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提要：我國現階段資源供給的短缺，既有總量性短缺，又有財政性、體制性和結構性短缺。為實現公平與效率的動態平衡，當前要把重點放在解決財政性、體制性和結構性短缺上，因此，要調整國民收入分配與財政支出結構，擴大政府宏觀調控下的市場參與，強化政府在教育資源配置中調節公平與效率關系的作用。

在過去二十多年間，隨著與經濟體制的轉軌，我國解決了長期存在的“短缺經濟”。與此相對照，教育領域的供求關系卻仍然十分緊張，一方面教育供給不能滿足日益增長的教育需求；另一方面教育財政資源的供給不能滿足教育事業迅速發展的需求，尤其是教育經費供給不足已經成為制約教育發展的主要因素，我們實際上面對著“短缺教育”的現實，許多教育問題由此而生。“短缺教育”（主要是經費短缺）的特征及其成因，尋找其解決途徑與策略，成為現階段教育戰略與政策的必要依據，也是我國教育經濟學的一個現實課題。本文試圖就“短缺教育”條件下教育資源的供給和配置中的公平與效率問題，做初步的探討。

一、“短缺教育”的發展性特征

作為一個具有超大規模教育人口的發展家，教育供給不能滿足社會日益增長的教育需求，在我國將會持續一段相當長的時間。這是由現階段經濟發展水平所制約的財力供給和教育發展的客觀需求之間的現實矛盾所決定的。不過，不同時期這種短缺具有不同的階段性特征。一般而言，開始主要表現為滿足基本教育機會的資源供給短缺；之后主要是擴大和增加教育機會的資源供給短缺；再后則是接受高水平、高質量教育機會的資源供給短缺。我國現階段可以說是這三個階段的教育短缺同時存在，只有不同發展水平的地區側重點有所不同。

西部欠發達地區，普及九年義務教育的目標尚未實現，資源性短缺首先集中反映在滿足基本教育機會方面；中部中等發展程度地區，初步實現普及九年義務教育，資源性短缺轉移到鞏固“普九”成果和普及高中階段教育方面；東部發達地區，正在普及高中階段教育，資源性短缺集中在高等教育和優質基礎教育資源方面。可見，教育資源的短缺會經歷一個發展過程，在低層次教育短缺問題沒有解決時，高層次的教育短缺必然存在，除非采取逆向發展戰略，把有限的教育資源首先投向高等教育和精英型基礎教育，才可以暫時緩解高層次、高品質教育的供求矛盾。但是，從長遠看，由于缺乏扎實的基礎教育的支持，高等教育的發展必然會受到制約，最終教育的可持續發展。因此，把握“短缺教育”的發展性特征，對于處在不同發展階段的不同地區的教育資源配置，教育發展戰略重點的選擇，具有與實踐意義。

我國現階段教育資源供給的短缺，還具有過渡性的特征，既反映經濟發展成熟程度的特點，又反映由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程的特點，突出地表現為既有總量性短缺，又有財政性、體制性和結構性短缺。總量性短缺是基本的、長期起作用的因素，取決于經濟發展是否能夠為教育發展提供充足的財政資源。而財政性、體制性和結構性短缺，則是在經濟體制轉軌過程中的暫時現象，可以通過有效的市場調節和政府的政策調控得以緩解。因此，從政策研究與戰略研究的角度，要把重點放在解決財政性、體制性和結構性短缺上。

教育資源供給的總量性短缺，是我國教育供求關系基本矛盾的反映。例如龐大的受教育人口；居民生活進入小康水平后，教育需求高移，教育消費成為生活消費的新熱點；國家確定以信息化帶動化，教育必然要實行適度超前發展戰略。這些因素使我國社會教育需求持續增長，教育規模不斷擴展，僅各類學歷教育的在校生就達到2.3億人。而由于國家財政收入和居民收入仍處于較低的水平，必然制約教育的投入水平。以1998年為例，我國人均公共教育經費為167元（折合20.2美元），生均公共教育經費為945元（折合114.4美元），遠低于世界平均水平（1995年人均241美元，生均1273美元），這就使教育經費的供給難以滿足現有教育規模的需要，更制約了教育事業的進一步發展。這就是我國現階段教育供求關系的基本國情：由經濟發展水平所決定的教育資源的總量性短缺，是制約教育發展水平的主要因素，需要較長時間才能根本解決；而現在的問題是財政性、體制性、結構性短缺，加劇了教育資源供給的短缺程度，因此，現階段解決好財政性、體制性、結構性短缺，可以緩解總量性短缺的程度。

二、緩解財政性短缺：調整國民收入分配與財政支出結構

隨著的持續快速，我國財政性經費不斷增長，從1990至2000年，財政性教育經費支出由569億元，增加到2563億元，其中政府撥款由426億元增加到2086億元。但是，財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，20世紀90年代前期逐年下降，從1990年的3%下降到1995年的2.44%，20世紀90年代中期之后開始回升，但直到1999年也只占2.78%，并未達到《教育改革和發展綱要》規定2000年財政性教育經費占國民生產總值4%的要求，也低于1995年公共教育經費占國民生產總值4.9%的世界平均水平。在20世紀90年代中期實行分稅制之后，中央財政收入占財政總收入的比例從38%上升到52%，地方財政收入所占的比例由62%下降為48%，尤其是縣、鄉兩級財政十分困難，嚴重基礎教育，主要是基礎教育的發展，因此，提高財政性教育支出在國民收入分配中的比例，是增加教育經費總量的基本途徑，需要特別予以關注。

改變財政性教育經費供給不足，從長遠說取決于經濟發展水平的提高，為教育發展提供堅實的財力基礎，而從財政收支而言，一方面是努力增加財政收入，提高財政收入占國民生產總值的比例。我國財政收入占國民生產總值的比例，在20世紀80年代連年下降，從80年代初的32%下降到90年代初的10.6%，直到1998年才提高到14%（預算外收入未列入），明顯偏低，影響財政對教育的支持能力。改變這種狀況，一方面要提高經濟增長的質量與效益，減少較為普遍存在的生產性浪費和行政性浪費現象，盡力擴大化稅源，足額征稅，堵塞各種漏洞，提高財政收入占國民生產總值的比例，預算外收入納入預算內管理，也就是要做大“蛋糕”，增強政府教育投入的財力基礎。另一方面要建立和完善公共財政體制，調整財政支出結構，在財政支出結構中真正體現教育優先和適度超前發展的方針。現在國家財政對于虧損的國有的直接或間接的補貼，對于生產性建設項目的投資，仍然是一個不小的數目，勢必影響國家對公共事業的投入。在公共開支中，行政管理費的增長過快，從1991年至1998年行政管理費增加了4倍，而同期預算內教育經費增加了3.4倍，在全國正在實行政府機構改革的情況下，行政管理費的增加幅度超過了教育經費的增加幅度，是很難令人理解的。

這里還沒有中央部門的行政管理費與地方政府行政管理費增加幅度的差別，也沒有分析政府行政管理費增加的項目。總之，即使在現有財政收入總量的條件下，合理地調整財政支出結構，也有可能提高教育支出在財政支出中的比例，進而提高財政性教育支出占國民生產總值的比例。為此，需要完善財政預算的審核制度，實行教育經費在財政預算中單列，增加預算的透明度和教育部門參與預算編制與審核的權力，保證財政支出真正體現國家發展的戰略意向。

三、擺脫體制性短缺：擴大政府宏觀調控下的市場參與

所謂體制性短缺，是指在計劃經濟體制下形成的辦學體制和投資體制，造成單一的辦學主體和投資主體（政府），限制了非政府渠道的資源投入，其結果一方面政府投入越來越不能滿足日益增長的教育需求，另一方面非政府的教育資源難以進入教育市場，加劇了教育資源短缺的程度。我國長期來沿襲計劃經濟同步的單一公辦教育體制，政府承擔了（主要是城市）公辦學校的幾乎全部經費（包括高校學生的一部分生活費用），隨著教育普及程度的提高和教育規模的擴大，有限的政府教育投入越來越不能滿足公辦教育的經費需求。20世紀80年代中期以來，我國逐步發展各種形式的社會力量辦學，開始突破單一的公辦教育體制。到1999年止，全國共有民辦教育機構（不包括幼兒園）4138所，在校學生140多萬人，當年經費收入48億多元，僅占全國教育經費總收入2949億元的1.63%；社會捐資和集資辦學經費141.85億元，占教育經費總收入的4.81%，其中農民集資53億元，占1.8%；學費、雜費收入369.7億元，占教育經費總收入的12.54%.可以看出，各種非政府的教育投入正在增加，尤其是學費、雜費的收入占教育經費的比例，從1990年的2%到1999年的12.54%，有了明顯的增加。但是，與社會教育需求以及居民的支付能力相比，非政府的教育投入比例仍然偏低，現有的辦學體制和投資體制，仍然沒有為各種民間資本的投入提供寬松的環境，體制性障礙還是教育資源供給短缺勤的重要原因。

既然體制性短缺的根源是辦學主體和投資主體的過于單一，那么，改變體制性短缺的出路就在于深化教育體制改革，尤其是改革單一的公立教育和政府投資的體制，在政府宏觀調控下，加大市場參與和市場調節的力度。具體地說，政府要改變作為教育資源供給的惟一主體的角色，分別教育的公共產品、準公共產品、私人產品的不同屬性，保證公共產品的供給，退出私人產品領域的供給，調節準公共產品的供給，擴大社會參與和市場調節，充分發揮市場調節教育供求關系的作用，增加教育資源的供給，緩解教育資源的體制性短缺，實現教育供求的動態平衡。

解決教育資源的體制性短缺，政府與市場要在保證教育資源配置的公平與效率方面，發揮各自的作用。政府把保證義務教育的經費供給作為主要責任，實現基本教育機會的公平原則，同時把對非義務教育的投入，主要用于幫助處境不利的地區和人群獲得公平的教育機會，并運用多種間接調控手段，創造市場參與的法規和政策環境。在這樣的政策背景下，探討市場參與的多種途徑，擴大市場準入，從社會吸納教育資源供給，為社會增加更多的教育機會。

這里，僅就正在發展的幾種社會參與的形式作些政策性探討。

發展多種形式的民辦教育，廣泛吸納社會力量對教育的投入，這是解決體制性資源短缺的主要途徑。在我國教育供求關系緊張的條件下，民間對教育的投入有很大的潛力，民辦教育應該有很大的發展空間。但是，民辦教育的規模仍然有限，學校數和在校生數僅占公辦學校數的0.6%，即使這樣，現有的民辦學校也面臨著許多困難。其原因是多方面的，主要是；一方面國家有關民辦教育的法規和政策尚不完善，發展民辦教育的政策和制度環境還不夠完備；另一方面我國有著龐大的公立教育系統，民辦教育起步不久，基礎薄弱，在競爭中處于弱勢地位。因此，從我國的實際出發，發展民辦教育需要采取多種形式，大體包括：（1）由非政府機構和公民舉辦的民辦教育機構；（2）公辦學校改制，即校產國有，民辦機制運行，亦稱“國有民辦”；（3）公辦學校舉辦民辦二級學院或按民辦機制運行的分校；（4）由混合辦學主體舉辦的民辦學校，即一部分由公辦學校的校產入股，大部分由民間資金投入，按民辦學校機制運作（有的地方把這類學校稱之為“股份制”學校，似不準確）；（5）中外合作辦學的學校，也按照民辦機制運作。在各種非政府辦學投資中，有國有企業、派、社會團體，也有民營企業、公民個人等，而實際的經費來源主要還是來自學生繳費。因此，不能單純以投資來源作為衡量公辦教育和民辦教育的依據，也就是說公立學校可以吸納非政府的資金來源，而政府也可以資助民辦學校；民辦教育既可以由非政府機構和個人新建學校來發展，也可以利用公辦教育資源，通過改制來發展；作為非盈利性機構，公立學校與民辦學校，可以通過發展多種形式辦學，發展出各種混合型的學校。總之，辦學體制的改革，要在國家法規和政策的規范下，更多地市場機制，按照有利于增加教育資源供給，有利于擴大教育機會，有利于教育事業的發展的原則，突破現有體制的束縛，發展出符合我國國情的多種辦學體制，增強教育滿足社會多種需求的能力。

非義務教育階段的公立學校，實行教育成本由受益者分擔的原則，也是解決體制性資源短缺的改革舉措。在教育普及程度不斷提高教育規模迅速擴大的情況下，政府已經不可能承擔公立教育的全部經費供給，非義務教育階段按照教育成本的一定比例，適當收取學費，既是在教育投資上效率優先原則的體現，也符合教育公平的原則。20世紀80年代中期開始，在高等學校實行公費生、自費生、委培生制度，對一部分計劃外的學生實行收費。20世紀90年代中期限，非義務教育階段實行收費制度，高等學校實行收費并軌，統一按教育成本的一定比例收取學費和住宿費，義務教育階段的公立學校收取少量雜費，使學雜費收入占教育總經費的比例由1990年的2%增加到1999年12.54%，成為教育經費各項收入中增長最快的一項。現在的是如何規范公立學校的收費制度，使之既能增加教育供給，又要符合家庭承受能力，并盡可能保證教育公平，這就需要以下問題。

（1）學校收費標準的確定。目前高校收費一般占成本的20%～30%，財政撥款約占50%～60%，從實際需要而言，還要適當提高收費標準。但高等學校的學費已占經常性支出的27%，從家庭支付能力看，現在教育費開支已占家庭消費支出的8%～9%，大多數工薪階層不可能承受大幅度提高學費的負擔，至于廣大農民則更缺少支付能力，近幾年農村初中輟學率的迅速提高，在一定程度上也是對高中和高校提高收費標準的消極反應。因此，公立學校的收費標準要與多數居民的支付能力相對應。

（2）如何區別不同的收益和回報制定和調整收費標準，例如某些回報收益率高的熱門專業，可以提高收費標準，有的可以按成本收費，而有些關系國家文化發展的基礎學科等專業則可以免收學費，或設立國家獎學金。這在一定程度上可以應用收費政策，調節專業結構和供求關系。

（3）健全法規制度，規范社會捐贈和贊助行為。要設立學校基金，把社會捐贈和贊助規范化、公開化，使之與學校的招生脫鉤，并使基金的使用與運作制度化。

在市場活動中，資本運作具有重要作用。近幾年來，教育界開始注意資本的注入對緩解教育經費短缺的作用，金融界也開始把教育作為投資的一個新領域。于是，就提出了金融資本與人力（教育）資本相結合的問題。在實際運作中，主要表現為教育系統（包括學校和地方教育行政部門）向銀行貸款，或由企業（國有企業或民營企業）貸款建設社會化教育設施，由學校租用或合作共用。這無疑能增加教育投入，緩解教育經費短缺的困難，如果應用得當，也是擴大教育資源供給的新途徑。但是，資本市場運作的主體，應該是能自主處理產權關系、自負盈虧的企業法人，學校的財產所有權屬于國家，它也不是營利性機構，它同金融機構發生的信貸關系，實際上是政府主管部門承擔著信用責任，這就有一個政府、學校與市場的關系問題。例如在20世紀90年代中期，為了加快普及九年義務教育，不少地方政府用借貸興建校舍，改善辦學條件。據不完全統計，全國借款普及九年義務教育的金額約五百多億元，原來打算用以后幾年的教育費附加償還貸款，如果農村實行費改稅的改革，則還款來源沒有著落；一部分高校的貸款也有還款來源問題。因此，需要探討金融資本介入教育的相關領域與政策，從目前情況看，金融借貸一般發生在：一是舉辦民辦學校；一是建設學校后勤社會化設施；一是滿足教育發展需要的教學與科研的基本建設。前兩種借款屬于企業和個人行為，應用市場運作的方式與機制處置。而教學與科研的基本建設（除少數大學城由企業貸款建設社會化設施外）多數由學校借貸，數額大，周期長，有的地方提出仿照國家建設高速公路等基礎設施建設的辦法，實行政府財政貼息的長期貸款，即把還款期定為20～30年，政府財政付息，學校通過收費、創收等途徑，分期償還本金，這是一種用明天的錢辦今天的事的辦法，在目前教育事業加快發展、教育經費嚴重短缺的情況下，是否可以進行有限度的試驗。當然，學校如何運用金融資本運作，需要慎重研究，一方面要遵循國家有關金融的法規和政策，另一方面又要符合教育與學校運行的特點和。

四、調整結構性短缺：強化政府在資源配置中調節公平與效率關系的作用

在教育資源供給的短缺中，由于水平的差距，在不同地區和學校之間，存在著生存性短缺和發展性短缺這兩種類型的短缺，這可以歸納為結構性短缺。這種結構性短缺反映在基礎教育與高等教育之間、教育與城市教育之間、重點學校與薄弱學校之間、發達地區與欠發達地區之間的明顯差距。這種差距的存在，一方面是由于和的原因而造成的發展水平和教育基礎的懸殊，例如地區之間的生均教育經費的差距，省與省差幾倍，縣與縣差幾十倍，鄉與鄉差上百倍，實際上是跨越幾個歷史階段的差距。這方面教育資源的相對短缺，有賴于經濟的協調發展，需要較長時間的努力。另一方面是由于政府的非均衡發展政策，教育投資向一部分學校傾斜，加劇了教育資源配置的不平等和結構性短缺，僅以生均成本核算為例，發達地區與欠發達地區的差距，高等學校為3.9倍，中學為7.3倍，小學為8.8倍；城市的“標志性學校”與農村的學校相比，差距百倍以上。在教育的實際運作中，有一小部分學校具有超過當地消費水平的“豪華”設施，而相當多的學校則缺乏基本的辦學設施，僅以實驗儀器和圖書配備為例，尚有約60%的小學和50%的中學未能達到國家規定的最低標準，相當數量的農村中小學教師不能按月發放工資，全國拖欠教師工資達一百數十億元。這種生存性短缺反映了我國教育資源配置中的結構性失衡的嚴重性，政府在保證教育資源配置公平性方面的作用，是解決結構性短缺的關鍵因素。

現階段我國教育資源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原則要求為所有的學校和學生提供平等的機會和條件，政府應當公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面我國作為一個發展中的大國，為了迎接國際競爭的挑戰，保證國家和民族長遠發展的需要，又要重點建設一批學校和學科，使之達到或接近世界先進水平，這樣，教育資源就不能完全平均分配。這里的關鍵在于公平與效率的合理的“度”的現實選擇，例如在義務教育與高等教育的關系上，政府的財政資源應當優先保證義務教育的基本條件，實現基教育的機會均等；同時，在此基礎上，政府盡可能擴大自身和社會的財力資源，最大限度地滿足社會對高等教育的需求。在農村教育與城市教育的關系上，政府的投資取向和政策選擇，首先是不擴大城鄉教育的差距，然后逐步縮小城鄉之間的差距，則需要特別增加政府對農村教育的投入，解決農村教育面臨的嚴重的生存性危機。在一般與重點的關系上，要在保證一般學校生存基本需要的前提下，重點建設若干學校和學科，通過政府與市場的相互作用，促進學校之間、學科之間的相互和相互競爭，只有這樣才能真正發揮重點投資的經濟效益和社會效益，產生重點投資的帶動效應。在中西部地區和東部地區的關系上，既要承認區位優勢的客觀性和區域差距的長期性，不能用行政手段人為地拉平地區之間的差距；同時又要運用經濟的、政策的和行政的手段，使地區差距不再繼續擴大，并且通過實行投資和政策適當向西部傾斜的戰略，為縮小地區之間的差距創造條件。

總之，在調整結構性短缺的上，政府所能做的，首先是要盡可能公平地分配教育財政資源，不要因為政府行為加劇結構性失衡與短缺，也就是說，政府的關注重點首先是“雪中送炭”，其次才是“錦上添花”；同時，在重點建設上既要有投資的重點傾斜，更要注重運用政策效應和市場機制，在改革中增加教育投資，在改革中提高投資效益，即通過政府與市場的共同作用，實現公平與效益的動態平衡。

解決結構性短缺是一個涉及利益關系和政府行為調整的復雜的過程，需要一系列體制變革和政策調整。筆者認為在現階段迫切需要采取的舉措是：（1）完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，加大中央和省級政府對義務教育尤其是農村義務教育的轉移支付，在目前中央已經決定適當加大財政轉移支付的情況下，需要明確財政轉移支付中用于教育的比例；在條件成熟后逐步實行確定不同地區義務教育成本標準，各級政府分擔義務教育成本的規范化的財政轉移支付制度。（2）建立和完善教育經費的撥款制度，首先是要制定各級各類教育的基本的撥款原則與撥款標準，使教育撥款有章可循；同時要完善撥款程序，增加撥款的透明度，例如高等教育的撥款可以通過類似撥款委員會這樣的中介機構，合理地分配教育經費。（3）政府要把幫助處境不利的地區和人群作為重要的職責，在市場經濟體制下，必然會有一部分地區和人群處于弱勢地位，政府要采取直接的或間接的手段幫助弱勢群體，包括已經實選擇“貧困地區義務教育工程”、“特困生補助金”等，今后要有更多樣的政策與項目，從不同方面幫助貧困地區和人群獲得更多的教育機會，逐步實現教育機會包括高層次和高質量教育機會的公平。