現(xiàn)代社會隨著行政權(quán)的膨脹和積極行政的日益興起,行政糾紛日益增多,公民的基本權(quán)利受到諸多威脅。為了保障公民權(quán)利、防止行政權(quán)的濫用,必須建立各種監(jiān)督制度和救濟途徑,行政復議是其中重要的一種制度設計。但是在我國行政復議制度由于存在種種弊端,在實踐中不能發(fā)揮應有的作用,因此行政復議制度有進行改革的必要。主張行政復議的司法化改革的學者占據(jù)主流,本文從行政復議的行政化這個角度去剖析行政復議司法化改革應該的采取的正確切入點,以求在改革行政復議制度,使其發(fā)揮功效的同時,保證行政復議的性質(zhì)的正確定位。

一、性質(zhì)確定:行政復議改革的行政化

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向該行政機關的上一級行政機關或法律、法規(guī)規(guī)定的特定行政機關提出復議申請,由受理申請的行政機關對具體行政行為依法進行審查,并作出決定的行政活動。因而其性質(zhì)可以被認定為:“行政復議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決,它是行政權(quán)進行自我監(jiān)督的重要方式,屬干自律的范疇”。[1](P177)在行政復議的改革中,尤其是呼吁在行政復議司法化改革的大背景下,本文認為應該首先堅持,并且不能夠動搖的是行政復議的性質(zhì)定位的行政化,有些呼吁行政復議司法化的改革的言論,已經(jīng)出現(xiàn)了對行政復議的本質(zhì)屬性的錯誤認識。行政復議具有行政行為的基本法律特征。認識和確定行政復議的性質(zhì),有助于發(fā)展和完善行政復議制度,保障行政復議職能的正確發(fā)揮和行政復議活動的正確運行。本文認為,行政復議在形式上是一種具體行政行為;在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度;在方法上是一種行政救濟的法律途徑;在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規(guī)則。

(一)行政復議是一種特殊的具體行政行為

行政復議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)力所實施的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。其基本構(gòu)成要素是:1.主體要素。行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權(quán)力的行政機關和被授權(quán)組織。行政復議機關和行政復議機構(gòu)都是國家行政機關。[2](P67)2.權(quán)力要素。行政行為是運用行政權(quán)力所為的行政行為,行政權(quán)力的存在與運用是行政行為形成的條件。行政復議職能是行政復議機關享有的行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。3.法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權(quán)利和義務。行政復議決定對作出具體行政行為的行政機關和行政相對人都能夠產(chǎn)生法律效果。具體行政行為是行政主體針對特定的對象和事項實施的管理活動。行政復議則是行政復議機關以特定的具體行政行為作為審查對象的一種具體行政行為。并且,在行政訴訟中,行政復議作為具體行政行為的一種類型,受到人民法院的司法審查。因此,行政復議在形式上是依附于具體行政行為而存在的,并以此作為最基本的法律屬性。[3](P235)

(二)行政復議是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度

一、中國司法行政化傾向的現(xiàn)狀

1、法院運行體制行政化。隨著法制改革的深入，人們越來越意識到中國的司法獨立受到行政的嚴重，從某種意義上講，司法具有嚴重的行政化傾向。首先，法官的產(chǎn)生方式行政化。在中國，法官是國家公務員，其產(chǎn)生與行政官員一樣。以院長為例，在中國法院院長由同級人大選舉產(chǎn)生，受同級人大監(jiān)督，對同級人大負責，任期與同級人大相同，如果在任期內(nèi)有失職或其他嚴重，人大可予以罷免。這樣的設計體現(xiàn)了我國社會主義國家人民民主專政的國家性質(zhì)，即一切權(quán)力屬于人民，任何國家機關都是為人民服務的公仆，體現(xiàn)了社會主義民主集中制的原則。但是，我們也應看到其負面影響。一是司法缺乏穩(wěn)定性，每開一屆人大，必換一班人馬，司法隊伍不穩(wěn)定。二是突出了院長在法官群體中的地位，院長往往從行政官員中選出，形成"院長出自法官之外"的局面，有人說，"十個院長，九個法盲"。對普通法官，《法官法》設立門檻太低，有大量的非專業(yè)人員進入，雖然也設立了一些保障措施，但并非是終身安全的，具有不穩(wěn)定性。這種情況與中國古代行政官員兼任司法官員是很相似的。

其次，法官內(nèi)部存在眾多的級別，酷似行政機關。根據(jù)《法官法》的明確規(guī)定，法官的級別分為十二級。如此眾多的級別劃分，形成一個法官的官僚層級系統(tǒng)。在這樣的官僚體制下，法官的才能和品德是次要的，而資歷則成為最重要的砝碼。審判的正確與否不是決定于法官的學識和才能，而是取決于其級別、職位。在某種意義上講，法官系統(tǒng)也存在著"首長負責制"，即院長負責制。我國法院存在著長官把關的制度。司法的行政化色彩又顯露出來了。

2、司法權(quán)定位行政化。我認為，在今日中國是沒有獨立的司法權(quán)。這個問題，我想從三個方面予以闡述。

首先，在中國的政治架構(gòu)中，司法權(quán)沒有獨立的地位。其主要任務是為行政權(quán)提供保障，也就是說，司法權(quán)的設立不是基于司法權(quán)本身，而是基于行政權(quán)的需要。根據(jù)中國的國家和法律理念，法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，社會主義法制體現(xiàn)了人民民主專政的國家意志，因此，社會主義司法的目的在于鞏固人民民主專政的國家政權(quán)，鎮(zhèn)壓敵對階級和反動分子的反抗，維護安定團結(jié)的政治局面，為社會主義建設服務。在具體的政治制度設計中，全國人大是全權(quán)機關并擁有宏觀的立法權(quán)，行政機關是人大的執(zhí)行機關，因此，行政權(quán)具有大量權(quán)力和部分立法權(quán)；司法權(quán)來源于立法權(quán)，當然也受控于它的執(zhí)行機關了。因此，司法權(quán)不獨立于行政權(quán)和立法權(quán)，并由公、檢、法三家所分享，分工負責，共同為行政權(quán)服務。從某種意義上講，司法機關是"準行政機關"。

其次，司法權(quán)對人大負有政治責任，同于行政機關。中國是"議行合一，人大至上"的政治制度，一切機關都要向人大負責。根據(jù)憲法規(guī)定，我國司法機關獨立行使審判權(quán)，但是又規(guī)定司法機關向人大負責，人大可進行個案監(jiān)督，也受檢察院的法律監(jiān)督。在實踐中，還要接受同級黨委的領導。在中國，不提"司法獨立"，只提"獨立行使審判權(quán)"。顯然，政治的依附性與職能的獨立性是一個邏輯矛盾。特別是在今日中國，我們的司法機關要為社會主義現(xiàn)代化服務，促進精神文明和物質(zhì)文明建設，以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，維護黨的領導，維護安定團結(jié)的政治局面。因此，不難理解，我們的司法機關為什么要主動為經(jīng)濟建設服務，所謂，"經(jīng)濟要上，法律要讓"，"調(diào)查摸底，主動收案"、"案子有了結(jié)，服務無止境"，尤其是在歷次"嚴打"斗爭活動中，司法機關與行政機關合作辦案，滿足和迎合政治需要，簡化程序，從重從快的判決案件。這都體現(xiàn)著司法機關追求著政治目的，而不僅是法律目的。

摘要:公立醫(yī)院去行政化是醫(yī)療健康服務供給側(cè)改革的體現(xiàn)，過度行政化的存在對公立醫(yī)院的危害有目共睹，在進行去行政化改革的推進過程中，會遇到各種可能的阻礙，有針對性地消除這些阻礙，提出完善法人治理結(jié)構(gòu)下公立醫(yī)院去行政化的可行路徑。

關鍵詞:公立醫(yī)院；法人治理；去行政化

截至2016年6月底，全國有2.8萬個醫(yī)院，其中公立醫(yī)院12958個，占到近一半的比例。僅2016年上半年全國醫(yī)院診療人次達15.7億人次，而公立醫(yī)院接診就達到13.8億人次，滿足了88%的患者醫(yī)療服務需求。因此可見，公立醫(yī)院仍舊是我國醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的中流砥柱，公立醫(yī)院的改革事關我國醫(yī)療機構(gòu)改革的大局成敗。在2016年2月召開的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，逐步取消醫(yī)院的行政級別”。8月份國家衛(wèi)計委、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關于做好2016年縣級公立醫(yī)院綜合改革工作的通知》更一步明確指出：落實縣級公立醫(yī)院人事管理權(quán)，推進醫(yī)院去行政化，逐步取消醫(yī)院行政級別，實施醫(yī)院管理委員會管理下的現(xiàn)代公立醫(yī)院管理制度。

1公立醫(yī)院行政化管理的表現(xiàn)現(xiàn)狀

我國各級別的公立醫(yī)院一直都是行政化管理，即公立醫(yī)院按照行政體制的結(jié)構(gòu)模式來運行。具體表現(xiàn)在：第一，公立醫(yī)院的運營是按照政府管控的模式，醫(yī)院院長由政府主管部門直接任命，員工招聘實行“事業(yè)編制”進行選拔和考核，政府對醫(yī)院決策擁有直接主導和決定權(quán)，而人事管理又區(qū)分為所謂的編制內(nèi)和編制外，存在嚴重的“同工不同酬”。第二，公立醫(yī)院的醫(yī)療衛(wèi)生資源由政府部門根據(jù)醫(yī)院的規(guī)模和等級來匹配，計劃色彩濃重。比較而言，大城市的公立醫(yī)院相對縣級醫(yī)院，擁有更多的優(yōu)勢資源和醫(yī)療條件，在各項醫(yī)療政策的執(zhí)行方面更有優(yōu)先權(quán)。行政化管理的必然結(jié)果是政府買單。無論醫(yī)療服務的數(shù)量、質(zhì)量還是價格，醫(yī)院不能根據(jù)市場需求自主及時地調(diào)整，衛(wèi)生醫(yī)藥用品的招標帶來了廣泛的市場尋租。在行政性壟斷的管理模式下，眾多公立醫(yī)院占據(jù)了絕大多數(shù)優(yōu)勢資源。2016年1-6月，全國三級公立醫(yī)院次均門診費用為289.6元，人均住院費用為12901.2元；二級公立醫(yī)院次均門診費用為188.2元，人均住院費用為5535.8元，公立醫(yī)院在承擔了全國88%醫(yī)療服務供給的基礎上，出現(xiàn)二級以上級別的醫(yī)院車水馬龍、社區(qū)醫(yī)院和基層醫(yī)療機構(gòu)門可羅雀的局面也就不難理解了。雖然政府一再強調(diào)“強基層，保基本”，但仍舊無法有效改善“看病難”的社會問題。

2公立醫(yī)院行政化管理的危害

摘要：高校“行政化”使得高校行政權(quán)占主導地位，教師話語權(quán)不足，“官本位”思想比較嚴重，從而影響了高校辦學質(zhì)量。教育供給側(cè)要達到與市場需求側(cè)的供需平衡，需轉(zhuǎn)變“行政化”的管理模式，“去行政化”已成為今后高校發(fā)展的趨勢。分析了高校管理行政化存在的問題，闡述了供給側(cè)改革背景下高校去行政化的路徑。

關鍵詞：供給側(cè)改革；高校管理；去行政化

自2015年11月份以來，“供給側(cè)改革”成為熱詞，如何落實“供給側(cè)改革”一時成為各行業(yè)爭相討論和研究的重點。“供給側(cè)改革”不僅僅是“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，也不僅僅是“化解產(chǎn)能過剩、降低企業(yè)成本、化解房地產(chǎn)庫存、擴大有效供給、防范化解金融風險”，也包括工業(yè)、商業(yè)、教育、文藝、軍事等領域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)改革的概念一出，即引起了國內(nèi)外的高度關注，國內(nèi)有大量的專家學者對此進行不同角度的解讀（寧國富，2015；胡鞍鋼、周紹杰、任皓，2016；鄧磊、杜爽，2016），國外相關媒體及人士也對此發(fā)表了一些看法。但目前對教育或者高校供給側(cè)改革的研究文獻相對較少，特別是尚未查找到國外相關內(nèi)容的文獻。結(jié)合供給側(cè)改革熱潮，闡述了“行政化”帶來的社會弊端及影響，提出了“去行政化”的有效路徑，為“去行政化”提供了有益建議。通過“去行政化”的有效實施，高校有了辦學自主權(quán)，學術、教學、教師得到重視，行政權(quán)服務學術權(quán)，師生更致力于教與學，行政人員更致力服務意識，校園的官本位思想滲透慢慢減少，高校能根據(jù)市場的結(jié)構(gòu)性和選擇性的需求作出相應的供給側(cè)調(diào)整，為市場提供更優(yōu)質(zhì)的教育資源，讓教育引導著經(jīng)濟的發(fā)展［1］。

一、“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”與“去行政化”內(nèi)涵及關聯(lián)

（一）“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的內(nèi)涵。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展［2］。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅包括對經(jīng)濟領域的改革，也包括對工業(yè)、商業(yè)、教育、文藝、軍事等領域的改革。傳統(tǒng)教育所提供的教育產(chǎn)品面臨著供需關系的結(jié)構(gòu)性失衡，“供需”嚴重錯位，一方面畢業(yè)生面臨著難就業(yè)、失業(yè)率越來越高，高校培養(yǎng)出來人才的滯銷和積壓，另一方面，行業(yè)企業(yè)又在在呼吁、渴望人才，中低端人才過剩，而高層次人才供給不足。因此，教育供給側(cè)改革要革的是傳統(tǒng)教育產(chǎn)品滿足不了社會需求的命，從教育及教師本身改革著手，正所謂“師者，傳道授業(yè)解惑也”，合理利用稀缺的教育資源，調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，讓教育在經(jīng)濟發(fā)展中起到真正的引領作用［3］。（二）“去行政化”的內(nèi)涵。行政化，是指行政行為在非行政領域的運用、延伸及泛濫。去行政化，就是淡化行業(yè)、職業(yè)或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)、職業(yè)的主導地位。高校“行政化”通常指由于行政對大學的過多干預和行政機構(gòu)特點對大學的影響，大學變得越來越像行政機構(gòu)，失去了大學作為一種教育和學術機構(gòu)自身所應有的特征。行政化既包括政府對學校管理的行政化傾向，也包括學校內(nèi)部管理的行政化傾向［4］。就政府對高校的行政行為而言，政府長期對高校統(tǒng)籌統(tǒng)管，將行政事業(yè)管理的那套行政做法套用在高校管理上，設置行政等級級別，執(zhí)掌著高校的機構(gòu)設置、崗位級別、招生數(shù)、課程改革及經(jīng)費、項目審批等等；就學校內(nèi)部管理而言，高校內(nèi)部管理延伸了政府行為，行政權(quán)壓制著學術權(quán)。高校“去行政化”就是高校有自主辦學權(quán)，行政權(quán)讓位并服務于學術權(quán)，凈化校園風氣，給教學及學術研究一個自由的環(huán)境。（三）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與去行政化關聯(lián)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，與高?！叭バ姓崩砟顕烂芷鹾?。高校行政化的風氣影響了教師教學工作的積極性，他們?yōu)榱寺毼还γ迅嘈乃蓟ㄔ诼殑諘x升上，不再愿意花太多精力分析市場需求，失去了教學的熱情，按以往陳舊的教學方式培養(yǎng)學生，容易導致產(chǎn)能過剩，市場需要的人才又沒有得到滿足［5］。教育要產(chǎn)出符合市場需求的教育產(chǎn)品，可從高校管理“去行政化”入手，轉(zhuǎn)變政府對高校的直接管理模式，取消高校行政等級，將政府向服務型、監(jiān)督型方向轉(zhuǎn)變，賦予高校充分的自主辦學權(quán)，給與高校相對的自由度和獨立性；同時，在高校內(nèi)部管理上，高校行政部門應將“管理行政”向“服務行政”轉(zhuǎn)變，行政管理人員應服務于教學和科研，把服務師生為己任，加強行政管理人員職業(yè)化管理，行政權(quán)讓位學術權(quán)，行政權(quán)服務學術權(quán)，淡化高校行政化氛圍，為高校營造出濃厚的教學及學術氛圍。這樣一來，教師更愿意花更多精力調(diào)研市場、改變教學方式，適應市場需求側(cè)。

二、高校管理“行政化”存在的問題

針對近期成為中國社會熱點話題的“高校去行政化”，社會各界展開了激烈的爭論并提出了各自不同的見解，本文僅就當前社會各界對這一問題的熱議作一綜述，以期對后來的研究起到拋磚引玉的作用。

國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要提出“推進政校分開管辦分離”“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。溫總理在今年的政府工作報告中也提出，要推進高校管理體制改革，激勵教師專注于教育，鼓勵教師終身從教。為此，針對高?！叭バ姓边@一話題，社會各界出現(xiàn)了不同的聲音：有人認為認為高校“去行政化”勢在必行，而與此形成鮮明對比的是，部分知名高校校長對此卻持質(zhì)疑態(tài)度。這不禁使人擔心：這項尚未開啟的改革之路將充滿荊棘。

一、高校去行政化提出的原因分析

1、高校行政化限制學術生產(chǎn)力

高校衙門化，校長分級別，有意見認為這種機制“嚴重地擠壓了平等自由的學術論辯空間”。全國政協(xié)委員、南方科技大學校長朱清時指出，如果中國的大學都這么行政化，就沒有希望，學術在衰退，那還談什么諾貝爾獎，還談什么大師。是什么使學術衰退，就是因為每個人都去追求行政權(quán)力了，討好行政權(quán)力去了，就沒有人坐下來兢兢業(yè)業(yè)地做學問；哈爾濱工業(yè)大學校長王樹國說“高等學校比社會更渴望能夠去行政化?！备咝Ｈバ姓欣诔霈F(xiàn)一批真正的教育家，很多老學者都說中國沒有真正的教育家。因為所有的一切都要按照行政運作體系來運行，在這種管理體系下大家同步走一個模子，不可能會出現(xiàn)創(chuàng)新思想。

山東省政協(xié)副主席王志民認為：行政化是高校沒有活力的癥結(jié)之一。高校是學術單位，不該有行政級別。學校行政化的后果就是使行政權(quán)力凌駕于學術權(quán)力之上，限制了學術生產(chǎn)力，使創(chuàng)新人才“難產(chǎn)”，對學?？蒲泻徒虒W質(zhì)量造成損害。按官階定地位、定待遇的結(jié)果，使不少教師千方百計擠進管理者隊伍，把當官看成追求的目標。

連日來記者就這一問題進行采訪，不少代表委員認為高?！叭バ姓眲菰诒匦?，而與此形成鮮明對比的是，部分知名高校校長對此卻持質(zhì)疑態(tài)度。這不禁使人擔心：這項尚未開啟的改革之路將充滿荊棘。

爭議一：高校要不要取消行政級別？

【焦點】目前我國有30多所副部級大學，還有正廳級的公辦本科和副廳級的高職高專，其黨委書記、校長也相應為副部級、廳級干部。高校該不該取消行政級別？

【觀點一】山東省政協(xié)副主席王志民代表：行政化是高校沒有活力的癥結(jié)之一。高校是學術單位，不該有行政級別。學校行政化的后果就是使行政權(quán)力凌駕于學術權(quán)力之上，限制了學術生產(chǎn)力，使創(chuàng)新人才“難產(chǎn)”，對學?？蒲泻徒虒W質(zhì)量造成損害。按官階定地位、定待遇的結(jié)果，使不少教師千方百計擠進管理者隊伍，把當官看成追求的目標。

【觀點二】中國科技大學原校長、南方科技大學校長朱清時委員：大學行政化的表現(xiàn)是一切運作都以行政權(quán)力為主導，做什么事都是靠行政命令，誰權(quán)力大誰說了算，而不是通過學者、科學家討論。學校的學術委員會、學位委員會，應該代表教授的聲音，現(xiàn)在成員多為各個系的主任、院長甚至校長。

【觀點三】中國人民大學校長紀寶成代表：高校行政級別不是現(xiàn)在有的，中國人民大學以前是副總理級，“”后變成司局級，上世紀90年代以后，因為考慮到大學跟社會的交往問題，才把級別提高到副部級。把學者放在一定的行政崗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。從學術評價看，任何學術權(quán)力都是行政權(quán)力，把兩者截然對立是不對的。當社會習慣于以行政級別來衡量其社會地位時，取消高校的行政級別就是貶低教育。現(xiàn)在我可以找北京市長、副市長，取消以后我肯定找不到了。大學校長應該是社會名流，但我們國家還做不到這一點。

近年來，專家、學者和校長們越來越關注高職院校的內(nèi)涵建設。針對知名研究型高校行政權(quán)威與學術權(quán)威的矛盾，“去行政化”的呼聲此起彼伏，一些知名大學的校長也毅然退出了學術委員會。當專家學者都把“去行政化”的矛頭指向知名研究型大學時，卻很少有人關注地方高校的普遍“行政化”問題。其實，在大多數(shù)地方高校特別是近年來新建的高職院校，“行政化”問題則更具體、更嚴重。去行政化，泛泛而言即淡化行業(yè)、職業(yè)或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)、職業(yè)的主導地位。結(jié)合我國行政領導體制中關于“地方人民政府首長負責制”和“行政監(jiān)督體制”的闡釋，再根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第三十九條，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。”不難看出地方高校與地方政府以及與上一級教育行政部門的領導、管理和監(jiān)督關系。筆者從高校自身內(nèi)部的行政管理問題、地方政府的行政干預以及監(jiān)督機制三個角度，并借鑒國外高等學校行政管理的一些經(jīng)驗做法，來分析探討地方高校的“行政化”問題。

一、地方高校“行政化”問題及原因探析

（一）學校內(nèi)部行政管理問題分析。

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)，其領導職責主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內(nèi)部組織機構(gòu)的設置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責人的人選，討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務的完成。”法條將高等學校基層委員會和校長的職責解釋得非常清楚，而很多地方高校在管理過程中，將高校基層委員會的職責與校長的職責混為一談，甚至偷換概念，把“高?；鶎游瘑T會”這個決策集體曲解為個人。這完全背離了中國共產(chǎn)黨民主集中制原則，無形之中催生出了“二元領導”的怪現(xiàn)象，使中層干部在實際工作中感到無所適從。特別是近些年地方政府舉辦的高職院校，?；鶎游瘑T會書記是由政府官員轉(zhuǎn)任的，校長則一般是由學術人物或者多年從事教育管理的人士來擔當。由于二者來自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中會不自覺地承襲自已已有的經(jīng)驗和方法。例如，?；鶎游瘑T會書記希望并習慣于按照政府的行政運行思路來管理學校，校長則希望按照教育的基本規(guī)律和普遍做法來管理學校。這種“二元領導”嚴重導致學校內(nèi)部教學行政分離的局面，一般表現(xiàn)為地方高職院校內(nèi)部高度重視黨政群團工作，教學的事情往往需要“等”和“靠”，進而官僚主義作風盛行。冗繁的行政事務，也讓學校陷入“重行政、輕教學”惡性循環(huán)中難以自拔。

（二）來自地方政府外部行政干預的思考。

相比學校自身內(nèi)部的行政化問題，政府的各級各類行政干預使地方高校無暇仔細斟酌具體教學問題，而進一步“重行政、輕教學”。最典型的是政府干預學校的人事任命，其根本問題應歸咎于財權(quán)。地方高職院校作為公立院校的一種，其生存發(fā)展在很大程度上都要依靠政府的支持，特別是經(jīng)費方面的支持。而政府則認為既然給予了經(jīng)費支持，就有權(quán)力干預學校的管理，這種錯誤觀念嚴重偏離了一個國家的教育發(fā)展的路線。眾所周知，牛津大學是英國的百年老校，也是政府出資創(chuàng)辦的公立大學，但牛津招生不僅看考試成績，而且還有個一個由三位教授組成的考核小組對考生進行面試，考察學生的綜合素質(zhì)。某年，英國北部某郡的一個女孩考了滿分，但是考核小組考察后覺得她素質(zhì)不行，沒有錄取。郡議員認為郡里好不容易出一個考滿分的，就要求議會干預。但牛津說學校無權(quán)更改考核小組的結(jié)論，這是幾百年的傳統(tǒng)，最終沒有收這個學生。這說明政府雖然為高校的興建很運行提供了很大一部分資金，但并不是說政府因此可以隨意地干預學校內(nèi)部管理和辦學的具體事務，否則牛津大學也不可能至今還屹立于世界名校之巔。在美國，各州政府對大學或?qū)W院的管理嚴格通過各州教育廳以及學區(qū)教育廳，而各州教育廳和學區(qū)教育廳只是州政府的教育管理機構(gòu)，只作宏觀調(diào)控，并非高校的上級，主要起咨詢和指導的服務作用。行政權(quán)力不能干預大學校長獨立辦學，不能影響學校的專業(yè)設置，更不能代替他進行學校內(nèi)部的人事任命。大學校長獨立辦學只受法律和學校章程的約束。長期以來，地方高校除了要被動接受地方政府的人事任命、經(jīng)費支出、機構(gòu)設置等干預外，還要應付來自上一級教育行政部門關于專業(yè)設置、教學評估、畢業(yè)證發(fā)放等干預。政府管理太細、包辦太多，使學校陷入行政化的泥潭不能自拔。

一、司法行政化的含義

司法行政化是指，司法審判機關(法院)不僅僅只行使審判職能還附加人事管理，后勤保障等行政性事務，將行政管理和司法審判相互交叉、混淆的現(xiàn)象。

二、司法公正的含義

司法公正是指司法權(quán)運作過程中各種因素達到的理想狀態(tài)，是現(xiàn)代社會政治民主、進步的重要標志，也是現(xiàn)代國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保證。它是法律的自身要求，也是依法治國的要求，其基本內(nèi)涵是要在司法活動的過程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當、正義的精神。其主體是以法官為主的司法人員。司法公正的對象包括各類案件的當事人及其他訴訟參與人。司法公正包括實體公正和程序公正，前者是司法公正的根本目標，后者是司法公正的重要保障。整體公正與個體公正的關系反映了司法公正的價值定位和取向。

三、司法公正的表現(xiàn)

司法公正主要體現(xiàn)在司法審判的公正，表現(xiàn)為兩個方面:

司法改革經(jīng)過十多年,在當時是被受關注及談論的話題,其所謂有“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”、“青山遮不住，畢竟東流去”的感覺。但近兩年對此話題談論顯得比較低調(diào),不是那么沖動、提神了。各地法院的改革措施仍然在緩慢的進行，我們所獲得的仍然不是讓人樂觀的信息，法官本身亦感覺不到自己的偉大和榮耀。與此前相比，沒有多大的不同。只不過，法官感覺到的是審判長和獨任審判員選任制度在形式上的存在，但是在審判實際運作中并非《最高人民法院五年改革綱要》中要求：強化合議庭及法官的職責。亦就是要充分發(fā)揮審判長和獨任審判員在審理案件過程中的指揮、組織、協(xié)調(diào)和獨立裁判的作用,由合議庭或獨任審判員依法獨立自主地裁判。

的確，法院作為一個國家機關，法院的活動的方式（包括審判活動方式）不可避免的受行政機構(gòu)通行的運行模式的影響，其結(jié)果是“審者判，判者審”這一符合國際慣例的司法規(guī)律被行政模式所遮住、籠罩，存在著“陪而不審、審而不議、審而不判”的狀況。因此，法院審判工作中的行政化一直受到理論界及司法實務界的強烈指責。認為，行政化“抹殺了審判活動的特點”。我國，由于幾千年官本位文化、行政－司法一體的影響至今尤其愈烈，在這種文化背景下，有其生存的環(huán)境及土壤，受其“白馬紫金鞍，騎出萬人看，要問誰家子，讀書能做官”儒家思想的影響，司法規(guī)律在與官本位文化競爭中畢竟處于劣勢。阿德.托克維爾曾曰：“在美國，幾乎沒有什么政治問題（包括行政手段）不是或早或晚轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉▎栴}的”?？梢哉f，西方法律對社會的滲透已達到盤根交纏的地步，緊密不可分。在我國傳統(tǒng)觀念里，什么事情都是帶“長”的人說了算，什么都要帶“長”的人拍板。據(jù)此，一些庭長介入案件的方式表現(xiàn)為由法律規(guī)定的直接審理案件降格為間接審理案件，用行政化的模式對案件進行審查、研究、審核、把關、簽發(fā)（審委會決定的案件不在此范圍）。庭長已經(jīng)是法庭里最高職位了，又何需通過審判組織或擔任審判長來行使審判職能呢？

其實，庭長們這種間接審理的權(quán)力是沒有法律依據(jù)的。三大訴訟法和人民法院組織法中均沒有設置庭長有上述做法的相關規(guī)定，但是人們毫無質(zhì)疑它的“合法性”。此種做法違背了有關程序原則，我國三大訴訟法規(guī)定了有關案件審理程序的基本原則如公開原則、直接審理原則、回避原則等。庭長不參與審理案件，卻要對案件的處理做出決定，直接違背了直接審理原則；對案件有權(quán)做出決定的人不公開，使當事人無法行使回避權(quán)，違背了公開審判和回避原則。這與一個不接觸“病人”（當事人）就敢開處方的“醫(yī)生”（庭長、有時是分管院長）沒有什么區(qū)別。久而久之，形成了“法官管事實，庭長管判決”的習慣，弱化了法官的獨立精神和責任，法官缺乏提高自身水平的壓力感和自覺性。一旦發(fā)生錯案，就成為“人人負責，人人無責”的尷尬局面，錯案追究難以落實到具體的人。將庭長與審判長分離，實行“誰主管、誰負責”，“誰主審、誰負責”，即行政管理由庭長負責，合議庭審判由審判長負責，獨任審判由獨任審判員負責。在庭長與審判長都參加合議庭審理案件時，庭長只能作為審判員參加合議，并由審判長獨立承擔錯案責任的追究。

在以合議庭形式審理案件時，審判長的地位十分重要。審判長是審判工作的組織者，庭審活動的協(xié)調(diào)者，案件質(zhì)量的保證者，依照法律的規(guī)定或院長的授權(quán)，可履行組織指揮合議庭成員和其它有關成員做好庭前準備工作，確定案件的審理方向，主持庭審、評議及疑難問題的研究，對案件做出裁判，簽發(fā)本合議庭的法律文書，但對如拘留、罰款等決定則不能由審判長行使，對案件質(zhì)量負完全責任，對審判工作進行調(diào)研等，審判長可稱為合議庭的“精神領袖”，要完成這些任務，審判長必須要有組織能力，有人格魅力，有民主作風，有發(fā)揮正當?shù)囊龑ё饔谩Ｔ诿绹罡叻ㄔ?954年審理的布朗訴教育委員會案（涉及種族的合憲性問題）中，亦正是大法官沃淪這位大審判長的識大局的游說和人格魅力，才使法院做出了一份改變美國人權(quán)歷史，令全美國人民驕傲的判決。

當然，審判長的綜合素質(zhì)與合議庭的其它成員相比要求高些，除了具備《法官法》第九條規(guī)定的條件外，還必須是遵紀守法、廉潔奉公的典范。而庭長的綜合素質(zhì)一般比其它審判長更優(yōu)秀些。日本法院的合議庭的法官主要是以年齡、資歷為主，審判長大多在五六十歲的白發(fā)法官，中間力量是一般在三四十歲的法官，以下是資歷較淺或剛畢業(yè)的年輕法官，主要是“師徒關系”的傳幫帶的形式法官群體。目前的中國畢竟處于轉(zhuǎn)型時期的社會，處于新舊體制轉(zhuǎn)接過程中，法院亦是轉(zhuǎn)型中法院，司法改革的成就已經(jīng)將統(tǒng)一司法考試制度確立，并沒有解決獲得資格后如何進入法官職業(yè)的問題，但是在司法審判中業(yè)績比較突出，通過一定的方式（院長任命）取得法官資格的人從事案件的審理，在人少案多的情況下，一批二三十歲的法官就擔任了審判長，這是特殊條件下的特殊對待。假如中國年輕的審判長審理布朗案件的話，他會去游說，能發(fā)表自己獨立思考出來的見解、觀點去影響其它合議庭成員嗎？他不敢或不愿大膽的做出裁判。他會去向庭長、院長們請示、匯報、研究，將疑難問題留給他們，其結(jié)果可能是一個違背正義的判決。這就觸及到我們審判中需革出行政化回答的問題，革出行政化需要什么樣的審判長？

一位法官曾幽默曰：法院里最大的“長”是審判長，不是院長、庭長。但是，在審判實踐中，有很多審判長感慨，自己還沒有找到這樣的感覺。只有一種情況，那是院長、庭長當審判長審理案件時，他們才感覺到自己是最大的“長”。我們需明白這種對比的寓意，領會其中含義，用行政手段管理審判工作的模式，不能充分發(fā)揮審判方式改革的效能?！皩徟蟹蛛x”的舊模式，不符合審判工作的規(guī)律，同時亦違背唯物辯證法的認識論。肖揚院長在1998年年底全國法院院長會議上指出：“要改變每個案件都層層審批的做法，逐步擴大合議庭和獨任審判員的職權(quán)，逐步做到除重大、疑難案件由審判委員會討論決定外，其它案件均由合議庭審判，逐步做到庭長、院長不審批案件。”這就指明了取消案件的匯報，統(tǒng)一研究，統(tǒng)一簽發(fā)是我們努力的方向，案件主要由合議庭和獨任審判員既審又判。

提要：今日中國"依法治國"已成為我國建設社會主義現(xiàn)代化的基本方略，法制建設取得了巨大的成就。從整體上說，我們的法制是行之有效的。但是，由于諸多的社會、經(jīng)濟、歷史、文化等原因，我國現(xiàn)階段的法制現(xiàn)狀仍然存在令人難以滿意的地方，特別是司法不獨立性，具有嚴重的行政化傾向。本文試就多個方面分析其原因之所在。

關鍵詞：司法行政化依法治國歷史緣由

正文：

在今日之中國，"以法治國，建設社會主義法治國家"已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設的基本方略。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，我們的法制建設日新月異，取得了巨大的成就。我們的國家欣欣向榮，法制建設為國家經(jīng)濟建設作出了很大貢獻，從整體上說，我們的法制是行之有效的。但是，由于諸多的社會、經(jīng)濟、歷史、文化等原因，我國現(xiàn)階段的法制現(xiàn)狀仍然存在令人難以滿意的地方，特別是司法不獨立性，具有嚴重的行政化傾向。對此，很多學者從歷史根源、現(xiàn)行體制、蘇聯(lián)模式、司法制度等方面進行了研究，取得了巨大成績。但是，畢竟仁者見仁，智者見智，鄙人對中國司法行政化傾向的歷史緣由甚感興趣，因此，不揣淺陋，談一談自己的一點看法。

一、中國司法行政化傾向的現(xiàn)狀

1、法院運行體制行政化。隨著法制改革的深入，人們越來越意識到中國的司法獨立受到行政的嚴重影響，從某種意義上講，司法具有嚴重的行政化傾向。首先，法官的產(chǎn)生方式行政化。在中國，法官是國家公務員，其產(chǎn)生與行政官員一樣。以院長為例，在中國法院院長由同級人大選舉產(chǎn)生，受同級人大監(jiān)督，對同級人大負責，任期與同級人大相同，如果在任期內(nèi)有失職或其他嚴重問題，人大可予以罷免。這樣的政治設計體現(xiàn)了我國社會主義國家人民民主專政的國家性質(zhì)，即一切權(quán)力屬于人民，任何國家機關都是為人民服務的公仆，體現(xiàn)了社會主義民主集中制的原則。但是，我們也應看到其負面影響。一是司法缺乏穩(wěn)定性，每開一屆人大，必換一班人馬，司法隊伍不穩(wěn)定。二是突出了院長在法官群體中的地位，院長往往從行政官員中選出，形成"院長出自法官之外"的局面，有人說，"十個院長，九個法盲"。對普通法官，《法官法》設立門檻太低，有大量的非專業(yè)人員進入，雖然也設立了一些保障措施，但并非是終身安全的，具有不穩(wěn)定性。這種情況與中國古代行政官員兼任司法官員是很相似的。