮，否則將受到處罰。交通管制總是與一些具體的事項(xiàng)相聯(lián)系，如發(fā)生“重大災(zāi)害事故”，或者“緊急治安事件”等，只有特定的事項(xiàng)出現(xiàn)，交警才可能采取法律所規(guī)定的管制措施，因此，這種措施是針對(duì)特定事項(xiàng)而采取的。但是，在管制現(xiàn)場(chǎng)的受該管制措施約束的人的數(shù)量是不確定的，似乎象是針對(duì)一般人的抽象規(guī)則。那么，這是一種什么性質(zhì)的行政行為呢？這種行政行為在德國(guó)行政法上被稱(chēng)為“一般命令”，“一般命令原則上適用與普通行政行為相同的規(guī)定，也適用一些特別的規(guī)定：當(dāng)局可以不必聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要條件。”*6，在德國(guó)人看來(lái)，一般命令與行政行為不同，但并不妨礙公民對(duì)一般命令提起撤銷(xiāo)訴訟。我國(guó)行政法理論中沒(méi)有“一般命令”概念，筆者將這種行政行為稱(chēng)之為普遍性的行政措施，這個(gè)概念的法律依據(jù)有：《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第1款：國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第51條第1款：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，決定和命令——。”普遍性行政措施在行政執(zhí)法中一般表現(xiàn)為命令、通知、通告、布告、決定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、決定都是普遍性的行政措施。

提出普遍性行政措施概念，意味著拋開(kāi)具體行政行為與抽象行政行為的簡(jiǎn)單劃分，真正將這種行政行為放在現(xiàn)實(shí)而不僅是理論的框架下進(jìn)行考察，使人們可以更多地從權(quán)利救濟(jì)的角度而不僅是理論演繹去論證行政行為的可訴性。

二

本文作者：胡彩萍潘擁軍工作單位：山東省第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院

開(kāi)采總量與強(qiáng)度控制（1）開(kāi)采總量控制。確定預(yù)期性總量調(diào)控指標(biāo)，已提交儲(chǔ)量的東營(yíng)區(qū)中心城區(qū)、河口區(qū)城區(qū)、孤島地區(qū)地?zé)崽飪?nèi)，同一熱儲(chǔ)全部地?zé)峋觊_(kāi)采指標(biāo)總量不得大于地質(zhì)報(bào)告已批準(zhǔn)的允許開(kāi)采總量。東營(yíng)區(qū)中部地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于7．02×104m3／d，東營(yíng)組地?zé)崴_(kāi)采量不大于7．84×104m3／d；河口區(qū)城區(qū)地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于2．95×104m3／d；孤島地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于3．024×104m3／d，寒武－奧陶系地?zé)崴_(kāi)采量不大于0．26×104m3／d；仙河鎮(zhèn)地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于1．34×104m3／d；東營(yíng)港地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于2．50×104m3／d；東營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)地?zé)崽镳^陶組地?zé)崴_(kāi)采量不大于2．70×104m3／d，東營(yíng)組地?zé)崴_(kāi)采量不大于1．80×104m3／d，地?zé)衢_(kāi)發(fā)單位年開(kāi)采規(guī)模不低于1萬(wàn)m3。（2）保護(hù)性限量開(kāi)采。地?zé)衢_(kāi)采單位或者個(gè)人按時(shí)將本年度開(kāi)采計(jì)劃及上年度開(kāi)采報(bào)表報(bào)市國(guó)土資源主管部門(mén)。市國(guó)土資源主管部門(mén)根據(jù)區(qū)內(nèi)熱水儲(chǔ)量和現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)量，核定年度開(kāi)采指標(biāo)。超計(jì)劃開(kāi)采的，對(duì)超采部分依據(jù)水溫和用量加倍征收資源補(bǔ)償費(fèi)。（3）地?zé)峋_(kāi)采強(qiáng)度控制。國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)不同熱儲(chǔ)，合理確定井位和井距，優(yōu)化開(kāi)采井布局。單井地?zé)崴畬?shí)際開(kāi)采量小于其允許開(kāi)采量，控制水頭下降速率。核定單井熱水開(kāi)采量上限，力求同一熱儲(chǔ)地?zé)崴_(kāi)采量在平面上相對(duì)均衡，避免由個(gè)別地?zé)峋_(kāi)采過(guò)大形成局部深大漏斗。地?zé)豳Y源開(kāi)采規(guī)劃分區(qū)依據(jù)東營(yíng)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，結(jié)合地?zé)豳Y源分布特點(diǎn)、勘查程度、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開(kāi)采條件，劃為東營(yíng)區(qū)中心城區(qū)、河口區(qū)城區(qū)、孤島－仙河鎮(zhèn)和東營(yíng)港區(qū)4個(gè)地下熱水重點(diǎn)開(kāi)采規(guī)劃區(qū)。每個(gè)區(qū)內(nèi)規(guī)劃其開(kāi)發(fā)范圍、布井原則、利用熱儲(chǔ)目的層位、地?zé)峋钚【嗟取?．3合理利用原則（1）堅(jiān)持科技進(jìn)步與創(chuàng)新，推廣應(yīng)用新的技術(shù)工藝，重點(diǎn)是熱泵、熱交換器、地板輻射取暖技術(shù)和材料的研究與應(yīng)用，促進(jìn)地?zé)峒夹g(shù)產(chǎn)業(yè)化。（2）根據(jù)不同熱儲(chǔ)的水質(zhì)、溫度、水量等特性，擴(kuò)展開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，豐富利用模式。城區(qū)及城鎮(zhèn)的辦公區(qū)、商貿(mào)區(qū)和居民集中居住區(qū)發(fā)展供暖兼洗浴模式。東營(yíng)區(qū)城區(qū)、河口區(qū)城區(qū)在地?zé)岵膳A(chǔ)上，開(kāi)發(fā)洗浴、療養(yǎng)與娛樂(lè)模式。城鄉(xiāng)結(jié)合地帶著重發(fā)展洗浴與療養(yǎng)兼種植與養(yǎng)殖模式。（3）地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)遵循地?zé)峁帷燄B(yǎng)或洗浴→種植、養(yǎng)殖→休閑娛樂(lè)或其他梯級(jí)開(kāi)發(fā)流程，走綜合型、集約型開(kāi)發(fā)道路，提高地?zé)崂眯屎途C合利用水平。地?zé)豳Y源利用率每年提高1～2個(gè)百分點(diǎn)，2015年不低于65％，2020年達(dá)到70％以上。1．4典型示范工程建設(shè)建立3處以梯級(jí)開(kāi)發(fā)、利用模式和地?zé)峄毓唷h(huán)境保護(hù)各為特點(diǎn)的綜合利用示范工程。工程建設(shè)從地?zé)豳Y源梯級(jí)開(kāi)發(fā)、利用模式的多樣化、地?zé)嵛菜毓嗷虻蜏剡_(dá)標(biāo)排放、消除熱污染、熱泵技術(shù)應(yīng)用等方面做到高起點(diǎn)、高層次、高效益、低污染，起到以點(diǎn)促面、全面提高的作用。

地?zé)峄毓嘣囼?yàn)研究重視地?zé)峄毓嘣囼?yàn)研究性工作。2010—2015年在東營(yíng)區(qū)中心城區(qū)完成2組地?zé)嵛菜毓嘣囼?yàn)。2015—2020年在東營(yíng)區(qū)地?zé)崴虚_(kāi)采區(qū)，選擇1～2處作為試點(diǎn)，地?zé)峁┡陂_(kāi)展生產(chǎn)性回灌。回灌熱儲(chǔ)目的層為館陶組或東營(yíng)組；回灌模式為同層或異層對(duì)井回灌；回灌方法分無(wú)壓回灌和加壓回灌2種。地?zé)醿?chǔ)環(huán)境保護(hù)地?zé)衢_(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，地?zé)峋畬?shí)際開(kāi)采量不得大于批準(zhǔn)的允許開(kāi)采量；地?zé)峄毓嗖捎闷渌毓嗨吹模毓嗨形廴疚锖坎坏酶哂诘責(zé)崴性撐镔|(zhì)含量；石油勘探開(kāi)采以及其他活動(dòng)要防止對(duì)熱儲(chǔ)造成污染和破壞。地?zé)衢_(kāi)發(fā)對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響（1）成立專(zhuān)門(mén)地?zé)衢_(kāi)發(fā)企業(yè)（集團(tuán)）組織，對(duì)地?zé)豳Y源進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和管理，鋪設(shè)地?zé)嵛菜畬?zhuān)用排放管道，以地?zé)嵛菜疄樗唇M織生產(chǎn)性地?zé)峄毓啵裏嵛廴尽⑺镰h(huán)境污染，減弱地面沉降。（2）地?zé)嵛菜畤?yán)禁露天排放，其排放渠道全程密封。提高地?zé)崴菁?jí)開(kāi)發(fā)和綜合利用水平，降低熱棄水排放溫度，消除熱污染。地?zé)嵛菜欧艤囟?015年不高于30℃，2020年不高于25℃。（3）國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)劃規(guī)定井間距及布井原則審批地?zé)峋瑢游粺醿?chǔ)地?zé)峋惶媾帕校缓暧^控制地?zé)崴∷康钠矫娣峙洌瑴p輕不均勻地面沉降。鼓勵(lì)地?zé)衢_(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行地?zé)峄毓啵岣邿醿?chǔ)層水頭壓力，降低地面沉降速率。地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)與治理地?zé)衢_(kāi)采單位或個(gè)人在申請(qǐng)東營(yíng)市地?zé)岵傻V許可證時(shí)，提交開(kāi)發(fā)利用方案和地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。新建地?zé)峋仨毦幹频V山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案。采礦權(quán)人對(duì)與地?zé)衢_(kāi)發(fā)利用活動(dòng)相關(guān)的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)和治理。地?zé)嵛菜幚淼难芯抗ぷ骼孟趟O(shè)備處理地?zé)嵛菜环矫婵山鉀Q其排放問(wèn)題，打破地?zé)衢_(kāi)發(fā)中的瓶頸；另一方面可增加淡水供給，緩解東營(yíng)市淡水供應(yīng)緊張的態(tài)勢(shì)。東營(yíng)市2015年前加強(qiáng)對(duì)地?zé)嵛菜幚淼恼撟C研究。2020年開(kāi)展試驗(yàn)性工作。地?zé)峋O(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)新施工地?zé)峋仨毎惭b監(jiān)測(cè)設(shè)施，對(duì)地?zé)崴_(kāi)采量、水質(zhì)、水溫、水頭壓力進(jìn)行監(jiān)測(cè)。已有地?zé)峋兄攸c(diǎn)地進(jìn)行改造，重點(diǎn)是開(kāi)采總量和強(qiáng)度較大的地區(qū)。規(guī)劃期內(nèi)實(shí)施人工方法為主、自動(dòng)化為輔的監(jiān)測(cè)方式，2015—2020年全面建立網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)快速、科學(xué)管理和決策。

東營(yíng)市地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)利用發(fā)展保護(hù)過(guò)程中應(yīng)促進(jìn)地?zé)崾袌?chǎng)的培育和地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為打造地?zé)崾痉冻堑於己没A(chǔ)。因此東營(yíng)市地?zé)嵋?guī)劃實(shí)施要與國(guó)家《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》相結(jié)合，相互促進(jìn)，互為支撐。（1）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督和監(jiān)察，并將執(zhí)行情況列為國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)督的重要內(nèi)容。同時(shí)利用電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、畫(huà)報(bào)、公益廣告等媒介及“地球日”、“土地日”、“環(huán)境日”和全民普法日，多渠道、多方式加強(qiáng)宣傳。（2）完善行政審批、監(jiān)督制度，推進(jìn)依法行政，規(guī)范地?zé)衢_(kāi)采審批、行政處罰等行政行為。加大對(duì)違反法律、法規(guī)和規(guī)劃頒發(fā)開(kāi)采許可證行為的查處力度，地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)與保護(hù)措施、開(kāi)發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境評(píng)價(jià)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理方案的審查、采礦權(quán)的審批及年度開(kāi)采指標(biāo)的核定，必須以規(guī)劃為依據(jù)。（3）嚴(yán)格實(shí)行地?zé)衢_(kāi)采市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)地質(zhì)勘查單位和社會(huì)各界積極進(jìn)行商業(yè)性參與；采礦權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌等方式依法有償取得；充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，積極培育二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

健全東營(yíng)市地?zé)岬V業(yè)權(quán)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)和資源集約化開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)思想與目標(biāo)；從東營(yíng)市資源開(kāi)發(fā)總量、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、地?zé)峄毓唷⑻岣呃寐省h(huán)境保護(hù)等方面制定了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施；解決了制約東營(yíng)市地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，為政府主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理提供了重要依據(jù)。

摘要：本文通過(guò)搜集我國(guó)1996-2019年生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，分析了生活性服務(wù)業(yè)政策演變趨勢(shì)以及生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展政策措施協(xié)同對(duì)于生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響。結(jié)果表明：政策總效力逐年在不斷提高，政策數(shù)量在不斷增加；部門(mén)之間協(xié)同程度不斷增強(qiáng)，由單個(gè)部門(mén)頒布政策向多部門(mén)協(xié)同頒布轉(zhuǎn)變；政府政策措施以引導(dǎo)措施和行政措施為主；人事措施、財(cái)政措施、行政措施、金融措施與引導(dǎo)措施的協(xié)同，引導(dǎo)措施、金融措施與行政措施的協(xié)同對(duì)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用。最后針對(duì)存在的問(wèn)題，提出了促進(jìn)我國(guó)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：生活性服務(wù)業(yè)；政策演變；政策協(xié)同；回歸分析模型；政策量化文獻(xiàn)綜述

國(guó)外學(xué)者Libecap于1978年最早開(kāi)始嘗試對(duì)礦產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行量化研究，政策法規(guī)的內(nèi)容越具體詳細(xì)，分?jǐn)?shù)就越高。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策也進(jìn)行了量化的研究。曹堂哲、崔楚虹（2019）整理了1985-2017年國(guó)家層面的PPP政策文件，運(yùn)用內(nèi)容分析法，建立了政策協(xié)同分析“時(shí)間和數(shù)量—政策主體—政策工具”的三維分析框架，提出加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同，平衡政策工具使用比例的建議。筆者在借鑒相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)收集整理我國(guó)1996-2019年間生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，量化分析我國(guó)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的效力、部門(mén)協(xié)同和措施協(xié)同，為促進(jìn)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展提供對(duì)策建議。

生活性服務(wù)業(yè)政策的量化

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源。為了研究生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的演變與政策措施的協(xié)同狀況，根據(jù)政策的可獲得性從萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)中搜集了1996-2019年頒布實(shí)施的全部與生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域密切相關(guān)的國(guó)家層面的政策，篩選出包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、文化部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或聯(lián)合頒布的與生活性服務(wù)業(yè)密切相關(guān)的2052條政策，構(gòu)成本文的研究樣本。（二）量化標(biāo)準(zhǔn)。政府頒布的政策不僅與具體的政策措施有關(guān)，還和政策頒布的主體有關(guān)。有關(guān)政策力度，借鑒張國(guó)興（2017）等關(guān)于節(jié)能減排政策和彭紀(jì)生（2009）等關(guān)于科技創(chuàng)新政策量化研究的方法，依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》，再結(jié)合有關(guān)專(zhuān)家的建議，根據(jù)政策類(lèi)型和頒布政策機(jī)構(gòu)的級(jí)別，賦予政策力度以5、4、3、2、1這五種分值，級(jí)別越高，分值越大。

生活性服務(wù)業(yè)政策演變及協(xié)同結(jié)果分析

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會(huì)使立法出現(xiàn)疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補(bǔ)這些疏漏和空白。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級(jí)以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問(wèn)題尚無(wú)明確規(guī)定，這就給行政司法帶來(lái)了一定的困難，本文擬就此問(wèn)題發(fā)表管見(jiàn)，以供商榷。

人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章

《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。”對(duì)“參照”一詞應(yīng)作何界定，合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件，如何確定規(guī)章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對(duì)“參照”應(yīng)該如何理解

筆者認(rèn)為，所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說(shuō)對(duì)人民法院審理行政案件不具有絕對(duì)的約束，但是，如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義，應(yīng)從以下兩個(gè)方面來(lái)理解：1、應(yīng)當(dāng)從立法的意圖來(lái)理解。憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委和省市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)，但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，甚至還會(huì)出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對(duì)符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，可以作為裁判的依據(jù)，對(duì)不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，可以有靈活處理的余地。2、從規(guī)章的性質(zhì)來(lái)理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機(jī)關(guān)從事行政管理活動(dòng)的一種重要權(quán)能，由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇，制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則，必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，必須在本部門(mén)的權(quán)限范圍之內(nèi)。另一個(gè)方面，如果從語(yǔ)文學(xué)的角度來(lái)理解，“參照”應(yīng)是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡(jiǎn)單合稱(chēng)。

二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件

一直以來(lái)，筆者在所從事的行政審判司法實(shí)踐中，對(duì)涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)的規(guī)定，不對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行審查，而只對(duì)行政機(jī)關(guān)“在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”*1進(jìn)行合法性審查。這一作法的理論背景源于學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為的一種分類(lèi)，即以行政行為對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認(rèn)為，凡是行政機(jī)關(guān)就不特定的事項(xiàng)，針對(duì)不特定對(duì)象實(shí)施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)，針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這種為指導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)行政行為的某些特征而作出的學(xué)理分類(lèi)，未畢就是實(shí)踐中人們對(duì)行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類(lèi)不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標(biāo)志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區(qū)。正如有的學(xué)者所指出：“在行政訴訟實(shí)務(wù)中，按照傳統(tǒng)行政法學(xué)所提供的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)一個(gè)行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況。”*2在國(guó)外，雖然由于各國(guó)憲政體制不同，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)架構(gòu)其司法審查體系。法國(guó)行政法劃分行政審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有二個(gè)，一個(gè)是形式的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政審判只限于行政機(jī)關(guān)的行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，不在行政審判范圍之內(nèi)。另一個(gè)是實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即在行政機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)，進(jìn)一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*3.在德國(guó)，行政行為僅是“行政活動(dòng)”的一種，盡管在二戰(zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期，“行政行為不僅是允許提起撤銷(xiāo)訴訟的前提，而且是允許進(jìn)入行政訴訟程序的前提”。*4但自1960年《聯(lián)邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不重要了。美國(guó)對(duì)行政行為亦未作嚴(yán)格界定，在司法審查的實(shí)踐中，也都以列舉和描述方法來(lái)確定應(yīng)受司法審查行為的范圍，規(guī)定除法律排除司法審查及對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當(dāng)然，美國(guó)法官也會(huì)遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對(duì)于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態(tài)度，即避免對(duì)行政行為下一個(gè)抽象的定義，而是對(duì)每個(gè)案件進(jìn)行具體的分析，并考察行政機(jī)關(guān)的行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，是否影響當(dāng)事人的權(quán)利和利益。只要行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，法院就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的可能途徑。”*5無(wú)論如何，美國(guó)研究行政行為的立場(chǎng)和方法對(duì)我們具有很好的啟發(fā)，那就是在學(xué)術(shù)目的與實(shí)際應(yīng)用發(fā)生沖突時(shí)所采取的實(shí)用主義立場(chǎng)。

具體行政行為作為我國(guó)行政訴訟受案范圍的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)），從其定義可以看到其調(diào)整的對(duì)象限于特定的事項(xiàng)和特定的人，只要行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)事務(wù)作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時(shí)即具有訴訟救濟(jì)權(quán)。而抽象行政行為的調(diào)整對(duì)象則限于不特定的事項(xiàng)和不特定的人，對(duì)這類(lèi)行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過(guò)訴訟而只能通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督糾正其不合法性。問(wèn)題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個(gè)概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實(shí)踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類(lèi)，都顯得勉為其難。如，交警在某些區(qū)域?qū)嵤┑慕煌ü苤菩袨椋R時(shí)劃定某個(gè)區(qū)域?yàn)闊熁ū袢挤艆^(qū)，縣政府為修道路而規(guī)定全縣農(nóng)民每人須繳十元筑路集資款，交通部門(mén)決定在某段公路設(shè)置收費(fèi)站等等。這些行為共同的特征就是并不針對(duì)特定的人但針對(duì)特定的事項(xiàng)，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車(chē)輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。在交通管制施行的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，所有的人員、車(chē)輛都須服從交警的指揮，否則將受到處罰。交通管制總是與一些具體的事項(xiàng)相聯(lián)系，如發(fā)生“重大災(zāi)害事故”，或者“緊急治安事件”等，只有特定的事項(xiàng)出現(xiàn)，交警才可能采取法律所規(guī)定的管制措施，因此，這種措施是針對(duì)特定事項(xiàng)而采取的。但是，在管制現(xiàn)場(chǎng)的受該管制措施約束的人的數(shù)量是不確定的，似乎象是針對(duì)一般人的抽象規(guī)則。那么，這是一種什么性質(zhì)的行政行為呢？這種行政行為在德國(guó)行政法上被稱(chēng)為“一般命令”，“一般命令原則上適用與普通行政行為相同的規(guī)定，也適用一些特別的規(guī)定：當(dāng)局可以不必聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要條件。”*6，在德國(guó)人看來(lái)，一般命令與行政行為不同，但并不妨礙公民對(duì)一般命令提起撤銷(xiāo)訴訟。我國(guó)行政法理論中沒(méi)有“一般命令”概念，筆者將這種行政行為稱(chēng)之為普遍性的行政措施，這個(gè)概念的法律依據(jù)有：《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第1款：國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第51條第1款：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，決定和命令——。”普遍性行政措施在行政執(zhí)法中一般表現(xiàn)為命令、通知、通告、布告、決定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、決定都是普遍性的行政措施。

提出普遍性行政措施概念，意味著拋開(kāi)具體行政行為與抽象行政行為的簡(jiǎn)單劃分，真正將這種行政行為放在現(xiàn)實(shí)而不僅是理論的框架下進(jìn)行考察，使人們可以更多地從權(quán)利救濟(jì)的角度而不僅是理論演繹去論證行政行為的可訴性。

二

關(guān)于行政措施的定義，《法學(xué)詞典》有這樣的表述：行政措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)和履行國(guó)際條約所采取的具體辦法和步驟。*7以筆者理解，該定義應(yīng)當(dāng)包含三層意思，第一層含義指法律、法規(guī)中直接規(guī)定的并由行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定相對(duì)人行使的措施和辦法。如，土地管理法規(guī)定土地行政主管部門(mén)對(duì)非法占用的土地上新建的設(shè)施可以采取“限期拆除”的行政措施。這是一種具體行政行為。第二層含義指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、法規(guī)而制定的規(guī)范性文件。如，重慶市政府制定的《關(guān)于建立行政許可、審批、登記設(shè)置制度的通知》。這是一種抽象行政行為。第三層含義指行政機(jī)關(guān)就某一特定事項(xiàng)所作出的能產(chǎn)生普遍效力的行政行為。如，行政機(jī)關(guān)為保護(hù)森林資源而采取的季節(jié)性封山措施。這種措施是行政機(jī)關(guān)因具體的事由而對(duì)不特定的人所采取的臨時(shí)性、處理性行政行為，這是一種普遍性的行政措施。可見(jiàn)，普遍性行政措施是一種區(qū)別于具體行政行為和抽象行政行為之外的行政行為。它與前者的區(qū)別在于：具體行政行為只對(duì)特定的人產(chǎn)生約束力，而普遍性行政措施并不針對(duì)特定的人，它對(duì)所有人都具有普遍約束力。具體行政行為的適用范圍應(yīng)是可確定的，如果在行政行為在作出的一定時(shí)間內(nèi)這個(gè)適用范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，那么，也不能算是具體行政行為。如果將抽象行政行為進(jìn)一步劃分為行政立法和制定規(guī)范性文件的行為的話(huà)，普遍性行政措施與之區(qū)別在于：行政立法的依據(jù)是憲法和法律，所制定的規(guī)范性文件，屬于法的淵源，可以成為法院審理案件的依據(jù)。而制定普遍性行政措施的依據(jù)除了憲法和法律，還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章甚至命令、決定等，在淵源上不屬于法的范疇。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件主體廣泛，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有規(guī)范性文件的制定權(quán)，這是行政職權(quán)的天然體現(xiàn)。而制定行政措施的主體則嚴(yán)格由法律規(guī)定，僅限于國(guó)務(wù)院及各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其所屬部門(mén)，省會(huì)市和較大的市人民政府及其所屬部門(mén)，其他設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市、縣人民政府。在內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)較籠統(tǒng)，內(nèi)容豐富，而普遍性行政措施規(guī)定的事項(xiàng)單一，權(quán)利義務(wù)明確。在產(chǎn)生法律效果的方式上，規(guī)范性文件并不直接對(duì)人產(chǎn)生法律效果，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)一般需要另一行政行為的中介，因?yàn)橐?guī)范性文件本身不具執(zhí)行力。而普遍性行政措施能直接設(shè)立、變更和消滅不特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，相對(duì)人如若不履行該行政行為所規(guī)定的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為或不應(yīng)當(dāng)作為而作為，將面臨行政機(jī)關(guān)的處罰和制裁。需要指出的是，普遍性行政措施許多時(shí)候在形式上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，但并不意味所有的規(guī)范性文件都具有可裁判性，譬如，規(guī)范性文件中的行政解釋性文件*8、行政指導(dǎo)性文件等就與行政行為意義上的規(guī)范性文件有區(qū)別。因此，筆者不贊同那種籠統(tǒng)要求將規(guī)范性文件納入司法審查范圍的說(shuō)法。

由此，筆者將普遍性行政措施定義為：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府為了實(shí)施法律，執(zhí)行政策或上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議或命令，在法定權(quán)限內(nèi)就特定事項(xiàng)規(guī)定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力的辦法和手段。代之以現(xiàn)行法律用語(yǔ)就是“行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”。行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)將之類(lèi)同與制定行政法規(guī)、規(guī)章一樣的抽象行政行為排除在法院受案范圍之外，顯然有失周密。最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》在對(duì)“具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行解釋時(shí)，使用了“對(duì)象不特定”“可反復(fù)使用”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但筆者在司法實(shí)踐中感到，靠這兩標(biāo)準(zhǔn)大致區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為尚可，但要將“具有普遍約束力的決定、命令”從各種“具體”和“抽象”的行政行為中區(qū)分出來(lái)實(shí)在困難，因此，必須重新確定普遍性行政措施的法律特征，這種特征既不能套用抽象行政行為的特征，也不應(yīng)是具體行政行為特征和抽象行政行為特征的簡(jiǎn)單相加，而應(yīng)是該行政行為所獨(dú)具。筆者以為，具體性、臨時(shí)性、處理性是普遍性行政措施獨(dú)具的特征：所謂具體性，主要指事項(xiàng)的特定性（個(gè)別性）而不是人的特定性（可確定性）。即普遍性行政措施在一個(gè)具體事項(xiàng)中確定行政主體與不特定行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系，是將行政法律規(guī)范具體化和付諸實(shí)施的形式之一。行政立法規(guī)定的事項(xiàng)在內(nèi)容上比較全面和系統(tǒng)，一般不會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)個(gè)別事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。如國(guó)務(wù)院頒布的《婚姻登記條例》，它調(diào)整公民、組織有關(guān)婚姻登記管理的一切行為，故該條例不具具體性。但如果某有權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)定，凡每周五來(lái)婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記的男女將因機(jī)關(guān)內(nèi)部學(xué)習(xí)而不予登記，這就有了具體性，這個(gè)具體性是因特定事項(xiàng)而產(chǎn)生的。德國(guó)聯(lián)邦法院在一個(gè)與防止傷寒傳染病流行有關(guān)的禁售令判決中對(duì)作為一般命令的禁售令這樣描述道：“禁售令的對(duì)象是具體的實(shí)際事務(wù)，一個(gè)具體的瘟疫流行危險(xiǎn)，禁售令僅限于對(duì)這個(gè)事務(wù)的處理，——有一點(diǎn)是正確的，即在禁售令的時(shí)候，禁售的對(duì)象范圍并不是準(zhǔn)確確定的。”*9在人的個(gè)體性與事項(xiàng)的個(gè)別關(guān)系上，德國(guó)法院認(rèn)為事項(xiàng)的個(gè)別性起主導(dǎo)作用。

主要內(nèi)容：必要性原則是一項(xiàng)重要的行政法原則，它以“最小侵害”作為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，確立起一套相對(duì)清晰的審查標(biāo)準(zhǔn)，并把最終確定排他性手段的權(quán)力賦予司法。也正因?yàn)槿绱耍匾栽瓌t的適用引發(fā)了許多理論和實(shí)務(wù)操作中的困境。許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家在為這些困境深感憂(yōu)慮的同時(shí)，逐漸發(fā)展出一系列解決困境的法解釋技術(shù)。正視這些困境并積極探索可行的解決方法，對(duì)于一直以來(lái)整齊劃一地對(duì)必要性原則給予褒獎(jiǎng)的我國(guó)行政法學(xué)界，具有一定的緊迫性。

關(guān)鍵詞：必要性原則比例原則最小侵害近年來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)必要性原則的討論呈現(xiàn)不斷升溫的趨勢(shì)，[1]援引必要性原則作為判決依據(jù)的司法經(jīng)驗(yàn)獲得了積累，[2]甚至行政機(jī)關(guān)自身也提出了受必要性原則約束的一些實(shí)質(zhì)性要求。[3]然而，對(duì)于必要性原則的司法適用可能引發(fā)的諸多理論和實(shí)務(wù)操作中的困境，卻沒(méi)能得到應(yīng)有的重視。這勢(shì)必阻礙必要性原則（比例原則）在我國(guó)司法審判中的功能的進(jìn)一步發(fā)揮。從許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，它們?cè)跒檫@些困境深感憂(yōu)慮的同時(shí)，正逐漸發(fā)展出一系列解決困境的法解釋技術(shù)。正視這些困境并積極探索可行的解決方法，對(duì)于一直以來(lái)整齊劃一地對(duì)必要性原則給予褒獎(jiǎng)的我國(guó)行政法學(xué)界，體現(xiàn)出一定的緊迫性。一、最小侵害基準(zhǔn)：價(jià)值與困境的同源必要性原則，也被稱(chēng)為最溫和手段原則[4]、最少侵害原則[5]、不可替代性原則[6]，在英語(yǔ)世界國(guó)家，亦被稱(chēng)為最小限制手段原則（theless-restrictivealternativeprinciple）[7]、最不激烈手段原則（theleastdrasticmeans）[8]、最少不利手段原則（theleastadversealternativeapproach）[9]、最小強(qiáng)制手段（theleastintrusivealternative）或者最小負(fù)擔(dān)手段原則（theleastonerousmeasure[10]，leastburdensomealternatives[11]）。在美國(guó)法的判例與理論中，還有一些概念也類(lèi)似地表達(dá)了同樣的要求，例如：合理手段（thereasonablealternative）[12]、管制精確性（precisionofregulation）[13]或者必要性（necessity）[14].從行政法層面[15]看，必要性原則指的是“如果對(duì)于既定的目標(biāo)，有多種相同有效的手段，政府必須選擇對(duì)個(gè)人自由限制最小的手段。”[16]也有學(xué)者將其內(nèi)涵表述為：“如果還有對(duì)個(gè)人利益限制更小的可替代的措施，政府就不應(yīng)采取現(xiàn)有的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的合法目的。”[17]其作用在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在裁量范圍內(nèi)有多種可以適用的手段時(shí)，它為手段的選擇提供了實(shí)體性的標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，隨著立法授權(quán)理論的發(fā)展及現(xiàn)代行政方式的轉(zhuǎn)變，行政裁量已經(jīng)不僅僅指執(zhí)行性裁量，也包含了立法性裁量。[18]因此，行政法層面的必要性原則，不僅審查特定行政處分中的手段選擇，而且審查行政立法中對(duì)于行政措施的選擇問(wèn)題，正是在層面意義上，美國(guó)學(xué)者斯特洛甫指出，它對(duì)于現(xiàn)代管制國(guó)家就管制政策和管制手段的確定具有十分重要的意義。[19]無(wú)論作為一項(xiàng)獨(dú)立的原則，還是被視作比例原則的重要分支，必要性原則一直承擔(dān)著清晰化行政手段選擇的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的功能。如果說(shuō)普通法上的合理性原則（principleofreasonableness）欠缺相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，從而留給司法裁量的空間過(guò)大；而大陸法系被譽(yù)為帝王條款的比例原則，其中的均衡原則（也稱(chēng)為狹義比例原則）由于涉及公共利益與行政成本等不確定法律概念之間的衡量，因此“無(wú)法構(gòu)成一種精確無(wú)誤的法則，而只能構(gòu)成一個(gè)抽象而非具體性的概念”[20]，那么，必要性原則在客觀性上的優(yōu)勢(shì)的確值得重視。由于以“最小侵害”為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，它提供了一套相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，[21]從而能夠避免司法運(yùn)用寬泛價(jià)值判斷所帶來(lái)的高度主觀化風(fēng)險(xiǎn)，“罰款五十還是罰款一百，屬于更小的侵害，這是根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)便可獲知答案的事實(shí)問(wèn)題”。[22]難怪有學(xué)者稱(chēng)：“面對(duì)行政爭(zhēng)議、尤其涉及特殊的社會(huì)性問(wèn)題，必要性原則是一項(xiàng)能在價(jià)值沖突中提供選擇的可供操作的有效工具。”[23]然而，這種“最小侵害”的解釋學(xué)體系，在使必要性原則具備框架性（structured）、說(shuō)理性（reasoned）和規(guī)范性（normative）等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也構(gòu)成許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)必要性原則的司法適用產(chǎn)生憂(yōu)慮的根源。“最小侵害”的判斷基準(zhǔn)，暗示著只有唯一的手段才能滿(mǎn)足必要性原則的要求。因此，一旦將必要性原則適用于司法領(lǐng)域，就相當(dāng)于把最終確定排他性手段的權(quán)力賦予了司法，這就引發(fā)了下列諸多的困境。二、理論、規(guī)范與實(shí)踐：必要性原則引發(fā)的困境（一）理論困境：立法形成、裁量空間和司法自抑必要性原則的審查賦予司法對(duì)排他性的行政手段具有最終確定權(quán)，它的隱憂(yōu)首先來(lái)自對(duì)權(quán)力分立原有格局的打破。它體現(xiàn)在：首先，無(wú)論是執(zhí)行性裁量，還是立法性裁量，都基于法律的授權(quán)。必要性原則賦予司法對(duì)行政裁量空間的壓縮，實(shí)際上僭越了傳統(tǒng)立法權(quán)理論對(duì)立法形成自由的獨(dú)占；其次，必要性原則在形式上的排他性不僅肯定司法對(duì)行政的干預(yù)，并且干預(yù)程度之深，甚至達(dá)到將所有裁量一律壓縮為零。按照臺(tái)灣學(xué)者蔡茂寅的說(shuō)法：假設(shè)法律規(guī)定一項(xiàng)從一百元到一千元的罰款，既然立法設(shè)置這一幅度表示均能滿(mǎn)足對(duì)過(guò)去違反義務(wù)行為的懲罰目的，則行政機(jī)關(guān)必然僅能處以最低額的罰款；[24]再次，必要性原則的審查可能會(huì)與司法審查有限性的要求構(gòu)成緊張的關(guān)系。看似消極被動(dòng)的法院，實(shí)質(zhì)上成為進(jìn)行“暴力統(tǒng)治”的“獨(dú)裁者”。必要性原則的適用還產(chǎn)生了行政法理論上的一種悖論：一方面行政裁量的空間被壓縮為零，只有唯一的措施被認(rèn)為符合最小侵害的排他性；另一方面，立法賦予行政裁量的初衷是根據(jù)具體情境選擇實(shí)施的行為，放棄這種選擇將構(gòu)成行政裁量的怠行（裁量惰怠）。[25]換言之，嚴(yán)格適用必要性原則將使行政機(jī)關(guān)陷入兩難境地：要么違反必要性原則，要么構(gòu)成裁量權(quán)怠行的濫用。因此，有學(xué)者對(duì)必要性原則（比例原則）作為獨(dú)立的司法審查原則予以適用顯得憂(yōu)心忡忡。例如在英國(guó)，即使面臨著作為歐盟成員國(guó)適用歐盟法的巨大壓力，學(xué)界依然在認(rèn)真探索必要性原則（比例原則）能否作為一項(xiàng)獨(dú)立原則被適用于司法審查過(guò)程的問(wèn)題，[26]原因正是在于，相比于傳統(tǒng)“韋德內(nèi)斯伯里不合理原則”（wednesburyunreasonable）[27]所具有的彈性和對(duì)行政裁量空間的確保，必要性原則（比例原則）自身會(huì)打破一種均衡與穩(wěn)定，[28]除非相對(duì)人認(rèn)可目前措施的最小侵害性，不然總是有或多或少的理由置疑排他性的形式要求是否得到滿(mǎn)足，那么訴訟案件劇增、訴訟者和法院的成本被大量耗費(fèi)的前景也就不難被預(yù)見(jiàn)了。[29]

（二）規(guī)范困境：內(nèi)涵界定的自身缺陷從規(guī)范性的要求看，必要性原則在司法適用中存在著以下的問(wèn)題：1.負(fù)擔(dān)對(duì)象的模糊性。為了實(shí)現(xiàn)必要性原則的要求，需要選擇最小侵害的手段，但是，不同行政手段所針對(duì)的不同對(duì)象，有時(shí)候會(huì)造成對(duì)不同群體的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁。有學(xué)者認(rèn)為，由于所選擇的管制措施針對(duì)的不同對(duì)象，因此確定最小侵害的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”本身具有模糊性。[30]以美國(guó)Grossmanv.Baumgartner一案[31]為例，行政當(dāng)局以紋身者患肝炎的比率超過(guò)正常人七倍為由取締所有非醫(yī)學(xué)紋身的營(yíng)業(yè)所，被訴至法院。作為兩個(gè)可替代的措施，“嚴(yán)格審查非醫(yī)學(xué)紋身營(yíng)業(yè)所的衛(wèi)生設(shè)備和消毒設(shè)備并對(duì)不合標(biāo)準(zhǔn)者附之以嚴(yán)厲的處罰”以及“嚴(yán)格執(zhí)行紋身師的培訓(xùn)要求和資格證書(shū)考核”，都可以達(dá)成確保被紋身者健康的目的，并且較之于關(guān)閉所有非醫(yī)學(xué)紋身的營(yíng)業(yè)所來(lái)說(shuō)，均是較小侵害的方法。[32]但是，前者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)自由構(gòu)成負(fù)擔(dān)，后者對(duì)紋身師的職業(yè)準(zhǔn)入構(gòu)成負(fù)擔(dān)，無(wú)論選擇任何一個(gè)，都意味著將一個(gè)群體的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了另一個(gè)。此時(shí)，必要性原則的判斷已經(jīng)涉及到利益團(tuán)體之間的競(jìng)爭(zhēng)，這種判斷對(duì)于行政當(dāng)局都異常困難，更何況是不具備專(zhuān)家行政能力的法官們了。2.“過(guò)度簡(jiǎn)單化”的弊病。必要性原則以“目的－手段”關(guān)系的架構(gòu)為其出發(fā)點(diǎn)，容易產(chǎn)生過(guò)度簡(jiǎn)單化的弊病。首先，手段與目的間并不總是呈現(xiàn)“同向”維度，[33]例如存在可供選擇的A措施與B措施，A措施的侵害最小，但目標(biāo)達(dá)成度也低；而B(niǎo)措施的侵害最大，但目標(biāo)達(dá)成度卻較高。其次，即使目的與手段滿(mǎn)足同向性，是否就完全可以不考慮其他不利因素。例如，同樣能夠達(dá)成目的的措施A與措施B，措施A對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害小，但是產(chǎn)生的其他副作用卻大；而措施B對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害較大，但是產(chǎn)生的其他副作用卻小。這兩種情況下的手段選擇均涉及到復(fù)雜的價(jià)值判斷問(wèn)題，是否還能單純納入必要性原則的審查范圍呢？如果可以審查，那么必要性原則原來(lái)被期待的精確性標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)喪失；如果不能審查，現(xiàn)實(shí)生活中大量復(fù)雜的行政爭(zhēng)議勢(shì)必被排除在必要性原則的審查之外，其所能發(fā)揮功效的空間也就可以想象了。（三）實(shí)踐困境：專(zhuān)家行政和審查負(fù)擔(dān)正是由于必要性原則在理論與規(guī)范層面的困境，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中可能出現(xiàn)對(duì)行政成本的漠視以及審查負(fù)擔(dān)劇增的后果。例如，必要性原則視禁止性措施為最后的選擇，認(rèn)為禁止是對(duì)個(gè)人某種自由“自始”而“全面”的剝奪，屬于侵害性極強(qiáng)的行政措施，因此最容易遭致非議。美國(guó)大量有關(guān)必要性原則的訴訟都圍繞著撤銷(xiāo)禁令、而改用其他行政措施展開(kāi)，例如信息規(guī)制、標(biāo)簽與說(shuō)明書(shū)、配額制、標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)設(shè)許可稅等。這些措施，往往以專(zhuān)家行政為基礎(chǔ)，然而，專(zhuān)家行政本來(lái)就是稀缺資源。因此，動(dòng)輒以違反必要性原則為由撤銷(xiāo)禁令，容易造成對(duì)專(zhuān)家行政的額外耗費(fèi)以及對(duì)高昂行政成本的漠視，導(dǎo)致行政實(shí)踐開(kāi)展的困難。由于行政事務(wù)的技術(shù)和專(zhuān)業(yè)性，及其行政立法所涉及的利益沖突與衡量的復(fù)雜性，許多行政手段的確定，對(duì)于行政部門(mén)而言都屬于疑難雜癥，立法者更是常常借助一般條款和空白授權(quán)條款采取回避，[34]它們對(duì)于非專(zhuān)業(yè)的法官們的難度也就可想而知了。必要性原則的司法適用，不僅對(duì)行政附加沉重的成本負(fù)擔(dān)和訴訟負(fù)擔(dān)，對(duì)那些毫無(wú)行政經(jīng)驗(yàn)而言的法官們也是把雙刃劍：表面上看過(guò)去似乎“取得了不受節(jié)制的無(wú)上權(quán)力”，實(shí)際上會(huì)因?yàn)榍啡睂?zhuān)家智識(shí)和判斷陷入人言言殊的狀態(tài)，破壞合理的可預(yù)見(jiàn)性，對(duì)法安定性也會(huì)造成損害。[35]三、解決困境的可行性出路值得說(shuō)明的是，必要性原則司法適用所可能引發(fā)的理論、規(guī)范與實(shí)踐三個(gè)層面的困境，并不可能截然分割。最主要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性在于：由于必要性原則包含了“最小侵害”的標(biāo)準(zhǔn)，其司法適用會(huì)深入到行政決定的內(nèi)核，打破權(quán)力結(jié)構(gòu)間的必要平衡，再加上其自身在精確性上的缺陷，使得司法決斷的權(quán)力過(guò)大，甚至司法本身也為之承受了難以勝任的負(fù)擔(dān)。可見(jiàn)，困境的成因?qū)嶋H上是一個(gè)相互聯(lián)系的整體。這就決定著，探討解決困境的可行性出路，也必須將這些困境放在一個(gè)整體的相位上予以對(duì)待。（一）發(fā)揮“相同有效性”的功能性控制既然單向度的遵循“最小侵害”標(biāo)準(zhǔn)容易造成司法對(duì)排他性行政手段的獨(dú)占，從而產(chǎn)生理論與實(shí)踐中的諸多困境，因此，不少?lài)?guó)家的司法審查就借助對(duì)必要性原則“相同有效性”的判斷來(lái)調(diào)和“最小侵害”的刻板，從而還原對(duì)行政決定的尊重、抑制和對(duì)抗司法膨脹。這被成為“相同有效性”審查的功能性控制。形象的說(shuō)，如果現(xiàn)在法院對(duì)A措施進(jìn)行必要性原則的審查，相對(duì)人提供了所謂更為溫和的手段B，這時(shí)界定手段A、B之間是否符合相同有效性就極其重要，如果司法對(duì)“相同有效性”的要求較弱，只要是“接近有效性”（nearlyeffective）或“相當(dāng)有效性”（tolerablyeffective）就可以了，法院就獲得較大的司法決斷權(quán)；反之，如果對(duì)“相同有效性”確立起“絕對(duì)相同有效性”（totallyeffective）的要求，用措施B取代措施A的司法決定就受到更大的限制。因此有學(xué)者稱(chēng)，這種“相同有效性”的功能性控制，能夠使法院不致過(guò)渡干預(yù)立法和行政的手段選擇裁量權(quán)，有助于調(diào)和多重憲法價(jià)值。[36]為了不讓司法判決隨意地以最小侵害為由撤銷(xiāo)行政決定，德國(guó)憲法法院十分強(qiáng)調(diào)“相同有效性”的功能性控制：“并非其他方案勝過(guò)立法措施的任何一項(xiàng)個(gè)別優(yōu)點(diǎn)都必然導(dǎo)致措施違憲，作為其他選項(xiàng)之較溫和的措施，必須在‘每一方面''''都’明白地''''確定，其對(duì)目的之達(dá)成與立法措施在事理上具有相同價(jià)值，才能被認(rèn)為是具有‘相同有效性''''.”[37]從限制司法權(quán)的角度，這一闡述可以細(xì)分為以下三個(gè)層面：（1）如果原行政措施包含多重行政目的，那么作為更為溫和的可替代措施也必須同時(shí)具備多重目的，這是“量”的要求；（2）其中任何一重行政目的，都要被“明確地”認(rèn)可與原有措施具有相同的適合程度，此為“質(zhì)”的要求；（3）具體來(lái)看，法技術(shù)上的困難（例如標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中的法解釋問(wèn)題）、法律執(zhí)行上的困難（一項(xiàng)措施在實(shí)際中是否可行、行政技術(shù)上有無(wú)困難）、經(jīng)濟(jì)上的可行性考慮（行政成本是否昂貴、是否增加不合理的行政負(fù)擔(dān)）等方面也可以作為行政措施是否具備“相同有效性”的附加評(píng)價(jià)因素。[38]以此增加司法過(guò)度干涉行政決定的瓶頸阻力，對(duì)隨意撤銷(xiāo)原行政措施給予限制。

（二）必要性原則司法適用的例外1.定量性（quantitative）與純技術(shù)性（puretechnical）的判斷誠(chéng)如上文所言，必要性原則適用的結(jié)果往往使裁量收縮至零，例如在罰款的裁量幅度范圍內(nèi)，除非罰至最低額，不然很容易被必要性原則的排他性要求所詬病。解決這一困境及其由此誘發(fā)的難題，美國(guó)的有關(guān)判例或許可以給我們某些啟示。在Sprolesv.Binford[39]一案中，首席法官Hughes對(duì)司法審查適用最小限制手段原則曾提出過(guò)明確的限制：有關(guān)尺寸、重量等定量性或者純技術(shù)性的規(guī)定來(lái)源于立法裁量的廣泛權(quán)限，要求對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、精確性作出解釋?zhuān)瑫?huì)增加立法與行政無(wú)可容忍的額外義務(wù)，尤其是法院并不擅長(zhǎng)判斷這些技術(shù)性與定量性的問(wèn)題。因此，對(duì)定量性與純技術(shù)性判斷的判斷，需要被排除在必要性原則的適用之外。然而，這并不表明，所有與數(shù)字與技術(shù)有關(guān)的行政決定，必要性原則就沒(méi)有司法適用的空間。同樣在Sprolesv.Binford案件中，Huges法官認(rèn)為，如果被主張的有關(guān)尺寸、重量等定量性標(biāo)準(zhǔn)超出一定范圍，那么，就具備司法干涉的正當(dāng)性。[40]這一規(guī)則與我國(guó)《行政訴訟法》第54條行政處罰顯失公正可以判決變更的規(guī)定具有異曲同工之妙。一方面，它通過(guò)立法技術(shù)，排除對(duì)那些尚未構(gòu)成“顯失公正”的量罰的審查，從而節(jié)約司法成本、保證司法自制和行政彈性；另一方面，又保留了對(duì)那些達(dá)到“顯失公正”程度的量罰措施的司法審查權(quán)，從而有選擇地對(duì)定量性和純技術(shù)性的行政判斷給予審查。為行政處罰“顯失公正”的判斷提供理論自恰，也可以視為必要性原則對(duì)完善我國(guó)行政訴訟法解釋體系的可能貢獻(xiàn)之一。2.異常復(fù)雜的行政規(guī)制領(lǐng)域如前所述，必要性原則對(duì)于手段的選擇，可能產(chǎn)生“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”的結(jié)果，換言之，它使司法承擔(dān)了復(fù)雜的利益分配的角色。為了使司法從這種尷尬的情景中適度地?cái)[脫出來(lái)，美國(guó)的行政法學(xué)界提出，限制必要性原則在異常復(fù)雜的行政管制予以司法適用，可能不失為一條可行的路徑。抽象地說(shuō)，異常復(fù)雜的管制領(lǐng)域是那些行政目標(biāo)和影響極其復(fù)雜，致使法院難以勝任對(duì)最佳管制措施是否存在作出最終判斷的領(lǐng)域。因?yàn)榧词棺尫ㄔ好銖?qiáng)作出決定，結(jié)論本身也很難有說(shuō)服力。因此，學(xué)理界和法院較為一致地認(rèn)為，面對(duì)這些異常復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)管制紛爭(zhēng)（例如明顯難以獲得令人滿(mǎn)意的管制手段的領(lǐng)域或者根本不可能獲得明確措施的管制領(lǐng)域）以及圍繞其中微妙的利益取舍，還是由立法進(jìn)行衡量的為好。[41]對(duì)異常復(fù)雜的管制領(lǐng)域，保持必要性原則司法適用的避讓?zhuān)彩菫榱司徑獗匾栽瓌t“過(guò)度簡(jiǎn)單化”的困擾。目的與手段、收益與成本的比對(duì)，越是在復(fù)雜的管制領(lǐng)域，就越體現(xiàn)出“同向”比較的難度，這正是必要性原則力所不及的。當(dāng)然，必要性原則在這些領(lǐng)域的保留適用，并不表明這些領(lǐng)域自身不需要司法審查。從相關(guān)國(guó)家的司法實(shí)踐看，它們的判斷或者在必要性原則缺席的情形下進(jìn)行，或者是和必要性原則配套進(jìn)行。例如，美國(guó)此時(shí)就會(huì)非常強(qiáng)調(diào)利益衡量標(biāo)準(zhǔn)（abalancingtest）；[42]而德國(guó)則可能更傾向于結(jié)合比例原則自身對(duì)必要性原則與狹義比例原則的多重位階。（三）對(duì)不同的審查領(lǐng)域適用強(qiáng)度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)審查標(biāo)準(zhǔn)（standardofreview）能夠微妙地調(diào)節(jié)行政權(quán)與司法權(quán)的界限，已經(jīng)逐漸形成共識(shí)。因必要性原則可能造成司法對(duì)行政的僭越而引發(fā)的一系列理論與實(shí)踐難題，能否通過(guò)確立靈活的審查標(biāo)準(zhǔn)而予以緩解，正成為關(guān)注的焦點(diǎn)。例如，必要性原則對(duì)一項(xiàng)行政措施的審查，究竟達(dá)成最小侵害（theleastrestrictivealternative）還是較小侵害（thelessrestrictivealternative）方能撤銷(xiāo)，給予司法判斷的空間是不同的。[43]從比較法的視野看，對(duì)不同的審查領(lǐng)域適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為一種通例。在大陸法系國(guó)家，由于內(nèi)在的審查強(qiáng)度不同，必要性原則（比例原則）既能成為嚴(yán)格的司法審查基準(zhǔn)，亦能成為最寬松的審查基準(zhǔn)。[44]普通法系的美國(guó)，必要性原則在審查基本權(quán)利侵害和經(jīng)濟(jì)政策選擇等不同領(lǐng)域的案件時(shí)，往往采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，[45]在涉及基本人權(quán)保護(hù)方面，必要性原則的審查遵守嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)（strictscrutinytest），法院會(huì)要求“絕無(wú)其他合理的選擇手段能實(shí)現(xiàn)這一重要決定時(shí)”，該措施方能成立。[46]英國(guó)法上，必要性原則（比例原則）也區(qū)分嚴(yán)格審查（hardlookreview）和較弱審查（lessintensivereview）標(biāo)準(zhǔn)，緩解必要性原則與權(quán)力分立理論間的矛盾。[47]除了案件本身涉及對(duì)基本人權(quán)的干預(yù)程度，特定政策目標(biāo)的內(nèi)容、所涉及的利益競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)、法院對(duì)政策執(zhí)行手段的評(píng)估能力都是法院靈活調(diào)整審查強(qiáng)度所考慮的因素。[48]而且，審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活性還蔓延到對(duì)舉證責(zé)任配置的差異上來(lái)。[49]（四）合理配置舉證責(zé)任舉證責(zé)任制度是一項(xiàng)司法操作技術(shù)，它的合理配置能夠使多元實(shí)體價(jià)值的沖突消弭于程序的無(wú)形，對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法正義極為重要。對(duì)于解決必要性原則的司法困境，舉證責(zé)任制度的合理配置有著突出價(jià)值。考慮到必要性原則適用領(lǐng)域的復(fù)雜性和自身審查強(qiáng)度的彈性需要，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的審查領(lǐng)域配置不同的舉證責(zé)任制度。德國(guó)法院認(rèn)為：“對(duì)于在經(jīng)濟(jì)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)措施的選擇和技術(shù)形成方面……如果法院無(wú)法確信還有其他選擇可能性為相同有效，而且對(duì)基本權(quán)限制較少時(shí)，不利即歸訴愿人承擔(dān)”。[50]換言之，對(duì)于不涉及或者較少涉及基本權(quán)利限制的經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域，必要性原則的舉證責(zé)任（是否有更小侵害的手段）就由相對(duì)人承擔(dān)。這樣的舉證責(zé)任配置，有利于解決相對(duì)人置疑行政措施違反“最小侵害”而產(chǎn)生濫訴的局面，而且也體現(xiàn)對(duì)專(zhuān)家行政的尊重。然而，對(duì)于那些涉及基本人權(quán)限制的訴訟領(lǐng)域，由于對(duì)行政措施的審查需要更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)也適當(dāng)向行政機(jī)關(guān)傾斜。此時(shí)，必要性原則的舉證責(zé)任比較復(fù)雜。按照美國(guó)的做法，經(jīng)常需要通過(guò)四個(gè)舉證步驟來(lái)論證必要性原則：首先，行政相對(duì)人必須舉證受爭(zhēng)議的行政措施對(duì)自己造成的損失；進(jìn)而，行政部門(mén)進(jìn)而舉證反駁；然后，行政相對(duì)人提出可供選擇的限制更小的措施；最后，行政部門(mén)必須論證目前所采用的行政措施已經(jīng)是最小侵害的了，尤其需要證明相對(duì)人所提供的替代性措施不能滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的“相同有效性”。[51]通過(guò)這種舉證責(zé)任的配置方式，達(dá)到行政機(jī)關(guān)審慎選擇行政措施、確保相對(duì)人基本人權(quán)的目的。

--------------------------------------------------------------------------------[1]在我國(guó)有關(guān)文獻(xiàn)的介紹中，必要性原則大多被視為比例原則的一個(gè)分支原則。既便如此，學(xué)者們從未忽略必要性原則作為一項(xiàng)具有獨(dú)立內(nèi)涵的行政法原則的功能。[2]周紅耕、王振宇：《比例原則在司法審查中的應(yīng)用》，載《人民法院報(bào)》2001年4月22日第3版；湛中樂(lè)：《行政法上的比例原則及其司法運(yùn)用——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期。[3]例如國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條提出：“合理行政……所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”[4]蔡震榮：《行政法理論與基本人權(quán)之保障》，臺(tái)灣五南出版社1999年版，第109頁(yè)。[5]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基本理論》，山東人民出版社2001年版，第375頁(yè)。[6]黃學(xué)賢：《行政法中的比例原則研究》，載《法律科學(xué)》2001年第1期。[7]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1967）。[8]GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[9]Notes,TheLeastAdverseAlternativeApproachofSubstantiveReviewunderNEPA,80Harv.L.Rev.735（1975）。[10]RobertThomas,LegitimateExpectationsandProportionalityinAdministrativeLaw,HartPublishing,Oxford,2000,pp.79.[11]「美」斯蒂芬·G·布雷耶、理查德·B·斯圖爾特、卡斯·R·森斯特恩、馬修·L·斯皮策：《行政法：難點(diǎn)與案例》，第五版，中信出版社2003年版，第198頁(yè)。[12]FrancisD.WormuthandHarrisG.Mirkin,TheDoctrineoftheReasonableAlternative，9UtahL.Rev.254（1964）。[13]NAACPv.Button,371U.S.415,428（1963）。[14]Dunnv.Blumstein,405U.S.330,342（1972）；Shapirov.Thompson,394U.S.618,634（1969）。[15]行政法層面的必要性原則區(qū)別于憲法層面的必要性原則，后者審查議會(huì)立法（在我國(guó)指的是人大及其常委會(huì)頒布的法律）所采取的干涉措施是否為公共利益所必需并且達(dá)致“最小侵害”，因此僅僅涉及司法權(quán)與立法權(quán)之間的關(guān)系；而前者則同時(shí)涉及立法、司法與行政間的關(guān)系。有關(guān)這兩層涵義的區(qū)分，請(qǐng)參見(jiàn)鄭春燕：《必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)》，載《政法論壇》2004年第6期。本文僅就行政法層面的必要性原則展開(kāi)論述。[16]GuyMillerStruve,TheLess-Restrictive-AlternativePrincipleandEconomicDueProcess，80Harv.L.Rev.1463（1967）。[17]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria，27Vand.L.Rev.971（1974）。[18]執(zhí)行性裁量主要是指行政機(jī)關(guān)在法規(guī)范所提供的效果裁量范圍內(nèi)進(jìn)行手段選擇，屬于傳統(tǒng)意義上的行政裁量；而立法性裁量是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的空白授權(quán)或者概括授權(quán)，就某一管制領(lǐng)域自行決定管制政策，它往往表現(xiàn)為針對(duì)不確定多數(shù)人的行政立法，美國(guó)學(xué)者布萊納稱(chēng)這種裁量為“制定準(zhǔn)立法性政策的行政裁量”，GaryC.Bryner,BureaucraticDiscretion：LawandPolicyinFederalRegulatoryAgencies,NewYork：PergamonPress,1987,p.6，有關(guān)這組行政裁量的分類(lèi)，還請(qǐng)參見(jiàn)蔣紅珍：《羈束行政行為與裁量行政行為》，載胡建淼主編：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學(xué)出版社2005年7月版，第98頁(yè)。[19]GugMiller.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1967）。[20]謝世憲：《論公法上之比例原則》，城仲模主編：《行政法之一般原則》，三民書(shū)局1999年版，第126頁(yè)。[21]可以從行為類(lèi)型、行為方式、行為要素和行為過(guò)程等方面確立必要性原則的審查標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)必要性原則適用的標(biāo)準(zhǔn)，參見(jiàn)蔣紅珍：《論必要性原則的適用標(biāo)準(zhǔn)》，2006年未刊文。[22]德國(guó)學(xué)者齊曼里和阿利克西均將必要性原則視為“偏重于技術(shù)性的事實(shí)問(wèn)題”，參見(jiàn)，U.Zimmerli,DerGrungdsatzderVerh？ltnism？？igkeitim？ffentlichenRecht,ZeitschriftfürSchweiyerischesRecht,N.F.B.97.Ⅱ。1978,S.120,轉(zhuǎn)引自陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)基本理論》，山東人民出版社2001年版，第386頁(yè)；RobertAlexy,ATheoryofConstitutionalRights,OxfordUniversityPress,2002,Introduction.[23]DavidL.Chambers,AlternativestoCivilCommitmentoftheMentallyIll：PracticalGuidesandConstitutionalImperatives,70Mich.L.Rev.1146（1972）。[24]蔡茂寅：《比例原則的界限與問(wèn)題性》，載《月旦法學(xué)雜志》（公法學(xué)篇）2002年版，第117頁(yè)。[25]有關(guān)裁量惰怠或怠于行使裁量權(quán)（failuretoexercisediscretion），可參見(jiàn)P.P.Craig,AdministrativeLaw,4thedition,London：Sweet&Maxwell,1999,pp.507.Alsosee,Williamwade,AdministrativeLaw,6thedition,Oxford：ClarendonPress,1988,pp.358-381.陳清秀：《依法行政與法律的適用》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社，2002年9月第1版，第248頁(yè)。[26]TheRt.Hon.LordHoffmann,TheInfluenceoftheEuropeanPrincipleofProportionalityuponUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.117.[27]英國(guó)法上的合理性原則有兩層涵義。一種用來(lái)作為概括一系列違法方式的代名詞，例如不相關(guān)考慮、不正當(dāng)目的或者惡意；另一種就是“韋德內(nèi)斯伯里不合理原則”，它由韋德內(nèi)斯伯里案所確定，指的是“決定是如此的不合理以致任何理性的公共機(jī)關(guān)都不可能作出”。

[28]SophieBoyron,ProportionalityinEnglishAdministrativeLaw：AFaulityTranslation？12OxfordJ.LegalStud.238（1992）。[29]PaulCraig,UnreasonablenessandProportionalityinUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.87－89.[30]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1966-1967）；陳淳文：《比例原則》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，五南圖書(shū)出版公司2000年版，第101頁(yè)。[31]Grossmanv.Baumgartner，40Misc.2d221,N.Y.S.2d910（Sup.Ct.1963）,rev''''d,22App.Div.2d100,254N.Y.S.2d335（1964）,aff''''d,17N.Y.2d345,218N.E.2d259,271M.Y.S.2d195（1966）。[32]這被概括為“負(fù)擔(dān)性措施優(yōu)于禁止性措施”的標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)Powellv.Pennsylvania案件中，費(fèi)爾德法官對(duì)行政立法全面禁止一件產(chǎn)品生產(chǎn)的正當(dāng)性進(jìn)行了質(zhì)疑，并旗幟鮮明地指出：“不要忽略管制與禁止之間的差別”，換言之，能夠通過(guò)一定的負(fù)擔(dān)性措施實(shí)現(xiàn)目的的，就不必要采用全面禁止，該案件也被稱(chēng)為“人造牛奶生產(chǎn)和銷(xiāo)售禁止案”，127U.S.678（1888）。[33]蔡茂寅：《比例原則的界限與問(wèn)題性》，載《月旦法學(xué)雜志》（公法學(xué)篇）2002年版，第117頁(yè)。[34]「德」弗里德赫爾穆·胡芬著：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第37頁(yè)。[35]蔡宗珍：《公法學(xué)之比例原則初論——以德國(guó)法的發(fā)展為中心》，載《政大法學(xué)評(píng)論》1999年12月第62期。[36]盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文，1989年，第60頁(yè)。[37]這個(gè)確認(rèn)“相同有效性”的一般原則是在“原油煉制品儲(chǔ)存案”（Mineral？lbevorratung,BverfGE30,292ff）中被集中闡述的。“磨坊案”（Mühlenbeschluss,BverfGE25,1（18ff））也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。[38]事實(shí)上，沒(méi)有一項(xiàng)行政決定的作出與審查不需要綜合地考慮這些因素，差別只是在怎樣的分析框架下進(jìn)行而已。將之納入“相同有效性”的考慮固然是一條途徑，結(jié)合其他原則進(jìn)行配套考慮也不乏其例。例如英美法系習(xí)慣從合理性原則（thestandardofreasonableness）、平衡原則（abalancingtest）上考慮，而德國(guó)等大陸法系國(guó)家則可以從狹義比例原則上入手。GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[39]286U.S.374，388（1932）。該案中，貨車(chē)主們要求貨車(chē)凈載重的限制不應(yīng)是7000磅，而應(yīng)是10000磅。[40]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1476（1967）。[41]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria,27Vand.L.Rev.978（1974）。當(dāng)然，也有學(xué)者提出，難以計(jì)算和窮盡政府管制的目的，并不能作為拒絕最小侵害原則適用的理由，僅僅只能表明它需要被謹(jǐn)慎地運(yùn)用，參見(jiàn)GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1469（1967）。[42]Note,LessDrasticMeansandtheFirstAmendment,78YaleL.J.467-469（1969）；GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[43]ReneeGrewe,AntitrustLawandtheLessRestrictiveAlternativesDoctrine,9SportsLaw.J.227（2002）。[44]陳淳文：《比例原則》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，五南圖書(shū)出版公司2000年版，第104頁(yè)。[45]Wellington,CommonLawRulesandConstitutionalDoubleStandards：SomeNotesonAdjudication,83YaleL.J221（1973）。[46]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria,27Vand.L.Rev.987（1974）。[47]PaulCraig,UnreasonablenessandProportionalityinUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.102.[48]RobertThomas,LegitimateExpectationsandProportionalityinAdministrativeLaw,HartPublishing,Oxford,2000,pp.79.[49]ChadDavidson,GovernmentMustDemonstratethatThereIsNotaLessRestrictiveAlternativeBeforeaContent-BasedRestrictionofProtectedSpeechCanSurviveStrictScrutiny,70Miss.L.J.457（2000）。[50]盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文，1989年，第71、88、89頁(yè)。[51]ChadDavidson,GovernmentMustDemonstratethatThereIsNotaLessRestrictiveAlternativeBeforeaContent-BasedRestrictionofProtectedSpeechCanSurviveStrictScrutiny,70Miss.L.J.463（2000）,note37；ReneeGrewe,AntitrustLawandtheLessRestrictiveAlternativesDoctrine,9SportsLaw.J.228-229（2002）。

第一條

為進(jìn)一步規(guī)范重大決策行為，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高行政決策的科學(xué)性、民主性，根據(jù)《××省人民政府重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施辦法》、《××市人民政府重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施細(xì)則》和《××省工商行政管理局貫徹重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，結(jié)合××工商系統(tǒng)實(shí)際，制定本實(shí)施細(xì)則。

第二條

重大決策聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、客觀、全面、高效、便民的原則，充分聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)和建議。

除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私以及依法不能公開(kāi)聽(tīng)證外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行。

第三條

摘要：《大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》）是學(xué)校體育工作的一項(xiàng)主要內(nèi)容，它的貫徹實(shí)施將推動(dòng)學(xué)校體育改革的不斷深入和發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生德；智、體全面發(fā)展，但在《標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施過(guò)程中，還存在許多急需解決的問(wèn)題，本文就我院實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作中的若干問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出一些設(shè)想。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)

1前言

國(guó)家教委于1990年頒布了《大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》）及《大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》，這是促進(jìn)大學(xué)生德、智、體全面發(fā)展的一項(xiàng)法規(guī)文件，是高校體育工作改革的重要措施之一。《標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施，是對(duì)每年大學(xué)生接受體育教育狀況進(jìn)行檢驗(yàn)的具體尺度，也是對(duì)大學(xué)生進(jìn)行個(gè)體評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。這項(xiàng)工作的開(kāi)展，不論是從理論上還是實(shí)踐中都具有重大的意義。因此，我們要把實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作作為學(xué)生進(jìn)行德、智、體全面教育的一個(gè)重要內(nèi)容，通過(guò)該項(xiàng)工作的開(kāi)展，激勵(lì)學(xué)生積極參加體育鍛煉，并養(yǎng)成良好的鍛煉習(xí)慣，不斷增強(qiáng)體質(zhì)。為了更好地貫徹實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作，筆者對(duì)我院近幾年來(lái)，實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作情況作一個(gè)回顧調(diào)查，從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多學(xué)生對(duì)實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》認(rèn)識(shí)不足，另外由于《標(biāo)準(zhǔn)》構(gòu)成復(fù)雜，測(cè)評(píng)項(xiàng)目多，參與測(cè)評(píng)的部門(mén)也多，各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)及積極性難以調(diào)動(dòng)，測(cè)評(píng)統(tǒng)計(jì)工作量大使得有關(guān)部門(mén)特別是體育課部難以承受等。這些問(wèn)題都有持于今后妥善解決，使之《標(biāo)準(zhǔn)》工作不斷完善。不然將阻礙《標(biāo)準(zhǔn)》工作的開(kāi)展，使《標(biāo)準(zhǔn)》工作落不到實(shí)處，其結(jié)果是造成人力物力上的浪費(fèi)，達(dá)不到開(kāi)展《標(biāo)準(zhǔn)》工作所期望的目的。本文對(duì)我院實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作中存在的問(wèn)題作一分析研究，并提出一些設(shè)想，供同行參考。

2我校實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》工作現(xiàn)狀

2、1我院認(rèn)為認(rèn)真貫徹國(guó)家教委頒發(fā)的《大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》，并根據(jù)省教委的有關(guān)文件精神要求，結(jié)合我院實(shí)際情況，做到對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》有組織—有計(jì)劃的進(jìn)行各項(xiàng)測(cè)試工作，首先成立了以院領(lǐng)導(dǎo)及各主要職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為主的貫徹《標(biāo)準(zhǔn)》領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)，要求做到：分工負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)配合，齊抓共管，切實(shí)抓好《標(biāo)準(zhǔn)》的落實(shí)和測(cè)試工作。

摘要：為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)的失范，把行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置納入法治化的軌道，是我國(guó)行政法治化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。在法治化的目標(biāo)和原則下進(jìn)行考量，行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置和不同種類(lèi)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置都凸顯了一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，有必要進(jìn)行規(guī)范和改進(jìn)，以完善法律的內(nèi)容和規(guī)范制度的建構(gòu)。保障該權(quán)力合法、適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行和更好的保障行政相對(duì)人權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件，制定權(quán)，基本原則，配置

行政規(guī)范性文件制定權(quán)可以概括為國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權(quán)力。[①]由于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的權(quán)力主體有多樣性、多層次性等特點(diǎn)，而且權(quán)力本身缺乏規(guī)范性的程序規(guī)制，行使頻繁等特點(diǎn)。在實(shí)踐中行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的失范現(xiàn)象，為防止這種權(quán)力失范，對(duì)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置進(jìn)行系統(tǒng)的研究，納入法治化的軌道，是我國(guó)行政法治化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

一、行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的基本原則及其對(duì)權(quán)力的規(guī)制

為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的無(wú)序和失范，保證該權(quán)力合法、適當(dāng)、高效的運(yùn)行，配置行政規(guī)范性文件制定權(quán)除遵循行政法的最基本的原則——合法性原則和合理性原則外，還應(yīng)該遵循以下的原則：

（一）協(xié)調(diào)、統(tǒng)一原則

為進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，大力推進(jìn)依法治林，創(chuàng)建最優(yōu)林業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高我局行政管理和服務(wù)效能，我局對(duì)本機(jī)關(guān)及局屬相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)這段時(shí)間的行政執(zhí)法工作進(jìn)行了全面自查，現(xiàn)將自查情況匯報(bào)如下：

一、行政執(zhí)法工作開(kāi)展情況

（一）行政執(zhí)法主體資格規(guī)范情況。

1、我局是法定的縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)，擁有法定的行政執(zhí)法主體資格，經(jīng)縣人民政府審核頒發(fā)了《行政執(zhí)法主體資格證》。資格證在我局（綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)）林政稽查大隊(duì)公開(kāi)懸掛，使行政相對(duì)人充分了解我局的行政執(zhí)法范圍和執(zhí)法依據(jù)。

2、對(duì)局屬派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格以《行政處罰法》和林業(yè)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為依據(jù)進(jìn)行依法委托，并且制作委托書(shū)，明確委托范圍和委托權(quán)限，杜絕“亂委托”現(xiàn)象，以確保不出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象。

（二）行政處罰規(guī)范情況。