行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議

隨著改革的深入，行政爭(zhēng)議數(shù)量在我國(guó)日益增多。特別是群體性行政爭(zhēng)議較為突出，占行政爭(zhēng)議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面的行政爭(zhēng)議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)，反映了社會(huì)利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識(shí)不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問(wèn)題和行政爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭(zhēng)議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級(jí)黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。

預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于各級(jí)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動(dòng)。既要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹(shù)立正確政績(jī)觀，增強(qiáng)依法行政意識(shí)，帶頭依法辦事。

摘要:當(dāng)前行政爭(zhēng)議在社會(huì)矛盾爭(zhēng)議中呈現(xiàn)出越來(lái)越突出的趨勢(shì)，且越來(lái)越復(fù)雜化，這就意味著行政爭(zhēng)議救濟(jì)的途徑也必須多樣化。但是現(xiàn)狀是行政調(diào)解的中立性不足且范圍尚不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的信訪影響了法律的權(quán)威；各種救濟(jì)方式的落實(shí)情況也不佳。要完善爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制，使每個(gè)行政爭(zhēng)議都有出口，就要將各種救濟(jì)途徑的功能及其優(yōu)勢(shì)弄清楚，它們不再是分散的個(gè)體，而是相互銜接彼此配合的整體。

關(guān)鍵詞:行政爭(zhēng)議;行政救濟(jì);制度完善

一、什么是行政爭(zhēng)議

爭(zhēng)議產(chǎn)生的根本原因在于利益的變動(dòng)和調(diào)整，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生事實(shí)上也與利益密不可分。行政爭(zhēng)議與我們所熟知的其他爭(zhēng)議有所不同，它因爭(zhēng)議雙方的地位不對(duì)等而自有其特殊性。什么是行政爭(zhēng)議，它的表現(xiàn)形式是怎樣的？它與其他爭(zhēng)議的區(qū)別在哪？首先，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政管理行為。換言之，如果爭(zhēng)議的產(chǎn)生是基于行政主體在其民事行為而不是行使行政職權(quán)的話(huà)，那么就是民事?tīng)?zhēng)議或是刑事?tīng)?zhēng)議了。其次，爭(zhēng)議的其中一方必然是行政機(jī)關(guān)，且以其特定的行政行為為前提。最后，行政爭(zhēng)議是公權(quán)和私權(quán)的較量。引起行政爭(zhēng)議的情況有很大原因是行政主體行為的不規(guī)范甚至是違反法律規(guī)定，總結(jié)有如下表現(xiàn)：一是行使職權(quán)超越法律權(quán)限；二是適用法律錯(cuò)誤，或者不嚴(yán)格執(zhí)行；三是不遵守法定程序；四是行政機(jī)關(guān)的不作為，在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)時(shí)，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性或形式性審查和處理；最后是行政處罰不公正，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)沒(méi)有根據(jù)事實(shí)、情節(jié)等秉承公平和公正的原則在法律規(guī)定的范圍內(nèi)酌情考量。

二、行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制概述

（一）行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)涵。一個(gè)問(wèn)題的解決辦法總是多元的，行政爭(zhēng)議的解決途徑更應(yīng)如此。行政機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議的救濟(jì)主體這一點(diǎn)毋庸置疑，但救濟(jì)主體不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)參與的爭(zhēng)議解決不一定都屬于行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，如其對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的裁決，諸如行政裁決、行政仲裁不屬于行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容。（二）我國(guó)行政爭(zhēng)議救濟(jì)的途徑。在行政管理手段日益多元化，爭(zhēng)議情況多發(fā)且日益復(fù)雜的情況下，法院不堪重負(fù)，司法界應(yīng)努力尋求訴訟外的救濟(jì)途徑成為爭(zhēng)議解決的法治路徑。行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含各種層次的爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，才能滿(mǎn)足日益復(fù)雜化的爭(zhēng)議解決需求，通過(guò)各種途徑的相互銜接、補(bǔ)充，使行政爭(zhēng)議能夠更好的得到解決。行政救濟(jì)途徑，是不是將行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償簡(jiǎn)單糅合在一起呢？筆者對(duì)此抱著懷疑和批判的態(tài)度。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的兩大途徑是沒(méi)有任何疑問(wèn)的，規(guī)定的是什么情況可以向什么單位尋求救濟(jì)，并且通過(guò)某種方式給予救濟(jì)。而救濟(jì)方式的其中之一就是國(guó)家賠償，即行政相對(duì)人通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議或其他解決途徑獲得國(guó)家的賠償從而達(dá)到救濟(jì)的目的。很顯然這三者不屬于一個(gè)層面的內(nèi)容，途徑和方式不可混淆在一起討論，而應(yīng)分別研究。從救濟(jì)途徑上看，除了行政復(fù)議，行政訴訟之外，還包括行政調(diào)解、信訪、立法救濟(jì)等。從方式上看，除了行政賠償，還包括行政補(bǔ)償，停止侵害、賠禮道歉等多種方式。1.調(diào)解制度。在我國(guó)行政爭(zhēng)議救濟(jì)的實(shí)踐中，調(diào)解一直發(fā)揮著重要作用，也漸漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，成為一種正式的行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條和《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解僅限于行使自由裁量權(quán)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件。雖然調(diào)解制度在行政爭(zhēng)議案件中適用的范圍僅限于三類(lèi)，但是其中因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政爭(zhēng)議的案件數(shù)量就不在少數(shù)，這就代表著行政復(fù)議調(diào)解以及行政訴訟調(diào)解還是有著不小的運(yùn)用空間。2.信訪制度。信訪是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，始建于二十世紀(jì)五十年代，各級(jí)政府設(shè)立信訪辦公室，接受各種來(lái)訪和來(lái)信，但主要涉及訴訟信訪和行政爭(zhēng)議信訪。在糾紛日趨復(fù)雜多樣的今日，信訪也是人們尋求實(shí)際問(wèn)題得以解決的一種途徑。信訪制度建立的初衷也是黨和政府為了更有效地解決社會(huì)矛盾和糾紛。信訪也是我國(guó)《憲法》規(guī)定的表達(dá)利益訴求的主要方式之一，承擔(dān)著重要的公民權(quán)利救濟(jì)功能，但是不能把它視為一種優(yōu)于司法救濟(jì)的主途徑。3.行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實(shí)施條例》的頒布使得行政復(fù)議作為一種解決行政爭(zhēng)議的法定、傳統(tǒng)的途徑，在解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程中比訴訟更有專(zhuān)業(yè)性，這個(gè)專(zhuān)業(yè)性不是指裁判的專(zhuān)業(yè)性而是行政機(jī)關(guān)比起法官更能對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的恰當(dāng)與否有著更清晰的認(rèn)識(shí)。它比起訴訟更高效、快捷，節(jié)約成本。4.行政訴訟。不可否認(rèn)訴訟是解決爭(zhēng)議的權(quán)威途徑，司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院在審理案件的時(shí)候，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)被訴行為違反法律規(guī)定，可判決撤銷(xiāo)、責(zé)令及時(shí)履行、變更處罰，也可對(duì)其提出司法建議，使行政相對(duì)人獲得救濟(jì)。5.立法救濟(jì)。很多行政相對(duì)人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時(shí)候，第一反應(yīng)就是起訴，通過(guò)訴訟途徑解決，不斷地去上訴，浪費(fèi)司法資源不說(shuō)，有時(shí)問(wèn)題還是得不到解決。憲法和組織法賦予了我們監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的預(yù)防同時(shí)也是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的補(bǔ)救，稱(chēng)為立法救濟(jì)。由人大及其常委會(huì)代表人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，改變或撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的決定，以此達(dá)到救濟(jì)的目的。（三）行政爭(zhēng)議救濟(jì)的方式。確定了行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑之后，在采取某種救濟(jì)途徑之后，應(yīng)根據(jù)公民受侵犯權(quán)利的性質(zhì)和受侵犯的程度來(lái)采取相應(yīng)的救濟(jì)方式。針對(duì)行政過(guò)程中的救濟(jì)方式主要有履行、撤銷(xiāo)、變更、補(bǔ)正等。針對(duì)行政行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果即行政結(jié)果上的救濟(jì)方式主要有國(guó)家賠償、行政補(bǔ)償，還有停止侵害、賠禮道歉等。

摘要：關(guān)于本訴與他訴的優(yōu)先問(wèn)題，理論界傾向性觀點(diǎn)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟；在司法實(shí)踐中，有三種操作形式，但各有利弊，筆者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先審理決定另一訴訟結(jié)果的訴訟。關(guān)于訴訟與爭(zhēng)議的優(yōu)先問(wèn)題，提出爭(zhēng)議方在收到法院關(guān)于關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議應(yīng)另行起訴的告知書(shū)后，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

關(guān)鍵詞：爭(zhēng)議順序沖突處理

自1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實(shí)踐均必須予以規(guī)范與明確的問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，已是不爭(zhēng)的事實(shí)，行政權(quán)時(shí)刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時(shí)，公民、法人和其他組織的法律意識(shí)尤其是行政訴訟意識(shí)的增強(qiáng)，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時(shí)，已不再聽(tīng)之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的案件將有增無(wú)減。因此，從理論上，對(duì)關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的審理順序進(jìn)行探討，為以后立法提供更加科學(xué)的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。

一、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的概念、特征與表現(xiàn)形式

關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議是指在案件的審理過(guò)程中，同時(shí)存在均需解決的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議，二爭(zhēng)議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭(zhēng)議形式。

關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭(zhēng)議，但未審理終結(jié)。當(dāng)二爭(zhēng)議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過(guò)程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓?zhēng)議時(shí)，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭(zhēng)議均未被訴至法院和一爭(zhēng)議或二爭(zhēng)議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學(xué)意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭(zhēng)議因民事?tīng)?zhēng)議產(chǎn)生或民事?tīng)?zhēng)議因行政爭(zhēng)議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭(zhēng)議判決本身依賴(lài)于另一爭(zhēng)議的解決，后一爭(zhēng)議雖不構(gòu)成前一爭(zhēng)議的主要標(biāo)的，但決定前一爭(zhēng)議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人基本具有吻合性，民事?tīng)?zhēng)議的原、被告是行政爭(zhēng)議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭(zhēng)議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當(dāng)被告的角色，但行政爭(zhēng)議的其他當(dāng)事人基本是民事?tīng)?zhēng)議的原、被告。任一爭(zhēng)議的當(dāng)事人不是另一爭(zhēng)議的當(dāng)事人，該二爭(zhēng)議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在當(dāng)事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭(zhēng)議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無(wú)職權(quán)審理未被當(dāng)事人主張的另一爭(zhēng)議，故無(wú)需解決優(yōu)先審理何爭(zhēng)議的問(wèn)題。

摘要：行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭(zhēng)議的性質(zhì)不同，然而在訴訟實(shí)踐中，有些行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議經(jīng)常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問(wèn)題。本文認(rèn)為相關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議雖然在外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對(duì)不同情況采取行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行或者行政附帶民事訴訟兩種方式，解決兩種爭(zhēng)議的交織問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政訴訟民事訴訟訴訟先后關(guān)系附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個(gè)法治國(guó)家司法制度的有機(jī)整體，由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和訴訟標(biāo)的等不同，各類(lèi)訴訟形成了自身的特點(diǎn)和特有的訴訟原則。但是當(dāng)一個(gè)主體的行為分別涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律部門(mén)時(shí)，就會(huì)形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭(zhēng)議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會(huì)產(chǎn)生在審理上的先后順序問(wèn)題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會(huì)出現(xiàn)以誰(shuí)為主、以誰(shuí)為輔的附帶訴訟問(wèn)題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶問(wèn)題。

一、一則案例引發(fā)的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（下稱(chēng)紡織局）出資購(gòu)得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷(xiāo)經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷(xiāo)公司”）使用。不久，供銷(xiāo)經(jīng)理部將購(gòu)房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設(shè)立焦作市紡織實(shí)業(yè)公司（下稱(chēng)“實(shí)業(yè)公司”），并將房屋移交實(shí)業(yè)公司使用。供銷(xiāo)公司與實(shí)業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實(shí)業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)”，由實(shí)業(yè)公司支付紡織局3萬(wàn)元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實(shí)業(yè)公司（1992年更名“焦作市影視器材公司”，下稱(chēng)“影視公司”）使用至今。1992年12月，供銷(xiāo)公司（后更名為“焦作市紡織集團(tuán)”，下稱(chēng)紡織集團(tuán)）向焦作市房產(chǎn)管理局申請(qǐng)頒發(fā)辦理了證號(hào)為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣(mài)給高永善。高當(dāng)日從房管局領(lǐng)取了證號(hào)為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視公司下屬的電子光源總店（下稱(chēng)“光源總店”）使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視公司，拒絕搬出，糾紛遂起。[i]

在轟動(dòng)一時(shí)的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭(zhēng)議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽(yáng)區(qū)人民政府、焦作市中級(jí)人民法院、河南省高級(jí)人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后發(fā)出八個(gè)裁判，歷時(shí)五年有余，但糾紛仍沒(méi)有解決，至今仍在繼續(xù)著，目前尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

「內(nèi)容提要」行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭(zhēng)議的性質(zhì)不同，然而在訴訟實(shí)踐中，有些行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議經(jīng)常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問(wèn)題。相關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議雖然外在表現(xiàn)大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對(duì)不同情況采取行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行或者行政附帶民事訴訟兩種方式來(lái)解決兩種訴訟的沖突問(wèn)題。行政附帶民事訴訟在當(dāng)事人、審理、訴訟期限、上訴和執(zhí)行等方面都有其特殊性。

「關(guān)鍵詞」行政訴訟，民事訴訟，訴訟先后關(guān)系，附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個(gè)法治國(guó)家司法制度的有機(jī)整體。由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和標(biāo)的等不同，各類(lèi)訴訟形成了自身的特點(diǎn)和特有的訴訟原則，但是當(dāng)一個(gè)主體的行為分別涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門(mén)法時(shí)，就會(huì)形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭(zhēng)議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會(huì)產(chǎn)生審理上的先后順序問(wèn)題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會(huì)出現(xiàn)以誰(shuí)為主、以誰(shuí)為輔的附帶訴訟問(wèn)題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶訴訟問(wèn)題。

一、一則案例引發(fā)的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“紡織局”）出資購(gòu)得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設(shè)的紡織工業(yè)局供銷(xiāo)經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷(xiāo)公司”）使用。不久，供銷(xiāo)經(jīng)理部將購(gòu)房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設(shè)立焦作市紡織實(shí)業(yè)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)業(yè)公司”），并將房屋移交實(shí)業(yè)公司使用。供銷(xiāo)公司與實(shí)業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實(shí)業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)”，由實(shí)業(yè)公司支付紡織局3萬(wàn)元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實(shí)業(yè)公司（1992年更名為“焦作市影視器材公司”，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“影視器材公司”）使用至今。1992年12月，紡織工業(yè)局供銷(xiāo)公司向焦作市房產(chǎn)管理局申請(qǐng)頒發(fā)辦理了證號(hào)為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣(mài)給高永善。高當(dāng)日從房管局領(lǐng)取了證號(hào)為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視器材公司下屬的電子光源總店使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出，糾紛遂起。（注：參見(jiàn)王光輝：《一個(gè)案件，八份判決-從一個(gè)案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協(xié)調(diào)》，《中外法學(xué)》1998年第2期。）

在這個(gè)轟動(dòng)一時(shí)的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“高永善案”）中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭(zhēng)議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽(yáng)區(qū)人民法院、焦作市中級(jí)人民法院、河南省高級(jí)人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出8個(gè)判決，歷時(shí)5年有余，但糾紛仍沒(méi)有解決，尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議

隨著改革的深入，行政爭(zhēng)議數(shù)量在我國(guó)日益增多。特別是群體性行政爭(zhēng)議較為突出，占行政爭(zhēng)議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面的行政爭(zhēng)議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)，反映了社會(huì)利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識(shí)不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問(wèn)題和行政爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭(zhēng)議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級(jí)黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。

預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于各級(jí)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動(dòng)。既要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹(shù)立正確政績(jī)觀，增強(qiáng)依法行政意識(shí)，帶頭依法辦事。

為及時(shí)有效化解社會(huì)矛盾糾紛，預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議案件的發(fā)生，現(xiàn)就貫徹落實(shí)區(qū)政府辦公室青南政辦發(fā)[2012]86號(hào)《關(guān)于健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解銜接工作，提出如下意見(jiàn)：

一、建立行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解銜接機(jī)制。加強(qiáng)與區(qū)政府法制辦的配合，積極參與行政復(fù)議調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)人民調(diào)解與行政爭(zhēng)議調(diào)解緊密結(jié)合。

（一）建立聯(lián)席會(huì)議制度，區(qū)司法局與法制辦每季召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，研究行政復(fù)議調(diào)解與人民調(diào)解工作開(kāi)展情況及存在的困難和問(wèn)題，促進(jìn)工作的深入開(kāi)展；

（二）建立聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，由街道司法所長(zhǎng)擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)上報(bào)管區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件的有關(guān)情況，為上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)掌握和了解工作動(dòng)態(tài)提供第一手資料；

（三）建立情況通報(bào)制度，邀請(qǐng)法制辦定期對(duì)轄區(qū)行政復(fù)議調(diào)解情況共同進(jìn)行通報(bào)分析，制定解決問(wèn)題的辦法和措施；

（四）建立培訓(xùn)機(jī)制，定期對(duì)街道社區(qū)調(diào)解組織人員進(jìn)行行政復(fù)議法及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解行政復(fù)議糾紛的水平。

行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議

隨著改革的深入，行政爭(zhēng)議數(shù)量在我國(guó)日益增多。特別是群體性行政爭(zhēng)議較為突出，占行政爭(zhēng)議的比例增大；涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面的行政爭(zhēng)議大量增加，涉及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、選舉權(quán)等復(fù)雜的行政爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。從總體上看，行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)，反映了社會(huì)利益格局日益多元化和復(fù)雜化，反映了群眾依法維權(quán)的意識(shí)不斷提高，也反映了行政執(zhí)法中存在一些問(wèn)題和行政爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不健全。

能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭(zhēng)議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位。各級(jí)黨委、政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，切實(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從多方面采取措施，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。

范行政決策和行政執(zhí)法行為

行政爭(zhēng)議是因行政而起的，那么，只有堅(jiān)持依法行政，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。

預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于各級(jí)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實(shí)維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法進(jìn)行一切行政管理活動(dòng)。既要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)體法規(guī)定，又要嚴(yán)格執(zhí)行程序法規(guī)定，規(guī)范行政執(zhí)法程序。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部則要樹(shù)立正確政績(jī)觀，增強(qiáng)依法行政意識(shí)，帶頭依法辦事。

「摘要」將行政處分爭(zhēng)議納入法院訴訟，是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要，并有利于行政機(jī)關(guān)提高依法行政和管理公務(wù)員水平，有利于提高行政訴訟的實(shí)際效果。行政處分爭(zhēng)議具備提起行政訴訟的條件。將行政處分納入行政訴訟符合行政訴訟制度的要求，突破行政處分不可訴法律規(guī)定的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，也是對(duì)國(guó)外公務(wù)員管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒。

國(guó)家公務(wù)員管理?xiàng)l例實(shí)施多年后，去年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）又已于今年1月1日實(shí)施。但是，面對(duì)一個(gè)個(gè)因不服行政機(jī)關(guān)處分決定而想尋求法院討個(gè)公道的公務(wù)員仍然一臉無(wú)奈地走出法院，筆者認(rèn)為，對(duì)行政處分的可訴性進(jìn)行探討非常必要。

行政處分[i]是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違紀(jì)違法但依法不追究刑事責(zé)任的公務(wù)員所施行的懲戒措施。由于它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律責(zé)任措施，所以又稱(chēng)行政責(zé)任方式或內(nèi)部行政法律責(zé)任承擔(dān)方式。[ii]行政處分分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲決定不能提起行政訴訟，所以，行政機(jī)關(guān)的行政處分決定一直被排除在訴訟之外，行政處分決定的終局權(quán)被賦予了行政機(jī)關(guān)。隨著國(guó)家民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)、公民法律意識(shí)的不斷提高和依法治國(guó)方略的不斷推進(jìn)，行政處分的這種不可訴性已越來(lái)越不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。本人認(rèn)為：將行政機(jī)關(guān)的行政處分決定納入行政訴訟，既是當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的迫及需要，在理論上也是可行的。

一、將行政處分爭(zhēng)議納入法院訴訟的必要性

將行政處分爭(zhēng)議納入法院訴訟的必要性，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）將行政處分爭(zhēng)議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要

第一條為妥善處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）依法行使職權(quán)，根據(jù)勞動(dòng)法、行政復(fù)議法及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱(chēng)的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議，是指經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在依照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)過(guò)程中，與公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的爭(zhēng)議。

本辦法所稱(chēng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，是指法律、法規(guī)授權(quán)的勞動(dòng)保障行政部門(mén)所屬的專(zhuān)門(mén)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。

第三條公民、法人或者其他組織認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動(dòng)保障行政部門(mén)申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者勞動(dòng)保障行政部門(mén)處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議適用本辦法。

第四條經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門(mén)的法制工作機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為本單位的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)），具體負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議的處理工作。

第五條經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)保障行政部門(mén)分別采用復(fù)查和行政復(fù)議的方式處理社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議。