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內(nèi)容摘要：對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行完善已經(jīng)刻不容緩。通過(guò)借鑒國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)和考慮國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，本文指出，我國(guó)應(yīng)該建立完全積累型的個(gè)人帳戶制，社會(huì)統(tǒng)籌和企業(yè)與個(gè)人繳納的資金都應(yīng)該進(jìn)入到個(gè)人帳戶，同時(shí)，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營(yíng)管理模式來(lái)對(duì)積累的資金進(jìn)行投資管理。一個(gè)兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于我國(guó)在今后20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會(huì)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全積累個(gè)人帳戶公營(yíng)管理

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界上許多國(guó)家紛紛進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，90年代以后各轉(zhuǎn)軌國(guó)家也各自推出了新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國(guó)取得了良好的效果。它們的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)于完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有很好的參考價(jià)值。

國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案要點(diǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是20世紀(jì)的一大社會(huì)進(jìn)步。然而，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，這一制度暴露出不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面作用和社保機(jī)構(gòu)自身的財(cái)務(wù)危機(jī)上。20世紀(jì)70年代，各國(guó)已經(jīng)開(kāi)始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革具體的行動(dòng)可以認(rèn)為始于1981年的智利改革。當(dāng)時(shí)智利的社會(huì)保障制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)，廣泛地覆蓋了養(yǎng)老金、撫恤金、疾病補(bǔ)助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來(lái)，加上原有體制存在的不公平所導(dǎo)致的效率低下，社保機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況呈不斷惡化之勢(shì)，到20世紀(jì)70年代已經(jīng)到了難以為繼的地步。政府決心對(duì)原有制度進(jìn)行徹底改革。經(jīng)過(guò)政府的努力，1980年智利通過(guò)改革法案，1981年新體制正式實(shí)施。其具體內(nèi)容包括：政府強(qiáng)制性規(guī)定公私單位的所有雇員都必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個(gè)人帳戶，形成養(yǎng)老基金；政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管局只負(fù)責(zé)規(guī)范與監(jiān)督基金的管理，而不具體參與實(shí)際管理事務(wù)。私營(yíng)性質(zhì)的養(yǎng)老基金管理公司（AFP）是法定的經(jīng)營(yíng)管理者。基金所有者有權(quán)選擇和更換養(yǎng)老基金管理公司，這迫使各個(gè)養(yǎng)老基金管理公司在價(jià)格和服務(wù)方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)養(yǎng)老基金管理公司的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并要求其交納風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；養(yǎng)老基金管理公司嚴(yán)格按照分散化、透明化和獨(dú)立化的原則來(lái)進(jìn)行管理，基金可以用于購(gòu)買政府債券、企業(yè)證券和民營(yíng)化的公共設(shè)施；基金所有者達(dá)到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費(fèi)的養(yǎng)老基金管理公司領(lǐng)取養(yǎng)老金，或者將積累的養(yǎng)老金連本帶利轉(zhuǎn)向人壽保險(xiǎn)公司以支取年金。新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了令人矚目的成功。

（二）轉(zhuǎn)軌國(guó)家養(yǎng)老金改革方案實(shí)施

許多轉(zhuǎn)軌國(guó)家認(rèn)為，智利的完全基金化的強(qiáng)制性定額繳款體制對(duì)于它們并不合適，因?yàn)檫@一體制存在兩個(gè)缺陷：該體制沒(méi)有真正分散風(fēng)險(xiǎn)，比如，一旦出現(xiàn)持續(xù)的惡性通貨膨脹，或者資本市場(chǎng)出現(xiàn)大的波動(dòng)，完全積累的基金制將可能破產(chǎn)。更何況轉(zhuǎn)軌國(guó)家的資本市場(chǎng)還不完善；由于存在轉(zhuǎn)軌成本，智利模式難以在具有龐大的現(xiàn)收現(xiàn)付體制的國(guó)家內(nèi)實(shí)施。

1994年，世界銀行關(guān)于社會(huì)保障體制改革提出了一個(gè)“三支柱”方案。這一方案對(duì)于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重建產(chǎn)生了決定性影響。該方案的主要內(nèi)容是養(yǎng)老金的來(lái)源應(yīng)該多元化，具體來(lái)說(shuō)就是要通過(guò)現(xiàn)收現(xiàn)付支柱、強(qiáng)制性基金化支柱和自愿的輔助性支柱（即個(gè)人的商業(yè)保險(xiǎn)部分）這三個(gè)支柱來(lái)保障個(gè)人未來(lái)得到穩(wěn)定的養(yǎng)老金。贊成該方案的人士認(rèn)為，由于該體系的每一個(gè)支柱分別是通過(guò)勞動(dòng)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)組織和運(yùn)行，因此是暴露在不同類型的風(fēng)險(xiǎn)之下，這樣，體系內(nèi)總的風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的分散。

從1998年開(kāi)始，轉(zhuǎn)軌國(guó)家開(kāi)始紛紛按照三支柱方案來(lái)設(shè)計(jì)本國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡管各國(guó)在具體的操作方案和制度的側(cè)重點(diǎn)上存在或大或小的差別。這些轉(zhuǎn)軌國(guó)家養(yǎng)老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經(jīng)過(guò)改革的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯(lián)系的優(yōu)點(diǎn)和強(qiáng)制性長(zhǎng)期個(gè)人儲(chǔ)蓄的優(yōu)點(diǎn)的混合制度。

我國(guó)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的緊迫性

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革緊迫性來(lái)自以下方面：我國(guó)人口老齡化階段的迅速來(lái)到。由于我國(guó)從上世紀(jì)70年代末開(kāi)始實(shí)行特殊的人口政策，2030年我國(guó)的退休人員將達(dá)到高峰期，根據(jù)估算，我國(guó)人口老齡化的速度將比世界上其他大國(guó)來(lái)得都要快；我國(guó)正處于城市化加速發(fā)展期，城市人口的增加在今后的一段時(shí)期內(nèi)會(huì)非常迅速，而目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會(huì)越來(lái)越多；經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要。目前許多退休人員的養(yǎng)老保障還多少依賴于原來(lái)所在的國(guó)有企業(yè)，這加重了國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于下一步國(guó)有企業(yè)的徹底改革；宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取向

本文以養(yǎng)老資金的財(cái)務(wù)機(jī)制和養(yǎng)老基金的管理方式兩個(gè)方面討論我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革取向

（一）養(yǎng)老資金的財(cái)務(wù)機(jī)制

對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老資金的財(cái)務(wù)機(jī)制，目前在我國(guó)理論界存在三種觀點(diǎn)：主張實(shí)行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，認(rèn)為該制度管理成本低，互濟(jì)色彩鮮明；主張部分積累制，實(shí)際就是統(tǒng)帳結(jié)合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質(zhì)上是相同的；主張完全積累制，即社會(huì)統(tǒng)籌的部分也要進(jìn)入到個(gè)人帳戶。對(duì)于第一種觀點(diǎn)，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個(gè)微觀層面的問(wèn)題，即如果提高繳費(fèi)率來(lái)緩解支付壓力的話，無(wú)疑要增加企業(yè)的成本，最終導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)的虧損面大大提高。

目前，比較主流的觀點(diǎn)是部分積累制，根據(jù)這一觀點(diǎn)，社會(huì)統(tǒng)籌部分通過(guò)現(xiàn)收現(xiàn)付制來(lái)提供最低養(yǎng)老保障，而個(gè)人帳戶方面通過(guò)企業(yè)和個(gè)人繳納的基金積累則既有利于提高社會(huì)儲(chǔ)蓄率，又有利于激勵(lì)個(gè)人的工作積極性。因此，該觀點(diǎn)似乎最為合理。但是，國(guó)內(nèi)外學(xué)者中對(duì)此都有不同看法。費(fèi)爾德斯坦認(rèn)為，考慮到我國(guó)目前實(shí)際上資本的邊際產(chǎn)出大于工資總額的增長(zhǎng)率，因此，將現(xiàn)收現(xiàn)付制部分改為基金制，將大大降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。郭樹(shù)清則是國(guó)內(nèi)強(qiáng)烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個(gè)人帳戶制使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的享用與貢獻(xiàn)完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個(gè)人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費(fèi)的順利進(jìn)行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進(jìn)程加速，不搞個(gè)人帳戶，政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)債會(huì)越背越大。他認(rèn)為，為了體現(xiàn)基本養(yǎng)老金的互濟(jì)性，可以拿出統(tǒng)籌部分繳費(fèi)的30%-50%平均化后再記入個(gè)人帳戶。

筆者認(rèn)為，完全積累制應(yīng)該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉(zhuǎn)軌國(guó)家所擔(dān)心的完全積累制不能分散風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，可以通過(guò)現(xiàn)代金融工程來(lái)設(shè)計(jì)收益和風(fēng)險(xiǎn)水平固定的金融產(chǎn)品來(lái)化解。

（二）養(yǎng)老基金的管理方式

不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個(gè)人帳戶中積累的資金如何管理的問(wèn)題。世界上實(shí)行個(gè)人帳戶制的國(guó)家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過(guò)的智利的私營(yíng)管理模式，一是新加坡的公營(yíng)管理模式。對(duì)于智利的私營(yíng)管理模式的具體運(yùn)做方式及優(yōu)點(diǎn)，前文已經(jīng)提及，但是，斯蒂格利茨對(duì)私人管理個(gè)人帳戶提出了兩點(diǎn)疑慮：私人管理基金對(duì)資本市場(chǎng)的發(fā)展水平要求較高，而許多國(guó)家都滿足不了這一條件，即使資本市場(chǎng)狀況良好，也會(huì)存在管理成本過(guò)高的問(wèn)題；不能為個(gè)人提供充分的保險(xiǎn)以避免通貨膨脹這種風(fēng)險(xiǎn)，而定額給付制可能更好。

新加坡的公營(yíng)管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設(shè)立的個(gè)人帳戶，基金由中央公積金局統(tǒng)一管理；中央公積金局按政府規(guī)定的利率付給利息，基本上相當(dāng)于其國(guó)內(nèi)主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長(zhǎng)期以來(lái)，新加坡的個(gè)人公積金管理一直非常成功。但是對(duì)于這一公營(yíng)模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財(cái)政部，由財(cái)政部進(jìn)行投資，政府投資難免會(huì)降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權(quán)進(jìn)行公共項(xiàng)目投資，這有悖于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。

客觀地講，兩種模式的優(yōu)劣很難區(qū)別，筆者認(rèn)為，考慮到我國(guó)目前資本市場(chǎng)尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時(shí)期內(nèi)，選擇公營(yíng)模式可能更符合國(guó)內(nèi)的情形。當(dāng)然，對(duì)于具體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的公共投資管理機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該通過(guò)立法來(lái)保證其經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性，同時(shí)對(duì)于其權(quán)限和責(zé)任，包括投資領(lǐng)域給予明確化。

除了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的改革之外，配套政策的實(shí)施也是非常重要的。簡(jiǎn)言之，這些政策應(yīng)該包括大力發(fā)展資本市場(chǎng)、同步進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革、修改公司法和勞動(dòng)合同方面的法律條款，以及進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法。

關(guān)于體制轉(zhuǎn)軌而發(fā)生的隱性債務(wù)問(wèn)題，最重要的一點(diǎn)是政府已經(jīng)明確表示愿意承擔(dān)其補(bǔ)償問(wèn)題的解決。總體上看，減持國(guó)有股權(quán)和出售其他國(guó)有資產(chǎn)，或者直接劃撥國(guó)有股權(quán)應(yīng)該是進(jìn)行債務(wù)補(bǔ)償?shù)淖钣行У摹⒁彩亲詈侠淼幕I資渠道。

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)期。通過(guò)借鑒國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)和考慮國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該建立完全積累型的個(gè)人帳戶制，社會(huì)統(tǒng)籌和企業(yè)與個(gè)人繳納的資金都應(yīng)該進(jìn)入到個(gè)人帳戶，同時(shí)，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營(yíng)管理模式來(lái)對(duì)積累的資金進(jìn)行投資管理。當(dāng)然，在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，相關(guān)配套政策的實(shí)施也是非常重要的。一個(gè)兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于我國(guó)在今后20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會(huì)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

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