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[摘要]美國水災風險保險制度已經歷了近40年的變革歷程，其內容涉及水災保險管理機構、管理標準、保險基金、賠償限額、索賠時效和參保程序等多個方面。從運行的效果來看，該制度是不成功的。該制度表明：政府不適合承辦貼補性水災保險業務。我國應借鑒其他國家的有益經驗，構建合理的水災防范和救濟制度。

[關鍵詞]水災風險保險；水災保險管理；水災保險基金；貼補性費率

美國是一個水災較為頻繁且經常導致巨額損失的國家，其建立和運行巨災風險保險制度的歷史較長。關于美國水災風險保險制度的系統研究，對水災同樣頻繁且損失也十分嚴重的我國，建立與完善類似制度無疑具有重要的啟示作用。

一、美國水災風險保險制度的沿革

由于水災是美國經常發生且造成很大損失的巨災型自然災害，因此，自19世紀末期，美國國會就認識到對特大洪水實行聯邦控制具有重要的國家利益，為此1879年通過了《密西西比河流委員會法》。密西西比河流委員會根據該法得以設立并負責防洪堤建設。在其后的60年里，美國聯邦政府不僅進行防洪堤建設，而且向洪水受害者提供受災援助。由于這兩項制度的成本都非常高昂，美國聯邦政府便希望通過建立水災風險保險制度以減輕自己的財政負擔。然而，美國的私人保險公司認為水災風險具有不可保的性質，而通常將該風險排除在保險單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門總統便于1951年請求建立貼補性聯邦水災風險保險制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國國會才通過《聯邦水災保險法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災保險和再保險制度，但是該制度因為美國國會沒有撥款而實際上完全沒有實行。后來的一次嚴重颶風災害再次導致了建立水災保險制度的強烈要求并直接促成了1968年的《全國水災保險法》。該法的宗旨有三：(1)通過購買水災保險減少由于洪災導致的損失；(2)促進州和社區對土地使用的控制并引導開發建設避開易發水災的區域；(3)降低聯邦政府對災害援助和水災控制的支出。根據該法開辦的項目被稱為全國水災保險項目(NFIP)。

起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區非常稀少，到1972年也不過1200個，全部保險客戶少于10萬個，這使得NFIP的運行成本非常高昂，因為參保的社區少而造成了保險費收入很低。當收入低于賠付支出時，美國聯邦政府不得不用財政彌補其差額。為了改變這種局面，美國國會通過了1973年的《水災保護法》，使得參加水災保險具有一定的強制性，其具體辦法是：將購買水災保險與災后援助掛鉤，禁止聯邦協助購買或建設1975年7月1日前被認定為水災易發區域或1年內沒有參加NFIP社區的任何建筑物以及提供某些災難援助，同時要求從聯邦被保險貸款機構尋求貸款的涉險財產所有者購買水災險。其后，參加水災保險的社區迅速增加，1974年即接近6000個，到1978年便達到了16000個。然而，單個的保險客戶卻趨于下降。為了應對這一情況，美國國會又通過了1994年的《水災保險改革法》。根據該法，除非財產所有者已獲得了保險，否則聯邦信貸機構在向購買、建造或修復水災危險區中的建筑及其中財產的所有者融資時，有義務購買水災保險并向財產所有者開出賬單；財產所有者沒有持續購買水災保險時，聯邦信貸機構也必須承擔責任；在特定情況下，沒有執行強制性購買水災保險要求的貸款機構還可能會被處以每筆交易350美元、全年最高達10萬美元的罰款。該法終于扭轉了局面，目前，參加水災保險的社區已超過了22000個，單個保險客戶約有460萬個，從而使水災保險成為美國僅次于養老保險的第二大社會保險項目。然而，由于先前的法律在運行中出現了很多問題，布什總統2004年終于簽署了在一片批評聲中出臺的新的《水災保險改革法》，該法除了對先前法律中的很多規則進行必要的修改外，還一改每年實行的再評估制度，將NFIP授權期延長到2008年。

二、美國水災風險保險制度的基本內容

(一)規定水災保險項目管理任務的承擔者

根據《全國水災保險法》及其后制定或修改的相關法律，美國水災風險保險項目管理任務由聯邦機構和社區共同承擔。

起初NFIP下聯邦層面的事務管理由一家名為“全國保險者協會”未注冊組織負責，該協會直接與聯邦保險管理局處理水災保險交易。其后，美國的“住房與城市發展部”接管了很短一段時間的管理工作。自1979年開始，NFIP下聯邦層面的事務管理任務便被轉手歸美國聯邦緊急管理署下的減災部承擔。為了回應9.11恐怖襲擊后的局面，聯邦緊急管理署2003年與其他22個機構合并為國土安全部，因此目前負責管理NFIP項目的機構為美國的聯邦國土安全部。下文中對這些不同名稱的管理機構統稱為“聯邦水災保險管理機構”。

在NFIP的運行中，參加保險的社區也承擔著非常重要的管理職能。NFIP將行洪河域劃分為行洪區和非行洪區，行洪區內一律不準修建任何建筑物，非行洪區可以修建建筑物，非行洪區的社區可以購買洪水保險，但必須采取并實施旨在減輕未來水災的洪泛區管理措施。在1968年《全國水災保險法》制定之前，各地洪泛區的社區對水災管理幾乎沒有作為。該法及其后修訂的法律卻使社區參與水災管理的行為具有強制性。為了取得參加NFIP的資格，洪泛區的社區必須采取具有最大可行性的土地使用和控制的適當措施，其目標包括：(1)適當壓縮易遭水災損失的土地開發；(2)引導建設開發偏離受水災風險威脅的地區；(3)協助減輕洪水損失；(4)改善易遭水災土地的管理和使用。

(二)規范水災保險管理標準

如前所述，美國聯邦水災保險制度的目標不僅僅是補償被保險客戶所遭受水災保險事故而導致的損失，而且還包括通過只允許那些愿意制定使新建筑發生水災危險最小化的洪泛區管理條例的社區參加該項目的方法預防水災。為此，美國聯邦水災保險管理機構以指南的方式規范水災保險管理的最低標準，該管理標準要求新建筑、改建建筑必須根據其結構和材料類型建造在水災基準高地之上或不會遭受洪水侵襲。

各參加保險的社區在必須符合聯邦水災保險管理機構指南規定的前提下制定自己的水災管理條例。聯邦水災保險管理機構將參加保險的社區水災風險以100年為基準時段劃分成不同的類別，參加保險的社區應當根據各自的類別決定自己的最低管理義務，社區應評估其各組成部分的開發項目以確定這些開發將合理安全地避開水災，且建立了使水災損失最小化的設施。不過只有在開發會導致洪災高度增加的情況下，社區才禁止在泛洪區域建筑。為了便于社區管理制作洪泛區管理標準，美國聯邦水災保險管理機構還采用了繪制圖譜的方法以幫助識別100年的洪泛區、水災基準高地和特別水災危險區。實際上，這些圖譜還有其他功能：貸款人采用該信息決定保險費率；當地官員甚至建筑開發商在作其他決定時也會用上這些圖譜。

(三)確定保險基金構成、保險限額與索賠時限

根據美國的法律，水災保險基金來源主要包括：保險費收入；財政部給予的借款；基金財產的投資收益等。由于水災保險基金經常不足以支付保險賠付支出和保險項目的運行成本，因此，美國財政部給予的借款在保險基金占有很大的比例，并且隨著水災損失不斷地刷新記錄，美國國會也連續地給予創新記錄的借款授權以填補保險基金的缺口。根據美國2006年的一項新法規定，聯邦水災保險管理機構的借款權限已上升到207.75億美元，在5億美元限額內的借款無需總統給予批準。

對于保險限額的規定，美國的立法機構在后來的法律修改中也作出過2次調整，總的調整趨勢是提高限額。目前，除阿拉斯加、夏威夷、處女島和關島采取更高的限額外，對其他地區每一家庭居所初始保險的賠償限額為3.5萬美元，超過一個居住單位的任何居住性建筑物為10萬美元，與每一居住單位相關的財產為1萬美元；對商業企業的賠償限額為單個建筑10萬美元，與該建筑有關財產為10萬美元，如果該建筑為數個企業主占有，則限額為10萬美元與企業主人數的乘積；對其他類型的單個建筑賠償限額為10萬美元，與該建筑有關的財產為10萬美元。正式參加保險后，對居所建筑物保險賠償的限額為25萬美元，對居所中個人財產損失保險賠償的限額為10萬美元，對企業建筑物保險賠償的限額為50萬美元，對其中的財產損失保險賠償的限額為50萬美元。

受害的被保險人提出索賠的時限為60天。索賠時，受害的被保險人應提出損失的書面證據。盡管被保險人沒有肯定的義務遵循索賠程序，不遵循該程序卻給保險人提供了一個被保險人不履行所同意義務的借口和一個可能的抗辯。根據美國的法律規定，如果索賠超過7500美元，只有聯邦管理官員有權放棄要求或延長提供損失證明的時限。

(四)規定社區參加水災保險的程序

社區參加水災保險的程序分為申請、臨時參加和正式加入三個階段。

申請階段始于聯邦水災保險管理機構對社區的通知或社區因自身利益需求而提出的主動申請。社區有1年的時間完成申請過程。在這1年的時間內，社區應當識別、準備初始的圖譜并制定洪泛區開發管理的基本條例。社區必須批準由聯邦水災保險管理機構提供的洪泛區水災危險分界總況的圖譜。受百年水災淹沒的區域被稱為“A區域”，社區必須制定開發“A區域”的建筑許可證制度，所有新居民建筑及其實質性修繕必須建在已知的水災基線之上，不建在已知的水災基線之上非居民建筑及其實質性修繕必須具有防該基線之內的水災功能。如果沒有已知的水災基線，社區則必須采用一切可獲得的信息確定水災基線之上的高地并使建筑合理地免受水災。開發5英畝以上的開發商也必須進行水災基線研究。

聯邦水災保險管理機構批準申請后，社區便進入了臨時參加保險的階段，該區居民便有資格參加臨時的水災保險。在這一階段，參保的居民只需要交納較少的保險費，但是，其受保障的程度也較低。在臨時參加保險階段，聯邦水災保險管理機構可以對洪泛區進行詳細的工程研究，社區則必須采用更嚴格的條例管理洪泛區的開發。同時，社區還必須進行水災保險費率研究。

社區完成了水災保險費率研究之后便進入了正式參加保險階段。聯邦水災保險管理機構接著便委托一個私人承包人進行詳細的工程研究，該研究便是水災保險費率圖譜繪制的依據。在正式參加保險階段，社區內居民交納的保險費和受保障的程度都會調到正常的水平。不過，成為正式保險成員之后，社區仍然必須采取與聯邦水災保險管理機構要求相符的管理措施并接受該機構官員的現場監督，否則便可能被中止直至取消被保險的資格。

三、美國水災保險制度的實施效果

從已有的統計數據和美國很多學者的評論來看，美國水災保險制度的實施效果很不理想，甚至可以說是不成功的。造成這種結局的原因主要有以下幾種：

(一)貼補性的保險費率導致水災易發區的高速開發

美國水災保險制度盡管具有良好的宗旨，卻并非建立在按照真實成本一利益分析的保險精算規則基礎之上，而是采用貼補性的保險費率，水災保險客戶支付的保險費約占保險精算風險成本的35%—40%，其缺口差額經常需要聯邦撥款予以彌補。美國一些學者指出：聯邦保險管理機構關于支付每3美元水災保險索賠會節省1美元災后援助支出等正面聲言是具有欺騙性的，因為不知道沒有水災保險項目的情況下會不會發生這些損失。另一些學者的研究成果則更明確地顯示，這種貼補性的保險費率不僅沒有改善水災救濟制度，反而在一定程度上助長了在高水災風險的泛洪區開發，并進一步導致水災損失的擴大和環境的破壞等。

由于存在貼補性的保險賠償保障，美國的很多民眾便在注定要遭到水災一次又一次地毀損的地方定居、建筑或重建，聯邦保護基金無論多么雄厚也趕不上這些民眾開發侵蝕洪泛區的速度。美國的一位參議員曾指出：聯邦項目實施數十年后，每年洪災的平均風險比以前更大，因為人們及其財產移向易發洪災區的速度比洪災防御工程更快。這些移居的人們中有不少是窮人，他們在居住方面幾乎沒有什么選擇，如果沒有保險，他們無法承受這些反復性的毀損成本。對貸款、許可和土地使用與建設的水災保險及貼補性的保險賠償機制使得越來越多只承擔了一小部分成本的人們移向水災易發區，從而使得更多的財產處于水災危險區，并增加了災后的援助成本。據統計，在美國水災易發的沿海地區，每天增加的人口超過3600人，每年增加的新房屋超過80萬套。僅2005年的2次特大颶風引發的水災就因人口與財產過于密集而造成千余人死亡和數百億美元的水災保險損失和援助成本。

水災易發區人口的增加也威脅著這些地區固有的生物多樣性，直接或間接地毀壞了這些地區很多稀有動物的棲息地及植物的生存場所，同時也導致了各種人為的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然環境的嚴重破壞。

(二)水災保險項目的運行成本過于高昂

專門負責水災保險項目管理的聯邦機構只有約40個雇員，他們與另外170個承包人組成整體衛星狀水災保險項目管理系統的負責人員。顯然，他們無法直接承擔2萬個社區中約460萬保險客戶全部承保和保險賠償業務。

鑒于缺乏人力和辦公場所等財力資源，聯邦水災保險管理機構只得將日常的管理責任交給了私人保險公司。據一些美國學者的統計，約95%水災保險單是由私人保險公司出具的，私人保險公司也受托處理著同樣比例的保險索賠。這些私人保險公司收取大約1／3的保險費收入作為其服務費用，其余的保險費收入轉交給政府。此外，這些私人保險公司還收取約為所發生保險損失金額的3.3%作為其索賠處理服務的補償。

上述補償的費用機制除了使聯邦水災保險項目的運行產生高昂的成本外，還可能導致私人保險公司產生不正當的動機：在出具更多保險單并出現更多損失的情況下，他們會獲得更多的利益。因此，美國的水災保險項目運行機制可能會使私人保險公司忽視要求最低水平的質量控制，導致違反聯邦水災防范目標的社區或客戶獲得水災保險單和保險賠償，從而進一步推動美國的水災保險項目成本上漲。

(三)該制度存在的其他嚴重缺陷

除了實行貼補性保險費率和依靠私人保險公司服務而導致運行成本奇高之外，美國的水災保險制度還長期存在著很多其他形式的嚴重缺陷。其中最為突出的缺陷是對水災保險費率圖譜繪制之前的建筑給予背離保險精算規則的特別保護，其理由是這些建筑由于圖譜未出現而沒有足夠水災風險知識的個人決定建立的。美國政府原以為水災、損失及洪泛區管理條例會導致水災保險費率圖繪制之前建立的建筑消失，然而，在美國水災保險制度運行了30多年之后，這些建筑仍占到NFIP項目下水災保險財產的30%，美國政府每年單對這些建筑貼補的水災保險支出即高達8億美元。

美國水災保險制度的另一個突出缺陷為保險客戶的反復性損失發生概率長期居高不下。根據美國的一份官方文件定義，反復性損失是指10年內出現2次以上、其修復的平均成本等于或超過該建筑價值25%的水災損失。反復性損失的財產約為被保險財產的1%—2%，占到每年水災保險索賠比例的38%。美國的野生動植物全國聯盟一項研究表明，每10處重復性損失住房中就有近1處的住房累積的水災保險索賠損失超過該房屋的價值，有些情況下可能超過很多倍。如在休斯頓的一處房屋，在18年中發生了16次水災事件，其價值不足11.5萬美元，卻獲得了80.6萬美元的水災保險賠付。

為了減少反復性損失，特別是為了減少水災保險費率圖繪制之前建筑的反復性損失，美國2004年的《水災保險改革法》提供了一個引導性的撥款項目，用以購買具有下列特征、導致水災保險項目支出大幅度增加的“反復損失性”財產：單獨保險索賠4次以上；每次的保險索賠額超過5000美元；累積保險索賠額超過2萬美元。如果財產所有人拒絕這種具有減災目標的購買協助要約，則其水災保險費將比要約購買時上漲150%，且未來的索賠額每增1500美元再上漲150%。盡管如此，目前美國仍然有些建筑反復鬧水災并在水災保險項目資助下重建。

此外，實踐也表明，美國水災保險制度有時不能給予被保險客戶及時有效的水災救助。該制度下運行的保險項目如同其他的保險項目一樣，只有在起因于保險事故的情況下才對損失給予保險賠償。水災保險客戶的某項索賠損失經常是由水災僅為其一的多因事故造成的，美國的一些聯邦法院卻通過確認“多因事故除外”及復雜的損失證明標準否定被保險客戶的水災保險賠償請求。

(四)配套措施存在重大弊端

為了使水災保險制度更好地實現其防災或減災的宗旨，美國政府還采取了很多其他的配套措施，如建設防洪堤、繪制水災圖譜等。然而，其中的不少配套措施也存在著重大弊端。以在水災保險制度產生之前很早即進行的防洪堤建設為例，這些主要由美軍工程兵承擔的工程不僅耗費了數百億美元的成本，而且惡化了其它地區的水災損失，同時毀壞或威脅了寶貴的生態系統。從2005年導致總損失達到750億美元的卡特里娜颶風引發的新奧爾良城外的防洪堤潰破這一事實來看，防洪堤建設對意圖保護地區的安全實際上也構成了威脅，甚至會大幅度地加大水災損失，因為防洪堤建設不僅推動意圖保護地區的開發，而且妨礙了洪水的自然流動，造成一些地區的洪水水位進一步提高，防洪堤本身也由此面臨著倒塌、決口的危險。

用以配合識別水災風險級別以決定是否承保及保險費率的圖譜繪制方法也存在著諸多弊端。在氣候十分異常及人為活動非常活躍的當代，產生水災風險的條件一直在發生著變化，美國現時的水災風險圖譜常常沒有及時地反映洪泛區的新開發和新的水災風險情況。據美國政府的一項調查，美國全國的92222份圖譜中有近70%在評估時過期了10年，從而使得水災保險數據與實際的風險有很大的出入，由此導致了洪泛區的管理效率非常低下。近年來，美國聯邦水災管理機構開始嘗試使水災風險圖譜現代化和網上透明化的為期5年的工程。不過，美國的一些學者認為，這項工程仍可能存在如數據標準的準確化、統一化和數據依賴社區的可靠性與可行性等影響新圖譜質量的很多問題。

四、美國水災風險保險制度的啟示

(一)并非美國的所有法律制度都完美無缺

國內很多學者在研究我國制定或完善某種法律制度時，常常引用美國的相關制度，在對美國該相關制度運行的經驗與教訓未作進一步考察和分析的情況下即定論為成功的制度，并提出我國應當照搬的建議。對于美國的聯邦水災保險制度，我國不少學者在沒有深入研究之前也大加贊許，將之視為具有非常積極意義的典型，并毫不猶豫地呼吁我國盡快效法。從本文的上述闡述中可以看出，事實并非如此。因此，在決定是否借鑒美國這樣世界頂尖的發達國家的相關制度時，特別是具體到對政府財政支出、居民道德、自然環境等產生重大影響的水災風險保險制度之類的法律制度時，一定要以可靠的研究為前提，特別是一定要關注其嚴重教訓的一面。因此，對于美國很多法律制度，無論是否具有初出臺或已長久實施的性質，一定要對其進行廣泛深入的分析之后，才可以決定是否移植。

(二)水災風險不適合由政府部門以貼補的方式承保

政府的比較優勢在于擁有巨大的財政資源，在分配福利的簡單模式中，政府很適合履行這一職能。在很多發達國家發生水災及恐怖事件等巨大災難之后，政府都成功地以福利援助的方式維護了社會的安全和穩定。但是，與其他領域的保險項目一樣，水災風險保險項目的運行不僅需要管理如水災風險降低或危機管理之類的復雜實務，而且需要承擔簽發保險單、理賠等繁雜事務，以及必須與風險管理結合進行，政府部門的結構及人員的技能等都不足以控制水災風險保險項目和提供承保及理賠等服務。美國政府將絕大部分簽發水災保險單和理賠事務委托給私人保險公司的做法也說明了這一點。

此外，水災保險也不適合采用貼補性的保險費率。實際上，所有領域的保險業務都不適合實行由政府提供違背經濟規律和市場紀律的貼補所導致的低保險費率，否則，所實行的貼補性低保險費率會麻痹保險市場的創新力、產生或加大被保險人的道德風險，鼓勵被保險人進行各種不適當冒險行為或不采取任何行動避免風險。政府貼補性保險項目麻痹市場創新力的一個例證是：9.11事件之后，美國政府制定了2002年的《恐怖主義風險保險法》(TRIA)，確定一個過渡時間對恐怖主義保險損失提供事前的聯邦支持，以穩定私人保險市場、恢復這種保險的價格并建立吸收任何將來損失的能力。該項目2005年12月31日到期。因政府貼補行為而怠于創新的美國保險界卻竭力說服國會對TRIA延期，并最終導致實際延期2年。上個世紀80年代的美國儲蓄與信貸存款保險公司因其被保險客戶依靠聯邦保險貼補進行過度的風險投資而破產則是保險貼補助長道德風險的典型事例。前述的洪泛區大幅度擴展開發及反復性損失等也表明美國的貼補性水災保險中同樣存在著嚴重的道德風險。

(三)我國水災防范與救濟制度的構建應當借鑒他國的有益經驗

更廣地考查借鑒更多國家的有益經驗能擴大和豐富問題的解決方案，從而使我們可以觀察到這些國家的科學嘗試所帶來的積極效果及其向我國移植的合理性。就水災事件而言，世界上很多國家經常發生，其中有不少國家并沒有實行美國模式的官方貼補性水災保險制度，卻取得了良好的效果。如在無政府給予貼補的情況下，英國的私人水災保險市場依然一片繁榮。盡管近幾年英國水災的頻率和損失都在增加，一些地區的保費水平隨之上升，英國居民洪水保險的參保率仍保持在80%左右。英國模式的成功之處顯然在于政府定位準確。德國等國也采取了與英國相似的模式。事實上，除了銀行存款等需要官方承辦保險以維護金融業的穩定以外，其他如水災之類的風險即使具有巨災性質也是適合私人保險公司承辦的。我國應該借鑒美國、英國或德國等國的有益經驗，積極地構建有效的水災防范與救濟制度，在水災之前盡力實行建筑洪水防御設施、洪災風險評估、災害預警和氣象研究資料等有助于防止或減少水災的措施，在水災之后快速地向受害者提供緊急救助行動。