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污染物總量控制是近些年國際上使用較為普遍的環(huán)境管理措施，通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，限制和削減污染物排放總量達到改善流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目的，在解決區(qū)域性水污染、大氣污染等環(huán)境問題方面發(fā)揮了積極重要的作用。然而，除了加大總量控制力度，合理規(guī)避政府或者企業(yè)所面臨的污染物排放壓力和風(fēng)險也顯得尤為重要，環(huán)境保險的介入不失為加強污染物總量控制的有益嘗試。

1污染物總量控制現(xiàn)狀及存在的問題

1.1污染物總量控制現(xiàn)狀

污染物總量控制又稱污染物排放總量控制，是指在一定時間內(nèi)綜合經(jīng)濟、技術(shù)和社會等條件，采取通過向環(huán)境排放污染物的污染源規(guī)定污染物允許排放量形式，將一定空間范圍內(nèi)污染源產(chǎn)生的污染物量控制在環(huán)境質(zhì)量容許限度內(nèi)而實行的一種污染控制方法[1]。周生賢[2]部長在主要污染物總量減排核查核算視頻會議上的講話中指出，污染減排之所以有今天的成績，主要得益于工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排3大措施發(fā)揮顯著效益。“十一五”以來，全國排污總量大幅下降，結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，減排能力顯著增強，環(huán)境質(zhì)量有所改善，但我們也要充分認識到污染減排的長期性復(fù)雜性和艱巨性。“十二五”期間，隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展和新增排放量持續(xù)增加，我國環(huán)境問題將變得更為復(fù)雜，環(huán)境形勢依然嚴峻。張力軍[3]也在2010年上半年減排核查核算視頻會議上指出，當(dāng)前，經(jīng)濟進入恢復(fù)性增長期，各地加快經(jīng)濟發(fā)展熱情高漲，但發(fā)展方式粗放、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重的問題仍比較突出，減排工作面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。

1.2污染物總量控制管理實踐中存在的問題

1.2.1監(jiān)督和責(zé)任機制不健全的問題目前的總量控制制度是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃制定的，在目標要求上往往強調(diào)5年后總量上實現(xiàn)一定削減，而在計劃實施的中期并沒有監(jiān)督機制。監(jiān)督機制不健全，往往會使企業(yè)或政府部門忽略計劃實施過程中排入環(huán)境中的污染物的平均值，從而增加環(huán)境事故的發(fā)生的頻率[4]。另外，當(dāng)環(huán)境事故發(fā)生時，事故責(zé)任認定也存在一定的盲目性。汪勁[5]曾經(jīng)專門作過統(tǒng)計，1998年到2002年間，中國重特大環(huán)境污染事故發(fā)生了387起，有25起被追究了重大環(huán)境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國發(fā)生重特大環(huán)境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起。環(huán)境污染事故如此多發(fā)，能追究責(zé)任的卻寥寥無幾。最后這些無法追究責(zé)任的環(huán)境事故多數(shù)還是由政府買單。這應(yīng)當(dāng)是環(huán)保部門需要防范的問題之一。

1.2.2漸進性環(huán)境污染問題陸清國[6]認為，環(huán)境污染大都有個污染物積累過程，也即漸進性污染，比如煙塵中的重金屬對土壤的損害，排污造成河流水質(zhì)逐步惡化，水體功能逐步降低等，要隨著時間的推移才能逐步顯現(xiàn)出來。我國對于漸進性環(huán)境污染一直未出臺具體的措施，德國起初也對一直對“漸進性污染引起的損失”環(huán)境污染責(zé)任不予保險，并將其列為責(zé)任免除[7]。但是隨著污染的加劇和治理費用的不斷增加，對漸進性環(huán)境污染的污染費用也重視起來了。在我國污染物總量控制的大前提下，企業(yè)雖能減少一部分污染物的排放，但是隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大、污染物的積聚，環(huán)境漸進性污染問題仍然存在。通過目標總量控制還不能達到防止?jié)u進性環(huán)境污染問題發(fā)生的效果。我國對于企業(yè)的漸進性環(huán)境污染還沒有一個完善的預(yù)防和賠償制度，制度創(chuàng)新是自主創(chuàng)新的保證，是推動總量控制工作的有力杠桿。

2環(huán)境保險制度解決前述問題的分析探討

環(huán)境責(zé)任保險又有“綠色保險”之稱，是以被保險人因污染水、土地或空氣，依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險對象的保險。我國環(huán)境保險的實踐起步較晚，僅有少量的嘗試。2005年底我國發(fā)生松花江重大水污染事件，直接推動了環(huán)境污染責(zé)任保險制度的出臺[8]。事件發(fā)生后，國內(nèi)學(xué)者提出了環(huán)境污染責(zé)任保險的問題。2008年2月18日，國家環(huán)保總局和中國保監(jiān)會聯(lián)合的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見》，標志著我國環(huán)境保險制度的建設(shè)已經(jīng)被啟動。

2.1加強總量監(jiān)督及環(huán)境污染事故的處理

總量監(jiān)督只依靠政府有關(guān)職能機關(guān)是不夠的，必須引入相關(guān)的配套制度。環(huán)境保險制度是一項新型的社會保障制度。保險本身既為總量控制增加了一位監(jiān)督者，又為萬一發(fā)生的污染事故提供了一個有力的處理者。首先，保險合同訂立后，為控制風(fēng)險，保險法賦予保險人以勘查保險標的的權(quán)利，督促保險合同的義務(wù)人履行維持保險標的安全狀況如締約時的狀態(tài)。環(huán)境責(zé)任保險人為了降低賠付率，一定會請專業(yè)人士對投保人的環(huán)境風(fēng)險或污染物排放總量進行控制和管理。可以通過等級劃分、費率浮動等措施督促投保人做好預(yù)防工作，通過第三方的干涉來幫助政府共同監(jiān)督，幫助企業(yè)做好日常的環(huán)境安全管理工作，不定期地對企業(yè)進行環(huán)境安全培訓(xùn)，組織專業(yè)人員進行環(huán)境風(fēng)險排查，監(jiān)督企業(yè)進行整改[9]。其次，投保了環(huán)境污染責(zé)任保險，若環(huán)境污染事故發(fā)生，保險公司會進行勘察，勘察屬實后，再進行理賠，這樣有助于投保方解決環(huán)境污染事故，緩解社會矛盾，減輕政府負擔(dān)。投保環(huán)境保險之后，保險公司將是污染事故的處理者及承擔(dān)者之一。保險業(yè)通過自身的影響，可以成為推動環(huán)境保護的重要力量。

2.2提高應(yīng)對漸進性環(huán)境污染問題的能力

楊輝[10]認為，企業(yè)不僅可以為突發(fā)性的環(huán)境污染買保險，同時也可針對持續(xù)性的環(huán)境污染進行保險行為。隨著社會、科技和法律等諸多因素對環(huán)境責(zé)任及其后果所產(chǎn)生的影響，我國有限的環(huán)境污染責(zé)任保險不能滿足企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的需求[11]。因此，承保范圍也由突發(fā)性的環(huán)境損害事故擴展到因漸進性事故所引起的環(huán)境損害。但是實施效果卻不盡如人意，往往得不到企業(yè)實際行動的支持。環(huán)境保險制度的納入是應(yīng)對該問題的有力手段。而主要發(fā)達國家的這項制度已經(jīng)進入了較為成熟的階段，并成為解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題的主要方式之一。其相關(guān)的實踐及經(jīng)驗教訓(xùn)，可為我國的環(huán)境保險制度提供借鑒[12]。

3環(huán)境保險制度服務(wù)總量控制管理方案

3.1通過政策引導(dǎo)及法律強制手段提高投保率

環(huán)境保險應(yīng)有強制性。環(huán)境保險之所以“叫好不叫座”，最大的難題是法律法規(guī)的欠缺。目前，企業(yè)方面對于自己造成的環(huán)境污染賠償義務(wù)，或者無力支付，或者不自覺、不主動、不愿意支付。企業(yè)購買環(huán)境污染責(zé)任保險的意識遠遠不夠。因此，環(huán)境保險的購買須帶有強制性，尤其是對重污染、高風(fēng)險企業(yè)應(yīng)推行強制性保險制度。北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心劉新立[13]認為，強制責(zé)任保險可以通過設(shè)定一定的承保條件以及費率調(diào)節(jié)等手段來“強制性”地提高企業(yè)的安全水平以及影響企業(yè)的安全投入。只有對重污染、高風(fēng)險企業(yè)推行強制性保險制度，才能有效發(fā)揮保險機制的社會管理功能，才能做到環(huán)境風(fēng)險共擔(dān)，扭轉(zhuǎn)污染事故產(chǎn)生的巨額費用都由政府承擔(dān)的局面。同時，新政策的推行還需要政策的引導(dǎo)和政府的推動。環(huán)境保險費用可以采取由國家和企業(yè)兩者共同負擔(dān)的方式[14]。通過成立公共保險保障基金，為符合相關(guān)要求的企業(yè)承擔(dān)部分保費。公共保險保障基金，一方面可以由稅收部門代為征收，另一方面，可來自其他組織機構(gòu)的自愿補助。同時，享受社會公共保險保障基金扶持的企業(yè)需符合以下2個條件：①企業(yè)在正常經(jīng)營情況下，按時并自覺繳納相應(yīng)的稅收；②企業(yè)購買環(huán)境保險前須通過第三方的環(huán)境風(fēng)險評估，并以此風(fēng)險評估為依據(jù)，分級享受公共保險保障基金。另外，對承擔(dān)高額保險費的企業(yè)，可以對其進行補貼、出臺減免稅收等政策來扶持。

3.2建立健全環(huán)境污染評估認定制度

目前，我國的總量控制指標配套制度主要包括環(huán)境影響評價制度、排污許可證管理制度、總量收費制度、總量控制指標轉(zhuǎn)讓制度[15]。在未來的總量控制指標配套中，環(huán)境污染評估認定制度的健全和納入迫在眉睫。環(huán)境污染的評估認定直接影響了保險賠付雙方的權(quán)益。健全的污染評估認定制度有利于污染者負擔(dān)原則的有效落實。2011年5月30日環(huán)境保護部公開了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，我國將重點開展案例研究和試點工作，在國家和試點地區(qū)初步形成環(huán)境污染損害鑒定評估工作能力。環(huán)境污染評估認定制度應(yīng)最終達到科學(xué)化、定量化，才能使投保及承保雙方的權(quán)責(zé)明確，使環(huán)境保險打開一個新的局面。

3.3提高投保及賠付雙方的公平性

在法律有保障、評估制度健全的前提下，投保及賠付雙方的公平性也非常重要，即建立一個比較完善的保險公司賠償環(huán)境損失的量化標準。公平性體現(xiàn)了環(huán)境保險本身安全激勵的目的。公平性的分析可用洛倫茲曲線來判別，美國統(tǒng)計學(xué)家洛倫茨(MoLorenz)在1907年創(chuàng)立了洛倫茨曲線(LorenzCurve)，又稱實際分配曲線，當(dāng)時是用來分析收入或財產(chǎn)分配公平程度的曲線[16]。在使用洛倫茲曲線的過程中，可以將企業(yè)達到賠付標準時保險公司賠付的費用和企業(yè)投保所花費的費用作為變量，旨在反映保險公司賠付費用是否符合不同程度環(huán)境污染水平群體的特征，是否具有公平性。以企業(yè)投保費用累積百分比為橫坐標，以保險公司所賠付的費用累計百分比為縱坐標，繪制出某企業(yè)按投保費用的保險公司賠付費用支出洛倫茨曲線。通過對洛倫茨曲線彎曲程度的判別來厘定保險公司所賠付費用的公平性情況，并作出調(diào)整。在環(huán)境保險費率合理、環(huán)境保險受益公平的前提下，企業(yè)的投保積極性必然會大大提高，各方面將進入一個良性循環(huán)。環(huán)境保險的推行將結(jié)束“叫好不叫座”的局面，企業(yè)、政府和環(huán)境都將是受益者。